2010
2
Innhold 0. Sammendrag/hovedpunkter... 5 1. Regnskapsanalyse... 9 1.1. Formål og datagrunnlag... 9 1.2. Driftsinntektene... 10 1.2.1. Inntektssammensetning 2009... 10 1.2.2. Vekst i frie inntekter 2007-2009... 11 1.3. Driftsutgiftene... 12 1.3.1. Vekst i lønnsutgiftene i 2008 og 2009... 12 1.4. Brutto driftsresultat (før avskrivninger)... 14 1.5. Renter og avdrag... 15 1.6. Netto driftsresultat... 16 1.6.1. Handlingsrom... 17 1.7. Investeringer og finansieringsbehov... 19 2. Beregnet utgiftsbehov, ressursbruk og produksjon.... 25 2.1. Beregnet utgiftsbehov... 25 2.1.1. Nærmere om beregnet utgiftsbehov... 25 2.1.1 Beregnet utgiftsbehov i Bergen kommune... 26 2.2. Utgiftsbehovet fremover... 27 2.3. Ressursbruk... 31 2.3.1. Kort om datagrunnlag og analyseopplegg... 31 2.3.2. Sektorene innenfor inntektssystemet... 32 2.3.3. Sektorene utenfor inntektssystemet... 33 2.3.4. Alle anvendelser... 34 2.4. Vedlegg til kap 2... 37 3. Tjenesteområder i ASSS-nettverkene... 43 3.1. Grunnskole... 44 3.2. Barnehage... 47 3.3. Barnevern... 51 3.4. Kultur... 55 3.5. Kommunehelse... 57 3.6. Pleie og omsorg... 60 3.7. Sosialtjeneste... 64 3.8. Byggesak... 68 3.9. Eiendom... 72 Forsidebildet er hentet fra www.photos.com 3
4
0. Sammendrag/hovedpunkter 0.1 Hovedtrekk i Bergen kommunes økonomi 2007-2009 Hovedtrekkene i utviklingen i Bergen kommunes økonomi 2007-2009 kan leses ut av figur 0.a og tabell 0. Figur 0.a Bergen kommune. Hovedtall for drift og investering. Prosent av driftsinntekt 8 6 4 2 0-2 -4-6 -8-10 -12 6,1 5,4 4,7 4,7 0,6 1,2 Bto dr.res Renteinnt Renteutg -2,4-2,4-3,1-2,8-4,3-4,7 Nto avdrag 2,8-0,4 0,7 Nto dr.res -7,8-8,6-8,4-2,6-5,0-6,7 Nto Oversk før investutg lån Vi ser av figur 0.a at brutto driftsresultat (før avskrivninger) i Bergen gikk opp fra 0,6 prosent av driftsinntektene i 2008 til 1,2 prosent i 2009. Dette var klart lavere enn i 2007 da brutto driftsresultat var på 4,7 prosent. I 2009 hadde Bergen et brutto driftsresultat på om lag 160 mill kroner. Økningen i brutto driftsresultat fra 2008 til 2009 skyldes at driftsutgiftene økte mindre enn driftsinntektene. Renteinntekter inkludert utbytte gikk ned i forhold til driftsinntektene fra 2008 til 2009. I 2009 hadde Bergen renteinntekter inkludert utbytte på om lag 750 mill kroner. Dette utgjorde 5,4 prosent av driftsinntektene, mens renteinntekter inkludert utbytte utgjorde 6,1 prosent av driftsinntektene i 2008. Renteinntektene i 2008 omfattet imidlertid poster på i alt 101 mill kroner som fra 2009 er ført som (negative) renteutgifter. Korrigert for dette utgjorde renteinntekter inkludert utbytte 5,3 prosent av driftsinntektene i 2008, noe som var litt lavere enn i 2009. Det vil si at den observerte nedgangen i renteinntekter fra 2008 til 2009 i sin helhet skyldes endringer i regnskapsføringen. Renteutgifter inkludert provisjoner og andre finansutgifter gikk ned i forhold til driftsinntektene fra 2008 til 2009. I 2009 var renteutgiftene på om lag 430 mill kroner, noe som utgjorde 3,1 prosent av driftsinntektene. I 2008 utgjorde renteutgiftene 4,7 prosent av driftsinntektene. Når vi korrigerer renteutgiftene for 2008 for endringer i regnskapsføringen slik at vi får sammenliknbare tall med 2009, får vi renteutgifter på 3,9 prosent av driftsinntektene i 2008. Korrigert for dette får Bergen en nedgang i renteutgiftene fra 3,9 prosent i 2008 til 3,1 prosent i 2009. Korreksjonene påvirker ikke netto renteutgifter. Bergen hadde netto avdrag på om lag 390 mill kroner i 2009. Dette utgjorde 2,8 prosent av driftsinntektene. Dette var en økning i forhold til 2007 og 2008 da netto avdrag utgjorde 2,4 prosent. Netto driftsresultat gikk opp fra 2008 til 2009, men er lavere enn i 2007. I 2009 hadde Bergen et netto driftsresultat på om lag 92 mill kroner, noe som tilsvarer 0,7 prosent av 2007 2008 2009 5
driftsinntektene. I 2008 var netto driftsresultat på -0,4 prosent, mens det var på 2,8 prosent i 2007. Økningen i netto driftsresultat i fra 2008 til 2009 skyldtes lavere renteutgifter og lavere vekst i driftsutgiftene enn i driftsinntektene, mens lavere renteinntekter trakk i motsatt retning. Nedgangen i netto driftsresultat fra 2007 til 2008 skyldtes at driftsutgiftene økte mer enn inntektene. Fra 2008 til 2009 gikk Bergens netto investeringsutgifter svakt ned i forhold til inntektene, men var noe høyere enn i 2007. I 2009 hadde Bergen netto investeringsutgifter på om lag 1 200 mill kroner. Dette utgjorde 8,4 prosent av driftsinntektene, mens Bergen netto investeringsutgifter var på 8,6 prosent i 2008. I 2009 hadde Bergen et underskudd før lån på om lag -700 mill kroner eller -5,0 prosent av driftsinntektene. Underskudd før lån viser hvordan årets drifts- og investeringsregnskap påvirker netto lånegjeld. Underskudd før lån gikk ned fra 2008 til 2009, men var høyere enn i 2007. I 2008 hadde Bergen et underskudd før lån på -6,7 prosent av driftsinntektene, mens underskuddet i 2007 var på 2,6 prosent. Nedgangen i underskudd før lån fra 2008 til 2009 skyldes hovedsakelig lavere renteutgifter og lavere vekst i driftsutgiftene enn i driftsinntektene. Tabell 0. Bergen kommune. Hovedtall for drift og investering Drift 2007 2008 2009 2007/08 2008/09 1000 kr 1000 kr 1000 kr Vekst i pst Vekst i pst 1. Driftsinntekter 12 578 909 13 155 679 13 972 130 4,6 6,2 2. Driftsutgifter (ekskl avskri) 11 985 955 13 079 095 13 810 762 9,1 5,6 3. Bto driftsresultat (1-2) 592 954 76 584 161 368 4. Renteinntekter*) 594 509 802 524 751 284 35,0-6,4 Herav fin gev : : 35 476 5. Renteutgifter*) 537 311 616 729 431 376 14,8-30,1 Herav fin tap : : 2 908 6. Nto avdrag 301 940 315 212 389 713 4,4 23,6 7. Nto driftsresultat (3+4-5-6) 348 212-52 833 91 563 Investeringer**) 8. Bto investeringsutg 1 230 155 1 343 662 1 459 419 9,2 8,6 9. Tilskudd, refusjon, salg 254 853 205 921 279 430-19,2 35,7 10. Overskudd før lån (3+4-5-8+9) -325 150-875 362-698 713 *) Kalkulatoriske renter er feilaktig ført på tjenestefunksjonene i 2008. Dette gjør at av renteutgifter og renteinntekter i 2008 overvurderes med til sammen 183,8 mill kroner. Dette påvirker ikke netto renteutgifter **) Eksklusiv investeringsutgifter og inntekter i Bergen bybane Figur 0.a og tabell 0 fanger ikke opp hvordan premieavviket påvirker finansieringsbehovet. I Bergen ga premieavviket isolert sett et finansieringsbehov på om lag 280 mill kroner i 2007, 300 mill kroner i 2008 og 190 mill kroner i 2009. 6
0.2 Sammenlikning av hovedtrekk i Bergen kommunes økonomi og de øvrige ASSSkommunene (ekskl Oslo) 2007-2009 I kapittel 0.1 så vi på utviklingen i hovedtrekkene i Bergen kommunes økonomi. I dette kapittelet ser vi på i hvilken grad utviklingen i hovedtrekkene i Bergen kommunes økonomi avviker fra de andre ASSS-kommunene. Figur 0.b viser avvik mellom hovedtallene for drift og investering mellom Bergen og de øvrige ASSS-kommunene. Figuren er bygget opp slik at positive verdier betyr at Bergen enten har høyere inntekter, lavere utgifter, høyere overskudd eller lavere underskudd enn de andre ASSS-kommunene. På tilsvarende måte vil endringer i indikatorene over tid bety at Bergen har hatt en annen utvikling over tid enn de andre ASSS-kommunene. Figur 0.b viser at Bergen hadde svakere brutto driftsresultat enn de øvrige ASSS-kommunenei både 2007, 2008 og 2009. Bergen hadde liten endring i brutto driftsresultat sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene fra 2008 til 2009, mens det var en klar nedgang fra 2007 til 2008. I 2009 var brutto driftsresultat i Bergen 2,9 prosentenheter eller om lag 780 mill kroner lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene. Figur 0.b Avvik mellom Bergen kommune og de øvrige ASSS-kommunene (ekskl Oslo). Hovedtall for drift og investering. Prosent av driftsinntekt 10 8 6 4 2 0-2 -4-6 -8-2,3-5,7-5,6 1,7 2,1 0,9 1,0 1,21,0 0,8 0,1-0,2 Bto dr.res Renteinnt Renteutg Nto avdrag -1,2-1,0-2,9 Nto dr.res 5,9 7,9 5,8 3,5 6,0 2,1 Nto Oversk før investutg lån 2007 2008 2009 Bergen hadde høyere renteinntekter enn de øvrige ASSS-kommunenei både 2007, 2008 og 2009. Bergen hadde en nedgang i renteinntektene sammenliknet med de øvrige ASSSkommunene fra 2008 til 2009, mens det var en økning fra 2007 til 2008. I 2009 var renteinntektene i Bergen 0,9 prosentenheter høyere enn i de andre ASSS-kommunene, mens renteinntektene var 1,7 prosentenheter høyere i 2008. I 2009 var renteinntektene i Bergen om lag 120 mill kroner høyere enn i de øvrige ASSS-kommunene. Bergen hadde lavere renteutgifter enn de øvrige ASSS-kommunenei både 2008 og 2009 etter å ha hatt høyere i 2007. Bergen har hatt økte renteutgifter mv sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene fra 2008 til 2009, mens det var en nedgang fra 2007 til 2008. I 2009 var renteutgiftene i Bergen 1,0 prosentenheter lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene, mens renteutgiftene var 1,7 prosentenheter lavere i 2008. I 2009 var renteutgiftene i Bergen om lag 140 mill kroner lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene. 7
Bergen hadde lavere netto avdrag enn i de øvrige ASSS-kommunene i både 2007, 2008 og 2009. Bergen har hatt økte netto avdrag sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene fra 2007 til 2008 og fra 2008 til 2009. I 2009 var netto avdrag i Bergen 0,8 prosentenheter lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene, mens netto avdrag var 1,2 prosentenheter lavere i 2007. I 2009 var netto avdrag i Bergen om lag 110 mill kroner lavere enn i de øvrige ASSSkommunene. Bergen hadde lavere netto driftsresultat enn de øvrige ASSS-kommunene i både 2007, 2008 og 2009. Bergen hadde nedgang i netto driftsresultat sammenliknet med de øvrige ASSSkommunene fra 2008 til 2009, mens det var en svak økning fra 2007 til 2008. I 2009 var netto driftsresultat i Bergen 2,9 prosentenheter lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene, noe som tilsvarer om lag 410 mill kroner. I 2009 hadde Bergen lavere netto driftsresultat enn de øvrige ASSS-kommunene fordi kommunen hadde lavere brutto driftsresultat enn de øvrige ASSS-kommunene, mens lavere renteutgifter, høyere renteinntekter og lavere avdrag trakk i motsatt retning. Fra 2008 til 2009 hadde Bergen nedgang i netto driftsresultat sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene hovedsakelig fordi Bergen har hatt økte renteutgifter og reduserte renteinntekter sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene. Bergen hadde lavere netto investeringsutgifter enn de øvrige ASSS-kommunene i både 2007, 2008 og 2009. Bergen hadde økte netto investeringsutgifter sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene fra 2008 til 2009 etter at netto investeringsutgifter gikk ned i forhold til de øvrige ASSS-kommunene fra 2007 til 2008. I 2009 var netto investeringsutgifter i Bergen 5,8 prosentenheter lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene, mens netto investeringsutgiftene var 7,9 prosentenheter lavere i 2008. I 2009 var netto investeringsutgifter i Bergen om lag 820 mill kroner lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene. Bergen hadde lavere underskudd før lån enn de øvrige ASSS-kommunene i både 2007, 2008 og 2009. Bergen hadde økning i underskudd før lån sammenliknet med de øvrige ASSSkommunene fra 2008 til 2009, mens det var nedgang fra 2007 til 2008. I 2009 var underskudd før lån i Bergen om lag 300 mill kroner lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene. I 2009 hadde Bergen lavere underskudd før lån enn de øvrige ASSS-kommunene fordi kommunen hadde lavere netto investeringsutgifter, lavere renteutgifter og høyere renteinntekter enn de øvrige ASSS-kommunene, mens lavere brutto driftsresultat trakk i motsatt retning. Fra 2008 til 2009 hadde Bergen økning i underskudd før lån sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene på grunn av økte netto investeringsutgifter, økte renteutgifter og reduserte renteinntekter sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene. Premieavviket ga Bergen et finansieringsbehov i 2009 som isolert sett var om lag 75 mill kroner høyere enn i de øvrige ASSS-kommunene. Dette fanges ikke opp av figur 0.b. I 2008 medførte premieavviket et finansieringsbehov i Bergen som isolert sett var om lag 30 mill kroner høyere enn i de øvrige ASSS-kommunene, mens tilsvarende tall for 2007 var om lag130 mill kroner. 8
1. Regnskapsanalyse 1.1. Formål og datagrunnlag I dette kapitlet foretas det en enkel analyse av Bergen kommunes regnskaper i perioden 2007 til 2009. Utviklingen i Bergen sammenliknes med de øvrige kommunene i ASSS-samarbeidet og kommunene i alt. Analysen omfatter Bergen som konsern. Konsernet omfatter kommunekassen og særbedriftene som inngår i konsernregnskapsstatistikken til Statistisk sentralbyrå. De særbedriftene som inngår i konserntallene for Bergen i 2009 er Bergen bolig og byfornyelse, Bergen parkeringsselskap KF, Bergen hjemmetjenester KF, Gullstølen kjøkken Bergen KF, Driftsassistansen i Hordaland IKS (61,5 prosent) 1, Bergen vann KF og Bergen og omland havnevesen. Hensikten med analysen er å få frem særtrekkene ved regnskapstallene for Bergen kommune sammenliknet med gjennomsnittet for de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i alt. I regnskapsanalysen er analysen konsentrert om størrelser målt i forhold til driftsinntektene. Vi ser på hvordan kommunenes inntekter er sammensatt, hvordan inntektene anvendes og forholdet mellom inntektsnivå og utgiftsnivå. Vi er primært ute etter hva som skiller utviklingen i Bergen fra den generelle utviklingen i kommunesektoren og hva som er årsakene til forskjellene. Det legges således liten vekt på å analysere den generelle utviklingen i kommuneøkonomien i Norge. Siden ASSS-kommunene bare omfatter 10 kommuner vil regnskapsdataene for Bergen innvirke på gjennomsnittstallene for ASSS-kommunene. For å unngå at Bergen sammenliknes med seg selv, er Bergen utelatt fra gjennomsnittstallene for ASSS-kommunene. Det er således kun de øvrige ASSS-kommunene vi sammenlikner Bergen med. I tillegg er ASSSkommunene utelatt fra gruppen andre kommuner. Data for andre kommuner viser dermed totaltall for kommunene utenom ASSS-kommunene. Dermed bygger gjennomsnittstallene for de øvrige ASSS-kommunene på regnskapsdata for Fredrikstad, Bærum, Drammen, Kristiansand, Sandnes, Stavanger, Trondheim og Tromsø. Både tallene for de øvrige ASSS-kommunene og de andre kommunene er veide gjennomsnitt, der store kommuner teller mer enn små. Oslo er utelatt fra alle gjennomsnittstall. Dette skyldes at både at Oslo ikke er direkte sammenliknbar med de andre kommunene fordi Oslo også har fylkeskommunale oppgaver og at Oslo på grunn av størrelsen vil ha sterk innvirkning på gjennomsnittsberegningene. Alle data er hentet fra KOSTRA, med unntak av tallene for selskapsskatt som er hentet fra den beregningstekniske dokumentasjonen for Inntektssystemet for kommunene (Grønt hefte). Regnskapstallene fra KOSTRA er i hovedsak hentet fra tabellene 04949 og 04952. For å få sammenliknbarhet over tid, er det bare kommuner som har innrapportert data til de overnevnte KOSTRA-tabellene hvert eneste år i perioden 2007 til 2009 som inngår i tallene for landsgjennomsnittet som brukes i analysen. Tallene for andre kommuner bygger på data fra 419 kommuner. 1 Interkommunale selskap (IKS) fordeles kommunene imellom etter eierandel. 9
1.2. Driftsinntektene I dette avsnittet om driftsinntekter har vi konsentrert oss om de frie inntektene, det vil si skatt og rammetilskudd. En begrunnelse for dette er at disse inntektene er lite påvirket av regnskapsmessige føringer og organisasjonsmessige endringer. Vi får dermed data som er lette å sammenlikne. En annen begrunnelse er at de frie inntektene skiller seg fra øvrige inntekter både ved at inntektene er upåvirket av kommunens egen aktivitet og ved at inntektene kan disponeres fritt innenfor gjeldende lover og regler. 1.2.1. Inntektssammensetning 2009 Når vi fordeler Bergen kommunes inntekter mellom frie inntekter og andre inntekter utgjorde de frie inntektene i Bergen 58,9 prosent i 2009. Dette var høyere enn i de øvrige ASSSkommunene, men lavere enn i kommunene i resten av landet. I de øvrige ASSS-kommunene var andelen 56,7 prosent, mens andelen i kommunene i resten av landet var på 59,5 prosent. Det er rammetilskuddet som trekker opp andelen frie inntekter i kommunene i resten av landet. Figur 1. Andel skatteinntekter og frie inntekter. 2009 100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 31,5 34,8 32,8 10,0 8,5 14,1 11,7 44,5 45,0 7,7 23,1 36,4 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet Andre inntekter Andre statstilskudd Rammetilskudd Skatt Bergen kommune hadde litt lavere andel av inntektene fra skatt inkludert eiendomsskatt enn de øvrige ASSS-kommunene, og hadde klart høyere skatteandel enn kommunene i resten av landet. I Bergen utgjorde skattene 44,5 prosent av de samlede inntektene. I de øvrige ASSSkommunene utgjorde skatten 45,0 prosent, mens skatten utgjorde 36,4 prosent i kommunene i resten av landet. Eiendomsskatten i Bergen sto for 1,2 prosent av inntektene og 2,7 prosent av skatteinntektene. I de øvrige ASSS- kommunene utgjorde eiendomsskatten 2,2 prosent av driftsinntektene og 4,9 prosent av skatteinntektene. Tilsvarende tall for kommunene i resten av landet var henholdsvis 2,7 og 7,4 prosent. Gjennomsnittstallene for de øvrige ASSSkommunene og kommunene i resten av landet inkluderer kommuner som er helt uten eiendomsskatt. Bergen kommune hadde en høyere andel av inntektene fra rammetilskudd enn de øvrige ASSS-kommunene, men klart lavere enn kommunene i resten av landet. Rammetilskuddet utgjorde 14,1 prosent av inntektene i Bergen kommune, 11,7 prosent i de øvrige ASSSkommunene og 23,1 prosent i kommunene i resten av landet. 10
1.2.2. Vekst i frie inntekter 2007-2009 I dette avsnittet ser vi på den prosentvise veksten i de frie inntektene i Bergen i 2008 og 2009 sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet. Figur 2. Nominell vekst i frie inntekter. Indeks. 2007= 100 118 116 114 112 110 108 106 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 104 102 100 2007 2008 2009 Figur 2 viser at Bergen hadde svakere vekst i frie inntekter enn de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet i 2008 og 2009. I 2009 økte de frie inntektene i Bergen med 6,6 prosent, mens veksten var på 8,5 prosent i de øvrige ASSS-kommunene og på 10,4 prosent i kommunene i resten av landet. Når vi ser veksten i frie inntekter fra 2007 til 2009 under ett hadde Bergen en vekst i frie inntekter på 12,0 prosent, de øvrige ASSS-kommunene 16,0 prosent og kommunene i resten av landet 17,2 prosent. Tabell 1 viser hvordan veksten i frie inntekter var sammensatt i Bergen, i de øvrige ASSSkommunene og i kommunene i resten av landet i 2008 og 2009. Vi vil ut fra denne tabellen se nærmere på hva som gjorde inntektsveksten i Bergen forskjellig fra de andre kommunene. Tabell 1. Frie inntekter. Mill kr og vekst i prosent. 2007-2009 Bergen Bergen Øvrige ASSS Resten 2007 2008 2009 2008/09 2008/09 2008/09 Mill kr Mill kr Mill kr Pst vekst Pst vekst Pst vekst Frie inntekter 7 305 7 675 8 182 6,6 8,5 10,4 Skatt i alt 6 069 6 356 6 214-2,2-1,0 3,2 Innt/formue 5 437 5 685 6 045 6,3 4,0 7,1 Eiendom 321 328 169-48,5 8,9 7,9 Selskap 311 343 0-100,0-100,0-100,0 Andre 0 0 0-5,6 8,4 Rammetilsk 1 236 1 320 1 968 49,1 71,0 24,2 Vi ser at i 2009 hadde Bergen en nominell nedgang i skatteinntektene på -2,2 prosent. De øvrige ASSS-kommunene hadde nominell nedgang på -1,0 prosent, mens kommunene i resten av landet hadde en økning på 3,2 prosent. Det var først og fremst nedgangen i eiendomsskatt som gjorde at Bergen hadde svakere skattevekst enn kommunene for øvrig. I Bergen ble eiendomsskatten nesten halvert fra 2008 til 2009, mens de øvrige ASSS-kommunene og 11
kommunene i resten av landet hadde økning i eiendomsskatten på henholdsvis 8,9 og 7,9 prosent. Når rammetilskuddet øker klart sterkere enn skatteinntektene i 2009, skyldes dette at regjeringen i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet har redusert skatteinntektenes andel av kommunenes inntektsgrunnlag. I fugur 2b ser vi på hvordan den nominelle veksten i frie inntekter i Bergen påvirkes av prisstigning og befolkningsvekst. Figur 2b Bergen Vekst i frie inntekter korrigert for prisstigning og befolkningsvekst 2007-2009 114 112 110 108 106 104 102 Nominell Deflatert Per innb 100 98 96 2007 2008 2009 Korrigert for kommunale kostnadsdeflatoren blir den nominelle veksten på frie inntekter i 2008 på 5,1 prosent redusert til -1,3 prosent. Når vi også tar hensyn til befolkningsveksten var det en økning i frie inntekter per innbygger på -2,9 prosent i 2008. I 2009 var det en vekst i frie inntekter korrigert for pristigning på 2,6 prosent, noe som tilsvarer 0,8 prosent per innbygger. Når vi ser hele perioden under ett var det en økning i frie inntekter på 1,3 prosent korrigert for prisstigning. Dette tilsvarer -2,2 prosent per innbygger. 1.3. Driftsutgiftene 1.3.1. Vekst i lønnsutgiftene i 2008 og 2009 I dette avsnittet har vi valgt å konsentrere oss om lønnsutgiftene. Lønnsutgiftene utgjør en vesentlig del av kommunenes driftsutgifter. I tillegg er det mulig å foreta forholdsvis gode sammenlikninger av utviklingen i lønnsutgiftene kommene imellom. Veksten i lønnsutgifter eksklusiv sosiale utgifter gir en indikasjon på forskjeller i aktivitetsveksten kommunene imellom, mens veksten i lønnsutgifter inklusiv sosiale utgifter viser hvordan aktivitetsveksten slår ut i regnskapet. Det er først og fremst forskjeller i pensjonsutgiftene som gir avvik mellom lønnsvekst inklusiv og eksklusiv sosiale utgifter. Tabell 2 viser utviklingen i lønnsutgifter og sosiale utgifter i perioden 2007-2009. Vi ser at i 2009 var lønnsutgiftsveksten i Bergen sterkere enn i de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet. Lønnsutgiftene i Bergen økte med 10,0 prosent i 2009. I de øvrige ASSS-kommunene økte lønnsutgiftene med 7,9 prosent, mens lønnsutgiftene i resten av landet økte med 8,2 prosent. 12
Tabell 2 Lønnsutgifter og sosiale utgifter. Mill kr og vekst i prosent. 2007-2009 Bergen Bergen Øvrige ASSS Resten 2007 2008 2009 2008/09 2008/09 2008/09 Mill kr Mill kr Mill kr Pst vekst Pst vekst Pst vekst Lønnsutgifter 5 208 5 772 6 347 10,0 7,9 8,2 Sosiale utgifter 1 276 1 550 1 622 4,6 9,6 10,9 Lønn inkl sos utg 6 483 7 322 7 968 8,8 8,2 8,7 I 2009 hadde Bergen klart svakere vekst i sosiale utgifter enn i lønnsutgiftene. Dette gjorde at veksten i lønnsutgifter inkludert sosiale utgifter ble lavere enn for lønnsutgiftene. Bergens lønnsutgifter inkludert sosiale utgifter økte dermed med 8,8 prosent. I kommunene i resten av landet økte sosiale utgifter mer enn lønnsveksten, noe som gjorde at lønnsutgifter inkludert sosiale utgifter økte med 8,7 prosent. Også i de øvrige ASSS-kommunene økte de sosiale utgiftene mer enn lønnsutgiftene, slik at veksten i lønnsutgifter inkludert sosiale utgifter ble 8,2 prosent. I kostnadsdeflatoren for kommunesektoren er årslønnsveksten (eksklusiv bidrag fra pensjonskostnader) anslått til 6,7 prosent i 2008 og 4,6 prosent i 2009. Basert på disse forutsetningene kan vi i figur 3 anslå at Bergen har hatt en årsverksvekst på om lag 4 prosent i 2008 og om lag 5 prosent i 2009. For de øvrige ASSS-kommunene kan årsverksveksten anslås til 4 ½ prosent i 2008 og til 3 prosent i 2009. Årsverksveksten i resten av landet kan anslås til 3 prosent i 2008 og til 3 ½ prosent i 2009. Figur 3 Vekst i lønnsutgiftene (eksklusiv sosiale utgifter) Faste priser Indeks 2007= 100 110 109 108 107 106 Bergen 105 Øvrige ASSS 104 Resten av landet 103 102 101 100 2007 2008 2009 Når vi ser på veksten i 2008 og 2009 under ett hadde Bergen sterkere årsverksvekst enn de øvrige ASSS-kommunene og klart høyere vekst enn kommunene i resten av landet. Bergen hadde en årsverksvekst i 2008 og 2009 under ett på 9 prosent, mens de øvrige ASSSkommunene og kommunene i resten av landet hadde en vekst på henholdsvis 7 ½ og 6 ½ prosent. 13
1.4. Brutto driftsresultat (før avskrivninger) I dette kapitlet ser vi på utviklingen i brutto driftsresultat før avskrivninger. Brutto driftsresultat tilsvarer dermed forskjellen mellom driftsinntekter og driftsutgifter, det vil si overskudd på årets drift før renter og avdrag. Brutto driftsresultat i Bergen, de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet fremgår av figur 4. Bergen hadde lavere brutto driftsresultat enn kommunene for øvrig i både 2007, 2008 og 2009. I 2009 var brutto driftsresultat i Bergen 1,2 prosent, mens brutto driftsresultat i de øvrige ASSS-kommunene var på 6,7 prosent og i kommunene i resten av landet på 5,8 prosent. Figur 4 Brutto driftsresultat (før avskrivninger) 8 7 6 5 4,7 7,0 6,7 6,2 5,7 4,7 5,8 4 3 2 1 0-1 1,2 0,6 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008 2009 Fra 2008 til 2009 hadde Bergen om lag lik økning i brutto driftsresultat som kommunene for øvrig. Når Bergen samtidig har hatt svakere inntektsvekst og om lag lik vekst i lønnsutgifter inkludert sosiale utgifter som kommunene for øvrig, må den positive utviklingen i brutto driftsresultat skyldes andre forhold. Endringene i brutto driftsresultat vil også være påvirket av utviklingen i andre overføringer og utviklingen i kjøp av varer og tjenester. Bergen hadde klart sterkere nedgang i brutto driftsresultat fra 2007 til 2008 enn kommunene for øvrig. Brutto driftsresultat er påvirket av det såkalte premieavviket. Premieavviket viser forskjellen mellom netto pensjonskostnad og innbetalt pensjonspremie. I følge regnskapsforskriften skal netto pensjonskostnad benyttes ved beregningen av brutto og netto driftsresultat. Dette gjøres på den måten at innbetalt pensjonspremie blir korrigert med premieavviket. Dersom innbetalt premie er høyere enn netto pensjonskostnad vil premieavviket være negativt. Et negativt premieavvik innebærer en tilsvarende reduksjon i driftsutgiftene, noe som igjen bidrar til en like stor økning i brutto og netto driftsresultat. Det motsatte vil være tilfelle når netto pensjonskostnad er høyere enn innbetalt premie. Et negativt premieavvik vil isolert sett redusere kommunenes likviditet (øke finansieringsbehovet), mens et positivt premieavvik isolert sett vil gi økt likviditet (redusere finansieringsbehovet). I vår regnskapsanalyse fanger vi opp premieavviket når vi beregner kommunens finansieringsbehov i figur 9 og tabell 5. Bergen hadde et negativt premieavvik som tilsvarte -1,4 prosent av driftsinntektene i 2009, mens de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet hadde gjennomsnittlig premieavvik på henholdsvis -0,8 og -0,4 prosent. I 2007 og 2008 var premieavviket i Bergen på henholdsvis -2,2 og -2,3 prosent. 14
1.5. Renter og avdrag I dette kapitlet ser vi på netto renter og avdrag i Bergen sammenliknet med de øvrige ASSSkommunene og andre kommuner. Figur 5 viser netto renteinntekter og avdrag i prosent av driftsinntektene. Dersom kommunene kommer ut med et positivt tall er kommunenes renteinntekter og utbytte større enn kommunenes renteutgifter og avdragsutbetalinger. Da har kommunene netto inntekter fra finanstransaksjoner. Dersom tallene i figuren er negative betyr det at kommunene har netto utgifter fra finanstransaksjoner. Vi ser at det har vært en generell nedgang i netto renteutgifter og avdrag fra 2008 til 2009. Figur 5. Netto renteinntekter og avdrag 0,0-0,5-1,0-1,5-2,0-2,5-3,0-3,5-4,0-4,5-5,0-5,5-6,0-6,5-1,9-0,5-1,0-3,0-5,7-3,1-4,0-5,3-2,8 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008 2009 I 2009 hadde Bergen netto renteutgifter og avdrag tilsvarende 0,5 prosent av driftsinntektene. Dette var en nedgang fra 2007 da Bergen hadde netto renteutgifter og avdrag på 1,0 prosent. I 2007 utgjorde Bergens netto renteutgifter og avdrag 1,9 prosent. De øvrige ASSS-konsernene hadde netto renteutgifter og avdrag som tilsvarte 3,1 prosent av driftsinntektene i 2009 og 5,7 prosent i 2008, mens netto renteutgifter og avdrag i andre kommuner var på 2,8 prosent i 2009 og 5,3 prosent i 2008. Figur 5 viser at Bergen hadde lavere netto renteutgifter og avdrag enn kommunene for øvrig i både 2007, 2008 og 2009. Fra 2008 til 2009 gikk imidlertid netto renteutgifter og avdrag klart mindre ned i Bergen enn i kommunene for øvrig. Vi vil bruke tabell 3 til å se nærmere på hvordan avdrag og netto renteutgifter har endret seg i perioden 2007 til 2009. Tabellen viser utviklingen i renteinntekter, renteutgifter og netto avdrag hver for seg. Tabellen viser utviklingen i renteinntekter, renteutgifter og netto avdrag hver for seg. Netto renteutgifter er også inkludert utbytte og finansielle gevinster og tap. Svingninger i renteinntektene kan således skyldes svingninger i utbytte og finansielle gevinster/tap. 15
Tabell 3 Renteinntekter, renteutgifter, avdrag og avskrivninger. 2007-09. Prosent av driftsinntekt (Inntekt positivt tall / utgift negativt tall) Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008*) 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 Nto renter/avdrag -1,9-1,0-0,5-3,0-5,7-3,1-4,0-5,3-2,8 Nto renter 0,5 1,4 2,3 0,6-2,3 0,4-0,9-2,2 0,1 Renteinnt 4,7 6,1 5,4 4,6 4,4 4,5 3,5 3,3 3,3 Herav finansgev - - 0,3 - - 1,3 - - 0,8 Renteutg -4,3-4,7-3,1-4,0-6,7-4,1-4,4-5,6-3,2 Herav finanstap - - 0,0 - - -0,2 - - -0,1 Avdrag -2,4-2,4-2,8-3,6-3,4-3,6-3,1-3,1-3,0 Avskr -3,7-4,1-4,0-4,5-4,3-4,5-4,1-4,0-4,0 *) Kalkulatoriske renter er feilaktig ført på tjenestefunksjonene i 2008. Dette gjør at av renteutgifter og renteinntekter i 2008 overvurderes, mens netto renteutgifter er upåvirket. Korrigerte tall for 2008 gir renteinntekter på 5,3 prosent og renteutgifter på -3,9 prosent. Tabellen viser videre at det særlig var de relativt høye netto renteinntektene som gjorde at Bergen hadde lavere netto renteutgifter og avdrag enn kommunene for øvrig. Relativt sett lave renteutgifter og avdrag trakk i samme retning. Tabellen viser videre at Bergen i 2009 hadde lavere finansielle gevinster enn kommunene for øvrig. Bergen hadde netto finansielle gevinster tilsvarende 0,2 prosent av inntektene i 2009, mens de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet hadde henholdsvis 1,1 og 0,7 prosent. Tabell 3 inneholder også en linje for avskrivninger. Nivået på avskrivningene i Bergen var om lag på samme nivå som avskrivningene i kommunene i resten av landet, men lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene. I 2009 utgjorde avskrivningene i Bergen 4,0 prosent av driftsinntektene, mens avskrivningene i de øvrige ASSS-kommunene og i andre kommuner var på henholdsvis 4,5 og 4,0 prosent. 1.6. Netto driftsresultat Netto driftsresultat regnes som en av de viktigste indikatorene for økonomisk balanse. Vi kommer frem til netto driftsresultat, ved å ta utgangspunkt i brutto driftsresultat 2 beskrevet i kapittel 1.4 og trekke fra avdrag og netto renteutgifter. Netto driftsresultat viser således overskuddet på årets drift fratrukket avdrag og netto renteutgifter. Figur 6 viser utviklingen i netto driftsresultat i Bergen, de øvrige ASSS-kommunene og andre kommuner i perioden 2007-2009. Det har vært en generell økning i netto driftsresultat fra 2008 til 2009. 2 De to siste avsnittene i kap 1.4 viser hvordan premieavviket påvirker brutto og netto driftsresultat. 16
Figur 6. Netto driftsresultat. Prosent av driftsinntekt. 2007-09 4,5 4,0 4,0 3,6 3,5 3,0 2,8 3,0 2,5 2,0 1,7 1,5 1,0 0,7 0,5 0,5 0,0-0,5-0,4-1,0-0,6 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008 2009 Bergen hadde lavere netto driftsresultat enn de øvrige ASSS-kommunene i både 2007, 2008 og 2009. I 2009 hadde Bergen også lavere netto driftsresultat enn kommunene i resten av landet. Bergen hadde netto driftsresultat i 2009 tilsvarende 0,7 prosent av driftsinntektene. De øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet hadde henholdsvis 3,6 og 3,0 prosent. Bergen hadde klart svakere økning i netto driftsresultat fra 2008 til 2009 enn kommunene for øvrig. Økningen i Bergens netto driftsresultat i fra 2008 til 2009 skyldtes lavere renteutgifter og lavere vekst i driftsutgiftene enn i driftsinntektene, mens lavere renteinntekter trakk i motsatt retning. Nedgangen i netto driftsresultat fra 2007 til 2008 skyldtes at driftsutgiftene økte mer enn inntektene. 1.6.1. Handlingsrom Netto driftsresultat blir ofte brukt til å beskrive kommunens økonomiske handlefrihet, i og med at netto driftsresultat viser hva kommunen har til disposisjon til egenfinansiering av investeringer og avsetninger fra årets drift. Kommunens handlefrihet vil imidlertid også være påvirket av om kommunen må avsette midler til bundne fonds og om kommunen har brukt av bundne fonds som kommunen har avsatt penger til tidligere. Handlefriheten er også påvirket av om kommunen må dekke inn tidligere års regnskapsunderskudd. Det er dessuten en svakhet ved netto driftsresultat at det er avdragsutbetalingene og ikke avskrivningene som innvirker på driftsresultatet. I prinsippet skal avskrivningene vise hva kommunen må sette av for å opprettholde verdien på eksisterende realkapital 3. Dermed kan også avskrivningene ses på som bundne avsetninger 4. Et annet forhold som påvirker netto driftsresultat er moms-refusjon av investeringsutgifter. Dersom en kommune har svært høye investeringer ett år, vil dette gi høy moms-refusjon dette 3 I KOSTRA beregnes avskrivningen i forhold til anskaffelsespris. Også det at avskrivningene ikke beregnes i forhold til gjenanskaffelsepris bidrar isolert sett til at kapitalkostnadene undervurderes også om vi bruker KOSTRA-avskrivningene i stedet for avdrag. 4 Dette kan imidlertid diskuteres, fordi i praksis er det ofte det motsatte som skjer. En kommune kan for eksempel forlenge avdragstiden for å skaffe seg høyere netto driftsresultat og dermed økt handlingsrom på kort sikt. Men slik vi har definert handlingsrom vil ikke endring i avdragstid påvirke handlingsrommet, selv om endringen påvirker netto driftsresultat. 17
året som igjen vil gi økte driftsinntekter og driftsresultat. Regjeringen har foreslått at momsrefusjonen av investeringsutgiftene etter hvert skal føres i investeringsregnskapet. I tabell 4 har vi definert kommunens handlingsrom som det kommunen sitter igjen med etter at vi også har trukket ut netto avsetninger til bundne fonds og inndekning av regnskapsmessig underskudd. I tillegg har vi justert for avviket mellom avskrivninger og avdrag, slik at vi får et bedre mål på kapitalkostnadene. Til slutt har vi ved beregning av handlingsrom tatt høyde for at hele moms-refusjonen for investeringsutgiftene blir ført i investeringsregnskapet. Tabell 4. Handlingsrom. Handlingsrom. 1000 kr og prosent av driftsinntekt Bergen Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 1000 kr 1000 kr 1000 kr Pst Pst Pst Pst Pst Pst Pst Pst Pst Nto drres 348 212-52 833 91 563 2,8-0,4 0,7 4,0 0,5 3,6 1,7-0,6 3,0 Bruk/avsetn bundne fonds 75 326 146 451 85 964 0,6 1,1 0,6-0,2 0,5-0,3-0,2-0,1-0,4 Dekn tidl års over/undersk -195 480-4 909-40 789-1,6 0,0-0,3 0,0 0,0-0,2-0,2-0,2-0,4 Avvik avdrag/avskr -163 047-221 582-172 653-1,3-1,7-1,2-0,9-0,9-0,9-1,0-1,0-1,0 Investeringsmoms -172 292-138 434-174 237-1,4-1,1-1,2-2,1-2,1-2,1-1,8-1,7-1,6 Handlingsrom -107 281-271 307-210 152-0,9-2,1-1,5 0,8-2,0 0,0-1,4-3,5-0,5 Vi ser at Bergen hadde et negativt handlingsrom i både 2007, 2008 og 2009. I 2009 var handlingsrommet på -1,5 prosent av driftsinntektene. Handlingsrommet i Bergen gikk opp fra 2008 til 2009 etter å ha gått ned fra 2007 til 2008. Fra 2008 til 2009 gikk handlingsrommet i Bergen opp med 0,6 prosentenheter. Dette skyldtes hovedsakelig høyere netto driftsresultat. I 2008 hadde Bergen et handlingsrom tilsvarende -2,1 prosent av driftsinntektene, mens handlingsrommet var på -0,9 prosent i 2007. Figur 7 viser handlingsrom i Bergen, de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet. Vi ser at Bergen hadde lavere handlingsrom enn de øvrige ASSS-kommunene i både 2007, 2008 og 2009 og lavere handlingsrom enn kommunene i resten av landet i 2009. Også kommunene i resten av landet hadde negativt handlingsrom i både 2007, 2008 og 2009, mens de øvrige ASSS-kommunene hadde negativt handlingsrom i 2008. Bergen hadde i 2009 et handlingsrom på -1,5 prosent. I de øvrige ASSS-kommunene og i kommunene i resten av landet var handlingsrommet på henholdsvis 0,0 og -0,5 prosent. Det var relativt lavt netto driftsresultat som ga Bergen lavere handlingsrom enn kommunene for øvrig, mens relativt høy netto bruk av bundne fonds trakk i motsatt retning. 18
Figur 7 Handlingsrom. Bergen, øvrige ASSS-kommuner og andre kommuner. 2007-2009 1,5 1,0 0,8 0,5 0,0 0,0-0,5-1,0-0,5 2007-0,9-1,5 2008-1,5-1,4-2,0 2009-2,5-2,1-2,0-3,0-3,5-4,0-3,5 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet Det var en generell økning i handlingsrommet fra 2008 til 2009. Bergen hadde en mindre økning i handlingsrommet fra 2008 til 2009 enn de øvrige kommunene. Dette skyldtes det hovedsakelig at Bergen hadde mindre økning i netto driftsresultat enn kommunene for øvrig. 1.7. Investeringer og finansieringsbehov (1) I dette kapitlet ser vi først nærmere på nivået på investeringsutgiftene. Figur 8 viser brutto investeringsutgifter i prosent av driftsinntektene for Bergen, de øvrige ASSS-kommunene og andre kommuner i perioden 2007 til 2009. Figur 8 Investeringsutgifter*) i prosent av driftsinntekter. 2007-2009 22 20 18,3 18,8 18 17,3 16 13,5 14 13,4 13,3 12 9,810,2 10,4 10 8 6 4 2 0 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008 2009 *) Investeringsutgiftene i Bergen er eksklusiv bybanen Vi ser at investeringsutgiftene i Bergen var klart lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet i både 2007, 2008 og 2009. I 2009 tilsvarte investeringsutgiftene i Bergen 10,4 prosent av driftsinntektene. I de øvrige ASSS-kommunene 19
og i kommunene i resten av landet var investeringsutgiftene på henholdsvis 17,3 og 13,3 prosent av driftsinntektene. Figur 8b viser hvordan investeringsutgiftene i Bergen, øvrige ASSS-kommuner og kommunene i resten av landet fordeler seg på ulike sektorer. Figur 8b. Brutto investeringsutgifter. Bergen, øvrige ASSS-kommuner og andre kommuner. Prosent av driftsinntekt. 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Bergen 2007 *) Ekskl Bergen bybane Bergen 20087 Bergen 2009 Øvrige ASSS 2009 Andre komm 2009 Annet Næring Admin Kultur Barnehage Bolig Samferdsel Pleie/omsorg VAR Grunnskole Vi ser at det bare var innenfor administrasjon at Bergen hadde like høye investeringer som de øvrige ASSS_kommunene i 2009. Bergen hadde lavest investeringer sammenliknet med de øvrige ASSS-kommunene innenfor grunnskole. Bergen hadde en investeringsøkning fra 2008 til 2009 på 0,2 prosentenheter i forhold til driftsinntektene. I de øvrige ASSS-kommunene var investeringsveksten på -1,5 prosentenheter, mens kommunene i resten av landet hadde en økning i investeringene på -0,3 prosentenheter i forhold til driftsinntektene. I Bergen var det i 2009 beløpsmessig størst økning innenfor grunnskole. Også i de øvrige ASSS-kommunene var det beløpsmessig størst økning innenfor grunnskole, mens kommunene i resten av landet hadde beløpsmessig størst økning innenfor VAR. (2) Når investeringsutgiftene fratrukket investeringsinntekter er høyere enn netto driftsresultat vil kommunen ha et finansieringsbehov. Finansieringsbehovet gir således uttrykk for hvor mye kommunen må bruke av lån eller fonds for å kunne finansiere investeringene. På samme måte som for de andre indikatorene måler vi finansieringsbehovet i prosent av inntekt. Høye investeringer og lavt netto driftsresultat gir høyt finansieringsbehov, mens lave investeringer og høyt netto driftsresultat gir lavt finansieringsbehov. Dersom kommunen har negativt netto driftsresultat kan kommunens finansieringsbehov bli større enn investeringsutgiftene. På den annen side kan lave investeringer og høyt netto driftsresultat gjøre at kommunen ikke har behov for å bruke av fonds eller ta opp lån for å finansiere investeringene i det hele tatt. I og med at netto driftsresultat er korrigert for premieavviket, tas det ved beregningen av finansieringsbehovet også hensyn til virkningen av premieavviket. Negativt premieavvik øker isolert sett kommunens finansieringsbehov og vice versa. 20
Finansieringsbehovet i Bergen, de øvrige ASSS-kommunene og andre kommuner går frem av figur 9. Det har vært en generell nedgang i finansieringsbehovet fra 2007 til 2009. Figur 9 Finansieringsbehov i prosent av inntekt. 2007-2009 0-2 -4-6 -8-10 -12-14 -16-18 -20-7,2-9,2-9,4-8,2-11,3-10,8-11,5-12,8-18,1 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008 2009 I 2009 var finansieringsbehovet i Bergen lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene, men høyere enn i kommunene i resten av landet. I 2007 og 2008 hadde Bergen også lavere finansieringsbehov enn kommunene i resten av landet. I 2009 hadde Bergen et finansieringsbehov på 9,2 prosent av driftsinntektene, mens finansieringsbehovet i de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet var på henholdsvis 11,5 og 8,2 prosent. Vi ser at finansieringsbehovet har gått mindre ned fra 2008 til 2009 i Bergen enn i kommunene for øvrig. I tabell 5 går det frem hvilke elementer som påvirker finansieringsbehovet. Vi ser at når finansieringsbehovet var noe lavere i Bergen i 2009 enn i de øvrige kommunene, skyldtes dette at Bergen hadde relativt lave investeringsutgifter, mens relativt lavt netto driftsresultat trakk i motsatt retning. Nedgangen i finansieringsbehovet i Bergen fra 2008 til 2009 skyldtes hovedsakelig høyere netto driftsresultat og lavere premieavvik. Når finansieringsbehovet gikk mindre ned i Bergen fra 2008 til 2009 enn i kommunene for øvrig, skyldtes dette hovedsakelig at netto driftsresultat gikk mindre opp enn i kommunene for øvrig, samt økningen i investeringsutgiftene. Tabell 5 Finansieringsbehov 1000 kr og prosent av inntekt 2007-2009 Bergen Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 1000 kr 1000 kr 1000 kr Pst Pst Pst Pst Pst Pst Pst Pst Pst Fin.behov -903 966-1 492 050-1 281 030-7,2-11,3-9,2-10,8-18,1-11,5-9,4-12,8-8,2 Nto driftsres 348 212-52 833 91 563 2,8-0,4 0,7 4,0 0,5 3,6 1,7-0,6 3,0 Investutgift -1 230 155-1 343 662-1 459 419-9,8-10,2-10,4-18,3-18,8-17,3-13,4-13,5-13,3 Investinntekt 254 853 205 921 279 430 2,0 1,6 2,0 4,7 2,2 3,0 3,0 2,6 2,5 Premieavvik -276 876-301 476-192 604-2,2-2,3-1,4-1,2-2,1-0,8-0,8-1,3-0,4 21
Overskudd før lån viser hvordan årets drift og investeringer påvirker netto lånegjeld. Forskjellen mellom overskudd før lån og finansieringsbehov er at vi ser bort fra netto avdrag og premieavvik ved beregning av overskudd før lån. Tabell 5b Overskudd før lån Prosent av inntekt 2006-2008 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 Oversk før lån -2,6-6,7-5,0-6,0-12,6-7,1-5,5-8,5-4,8 Bto driftsres 4,7 0,6 1,2 7,0 6,2 6,7 5,7 4,7 5,8 Nto renteinnt 0,5 1,4 2,3 0,6-2,3 0,4-0,9-2,2 0,1 Nto inv.innt -7,8-8,6-8,4-13,6-16,6-14,3-10,3-10,9-10,8 Vi ser at Bergen hadde et underskudd før lån tilsvarende -5,0 prosent av driftsinntektene i 2009. Dette var lavere enn i de øvrige ASSS-kommunene som hadde underskudd før lån på -7,1 prosent og om lag det samme som i kommunene i resten av landet som hadde underskudd på -4,8 prosent. (3) I figur 10 ser vi hvor stort netto bruk av lån 5 har vært i Bergen, de øvrige ASSS-komunene og i andre kommuner i perioden 2007 til 2009. Figur 10. Netto bruk av lån i prosent av driftsinntekt. 2007-2009 14 12 11,4 12,7 10 8,9 9,5 8,68,7 9,0 8 6 5,7 2007 2008 4 2009 2 1,2 0 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet Vi ser at Bergen i 2009 hadde klart lavere netto bruk av lån enn de øvrige kommunene. I Bergen gikk netto bruk av lån ned i forhold til driftsinntektene fra 2008 til 2009, mens netto bruk av lån gikk opp i de øvrige ASSS-kommunene. Kommunen i resten av landet hadde økte netto bruk av lån svakt. I 2009 utgjorde netto bruk av lån 5,7 prosent av driftsinntektene i Bergen. I de øvrige ASSS-kommunene og i kommunene i resten av landet var netto låneopptak på henholdsvis 12,7 og 9,0 prosent. 5 Netto bruk av lån er lik: (Bruk av lån (910) Avdragsutgifter (510)) + (Mottatte avdrag på utlån (920) Utlån (520)) + (Salg av aksjer og andeler (929) Kjøp av aksjer og andeler (529)) 22
Differansen mellom finansieringsbehov og netto bruk av lån gir oss kommunens netto anskaffelse av midler. Dette sier noe om i hvilken grad kommunen øker arbeidskapitalen eller likviditeten. Dette fremgår av tabell 5c. Tabell 5c Netto anskaffelse av midler Prosent av inntekt 2007-2009 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 Finansbehov -7,2-11,3-9,2-10,8-18,1-11,5-9,4-12,8-8,2 Nto lån 1,2 8,9 5,7 11,4 9,5 12,7 8,6 8,7 9,0 Nto anskaff -6,0-2,4-3,5 0,7-8,5 1,2-0,8-4,1 0,8 Vi ser at Bergen i 2009 hadde en nedgang i midler. I 2009 tilsvarte netto bruk av midler -3,5 prosent av driftsinntektene i Bergen. I de øvrige ASSS-kommunene var det netto anskaffelse av midler på 1,2 prosent, mens kommunene i resten av landet hadde netto anskaffelse av midler på 0,8 prosent. (4) Til slutt ser vi på utviklingen i netto lånegjeld. Netto lånegjeld viser forskjellen mellom gjeld og fordringer 6. Kommuner med høyere netto lånegjeld enn kommunene for øvrig vil også ha høyere netto avdrag og renteutgifter. Kommuner med høy netto lånegjeld kan dermed bruke en mindre andel av inntektene til drift enn kommuner med lav gjeld. Høy gjeld vil således isolert sett ha negativ effekt på dagens tjenestetilbud, mens lav gjeld har positiv effekt på tjenestetilbudet. Utviklingen i netto lånegjeld sier noe om i hvilken grad kommunene er i økonomisk balanse over tid. Dersom en kommune har økende netto lånegjeld i forhold til driftsinntektene, indikerer dette at kommunen har høyere drifts- og/eller investeringsutgifter i forhold til inntektene enn det som kan opprettholdes over tid. Økende gjeld muliggjør isolert sett høyere tjenestetilbud i dag på bekostning av fremtiden, mens redusert gjeld innebærer lavere tjenestetilbud i dag til fordel for fremtiden. Det generelle bildet som fremkommer av figur 11 er at lånegjelden har økt både i 2008 og 2009. Bergen hadde lavere netto lånegjeld enn kommunene for øvrig i både 2007, 2008 og 2009. I 2009 hadde Bergen netto lånegjeld tilsvarende 25 prosent av inntektene, mens de øvrige ASSS-kommunene og kommunene i resten av landet hadde netto gjeld tilsvarende 45 prosent. Bergens netto lånegjeld var om lag uendret fra 2008 til 2009, men gikk opp i forhold til inntektene fra 2007 til 2008. Bergens netto lånegjeld var på 25 prosent av inntektene både i 2008 og 2009. I 2007 hadde Bergen netto lånegjeld på 10 prosent. I de øvrige ASSSkommunene har netto lånegjeld økt fra 29 prosent i 2007 til 45 prosent i 2009. I kommunene i resten av landet har netto lånegjeld økt fra 38 prosent av inntektene i 2007 til 45 prosent i 2009. 6 Definisjonen for netto lånegjeld (gjeld minus fordringer) i denne rapporten er sammensatt slik: Gjeld: Ihendehaverobligasjonslån (2.41 og 5.41) + Sertifikatlån (2.43 og 5.43) + Andre lån (2.45 og 5.45) + Kassekredittlån (2.31 og 5.31) + Annen kortsiktig gjeld (2.32 og 5.32) Fordringer: Utlån (2.22 og 5.22) + Aksjer og andeler (2.21 og 5.21) + Kortsiktige fordringer (2.13 og 5.13) + Aksjer og andeler (2.18 og 5.18) + Sertifikater (2.12 og 5.12) + Obligasjoner (2.11 og 5.11) + Kasse, postgiro, bankinnskudd (2.10 og 5.10) 23
Figur 11 Netto lånegjeld. Prosent av driftsinntekt. 2007-2009 55 50 45,3 45,4 44,0 45 40,0 40 38,2 35 29,1 30 24,5 24,9 25 20 15 9,5 10 5 0 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008 2009 Tabell 5d viser hvordan netto lånegjeld fordeler seg på fordringer og gjeld. Tabell 5d Gjeld og fordringer Mill kr og prosent av inntekt 2007-2009 Bergen Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 Mill kr Mill kr Mill kr Pst Pst Pst Pst Pst Pst Pst Pst Pst Fordringer 9 107 7 804 7 299 72,4 59,3 52,2 77,0 71,7 69,4 62,8 57,4 55,9 Gjeld 10 305 11 033 10 782 81,9 83,9 77,2 106,1 111,6 114,8 101,0 101,4 101,3 Netto gjeld 1 198 3 229 3 483 9,5 24,5 24,9 29,1 40,0 45,4 38,2 44,0 45,3 I 2009 hadde Bergen netto lånegjeld på om lag 3 500 mill kroner. Netto gjeld utgjør forskjellen mellom gjeld på om lag 10 800 mill kroner og fordringer på om lag 7 300 mill kroner. Fra 2008 til 2009 var det en økning i netto gjeld på om lag 250 mill kroner. Økningen i netto gjeld er lik forskjellen mellom redusert gjeld på om lag 250 mill kroner og reduserte fordringer på om lag 510 mill kroner. Forskjellen mellom netto gjeld i Bergen og de øvrige ASSS-kommunene i 2009 på -21 prosentenheter i forhold til inntektene, kan fordeles slik at -38 prosentenheter skyldes at Bergen har lavere gjeld og 17 prosentenheter at Bergen har lavere fordringer enn de øvrige ASSS-kommunene. Forskjellen mellom netto gjeld i Bergen og kommunene i resten av landet i 2009 på -20 prosentenheter i forhold til inntektene, kan fordeles slik at -24 prosentenheter skyldes at Bergen har lavere gjeld enn kommunene i resten av landet og 4 prosentenheter at Bergen har lavere fordringer enn kommunene i resten av landet. 24
2. Beregnet utgiftsbehov, ressursbruk og produksjon. I dette kapitlet ser vi først på beregnet utgiftsbehov i Bergen sammenliknet med landsgjennomsnittet. Her tar vi utgangspunkt i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Deretter ser vi på kommunens ressursbruk (dvs netto driftutgifter), og sammenstiller ressursbruken innenfor ulike sektorer med beregnet utgiftsbehov. 2.1. Beregnet utgiftsbehov 2.1.1. Nærmere om beregnet utgiftsbehov Kommunenes utgiftsbehov vil variere avhengig av forskjeller i befolkningssammensetning, sosiale forhold, kommunestørrelse og bosettingsmønster. I utgiftsutjevningen i inntektssystemet blir kommunene kompensert fullt ut for forskjeller i beregnet utgiftsbehov per innbygger. Utgiftsutjevningen omfatter imidlertid bare såkalte nasjonale velferdsoppgaver. I praksis vil dette være grunnskole og helse- og sosialsektoren. I tillegg utjevnes det for forskjeller i beregnet utgiftsbehov til administrasjon inkludert landbruk og miljøvern. Beregnet utgiftsbehov fastsettes gjennom kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen er basert på såkalte objektive kriterier. De objektive kriteriene skal gjenspeile forskjeller i utgiftsbehov per innbygger kommunene imellom, samtidig som de ikke skal kunne påvirkes direkte av kommunale prioriteringer. Et eksempel på et slikt kriterium er andel innbyggere 90 år og over. En høy andel innbyggere 90 år og over gir høyt beregnet utgiftsbehov når det gjelder pleie- og omsorgstjenester, samtidig som kriteriet ikke påvirkes direkte av hvor mye ressurser den enkelte kommune faktisk bruker på denne aldersgruppen. Forskjeller i beregnet utgiftsbehov synliggjøres gjennom kostnadsindekser. Kostnadsindeksen for landsgjennomsnittet er alltid lik 1,0. Dersom en kommune har en kostnadsindeks på 1,10 betyr det at kommunen har et beregnet utgiftsbehov per innbygger som er 10 prosent høyere enn landsgjennomsnittet, mens en kostnadsindeks på 0,9 betyr at kommunen har et beregnet utgiftsbehov som er 10 prosent lavere enn landsgjennomsnittet. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune er et veid gjennomsnitt av kriteriene som inngår i kostnadsnøkkelen. Kostnadsindeksen for den enkelte kommune vil variere fra år til år avhengig av utviklingen i kriterieverdiene, for eksempel om kommunens andel innbyggere over 90 år øker eller avtar i forhold til landsgjennomsnittet. I analysen forutsetter vi at de beregnede forskjellene i utgiftsbehov (kostnadsnøklene) også gir en god beskrivelse av de virkelige forskjellene i utgiftsbehov. Det var ventet at det ville komme forslag om endringer i kostnadsnøklene i kommuneproposisjonen for 2009. I stedet legges det nå opp til å bruke eksisterende kostnadsnøkkel frem til og med 2010. Gjennom dokumentasjonen for inntektssystemet (Grønt hefte) vises kommunevise kostnadsindekser for summen av sektorer som inngår i inntektssystemet (samt for de enkelte kriteriene). For å få frem beregnet utgiftsbehov innenfor de ulike sektorene, har vi foretatt selvstendige beregninger av sektorvise kostnadsindekser for den enkelte kommune. Dette har vi kunnet gjøre fordi den samlede kostnadsnøkkelen er lik summen av sektornøkler. Det er viktig å være klar over at sektornøklene kan ha varierende kvalitet. For hver sektor har vi tatt utgangspunkt i et beregnet utgiftsbehov som vi har satt lik gjennomsnittlig netto driftsutgift per innbygger på landsbasis. Dette gir en noe annen vekting av sektornøklene enn det som brukes i inntektssystemet. 25
2.1.1 Beregnet utgiftsbehov i Bergen kommune Figur 12 viser samlet og sektorvis beregnet utgiftsbehov per innbygger i Bergen basert på kostnadsnøkkelen i inntektssystemet i perioden 2007-2009. Figuren viser både innenfor hvilke sektorer Bergen har høyt/lavt utgiftsbehov per innbygger og utviklingen i utgiftsbehov per innbygger over tid. Størrelsen på utgiftsbehovet er angitt som en indeksverdi der landsgjennomsnittet er 1,00. Nedgang i beregnet utgiftsbehov per innbygger fra et år til et annet behøver ikke å bety at det absolutte volumet på utgiftsbehovet har gått ned hvis kommunen samtidig har hatt vekst i folketallet. Figur 12. Beregnet utgiftsbehov per innbygger i Bergen kommune (justert) fordelt på sektorer. 2007, 2008 og 2009 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 2007 2008 2009 0,7 0,6 I alt Grunn skole Pleie og omsorg Komm helse Sosial tjenesten Barne vern Admin Vi ser av figur 12 viser at beregnet utgiftsbehov per innbygger for Bergen ligger under landsgjennomsnittet. Bergens kostnadsindeks for beregnet utgiftsbehov var på 95,8 prosent av landsgjennomsnittet i 2008 og er på 96,0 prosent i 2009. Sammenliknet med landsgjennomsnittet har Bergen høyest beregnet utgiftsbehov per innbygger innenfor sosialhjelstjenester, mens kommunen har lavest utgiftsbehov innenfor grunnskole og administrasjon. Fra 2008 til 2009 var det størst relativ økning i utgiftsbehov per innbygger innenfor pleie og omsorg og størst nedgang innenfor barnevern og sosialhjelpsutgifter. Bergen har klart høyere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet per innbygger innenfor sosialhjelptjenester. Beregnet utgiftsbehov per innbygger for sosialhjelp var på 124,0 prosent av landsgjennomsnittet i 2008 og på 123,4 prosent av landsgjennomsnittet i 2009. Det er først og fremst det såkalte urbanitetskriteriet (storbyfaktoren) som gir Bergen høyt beregnet utgiftsbehov til sosialhjelpstjenester. Nedgangen i kostnadsindeksen fra 2008 til 2009 skyldes hovedsakelig at andel skilte og separerte har gått ned i forhold til landsgjennomsnittet. Bergen har klart lavere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet per innbygger innenfor grunnskole. Beregnet utgiftsbehov per innbygger til grunnskole var på 90,9 prosent av landsgjennomsnittet i 2008 og er på 91,0 prosent i 2009. Det er først og fremst lav andel innbyggere 6 15 år og anslåtte stordriftsfordeler som gir Bergen lavt beregnet utgiftsbehov til grunnskole. Bergens utgiftsbehov per innbygger for pleie og omsorg ligger også under landsgjennomsnittet. Beregnet utgiftsbehov per innbygger for pleie og omsorg var på 96,0 26
prosent av landsgjennomsnittet i 2008 og på 96,8 prosent av landsgjennomsnittet i 2009. Det relativt lave utgiftsbehovet har først og fremst sammenheng med at Bergen har en relativt lavere andel PUer over 16 år og relativt lavere andel innbyggere over 79 år. Økningen i kostnadsindeksen for pleie og omsorg fra 2008 til 2009 skyldes hovedsakelig at andel PUer over 16 år har økt i forhold til landsgjennomsnittet. Bergen har noe lavere beregnet utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet per innbygger innenfor barnevern. Beregnet utgiftsbehov per innbygger for barnevern var på 98,4 prosent av landsgjennomsnittet i 2008 og er på 97,3 prosent i 2009. Nedgangen i kostnadsindeksen for barnevern fra 2008 til 2009 skyldes hovedsakelig at andel skilte og separerte har gått ned i forhold til landsgjennomsnittet. 2.2. Utgiftsbehovet fremover Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetning. I dette avsnittet ønsker vi å undersøke innenfor hvilke sektorer Oslo kan vente seg de største utfordringene i årene fremover. Dette gjør vi ved hjelp av befolkningsstatistikk og fremskrivninger fra SSB fra juni 2010. Vi bruker det såkalte MMMM-alternativet (middels nasjonal vekst). Vi ser på perioden 2004 2016, det vil si 6 år frem og 6 år tilbake for 2010. Figur 13 viser veksten i samlet befolkning i Bergen, de øvrige ASSS-kommunene og resten av landet. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2010 = 100. Figur 13 Utvikling i folketall i Bergen, øvrige ASSS-kommuner og i resten av landet 2004-2016. Indekser. 2010 = 100 SSBs fremskrivningalternativ MMMM (2011-2016) 112 110 108 106 104 102 100 98 96 94 92 90 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet Vi ser at fra 2004 til 2010 hadde Bergen lavere vekst i folketallet enn de øvrige ASSSkommunene. Også i perioden frem til 2016 forventes det at Bergen har lavere vekst enn de øvrige ASSS-kommunene. Kommunene i resten av landet hadde klart svakere vekst enn Bergen og de øvrige ASSS-kommunene fra 2004 og frem til 2010, og forventes også å ha klart lavere vekst enn Bergen og ASSS-kommunene frem mot 2016. Bergen forventes å ha en befolkningsvekst på 8 prosent frem til 2016, de øvrige ASSS-kommunene forventes å ha en befolkningsvekst på 11 prosent, mens veksten i resten av landet er anslått til 4 ½ prosent. For Bergen tilsvarer dette en økning i innbyggertallet på om lag 20 700 personer eller om lag 27
3 500 per år. Fra 2004 til 2010 økte folketallet i Bergen med 19 170 personer eller 3 195 per år. I figur 14 ser vi på befolkningsutviklingen i Bergen innenfor aldersgruppene 0 5 år, 6 16 år og over 66 år. Figur 14 Utvikling i folketall i Bergen innenfor aldersgruppene 0 5 år, 6 15 år og over 66 år. 2004-2016. Indekser. 2010 = 100 SSBs fremskrivningalternativ MMMM (2011-2016) 116 114 112 110 108 106 104 0-5 år 6-15 år Over 66 år 102 100 98 96 94 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Vi ser at det frem mot 2016 kan forventes sterk vekst i innenfor aldersgruppene 0 5 år og over 66 år. Antall personer over 66 år forventes å øke med 16 prosent frem til 2016. Dette tilsvarer om lag 5 000 personer eller om lag 840 per år. Fra 2004 til 2010 gikk antall personer over 66 år opp med 1 038 personer. Det forventes således en langt sterkere vekst i denne aldersgruppen frem mot 2016 enn det vi har sett de siste årene. Antall barn 0 5 år forventes å øke med 15 ½ prosent fra 2010 til 2016. Dette tilsvarer om lag 3 000 barn eller om lag 500 per år. Fra 2004 til 2010 ble det 936 flere barn i aldersgruppen 0 5 år i Bergen. Hele veksten er kommet i perioden 2007 til 2010, mens det var små endringer i antall barn 0 5 år i perioden 2004 til 2007. Antall barn i aldersgruppen 6 15 år har gått ned fra 2004 til 2010 og forventes å endre seg lite frem mot 2016. Fra 2010 til 2016 forventes antall barn 6 15 år å øke med om lag ½ prosent. Dette tilsvarer om lag 225 barn. Fra 2004 til 2010 gikk antall barn i aldersgruppen 6 15 år ned med 721. I figur 15 har vi splittet aldersgruppen over 66 år i gruppene 67 79 år, 80 89 år og over 89 år. 28
Figur 15 Utvikling i folketall i Bergen innenfor aldersgruppene 67 79 år, 80 89 år og over 89 år. 2004-2016. Indekser. 2010 = 100 SSBs fremskrivningalternativ MMMM (2011-2016) 130 125 120 115 110 105 100 67-79 år 80-89 år Over 89 år 95 90 85 80 75 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Vi ser at det er store forskjeller i befolkningsutviklingen mellom de ulike aldersgruppene. Antall innbyggere i over 89 år har hatt en sterk økning fra 2004 til 2010 og forventes å øke enda sterkere frem mot 2016. Antall personer i aldersgruppen forventes å øke med 30 prosent frem til 2016. Dette tilsvarer om lag 570 personer eller om lag 95 per år. Fra 2004 til 2010 gikk antall personer over 89 år opp med 431 personer. Gruppen 67 79 år har endret seg forholdsvis lite fra 2004 til 2010, men forventes å øke kraftig frem mot 2016. Antall personer i aldersgruppen forventes å øke med 22 ½ prosent frem til 2016. Dette tilsvarer om lag 4 600 personer eller om lag 770 per år. Fra 2004 til 2010 gikk antall personer 67-79 år opp med 363 personer. Gruppen over 80 89 år har gått noe opp fra 2004 til 2010 og antallet forventes å gå svakt ned mot 2016. Antall personer i aldersgruppen forventes å gå ned med 1 ½ prosent frem til 2016. Dette tilsvarer om lag 150 personer eller om lag 25 per år. Fra 2004 til 2010 økte antall personer 80 89 år med 244 personer. I figur 18 ser vi på hvordan den demografiske utviklingen frem mot 2016 påvirker utgiftsbehovet i Bergen, de øvrige ASSS-kommunene og resten av landet. Vi har fulgt TBUs beregningsopplegg for hvordan kommunesektorens utgifter påvirkes av den demografiske utviklingen. Metoden tar utgangspunkt i en forenkling av kostnadsnøklene, slik at bare aldersfordelte innbyggertall inngår. Det er videre forutsatt at utgiftene til barnehager følger aldersgruppen 0 5 år. I TBUs rapport fra april 2010 er det beregnet brutto driftsutgift per innbygger i de ulike aldersgruppene i 2010. Ved å bruke disse satsene per innbygger og videreføre disse på 29
anslagene for befolkningsutviklingen fremover, kan vi beregne demografikostnadene for hver kommune 7. Demografikostnaden viser hvor mye brutto driftsutgifter til nasjonale velferdstjenester må øke i årene fremover gitt at kommunen viderefører standard og dekningsgrad på samme nivå som for landsgjennomsnittet i 2010 og forutsatt at produktiviteten er konstant. Med nasjonale velferdstjenester menes barnehager og de tjenester som inngår i de kommunale kostnadsnøklene. Figur 18. Demografikostnader 2010 2016 i Bergen, øvrige ASSS-kommuner og resten av landet. Indekser. 2010 = 100 SSBs fremskrivningsalternativ MMMM 110 109 108 107 106 105 104 Bergen Øvrige ASSS Resten av landet 103 102 101 100 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Frem til 2016 tilsier befolkningsutviklingen at brutto driftsutgifter i Bergen må øke med om lag 8 prosent for å kunne videreføre standarder og dekningsgrader fra 2010. Dette er mindre enn i de andre ASSS-kommunene som må ha en økning på 9 ½ prosent, men mer enn i kommunene i resten av landet som må ha en økning på 4 ½ prosent. I figur 18b har vi anslått hva dette vil utgjøre i 2010-kroner, og hvordan demografikostnadene for deler seg på ulike aldersgrupper. 7 Jfr vedleggstabell 5 30
Figur 18b Bergen Demografikostnader 1000 kr 2011-2016 180 000 160 000 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 20 000 0-20 000 0-5 år 6-15 år 16-66 år 67 år + Alle 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Vi ser at i følge disse beregningene vil Bergen i gjennomsnitt måtte øke driftsutgiftene med om lag 140 mill kroner årlig for å kunne videreføre tjenestetilbudet på nivå med landsgjennomsnittets standard og dekningsgrader for 2010. Fra 2010 til 2016 innebærer dette en økning i driftsutgiftene på om lag 810 mill kroner, hvorav om lag 360 mill kroner kan henføres til aldersgruppen over 66 år, om lag 32 mill kroner til aldersgruppen 6 15 år og om lag 320 mill kroner til aldersgruppen 0 5 år. TBU presiserer at beregningene for kommunesektoren knyttet til den demografiske utviklingen må betraktes mer som grove anslag enn som eksakte svar. Vi vil understreke at dette gjelder i enda større grad for de kommunevise beregningene som gjøres i dette kapitlet. 2.3. Ressursbruk 2.3.1. Kort om datagrunnlag og analyseopplegg I dette kapitlet ser vi på ressursbruken i Bergen sammenliknet med landsgjennomsnittet. I alle figurer er det tatt hensyn til at beregnet utgiftsbehov i Bergen avviker fra landsgjennomsnittet når det gjelder sektorene som inngår i inntektssystemet, det vil si grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelse, sosialtjenesten, barnevern og administrasjon. I tillegg er det for grunnskole korrigert for forskjeller mellom Bergen og landsgjennomsnittet med hensyn til bruk av statlige og private skoler og anslått innslag av minoritetsspråklige. Vi har også trukket ut pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift for alle sektorer. Resultatene av analysene vises i figurer som viser avviket mellom netto driftsutgifter (eksklusiv avskrivninger) i Bergen og landsgjennomsnittet målt i kroner per innbygger, der det er korrigert for de forholdene som er beskrevet i avsnittet foran. Datagrunnlaget er KOSTRA-tall for kommunekonsern. I tabell 19 har vi i tillegg korrigert for forskjell i disponibel inntekt i Bergen og landsgjennomsnittet etter at vi har tatt hensyn til alle forholdene nevnt foran. Det er viktig å være klar over at resultatene kan være påvirket av føringsforskjeller og føringsfeil og av kvaliteten på indikatorene for beregnet utgiftsbehov. Når det gjelder Bergen er det korrigert for at kalkulatoriske renter er feilaktig ført på tjenestefunksjonene i 2008. 31
2.3.2. Sektorene innenfor inntektssystemet Ressursbruk i forhold til landsgjennomsnittet korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov etc Her sammenlikner vi netto driftsutgifter per innbygger i Bergen med landsgjennomsnittet korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, private/statlige skoler, minoritetsspråklige, pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Dersom Bergen har høyere utgifter per innbygger enn landsgjennomsnittet innenfor en sektor, indikerer dette at Bergen har bedre tjenestetilbud enn landsgjennomsnittet innenfor denne sektoren og vice versa. Vi ser av figur 17 at Bergen kommunes netto driftsutgifter til sektorene innenfor inntektssystemet i 2009 var noe høyere enn for landsgjennomsnittet korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov etc. Bergens netto driftsutgifter var om lag 210 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet, noe som tilsvarer et merforbruk i forhold til landsgjennomsnittet på 52 mill kroner eller 0,8 prosent. Dette indikerer isolert sett at Bergen hadde tjenestetilbud som var noe over landsgjennomsnittet når vi ser på sektorene innenfor inntektssystemet under ett. Figur 17. Bergen. Netto driftsutgifter ekskl avskrivninger. Avvik fra landsgjennomsnitt korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov, statlige/private skoler, minoritetsspråklige, pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Sektorene innenfor inntektssystemet. Kr per innbygger. 2007-2009 1 200 1 000 800 600 400 200 0-200 -400-600 -800-1 000-1 200-1 400-1 600 Sum IS Grunn skole Pleie og oms Komm helse Sosial tjeneste Barne vern Admin 2007 2008 2009 Det er innenfor pleie og omsorg og barnevern at netto driftsutgifter var høyest i forhold til beregnet utgiftsbehov. Pleie og omsorg hadde i 2009 et merforbruk i forhold til landsgjennomsnittet på om lag 980 kroner per innbygger, noe som tilsvarte om lag 250 mill kroner eller 9,6 prosent. Beregnet utgiftsbehov for Bergen var på om lag 10 300 kroner per innbygger. Bergen hadde lavest netto driftsutgifter i forhold til landsgjennomsnittet innenfor administrasjon. Administrasjon hadde i 2009 et mindreforbruk i forhold til landsgjennomsnittet på om lag 990 kroner per innbygger, noe som tilsvarte om lag 250 mill kroner eller 36,7 prosent. Beregnet utgiftsbehov for Bergen var på om lag 2 700 kroner per innbygger. Tallene for administrasjon i 2007 er påvirket av føringer som gjelder eiendomsdrift m/internhusleie, og er derfor ikke sammenliknbare med tallene for 2008 og 2009. 32
Innenfor grunnskole hadde Bergen et merforbruk i forhold til landsgjennomsnittet på om lag 53 kroner per innbygger, noe som tilsvarte 13 mill kroner eller 0,7 prosent. Beregnet utgiftsbehov for Bergen var på om lag 7 500 kroner per innbygger. Bergens netto driftsutgifter til sektorene innenfor inntektssystemet endret seg samlet sett lite i forhold til landsgjennomsnittet fra 2008 til 2009. Det var en klar økning innenfor grunnskole som i stor grad ble motvirket av nedgang innenfor administrasjon. 2.3.3. Sektorene utenfor inntektssystemet I dette kapitlet ser vi på Bergens ressursbruk på sektorene utenfor inntektssystemet. På landsbasis utgjorde sektorene innenfor inntektssystemet 90 prosent og sektorene utenfor inntektssystemet 10 prosent av de samlede netto driftsutgiftene. Netto driftsutgifter til sektorene utenfor inntektssystemet er ikke korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov, da slike beregninger ikke foreligger for sektorer utenfor inntektssystemet. Derimot har vi også for disse sektorene korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Resultatene for Bergen fremgår av figur 17B Figur 17B. Bergen. Netto driftsutgifter ekskl avskrivninger. Avvik fra landsgjennomsnitt korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Sektorene utenfor inntektssystemet. Kr per innbygger. 2007-2009 1 200 1 100 1 000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0-100 -200-300 Sum Bhage VAR Fys. andre planl sekt Kultur Kirke Sam ferds Bolig Næring Brann Interkomkomm Ikke- og ulykke ansv 2007 2008 2009 Vi ser av figur 17B at Bergens netto driftsutgifter på sektorene utenfor inntektssystemet i 2009 var om lag 810 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet, noe som tilsvarte om lag 200 mill kroner eller 31,1 prosent. Sammenliknet med landsgjennomsnittet hadde Bergen nedgang i netto driftsutgifter i sektorene utenfor inntektssystemet både fra 2007 til 2008 og fra 2008 til 2009. Dette skyldtes primært reduserte netto driftsutgifter til barnehager, samferdselsformål og boligformål sammenliknet med landsgjennomsnittet, mens netto driftsutgifter til næringsformål viste økning. Bergen hadde høyest netto driftsutgifter i forhold til landsgjennomsnittet innenfor næringsformål og VAR. Bergens netto driftsutgifter til næringsformål var om lag 430 kroner høyere per innbygger enn landsgjennomsnittet, noe som tilsvarte om lag 110 mill kroner. Bergen hadde lavest netto driftsutgifter i forhold til landsgjennomsnittet innenfor samferdselsformål og boligformål. Bergens netto driftsutgifter til samferdselsformål var om 33
lag 240 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet, noe som tilsvarte om lag 60 mill kroner. 2.3.4. Alle anvendelser Ressursbruk sett i sammenheng med Bergens inntektsgrunnlag Forskjeller i inntektsgrunnlaget kommunene imellom vil nødvendigvis medføre at den samlede ressursanvendelsen må variere kommunene imellom. I dette kapittelet ønsker vi på den ene side å få frem hvordan forskjeller i inntektsgrunnlag øker/begrenser kommunenes muligheter til å gi et tjenestetilbud på samme nivå som landsgjennomsnittet, og på den annen side å frem forskjeller i prioriteringen kommunene imellom når vi tar utgangspunkt i den enkelte kommunes inntektsgrunnlag. For å få frem dette foretar vi her en mer helhetlig analyse av kommunenes økonomi enn i forrige kapittel. Det betyr at vi i tillegg til å se på netto driftsutgifter også ser på forskjeller netto avdrag og renteutgifter og netto driftsresultat. Den enkelte kommunes disponible inntekter vil per definisjon bli anvendt enten til netto driftsutgifter, netto avdrag og renteutgifter eller bli avsatt som netto driftsresultat. Som en følge av at vi har tatt ut pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift utgår også premieavviket. Dette slår direkte ut i netto driftsresultat, slik i dette kapitlet er også netto driftsresultat korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Kommuner som har høyere disponible inntekter enn landsgjennomsnittet kan i sum anvende mer ressurser enn landsgjennomsnittet, mens kommuner med lavere inntekter enn landsgjennomsnittet nødvendigvis vil ha lavere samlet ressursanvendelse enn landsgjennomsnittet. Resultatene for Bergen fremgår av fig 18. Fig 18. Avvik fra landsgjennomsnittet korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Bergen kommune. Kr per innbygger. 1 200 1 000 800 600 400 200-200 0-400 -600-800 -1 000-1 200-1 400-1 600-1 800-2 000-2 200-2 400 Disp innt Sum IS-sekt ekskl adm Admin Sum Nto rente andre sekt avdrag Nto drift res 2007 2008 2009 Fig 18 viser at Bergen hadde lavere disponibelt inntektsgrunnlag enn landsgjennomsnittet. I 2009 var forskjellen på om lag 2 300 kroner per innbygger eller samlet sett om lag 580 mill kroner. Definert på denne måten hadde Bergen et disponibelt inntektsgrunnlag i 2009 som var på 92,9 prosent av landsgjennomsnittet. Når Bergen i 2009 hadde 2 300 kroner mindre til anvendelse per innbygger enn landsgjennomsnittet, så kom dette til uttrykk gjennom lavt netto driftsresultat, lave netto renteutgifter og avdrag og lave netto driftsutgifter til administrasjon. Netto driftsresultat i 34
Bergen var om lag 1 800 kroner lavere per innbygger enn landsgjennomsnittet, noe som tilsvarte om lag 450 mill kroner. Bergen hadde i 2009 høyere netto driftsutgifter enn landsgjennomsnittet innenfor tjenestesektorene i inntektssystemet og andre sektorer. Netto driftsutgifter til tjenestesektorene i inntektssystemet lå om lag 1 200 kroner per innbygger over landsgjennomsnittet. Dette tilsvarte om lag 300 mill kroner.. Bergen hadde nedgang i disponible inntekter sammenliknet med landsgjennomsnittet både fra 2007 til 2008 og fra 2008 til 2009. Fra 2008 til 2009 har netto driftsresultat og netto driftsutgifter til administrasjon gått ned sammenliknet med landsgjennomsnittet, mens netto renteutgifter og netto driftsutgifter til tjenestesektorene i inntektssystemet har gått opp. Til slutt skal vi se på avvik mellom ressursbruken i Bergen og landsgjennomsnittet, der landsgjennomsnittet er korrigert til inntektsnivået i Bergen 8. Tallene er justert for forskjeller i utgiftsbehov. I dette opplegget vil summen av kolonnene for avvik bli lik null, det vil si at et hvert merforbruk må ha sitt motstykke i et tilsvarende mindreforbruk. Resultatene fremgår av tabell 19. Tabell 19 Bergen kommune. Faktisk forbruk (eksklusiv sosiale lønnsutgifter) og avvik fra landsgjennomsnitt korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov etc og inntektsgrunnlag. Kroner per innbygger og 1000 kroner Faktisk bruk 2007 2008 2009 2007 2008 2009 1000 kr 1000 kr 1000 kr Pr innb Pr innb Pr innb Grunnskole 1 727 169 1 672 675 1 872 611 7 061 6 752 7 504 Pleie og oms 2 389 204 2 595 942 2 816 787 9 767 10 478 11 288 Kommhelse 255 867 274 260 299 251 1 046 1 107 1 199 Sosialtjenesten 508 548 556 007 652 879 2 079 2 244 2 616 Barnevern 284 367 302 383 348 181 1 162 1 221 1 395 Administrasjon 171 926 486 024 425 597 703 1 962 1 705 Andre sektorer 853 585 892 641 849 607 3 489 3 603 3 405 Renter / avdrag 238 272 121 713 95 704 974 491 384 Netto driftsresultat 71 353-354 309-101 041 292-1 430-405 Avvik 2007 2008 2009 2007 2008 2009 1000 kr 1000 kr 1000 kr Pr innb Pr innb Pr innb Grunnskole 96 163 17 736 162 751 393 72 652 Pleie og oms 288 957 400 536 435 423 1 181 1 617 1 745 Kommhelse -35 048-32 521-47 620-143 -131-191 Sosialtjenesten 5 387 49 460 83 485 22 200 335 Barnevern 48 992 59 584 86 743 200 241 348 Administrasjon -369 132-113 764-193 546-1 509-459 -776 Andre sektorer 288 556 267 904 247 971 1 180 1 081 994 Renter / avdrag -180 067-458 488-339 406-736 -1 851-1 360 Netto driftsresultat -143 808-190 449-435 802-588 -769-1 746 Sum avvik 0 0 0 0 0 0 8 Det er en svakhet ved dette opplegget at vi ikke korrigerer for at de ulike anvendelsene kan ha forskjellige inntektselastisiteter, det vil si at noen anvendelser kan være mer følsomme for inntektsforskjeller enn andre. Hvis vi for eksempel får frem at en kommune med lave inntekter bruker en relativt stor andel av inntektene på grunnskole, og det samtidig er slik at kommuner med lave inntekter generelt bruker en stor andel av inntektene på grunnskole, vil vi ikke kunne skille mellom hvor mye av dette som skyldes at kommunen har lave inntekter og hvor mye som skyldes kommunens prioriteringer (sett i forhold til andre kommuner på samme inntektsnivå). 35
Tabell 19 viser at når vi også korrigerer for forskjeller i inntektsgrunnlag, det vil si at vi tar utgangspunkt i hva kommunen har råd til, så hadde Bergen høye netto driftsutgifter til pleie og omsorg og sektorene utenfor inntektssystemet sammenliknet med om ressursbruken hadde vært sammensatt på samme måte som landsgjennomsnittet. Dette hadde sitt motstykke i lavt netto driftsresultat og lave netto renteutgifter til renter og avdrag. 36
2.4. Vedlegg til kap 2 I dette vedlegget gjøres det kort rede for hvordan vi har korrigert for forskjeller i utgiftsbehov, sosiale lønnsutgifter og beregnet disponibel inntekt. Beregningene for Bergen går frem av vedleggstabell 1. Vi tar utgangspunkt i data for netto driftsutgift per innbygger i Kostra. Disponibel inntekt settes lik summen av alle netto driftsutgifter, renter og avdrag og netto driftsutgift. Kolonnene for ukorrigert avvik viser forskjeller per innbygger mellom Bergen og landsgjennomsnittet. Her er avskrivningene inkludert i beregningene av forskjeller i netto driftsutgifter. Forskjellene i avskrivninger nulles ut i en egen linje i tabellen på samme måte som ved beregning av netto driftsresultat. Utgiftene for administrasjon er eksklusiv premieavvik, slik at også premieavviket fremgår i en egen linje i tabellen. Vi ser at Bergen i 2009 brukte om lag 1 400 kroner mindre per innbygger på sektorene innenfor inntektssystemet enn landsgjennomsnittet, og at disponibel inntekt i Bergen var om lag 3 800 kroner under landsgjennomsnittet per innbygger. I kolonnene for Etter fratrekk avskrivn har vi, som tabellhodet sier, trukket fra avskrivningene. Deretter har vi beregnet forskjellene mellom Bergen og landsgjennomsnittet på nytt. Vi ser at forskjellen mellom Bergen og landsgjennomsnittet reduseres til om lag 1 250 kroner per innbygger. Disponibel inntekt er uberørt av at avskrivningene trekkes ut. I kolonnene for Etter korr utgiftsbehov, har vi korrigert for at Bergen har lavere beregnet utgiftsbehov per innbygger enn landsgjennomsnittet. Vi ser at da blir forskjellen mellom netto driftsutgifter til sektorene innenfor inntektssystemet i 2009 redusert fra om lag -1 250 kroner per innbygger til om lag -90 kroner per innbygger. Forskjellene i utgiftsbehovet har også betydning for disponibel inntekt. Det relativt lave utgiftsbehovet i Bergen gjør at forskjellen mellom disponibel inntekt i Bergen og landgjennomsnittet blir redusert fra om lag -3 800 kroner per innbygger til om lag -2 600 kroner per innbygger. Beregningene av forskjellene i utgiftsbehov fremgår av vedleggstabell 2. Til slutt har vi trukket ut sosiale lønnsutgifter, det vil si arbeidsgiveravgift og pensjonsinnskudd. Dette er utgifter som kan variere mye mellom kommunene, slik at vi vil få et bedre sammenlikningsgrunnlag med hensyn til nivået på tjenestene når vi holder disse utgiftene utenom. Uttrekket er gjort proporsjonalt med forholdet mellom netto og brutto driftsutgifter innenfor hver sektor. Vi ser at dette i 2009 gir en netto økning i netto driftsutgifter til sektorene innenfor inntektssystemet i Bergen sammenliknet med landsgjennomsnittet, slik at forskjellen mellom Bergen og landsgjennomsnittet reduseres fra om lag -90 kroner per innbygger til +210. Forskjellen i disponibel inntekt blir redusert til om lag -2 300 kroner per innbygger. Avviket i premieavviket er lagt til netto driftsresultat, slik at forskjellen i netto driftsresultat går opp fra om lag -1 600 kroner per innbygger til om lag -1 850 kroner. Beregningene av forskjellene i sosiale lønnskostnader fremgår av vedleggstabell 3. 37
Vedleggstabell 1 Korreksjon for forskjeller i utgiftsbehov og sosiale lønnsutgifter mm Ukorrigert avvik Etter fratrekk avskrivn 2007 2008 2009 2007 2008 2009 Grunnskole -1 199-1 508-1 181-717 -1 363-984 Pleie og oms 205 662 550 442 676 539 Kommhelse -185-209 -335-176 -205-328 Sosialtjeneste 470 617 740 474 619 741 Barnevern 209 217 275 210 216 275 Administr -1 462-1 041-1 424-2 129-1 107-1 495 Sum IS -1 962-1 263-1 374-1 896-1 164-1 252 Andre sektorer 957 924 649 1 252 1 049 835 Sum nto dr.utg -1 005-339 -726-644 -115-416 Renter / avdrag -774-1 987-1 494-774 -1 987-1 494 Premieavvik -578-361 -282-578 -361-282 Netto drift -29-369 -1 567-29 -369-1 567 Avskrivning -361-225 -309 0 0 0 Disponibel innt -2 025-2 831-3 760-2 025-2 831-3 760 Etter korr utgiftsbehov Etter fratrekk sosiale lønnsutg 2007 2008 2009 2007 2008 2009 Grunnskole 119-453 -52 231-363 53 Pleie og oms 848 1 067 876 982 1 080 984 Kommhelse -169-195 -315-170 -203-299 Sosialtjeneste 62 205 281-14 105 194 Barnevern 216 233 307 179 183 264 Administr -1 877-819 -1 192-1 565-618 -990 Sum IS -801 37-95 -358 184 208 Andre sektorer 1 252 1 049 835 1 128 935 808 Sum nto dr.utg 452 1 086 741 770 1 119 1 016 Renter / avdrag -774-1 987-1 494-774 -1 987-1 494 Premieavvik -578-361 -282 0 0 0 Netto drift -29-369 -1 567-607 -730-1 849 Avskrivning 0 0 0 0 0 0 Disponibel innt -930-1 630-2 603-612 -1 598-2 328 38
Vedleggstabell 2 Beregning av forskjeller i utgiftsbehov Vekt Indeks Vekt Indeks Nto driftsutgifter per innb 2007-08 2007 2008 2009 2009 2007 2008 2009 Grunnskole Gjsn dr.utgift per innb 7 665 8 024 8 383 Innb. 6-15 år 0,850 0,953 0,944 0,849 0,943-306 -382-407 Reisetid 0,047 1,231 1,236 0,049 1,236 82 88 97 Sone 0,031 0,761 0,772 0,031 0,781-57 -57-56 Nabo 0,034 0,651 0,657 0,034 0,661-91 -94-96 Basistillegg 0,038 0,046 0,045 0,038 0,044-278 -291-300 Sum korr. IS grunnskole 1,000 0,915 0,908 1,000 0,909-649 -736-762 Statlige/frittstående -172-164 -160 Minoritetsspåklige -14-9 -10 Sum korr. grunnskole -835-909 -932 Pleie og omsorg Gjsn dr.utgift per innb 9 191 9 789 10 640 Innb. 16-66 år 0,004 1,013 1,015 0,004 1,016 0 1 1 Innb. 67-79 år 0,182 0,974 0,972 0,184 0,970-43 -49-59 Innb. 80-89 år 0,350 0,954 0,961 0,354 0,963-146 -135-140 Innb. o/90 år 0,133 0,998 1,011 0,134 0,988-2 14-17 Dødelighet 0,069 0,950 0,955 0,070 0,952-32 -30-36 Ikke-gifte over 67 år 0,069 0,960 0,958 0,070 0,962-26 -29-28 PU over 16 år 0,182 0,913 0,910 0,173 0,971-146 -161-53 PU under 16 år 0,011 0,890 0,981 0,011 0,965-11 -2-4 Sum korr. pleie og oms 1,000 0,956 0,960 1,000 0,968-406 -391-337 Kommunehelse Gjsn dr.utgift per innb 1 223 1 321 1 511 Innb 0-5 år 0,166 1,020 1,016 0,166 1,014 4 4 4 Innb 6-15 år 0,247 0,953 0,944 0,250 0,943-14 -18-22 Innb 16-66 år 0,463 1,013 1,015 0,459 1,016 7 9 11 Innb 67-79 år 0,090 0,974 0,972 0,090 0,970-3 -3-4 Innb 80-89 år 0,031 0,954 0,961 0,031 0,963-2 -2-2 Innb > 90 år 0,004 0,998 1,011 0,004 0,988 0 0 0 Sum korr. komhelse 1,000 0,994 0,992 1,000 0,991-7 -10-13 Sosialtjenester Gjsn dr.utgift per innb 1 682 1 725 1 963 Skilte og separerte 0,283 0,999 0,987 0,283 0,967 0-6 -18 Arbeidsledige 0,136 1,096 1,110 0,136 1,117 22 26 31 Innvandrere 0,062 1,085 1,062 0,062 1,072 9 7 9 Urbanitetskriterium 0,519 1,436 1,433 0,519 1,429 381 388 438 Sum korr. sosialtjst 1,000 1,245 1,240 1,000 1,234 412 414 459 Barnevern Gjsn dr.utgift per innb 990 1 054 1 163 Innb 0-5 år 0,142 1,020 1,016 0,142 1,014 3 2 2 Innb 6-15 år 0,211 0,953 0,944 0,214 0,943-10 -12-14 Innb 16-66 år 0,080 1,013 1,015 0,079 1,016 1 1 1 Skilte 0,566 0,999 0,987 0,565 0,967-1 -8-22 Sum korr. barnevern 1,000 0,993 0,984 1,000 0,972-6 -17-32 Administrasjon Gjsn dr.utgift per innb 2 520 2 867 2 998 Innb. 0-5 år 0,075 1,020 1,016 0,075 1,014 4 3 3 Innb. 6-15 år 0,111 0,953 0,944 0,113 0,943-13 -18-19 Innb. 16-66 år 0,581 1,013 1,015 0,578 1,016 19 25 27 Innb. 67-79 år 0,093 0,974 0,972 0,093 0,970-6 -7-8 Innb. 80-89 år 0,031 0,954 0,961 0,031 0,963-4 -4-3 Innb. o/90 år 0,005 0,998 1,011 0,005 0,988 0 0 0 Landbruk 0,030 0,063 0,061 0,030 0,059-70 -80-84 Basistillegg 0,076 0,046 0,045 0,076 0,044-182 -207-217 Sum korr. admin 1,000 0,900 0,900 1,000 0,899-252 -287-303 39
Vedleggstabell 3 Korreksjon av forskjeller i sosiale lønnsutgifter Korr pensjonsinnnsk Korr arbgivavg Sum korr sos lønnsutg 2007 2008 2009 2007 2008 2009 2007 2008 2009 Grunnskole -67-47 -100-45 -43-5 -112-90 -105 Pleie og oms -41 38-53 -93-51 -56-134 -13-109 Kommhelse 1 8-8 -1 1-8 1 9-16 Sosialtjeneste 49 65 49 27 35 38 76 100 87 Barnevern 20 27 17 18 23 25 38 50 42 Administr -213-135 -155-99 -67-47 -312-202 -202 Sum IS -251-45 -250-192 -102-53 -443-147 -302 Andre sektorer 86 84 19 38 30 9 124 114 27 Sum nto dr.utg -165 40-231 -154-73 -44-318 -33-275 Renter / avdrag 0 0 0 Premieavvik -497-301 -241-81 -60-41 -578-361 -282 Netto drift 497 301 241 81 60 41 578 361 282 Avskrivning 0 0 0 Disponibel innt -165 40-231 -154-73 -44-318 -33-275 Vedleggstabell 4 Sektor og funksjonsoversikt Administrasjon 100 Politisk styring 110 Kontroll og revisjon 120 Administrasjon 121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen 130 Administrasjonslokaler 180 Diverse fellesutgifter 190 Interne serviceenheter Grunnskole 202 Grunnskole 213 Voksenopplæring 214 Spesialskoler 215 Skolefritidstilbud 222 Skolelokaler 223 Skoleskyss Pleie og omsorg 234 Aktivisering eldre og funksjonshemmede 253 Pleie, omsorg, hjelp i institusjon 254 Pleie, omsorg, hjelp i hjemmet 261 Botilbud i institusjon 262 Botilbud utenfor institusjon Kommunehelse 232 Forebygging - skole- og helsestasjonstjeneste 233 Forebyggende arbeid, helse og sosial 241 Diagnose, behandling, rehabilitering Sosialhjelpstjenester 242 Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid 243 Tilbud til personer med rusproblemer 40
271 Sysselsetting 272 Arbeid for yrkes- og utviklingshemmede 273 Kommunale sysselsettingstiltak 275 Introduksjonsordningen 276 Kvalifiseringsordningen 281 Økonomisk sosialhjelp 282 Økonomisk hjelp til pensjonister mv Barnevern 244 Barneverntjeneste 251 Barneverntiltak i familien 252 Barneverntiltak utenfor familien Barnehager 201 Førskole 211 Styrket tilbud til førskolebarn 221 Førskolelokaler og skyss VAR 340 Produksjon av vann 345 Distribusjon av vann 350 Avløpsrensing 353 Avløpsnett/innsamling av avløpsvann 354 Tømming av slamavskillere 355 Innsamling av forbruksavfall 357 Gjenvinning og sluttbehandling av avfall Fysisk planlegging etc 300 Fysisk tilrettelegging og planlegging 301 Plansaksbehandling 302 Bygge- delings- og seksjoneringsarbeid 303 Kart og oppmåling 335 Rekreasjon i tettsted 360 Naturforvaltning og friluftsliv 365 Kulturminnevern Kultur 231 Aktivitetstilbud barn og unge 370 Bibliotek 373 Kino 375 Muséer 377 Kunstformidling 380 Idrett og tilskudd til andres idrettsanlegg 381 Kommunale idrettsbygg og idrettsanlegg 383 Musikk- og kulturskoler 385 Andre kulturaktiviteter og tilskudd til andres kultur- og idrettsbygg 386 Kommunale kulturbygg 41
Kirke 390 Den norske kirke 392 Andre religiøse formål 393 Kirkegårder, gravlunder, krematorier Samferdsel 330 Samferdselsbedrifter/transporttiltak 333 Kommunale veier, nyanlegg, drift og vedlikehold 334 Kommunale veier, miljø og trafikksikkerhetstiltak Bolig 265 Kommunalt disponerte boliger 283 Bistand til etabl. og opprettholdelse av egen 310 Boligbygging/boligutleie/boligfinansiering 315 Boligbygging og fysiske bimiljøtiltak Næring 320 Kommunal næringsvirksomhet 325 Tilrettelegging og bistand for næringslivet 329 Landbruksforvaltning og landbruksbasert næringsutvikling Brann 338 Forebygging av branner og andre ulykker 339 Beredskap mot branner og andre ulykker Interkomm 290 Interkommunale samarbeid ( 27 - samarbeid) Ikke-kommunalt ansvarsområde 285 Tjenester utenfor ordinært kommunalt arbeidsområde Premieavvik 170 Årets premieavvik 171 Amortisering av tidligere års premieavvik Vedleggstabell 5 Beregningstekniske forutsetninger for demografikostnadene Utg.behov 2009 Mill kr Utgbeh per innb 2009-kr Forenklet k-nøkkel Innb.tall 2009 0-5 år 0,150 32 473 357 451 90 845 6-15 år 0,386 83 759 617 674 135 604 16-66 år 0,120 26 030 3 207 513 8 115 67-79 år 0,106 22 937 396 983 57 778 80-89 år 0,173 37 627 184 972 203 420 90 år + 0,065 14 175 34 659 408 973 1,000 217 000 4 799 252 45 215 42
3. Tjenesteområder i ASSS-nettverkene Kapittelet om inneholder kommentarer og vurderinger fra KS knyttet til utvalgte styringsindikatorer på overordnet nivå for 9 tjenesteområder i ASSS-kommunene. Beløp presentert fra KOSTRA er i løpende kroner, KOSTRA-konserndata for 2009 pr. 15.6.10. Utgangspunkt for tjenesteprofilene er føringer fra ASSS Programkomiteen kombinert med arbeidet i nettverkene. De utvalgte nøkkeltall er sett i forhold til snitt for ASSS kommunene. I tillegg har KS sett netto driftsutgifter per innbygger for den enkelte tjenesten, i forhold til beregnet utgiftsbehov slik det framkommer i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet (ressursbruksindikator). Indikatoren kan tolkes slik at en verdi som er høyere enn gjennomsnitt indikerer at kommunen bruker mer ressurser på tjenestene enn hva behovet skulle tilsi, gitt at gjennomsnitt ASSS er et riktig referansenivå (norm). Tabell med profil for tjenesteområdene (tjenesteprofil) viser de indikatorene det enkelte tjenestenettverk er enig om best beskriver tjenesten i kommunen sammenlignet med gjennomsnitt for ASSS - kommunene. Tabellen viser absolutte verdier for kommunen og gjennomsnitt for nettverket. I figuren hvor tjenesteprofilen er framstilt, er snitt for ASSS - nettverket (rød linje) satt til 100 % for hver indikator og kommunens verdi er beregnet i prosent av dette snittet. Det er tre indikatorer som er gjennomgående for tilnærmet alle tjenesteområdene (dersom data finns) og det er ressursbruk, medarbeidertilfredshet og sykefravær. Ressursbruk er beregnet for de tjenestene som er representert i kostnadsnøkkelen i det kommunale inntektssystemet, dvs. grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelse, sosialhjelp og barnevern. For nærmere beskrivelse av beregning av ressursbruk for tjenesten henvises til kap. 3 i hovedrapport og kap. 2 i kommunerapport. Medarbeidertilfredshet er presentert ved at kommunene er bedt om å rapportere medarbeidertilfredshet slik dette kommer til uttrykk i spørsmålet Alt i alt, hvor fornøyd er du med arbeidssituasjonen din?. Kommunene i ASSS-nettverket er enige om at samtlige skal ha med nevnte spørsmål i sine medarbeiderundersøkelser, for på den måten å sikre et sammenligningsgrunnlag. Medarbeidertilfredshet er med i profilen for de tjenester der fem eller flere kommuner har sendt inn resultater. P.g.a. ulikt metodevalg i kommunene for å beregne medarbeidertilfredsheten, anbefaler KS at tallene for den enkelte kommunen ikke sammenlignes mellom kommunene, men kun innen kommunen selv, over tid. Sykefraværet er innhentet fra PAI-registeret og/eller v/manuell innrapportering fra den enkelte kommunen i nettverket der PAI ikke hadde korrekte data/kunne levere data. Brukertilfredshet målt gjennom brukerundersøkelser er ikke medtatt ettersom undersøkelsene er ulike i de ulike kommunene og noen kommuner har ikke gjennomført slike undersøkelser. 43
3.1. Grunnskole 3.1.1. Oppbygging av tjenesterapport Rapporten viser utvalgte tjenesteindikatorer for hver kommune. Under hver kommune beskrives profilen kort i forhold til snittet i nettverket med fokus der store avvik fremkommer, etterfulgt av utfordringer som kommunene har besvart i forbindelse med utfordringsnotatet. Tilbakemeldinger fra den enkelte kommune samt tjenesteprofilens innhold utgjør grunnlaget for KS sine kommentarer i hovedrapport/kommunerapporter. Indikatorene er et utvalg av indikatorer som ble gjennomgått av fagnettverket på samlingene vår /høst 2008. 3.1.2. Tjenesteprofiler Indikator Snitt ASSS Prioritering/behov: Resursbehovsindikator 1,0000 Dekningsgrader Andel elever med spesialundervisning 6,7 Produktivitet/enhetskostnad Netto driftsutgifter, konsern 202+214 pr. elev eksl sosial utg. 53971 Utfyllende indikatorer Gjennomsnittlig gruppestørrelse 1.-4. 13,9 Gjennomsnittlig gruppestørrelse 1.-10. 14,5 Årstimer pr. elev til spesialundervisning 134 Kvalitet Nasjonale prøver 5. trinn (prosentandel på mestringsnivå 2 og 3 78 summert, snitt alle fag) Nasjonale prøver 8. trinn (prosentandel på mestringsnivå 3, 4 og 5 75 summert, snitt alle fag) Snitt nasjonale prøver 8. trinn Eksamen (snitt norsk, matematikk og engelsk) 3,8 Læringsmiljø, Trivsel Læringsmiljø i 7. og 10. trinn i 08 Trivsel 4,2 Motivasjon 4,0 Faglig veiledning 3,3 Sykefravær 09 7,8 3.1.3. Funksjoner som inngår i tjenesteområdet Tjenesteområde skole inneholder følgende funksjoner: 202 Grunnskole 214 Spesialskoler o ASSS-nettverket er enig i at KS bør henvende seg til SSB med ønske om at utgiftene til grunnskolens spesialskoler ikke regnskapsføres på egen funksjon (214), men at det benyttes samme funksjon (202) som ordinære grunnskoler. Det er lite hensiktsmessig at utgifter til spesialundervisning i egne spesialgrupper føres på en funksjon og spesialskoler på en annen funksjon. 44
3.1.4. Merknader til tjenesteprofilene Data for sykefravær hentes fortrinnsvis fra PAI-registeret. Pga. feil/ mangler i rapporteringen i PAI har kommunene oppgitt egne tall som avviker fra datauttrekket. Det er disse tallene som er brukt i rapporten. I skolenettverket er det bare 4 kommuner som har meldt inn resultater på medarbeidertilfredshet. Medarbeidertilfredshet er derfor ikke med i denne rapporten. 3.1.5. Tjenesteprofiler Bergen Tabell Tjenesteprofil for skole Indikator Prioritering/behov: Bergen 2009 Snittverdi i nettverk Resursbehovsindikator 0,9769 1,0000 Dekningsgrader Andel elever med spesialundervisning 6,2 6,7 Produktivitet/enhetskostnad Netto driftsutgifter, konsern 202+214 pr. elev eksl sosial utg. 55194 53971 Utfyllende indikatorer Gjennomsnittlig gruppestørrelse 1.-4. 13,8 13,9 Gjennomsnittlig gruppestørrelse 1.-10. 14,9 14,5 Årstimer pr. elev til spesialundervisning 121 134 Kvalitet Nasjonale prøver 5. trinn (prosentandel på mestringsnivå 2 og 3 summert, snitt alle fag) Nasjonale prøver 8. trinn (prosentandel på mestringsnivå 3, 4 og 5 summert, snitt alle fag)snitt nasjonale prøver 8.trinn 76 78 75 75 Eksamen (snitt norsk, matematikk og engelsk) 3,9 3,8 Læringsmiljø, Trivsel Læringsmiljø i 7. og 10. trinn i 08 Trivsel 4,2 4,2 Motivasjon 4,0 4,0 Faglig veiledning 3,3 3,3 Sykefravær 09 8,2 7,8 45
Figur 1 160 120 80 98 Bergen Snitt nettverk Høyest kommune ASSS Lavest kommune ASSS 108 109 102 102 104 99 Status tjeneste 2009. 15.6 2010- Grunnskole. Snitt nettverk = 100. 116 124 114 114 107 107 102 102 104 99 100 99 101 103 92 100 90 105 131 40 0 Ressursbruk Utg. pr. elev Gr.st. 1-10 Gr.st. 1-4 Andel spes.underv Årstimer spes. underv. NP 5tr NP 8tr Eksamen Trivsel Motivasjon Faglig veiledning Sykefavær 3.1.6. Vurdering og tolkning av indikatorene i tjenesteprofilen Nøkkeltall og vesentlige forhold Ressursbruksindikatoren viser at Bergen ligger rett under snitt for nettverket. Kommunen har gjennomsnittlige gruppestørrelser som heller ikke avviker mye fra snittet. De har lavere gruppestørrelse på 1.- 4.trinn enn på 1.-10. trinn. Bergen kommune ligger nest lavest i nettverket på andel elever som får spesialundervisning. Samtidig bruker kommunen 10% mindre enn snittet i årstimer per elev til spesialundervisning. Kommunen ligger på snitt både på læringsresultater og elevundersøkelser. Sykefraværet i Bergen er 8,2% i 2009 noe som er litt høyere enn snitt for nettverket. Systematisk vurdering og fortolkning av tjenestene Bergen kommune har gitt en grundig tilbakemelding på utfordringsnotatet. Bergen ligger under snitt for ressursbruk. Utgifter per elev er rett over snitt. Kommunen ligger nær snitt på gjennomsnittlig gruppestørrelse både for 1.-10.trinn og 1.-4.trinn. Kommunen har gjennomsnittlige gruppestørrelser som heller ikke avviker mye fra snittet. De har lavere gruppestørrelse på 1.- 4.trinn enn på 1.-10. trinn Kommunen kommenterer sin økning i ressursbruk fra 2008 med omprioritering av læremidler til stillinger i 2009. I tillegg sier kommunen i sin tilbakemelding at det ble avsatt midler til 100 nye lærerstillinger med helårsvirkning i 2009. Det kan forklare noe av Bergens utvikling i figur 11. 46
Andel elever som får spesialundervisning er under snitt og nest lavest i nettverket. Samtidig bruker Bergen 10% under snittet i årstimer pr elev. Kommunen sier i sin tilbakemelding at de har en målsetting om at flest mulig barn skal får tilpasset opplæring innenfor den ordinære undervisningen. KS mener at dette er en riktig målsetning, og vi avventer i spenning de tiltak som Bergen gjør for å nå dette målet. Læringsresultatene ligger på snitt eksamen og på nasjonale prøver. Kommunen registrerer at de tall som KS tar ut av skoleporten på eksamen avviker fra de tall de selv henter samme sted. KS har ingen forklaring på dette da vi bruker samme kilde som kommunen. Bergen kommune ligger på snitt for på elevundersøkelsene. Bergen kommune har etter KS sin samlede vurdering, gjort grep for å bedre resultateffektiviteten, sett i lys av ressursinnsatsen er det et godt samsvar i forhold til resultatene. Det arbeidet som kommunen har igangsatt med styringsdialog ser ut til å ha fått resultater. 3.2. Barnehage 3.2.1. Funksjoner som inngår i tjenesteområdet Tjenesteområde Barnehage inneholder følgende funksjoner: 201 Førskole 211 Styrket tilbud til førskolebarn 221 Førskolelokaler og skyss 3.2.2. Tjenesteprofiler Barnehage 2009 Indikator Laveste Høyeste Snittverdi i nettverk 2009 Prioritering/behov: Netto driftsutgifter, konsern eksklusive sosiale utgifter, per pr. innbygger 1-5 år, barnehager Dekningsgrader Kr 8 338,- Kr 24 575,- Kr 15 510,- Dekningsgrad 1-2 år (Kommunale + Private) 70,8 % 87,8 % 77,4 % Dekningsgrad 3-5 år (Kommunale + Private) 92,8 % 99,2 % 96 % Andel barn fra språklige og kulturelle minoriteter i barnehage i forhold til innvandrerbarn 1-5 år Produktivitet/enhetskostnad Korrigerte brutto driftsutgifter (funksjon 201 ordinær drift), konsern eksklusive sosiale utgifter, pr. korrigerte oppholdstimer kommunale barnehager Korrigerte oppholdstimer per årsverk basisvirksomhet (f. 201) i kommunale 60,2 % 76,1 % 66,1 % Kr. 32,- Kr 38,- Kr 35,- 12 775 13 992 13 249 timer 47
barnehager timer timer Korrigerte oppholdstimer per årsverk basisvirksomhet (f. 201) i private barnehager Kvalitet Andel ansatte med godkjent førskolelærerutdanning i basisvirksomhet Andel ansatte med førskolelærerutdanning eller fagutdanning som barne- og ungdomsarbeid Andel ansatte menn til basisvirksomhet i barnehagene 12 840 timer 14 197 timer 13 629 timer 27,3 % 42,2 % 33,7 % 30 % 46,9 % 37 % 6,9 % 13,5 % 10,3 % Sykefravær 9,5 % 18,8 % 12 % Brukertilfredshet (Gj.snittlig skår på en skala fra 1-6, hvor 6 er mest fornøyd) Medarbeidertilfredshet (Gj.snittlig skår på en skala fra 1-6, hvor 6 er mest fornøyd) 4,5 5,1 4,8 4,7 5,1 4,9 3.2.3. Øvrige indikatorer Kommunene i nettverket har laget et eget skjema for innrapportering av kostnader knyttet til barn som får ekstra ressurser med hjemmel i Opplæringsloven 5-7. Resultatet fra denne innrapportering ble drøftet på samlingen 13. og 14. april med tanke på nytteverdi av en slik indikator. Konklusjonen fra samlingen ble at kommunene ønsket indikatoren, selv om ulik organisering byr på utfordringer knyttet til sammenligning mellom kommunene. Når det gjelder ressursbruk med hjemmel i barnehageloven jobbes det med å lage et innspill til KD og KOSTRA-arbeidsgruppen for å få en mer presis indikator. 3.2.4. Merknader til tjenesteprofilene Det er fortsatt utfordringer knyttet til å analysere styringsinformasjon knyttet til barnehagetjenesten. Noe som skyldes den enorme utbyggingen som har pågått de siste årene. Spesielt i forhold til nettodriftsutgifter har det vist seg at det kan være vanskelig å sammenligne tallene. Kommunene drøftet dette igjen på samlingen i april og opprettholdt sitt innspill om at denne indikatoren ønsker de foreløpig ikke å bruke. Tjenesteprofilen innholder likevel denne indikatoren, men den blir da ikke kommentert ytterligere. I forhold til korrigerte brutto driftsutgifter per korrigert oppholdstime har vi også noen utfordringer på grunn av stor utbygging. Det er fordi en del større barnehager åpner sent på året. Og årets totale utgifter fordeles på antall barn per 15. desember. Det betyr at utgifter man har hatt størstedelen av året på et gitt antall barn da kan deles på et mye større antall barn som man kun har hatt utgifter til en kort periode. Hvis mange av kommunene i nettverket har åpnet store barnehager sent på året blir snittet kunstig lavt. Noe som også gjelder den enkelte kommune, dersom den har åpnet mange barnehageplasser sent på året. Vi bruker, korrigerte brutto driftsutgifter per korrigert oppholdstime som et mål på enhetskostnader/produktivitet, men tar da forbehold om at vi per dato ikke har oversikt over i hvor stor grad tallene preges av når barnehagene er åpnet i løpet av året. Framover har nettverket bestemt at de skal rapportere på om de har åpnet store barnehager på slutten av året eller ikke 48
3.2.5. Tjenesteprofil for Bergen barnehage 2009 Tabell Tjenesteprofil for barnehage Indikator Prioritering/behov: Netto driftsutgifter, konsern eksklusive sosiale utgifter, per pr. innbygger 1-5 år, barnehager Dekningsgrader Bergen 2009 Snittverdi i nettverk Kr 17 820 Kr 15 510,- Dekningsgrad 1-2 år (Kommunale + Private) 75,8 % 77,4 % Dekningsgrad 3-5 år (Kommunale + Private) 96,2 % 96 % Andel barn fra språklige og kulturelle minoriteter i barnehage i forhold til innvandrerbarn 1-5 år Produktivitet/enhetskostnad Korrigerte brutto driftsutgifter (funksjon 201 ordinær drift), konsern eksklusive sosiale utgifter, pr. korrigerte oppholdstimer kommunale barnehager Korrigerte oppholdstimer per årsverk basisvirksomhet (f. 201) i kommunale barnehager Korrigerte oppholdstimer per årsverk basisvirksomhet (f. 201) i private barnehager Kvalitet Medarbeidertilfredshet (Gj.snittlig skår på en skala fra 1-6, hvor 6 er mest fornøyd) 60,6 % 66,1 % Kr 38,- Kr 35,- 12 847 timer 13 282 timer 4,7 4,9 Sykefravær 12,7 % 12 % Andel ansatte med godkjent førskolelærerutdanning i basisvirksomhet Andel ansatte med førskolelærerutdanning eller fagutdanning som barne- og ungdomsarbeid 13 249 timer 13 629 timer 38,9 % 33,7 % 41,4 % 37,1 % Andel ansatte menn til basisvirksomhet i barnehagene 11,4 % 10,3 % Brukertilfredshet (Gj.snittlig skår på en skala fra 1-6, hvor 6 er mest fornøyd) - 4,8 49
160 140 120 100 80 60 40 20 0 Figur 2 Tjenesteprofil for barnehageområdet i Bergen Dekningsgr. 98 100 158 113 103 115 108 106 104 90 97 115 92 96 94 82 Dekningsgr. 1-2 år (Ko+Pr) 3-5 år (Ko+Pr) 54 92 108 Nettoutg. pr Andel barn fra Korr.br.utg. pr Korr. opph. innb. 1-5 år (Ko+Pr) språk og kulturelle minoriteter i b.h. i % (1-5 år) 97 97 korr. opph. timetimer pr årsverk timer pr årsverk (f 201) i kom BH basisv. i kom BH Korr. opph. basisv. i priv BH 125 126 132 81 81 67 115 112 111 106 Andel ansatte Andel ansatte m Andel menn, Sykefravær godkj. Førsk./lærerutd. (Ko+Pr) f.skolelærer-, basisv. ped.- eller fagutd. (Ko+Pr) (Ko+Pr) (Ko) 79 Bruker- tilfr. (Ko) 107 94 104 96 96 Medarbeidertilfr. (Ko) Status tjeneste - barnehage. Snitt nettverk = 100. BERGEN Snitt ASSS Høyest kommune ASSS Laveste kommune ASSS 3.2.6. Vurdering og tolkning av indikatorene i tjenesteprofilen Dekningsgrad o Dekningsgraden er rett under snittet for 1-2 åringer (75,8%), og på snittet for 3-5 åringene (96,2%). Dekningsgradene har økt noe de siste tre årene. o Det er en lavere andel barn fra språklige og kulturelle minoriteter i barnehage i forhold til innvandrerbarn 1-5 år enn snittet. Andelen er på 60,6 % i Bergen, mens snittet er på 66,1 %. Produktivitet o Korrigerte brutto driftsutgifter per korrigerte oppholdstimer (f 201) i kommunale barnehager ligger over snittet med 8 %, og er høyeste i nettverket. Andelen med førskolelærerutdanning og annen fagutdanning er høyere enn snittet. Dette påvirker utgiftsnivået. Hvis medarbeiderne i tillegg har høy ansiennitet, vil disse to forholdene isolert sett gi et høyere utgiftsnivå enn i kommuner med en lav andel fagpersoner. Den andre indikatoren som påvirker utgiftsnivået er voksentettheten, korrigerte oppholdstimer per årsverk. Her ligger Bergen rett under snittet og har dermed en høyere voksentetthet enn snittet for ASSS-kommunene. Noe som igjen kan gi høyere utgifter. Disse to faktorene kan nok forklare noe av det høye utgiftsnivået i Bergen. Målt kvalitet o Andel ansatte med godkjent førskolelærerutdanning i basisvirksomhet ligger 15 % over snittet og andelen på ca 39 % er stabil. Dette til tross for at Bergen har hatt en meget stor utbyggingstakt de senere årene. o Andel menn i barnehage er 11 % over snittet. o Medarbeidertilfredsheten er omtrent som snittet. o Sykefraværet er rett over snittet og er på 12,7 %. Kommunen har etablert nærværsprosjekt og satt et klart mål. Bergen jobber kontinuerlig med prosjektet og har fokus på de virksomhetene som har klart å snu trenden. Kommunen mener grunnen til at sykefraværet har gått noe opp i 2009 kan skyldes svineinfluensaen, hvor folk med symptomer ble rådet til å holde seg hjemme. 50
Oppsummering Positivt: Andelen med førskolelærer og annen pedagogisk utdanning er relativt høy. Andelen menn er over snittet. Kvalitet og ressursinnsats: Bergen har relativt høy andel med fagutdanning. Sykefraværet er på snittet. Andelen barn fra språklige og kulturelle minoriteter er lavere enn snittet. Voksentettheten er over snittet. Utgiftene (korrigerte brutto driftsutgifter (funksjon 201 ordinær drift), konsern eksklusive sosiale utgifter, pr. korrigerte oppholdstimer i kommunale barnehager) er de høyeste i nettverket. Både høye andel faglærte og høy voksentetthet gir høyere utgifter sammenlignet med kommuner som har det motsatte forholdet. Utfordring: Lav andel barn fra språklige og kulturelle minoriteter. 3.3. Barnevern 3.3.1. Funksjoner som inngår i tjenesteområdet Tjenesteområde Barnevern inneholder funksjonene: 244 Barneverntjeneste, 251 Barneverntiltak i familien og 252 Barneverntiltak utenfor familien 3.3.2. Tjenesteprofilen - Resymé av nettverksarbeidet i 2010 Tilbakemelding fra nettverket er at profilen er vanskelig å bruke til styring av tjenesten. Samtidig er det vanskelig å finne fram til bedre/alternative indikatorer. Noen problemstillinger i denne forbindelse er iflg. nettverket - Hvor mange meldinger fører til tiltak? - Hvilke meldinger er det som henlegges? brukes ressursene på de riktige sakene? - I hvilken grad er andelen 0-5 år en indikator på tidlig intervensjon? - Det er store variasjoner på funksjon 251 brutto driftsutgifter per barn. - I hvilken grad påvirker refusjoner fra Bufetat (enslige mindreårige) bruttoutgiftene? - Gir det et bedre uttrykk for kommunale kostnader til barneverntjenesten å bruke nettoutgifter fremfor brutto? Nettverket er ikke enige om hvilken indikator som er best egnet. Det er et problem å klargjøre hav indikatorene egentlig måler, og det er et problem at noe data må hentes fra året før det siste rapporteringsåret. Nettverket mener for øvrig at følgende bør tillegges vekt ved valg av indikator: - Hva er det som best viser hvordan vi i ettervernperioden får ungdom ut? jf målet om selvhjulpenhet. - Viktig å fokusere på resultater framfor aktiviteter - Hvilke tall er det mulig å få ut? Se om fylkesmannrapporteringen kan utfylle KOSTRA. - Se mulige ettervernindikatorer i forhold til andre tjenesters indikatorer, eks: NAV KS sin kommentar: Viktig ved valg av indikatorer er å ikke velge indikatorer som gjør oss avhengige av å bruke data som gjelder en annen tidsperiode enn sist rapporteringsår. 51
3.3.3. Tjenesteprofiler snittverdi for nettverket Indikator Prioritering/behov: Laveste verdi i nettverket Høyeste verdi i nettverket Snittverdi i nettverk Ressursbruk - netto driftsutgifter per innbygger for den enkelte tjenesten, i forhold til beregnet utgiftsbehov jf kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. 0,83 1,20 1,000 Andel barn 0-17 år av totalbefolkning 20,0 25,9 22,9 Nto driftsutgifter pr innbygger 0-17 år, barnevern 3 765 6 157 5 195 Dekningsgrader Andel barn med undersøkelse i forhold til innbyggere 0-17 år 2,1 4,0 3,0 Andel barn med barneverntiltak i fht innbyggere 0-17 år 2,7 5,6 4,1 Andel barn 0-5 år med barneverntiltak av barn 0-17 år med barneverntiltak 17,7 25,1 20,7 Andel barn med tiltak i familien i løpet av året i % av alle i tiltak 0-17 år 49,2 75,2 65,8 Andel barn med tiltak utenfor hjemmet i løpet av året i % av antall barn 0-17 år 0,9 1,7 1,4 Produktivitet/enhetskostnad Brutto driftsutgifter pr barn (244) 24 087 48 547 32 406 Brutto driftsutgifter pr barn i opprinnelig familie (251) 20 555 56 920 34 899 Brutto driftsutgifter pr barn utenfor opprinnelig familie (252) 187 847 270 373 231 200 Kvalitet Sykefravær 6,2 19,6 11,3 Medarbeidertilfredshet - - - Brukertilfredshet 3,5 3,5 3,5 3.3.4. Merknader til tjenesteprofilene Tjenesteprofilen inneholder en ny indikator ressursbruk. Indikatoren er beskrevet på side 6 i rapporten. Levekårsindikatoren er fjernet fra tjenesteprofilen i 2009, da den ikke publiseres lenger av SSB pga. metodiske svakheter. Brukertilfredshet målt gjennom brukerundersøkelser er ikke medtatt ettersom undersøkelsene er ulike i de ulike kommunene og noen kommuner har ikke gjennomført slike undersøkelser. Det er bare Drammen som har data for 2008 i tjenesteprofilen. 3.3.5. Tjenesteprofil for Bergen barnevern 2009 52
Tabell Tjenesteprofil 2009 for Barnevernet i Bergen Indikator Bergen 2009 Snittverdi i Høyeste Laveste nettverket Prioritering/behov: Behov 1 060 1 359 1630 1060 Andel barn 0-17 år av totalbefolkning 22,0 22,9 25,9 20,0 Nto driftsutgifter pr innbygger 0-17 år, barnevern 6 130 5 195 6 157 3 765 Dekningsgrader Andel barn med undersøkelse i fht innbyggere 0-17 år 3,0 3,0 4,0 2,1 Andel barn med barneverntiltak i fht innbyggere 0-17 år 4,4 4,1 5,6 2,7 Andel barn 0-5 år med barneverntiltak i % av barn 0-17 år med barneverntiltak 22,3 20,7 25,1 17,7 Andel barn med tiltak i familien i løpet av året i % av alle i tiltak 0-17 år 66,7 65,8 75,2 49,2 Andel barn med tiltak utenfor hjemmet i løpet av året i % av antall barn 0-17 år 1,5 1,4 1,7 0,9 Produktivitet/enhetskostnad Brutto driftsutgifter pr barn (244) 31 924 32 406 48 547 24 087 Brutto driftsutgifter pr barn i opprinnelig familie (251) 42 247 34 899 56 920 20 555 Brutto driftsutgifter pr barn utenfor opprinnelig familie (252) 229 501 231 200 270 373 187 847 Kvalitet Sykefravær 13,5 11,3 19,6 6,2 Figur 3 _Tjenesteprofil 2009 Bergen BERGEN Høyest kommune ASSS Snitt ASSS Laveste kommune ASSS Status tjeneste 09. 15.6 10 - barnevern. Snitt nettverk = 100. 180 160 140 120 100 80 60 95 113 113 95 96 87 138 132 119 121 118 109 107 99 85 72 69 67 150 114 99 101 74 75 121 163 59 108 125 65 99 117 81 129 149 150 157 100 40 20 0 Res.bruk And. barn Nettoutg pr 0-17 år av innb. 0-17 år tot.befolkn And. barn unders. And. barn barnev. tilt. And. barn 0-5 år i tilt.av barn 0-17 år i tilt. Br.utg. pr. barn (244) And. barn tilt. ifam av alle i tilt. 0-17 Bru.utgift pr. barn i oppr familie (251) And. tiltak u/hj.av innb 0-17 år Br.utgift pr. Sykefravær barn u/ oppr familie (252) M edarb tilfr. 0 0 Brukertilfr. 3.3.6. Vurdering og tolkning av indikatorene i tjenesteprofilen 53
Sett i forhold til ASSS-snittet kan følgende kommenteres for Bergen: Barnevern er høyt prioritert i Bergen, og ligger 18 % over snitt (nest høyest i nettverket) på indikatoren netto driftsutg pr innb 0-17 år. Utgifter pr barn med tiltak utenfor familie er høye, 21 % over snitt i nettverket. Sykefraværet er 29 prosent over nettverkssnittet Høy medarbeidertilfredshet Utfordringer knyttet til indikatorene i tjenesteprofilen Den kraftige økningen i utgifter pr barn i opprinnelig familie gjør at Bergen nå ligger høyt på denne indikatoren (21 % over snitt) i nettverket, på samme måte som i 2007. I 2008 var Bergen på snitt med nettverket. Hva er årsaken til dette? Feilrapportering i 2008? Se for øvrig rapport 2009. Kommunens kommentar: Bergen kommune har satset sterkt på utvikling av differensierte hjelpetiltak i familien. Fra 2004 til 2009 har kommunen samarbeidet med Bufetat om en del av disse tiltakene. Samarbeidet med Bufetat er avviklet i løpet av 2009 og kommunen skal fra 01.01.2010 drive tiltak videre uten delfinansiering fra Bufetat. I avviklingsperioden i 2009 ble ett familiesenter nedlagt allerede i første halvår, og kommunen kjøpte tilsvarende tjenester fra det private konsulent markedet for å oppfylle forpliktelser i hht enkeltvedtak. Kommunens strategi for 2010 er å videreutvikle tiltak i kommunal regi og avvikling av kostbare private tiltak. Kommunen ligger over ASSS-snitt med andel barn med tiltak i aldersgruppen 0-5 år. Er dette et satsningsområde for Bergen, og har i så fall kommunen en strategi for å oppnå resultater på dette området? Oppsummering Sterke sider slik KS ser det kan være en målrettet satsing på hjelpetiltak i familien for å forebygge plasseringer utenfor hjemmet, samt stabilt antall barn i tiltak utenfor hjemmet. Kommunens kommentar: Bergen kommune har satset sterkt på å utvikle tiltakskjeden innenfor det forebyggende arbeidet i barnets familie. Nye tiltak har medført økt etterspørsel etter tjenester. Kommunen har imidlertid klart å holde antall barn plassert utenfor familien på et stabilt nivå. Målsetningen var å utvikle tiltak slik at barn kan hjelpes i sin familie og derved redusere behovet for å måtte plassere barn og unge utenfor sine familier. Kommunen har satset mye på arbeid mot vold og overgrep, og der avdekkes langt flere slike saker nå enn tidligere. I tillegg har kommunen økt mottak av enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger. Disse barna håndteres i barneverntjenesten og påvirker antall barn plassert utenfor hjemmet. Denne brukergruppen er i hht SSBs definisjon barn med tiltak utenfor sin opprinnelige familie. Begge disse to faktorene vil påvirk statistikken for plasserte barn. Det kan se ut som om at strategien for å redusere behovet for plassering utenfor familien, kan ha gitt en ønsket effekt. Svake sider slik KS ser det kan være høyt sykefravær, samt manglende kunnskap om brukertilfredshet. Kommunens kommentar: Sykefraværet er fremdeles høyt innenfor barneverntjenesten. Kommunen har etablert et konsernovergripende arbeid for økt nærvær, og vi ser resultater ved en den av tjenestene, men der er fremdeles utfordringer på dette området. Kommunen har kun gjennomført en brukerundersøkelse innenfor barneverntjenesten. Det viktigste funnet fra denne undersøkelsen var at foreldre ønsket bistand til å utvikle sin egen foreldrekompetanse. Dette ønsket er ivaretatt gjennom den store tjenesteutviklingen som har vært gjennomført ved utbygging av familieveiledningssentrene. Bufdir har gjennomført en forskningsbasert evaluering av dette tiltaket (Årstad familiesenter) og brukertilfredsheten i tiltaket var vurdert som god. 54
3.4. Kultur 3.4.1. Kultur inneholder KOSTRA - funksjonene: 231 Aktivitetstilbud barn og unge 370 Biblioteket 373 Kino 375 Muséer 377 Kunstformidling 380 Idrett og tilskudd til andres idrettsanlegg 381 Kommunale idrettsbygg og idrettsanlegg 383 Musikk- og kulturskoler 385 Andre kulturaktiviteter og tilskudd til andres kultur- og idrettsbygg 386 Kommunale kulturbygg 3.4.2. Tjenesteprofiler Indikator Prioritering/behov: Netto driftsutgifter for kultursektoren, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger i kroner Netto driftsutgifter for folkebibliotek, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger i kroner Netto driftsutgifter for idrett, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger i kroner Netto driftsutgifter for idrettsbygg og -anlegg, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger i kroner Netto driftsutgifter til aktivitetstilbud for barn/unge, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger 6 20 år i kroner Netto driftsutgifter for kulturskole, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger 6 20 år i kroner Netto driftsutgifter til kunstformidling, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger i kroner Dekningsgrader Andel elever i kommunale musikk- og kulturskoler av alle 6-20 år Produktivitet/enhetskostnad Korrigera brutto driftsutgifter til kommunal kulturskole pr bruker Utfyllende indikatorer Kvalitet Laveste verdi Høyeste verdi Snittverdi i nettverk 1059 2 175 1 605 88 250 181 14 312 140 191 678 361 649 2 168 1 047 346 1 184 788 3 407 199 3,7 % 17,6 % 8,8 % 9 581 21 595 15 908 Besøk pr innbygger på bibliotek 2,5 8,7 5,8 Utlån pr innbygger på bibliotek 4,4 7,1 5,8 Sykefravær 3,0 % 7,0 % 5,5 % Medarbeidertilfredshet 4,5 4,9 4,6 55
3.4.3. Øvrige indikatorer Nettverket har lenge ønsket å finne gode styringsindikatorer på Idrett f.eks treningstimer pr. 1000 innbygger (hall/fotball). Så langt har ikke dette arbeidet lykkes. Idrett skulle hatt hovedfokus på nettverkesamling i Tromsø som ble utsatt pga aske og streik vår 2010. 3.4.4. Tjenesteprofil for Bergen kultur 2009 Tabell Styringsindikatorer i Tjenesteprofil for kultur Indikator Prioritering/behov: Netto driftsutgifter for kultursektoren, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger i kroner Netto driftsutgifter for folkebibliotek, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger i kroner Netto driftsutgifter for idrett, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger i kroner Netto driftsutgifter for idrettsbygg og -anlegg, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger i kroner Netto driftsutgifter til aktivitetstilbud for barn/unge, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger 6 20 år i kroner Netto driftsutgifter for kulturskole, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger 6 20 år i kroner Netto driftsutgifter til kunstformidling, konsern ekskl sosiale ut. per innbygger i kroner Dekningsgrader Bergen 2009 Snittverdi i nettverk 1689 1 605 161 181 312 140 327 361 1 016 1 047 655 788 352 199 Andel elever i kommunale musikk- og kulturskoler av alle 6-20 år 7,0 % 8,8 % Produktivitet/enhetskostnad Korrigera brutto driftsutgifter til kommunal kulturskole pr bruker 11 598 15 908 Utfyllende indikatorer Kvalitet Besøk pr innbygger på bibliotek 5,4 5,8 Utlån pr innbygger på bibliotek 6,1 5,8 Sykefravær 5,6 % 5,5 % Medarbeidertilfredshet (2009) 4,6 4,6 56
250 200 150 100 50 0 Figur 4 - Tjenesteprofil Kultur for Bergen kommune 105 136 66 Netto kultur pr. innb. 89 138 49 Netto bib. pr innb. 222 222 10 91 188 53 97 62 Status kultur 09 - KOSTRA pr. 15.6 10. Snitt nettverk = 100. 207 204 83 150 44 73 136 60 176 Netto Idrett pr. Netto Netto Netto Korr. brutto Netto kunstinnb. idrettsbygg- aktivitets kulturskole dr.utg til kom. formidl. pr. /anlegg pr. tilbud barn og 6-20år kulturskole pr innb. innb. unge 6-20år elev 1 93 150 43 Besøk pr. innb. bibl. 105 76 122 128 80 201 42 Utlån per Andel innb. innbygger 6-20 år kulturskoler 103 Sykefr. 55 106 95 101 Medarbeidert.. BERGEN Snitt kommuner Høyest ASSS Laveste ASSS 3.4.5. Kommentarer til tjenesteprofilen for Bergen Bergen har ikke deltatt på samlingene til ASSS Kulturnettverk i 2008/09. KS har ikke fått tilbakemelding på ASSS Utfordringsnotat med grunnlag i de foreløpige KOSTRA-tallene pr 15.03. 10 og har derfor ikke godt nok grunnlag til å kommentere tjenesteprofilen for Bergen. Bergen opplyser at de har ført lønnskostnader kun på funksjon 380 idrett og tilskudd til andres idrettsanlegg. Kostnader knyttet drifts-/vedlikeholdepersonell skulle vært overført til funksjon 381 kommunale idrettsbygg og idrettsanlegg. De viser også til at nedgangen i elever ved kulturskolen er ikke reell. Bergen har hatt stabilt elevtall siste 3 år. Statistikken viser reduksjon pga "GSI-kontoret" har endret sin presentasjon av tallene. 3.5. Kommunehelse 3.5.1. Funksjoner som inngår i tjenesteområdet Tjenesteområde KOMMUNEHELSE inneholder funksjonene: 232 Forebygging, helsestasjons- og skolehelsetjeneste 233 Annet forebyggende helsearbeid 241 Diagnose, behandling, re-/habilitering 3.5.2. Utvalgte styringsindikatorer Tabell Styringsindikatorer i Tjenesteprofil for kommunehelse 2009 Indikator Laveste verdi Høyeste verdi Snittverdi i nettverk Prioritering/behov: Ressursbruk 0,889 1,129 1,000 Netto driftsutgifter pr innbygger i kroner 1174 kr 1546 kr 1325 kr (F232+233+241) Netto driftsutgifter i % av samlede netto driftsutgifter 3,5 % 5,2 % 4,4 % 57
Produktivitet/enhetskostnad Andel nyfødte med hjemmebesøk innen to uker etter hjemkomst Årsverk av helsesøstre pr 10 000 innbyggere 0-20 år (F232) Årsverk av ergoterapeuter pr 10 000 innbyggere (khelse + plo) Årsverk av fysioterapeuter pr 10 000 innbyggere (F232+233+241+253) Årsverk av kommunalt tilsette fysioterapeuter pr 10 000 50 % 102 % 81 % 12,4 årsverk 1,3 Årsverk 5,5 årsverk 2,3 Årsverk 18,1 årsverk 3,7 Årsverk 11,1 årsverk 4,7 Årsverk 15,0 årsverk 2,0 Årsverk 8,5 årsverk 3,5 Årsverk innbyggere (F232+233+241+253) Produktivitet/enhetskostnad Brutto driftsutgifter pr innbygger (F232+233+241) 1480 kr 2129 kr 1703 kr Kvalitet Andel åpne fastlegelister 4 % 57 % 30 % Medarbeidertilfredshet 3,6 4,6 3,8 Sykefravær helse 5,9 % 10,5 % 8,4 % 3.5.3. Øvrige indikatorer Kommunene ønsker at det, i tillegg til tjenesteprofilen, blir utviklet undertjenesteprofiler for hver av tjenesteområdene helsestasjon, fysio/ergoterapi og legetjenestene. Disse profilene er tenkt til bruk i nettverksarbeidet. Brukertilfredshet er også ønskt som indikator, men er ikke tatt med da for få kommuner har gjennomført brukerundersøkelser. 3.5.4. Merknader til tjenesteprofilene Kommunehelse har gjort noen endringer i indikatorvalg i tjenesteprofilen fra 2008 til 2009: o Netto driftsutgifter per innbygger 0-20 år (F232) og reservekapasitet fastlege er tatt ut. o Nye indikatorer er andel åpne fastlegelister og medarbeidertilfredshet. o Årsverk helsesøstre per 10 000 innbyggere 0-5 år er byttet ut med Årsverk helsesøstre per 10 000 innbyggere 0-20 år. o Indikator for brukertilfredshet er også ønsket om indikator, men denne er foreløpig ikke tatt med da det er for få kommuner som har tall på dette. Årsverk for ergoterapeuter er for 2009 manuelt rapportert fra kommunene, og kan derfor vanskelig nyttes til sammenligning med foregående år. Sykefraværstallene er også basert på manuell rapportering. Når det gjelder medarbeidertilfredshet, er det kun 5 kommuner som har data for dette (4 kommuner med undersøkelse i 2009, 1 kommune i 2008). 3.5.5. Tjenesteprofil for Bergen kommunehelse 2009 Tabell Tjenesteprofil for Kommunehelse Indikator Bergen 2009 Snittverdi i nettverk Prioritering/behov: Ressursbruk 0,897 1,000 Netto driftsutgifter pr innbygger i kroner 1174 kr 1325 kr (F232+233+241) Netto driftsutgifter i % av samlede netto driftsutgifter 3,9 % 4,4 % 58
Produktivitet/enhetskostnad Andel nyfødte med hjemmebesøk innen to uker etter 80 % 81 % hjemkomst Årsverk av helsesøstre pr 10 000 innbyggere 0-20 år (F232) 14,5 årsverk 15,0 årsverk Årsverk av ergoterapeuter pr 10 000 innbyggere (khelse + plo) 1,7 årsverk 2,0 årsverk Årsverk av fysioterapeuter pr 10 000 innbyggere (F232+233+241+253) 9,3 årsverk 8,5 årsverk Årsverk av kommunalt tilsette fysioterapeuter pr 10 000 innbyggere (F232+233+241+253) 4,2 årsverk 3,5 årsverk Produktivitet/enhetskostnad Brutto driftsutgifter pr innbygger (F232+233+241) 1707 kr 1703 kr Kvalitet Andel åpne fastlegelister 20 % 30 % Medarbeidertilfredshet 4,5 4,2 Sykefravær helse 7,0 % 8,4 % 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 Figur 5 Tjenesteprofil Bergen kommune BER Snitt ASSS Høyest ASSS Lavest ASSS 89 90 Ressursbruk 113 89 117 89 Nto dr.utg. pr. innb 88 118 79 100 Nto dr.utg i % Brto dr.utg av sum nto pr innb dr.utg 125 125 87 98 62 Andel nyfødt m hj.besøk e. 2 uker 97 121 83 Årsv helses. Pr. 10.000 innb 0-20 år 83 182 65 Årsv ergoter pr. 10.000 innb 110 132 65 Årsv fysiot. i alt pr 10.000 innb 120 135 Årsv komm. tils. fysiot. pr 10.000 innb 191 111 108 87 123 66 70 66 83 15 Andel åpne fastlegelister Medarbeidertilfredshet Sykefravær helse samlet 3.5.6. Vurdering og tolkning av indikatorene i tjenesteprofilen Systematisk vurdering og fortolkning av tjenestene Bergen har en ressursbruk som ligger 10% under snitt for kommunene i ASSS-nettverket. Dette er nest lavest i nettverket. Prioritering, målt i netto driftsutgifter per innbygger, ligger 11% under snitt, som også er lavest i nettverket. Produksjon, målt i brutto driftsutgifter per innbygger, ligger på snitt i nettverket. Inntektene til kommunen er nest høyest i nettverket, og kan være med på å forklare hvorfor kommunen ligger så lavt på netto driftsutgifter. Bergen kommune forklarer de lave utgiftene på kommunehelse med at utgiftene til psykiatri blir ført på pleie- og omsorg, og ikke på kommunehelse. Når det gjelder det høye inntektsnivået, viser kommunen til at dette skyldes at Bergen legevakt driver spesialisthelsetjeneste i samarbeid med Helse Bergen, noe som genererer høye inntekter for kommunen. I tillegg ble inntektene 59
ved svineinfluensa ført på F233, mens utgiftene ble ført på F120. En annen mulig årsak er også at Bergen kommune har høye inntekter knyttet til gjestepasientoppgjøret. Andel nyfødte med hjemmebesøk innen 2 uker ligger på 80 %, som er 2 % under snitt for nettverket, og er en økning på 10 % fra 2008. Kommunen opplyser å ha en bevisst satsning på å øke hjemmebesøk etter fødsel, noe som har sammenheng med tidlig utskriving fra sykehus. Målet er 90 %. Det er variasjoner mellom bydelene, og i 2009 skyldes dette svineinfluensavaksinering. Årsverk helsesøstre per 10 000 innbyggere 0-20 år er 3 % under snitt, og er på om lag samme nivå som i 2008. Samlet antall årsverk fysioterapeuter er på samme nivå som i 2008, mens antallet kommunalt tilsatte fysioterapeuter økte med 16,7 %. Kommunen ligger her henholdsvis 10 % og 20 % over snittet i ASSS. Økningen skyldes en opptrapping i prosjekt slagrehabilitering der det var økt med 3 stillinger i 2008, og ytterligere 2 stillinger i 2009. Kommunen ligger 17 % under snitt i ASSS, når det gjelder årsverk ergoterapeuter. Andel åpne fastlegelister er redusert fra 35 % i 2008 til 20 % i 2009, og kommunen ligger 44% under snitt i nettverket. Reservekapasitet fastlege er ikke i samme grad redusert, men er gått ned fra 104 % i 2008 til 102 % i 2009. Når det gjelder medarbeidertilfredshet, ligger kommunen 8 % over snitt i nettverket. Sykefraværet ligger 17 % under snitt. Oppsummering Hvilke sterke og svake sider ser vi ved tjenesten i lys av vurderingen over? o Tjenesteprofilen indikerer at kommunen har prioritert ressursinnsats v/netto driftsutgifter i samsvar med det indikatoren for beregnet ressursbruk viser. o Bergen ligger nest høyest i nettverket når det gjelder inntekter på kommunehelse Er det en sammenheng mellom ressursinnsats og kvalitet? o Kvalitet, målt i andel nyfødte med hjemmebesøk innen to uker, ser ut til å stå i samsvar med de ressursene kommunen har sett inn i tjenesten. Hvordan vurderes årets resultater sammenlignet med tidligere kartlegginger? o Tjenesteprofilen for 2009 er tilnærmet lik profilen for 2008 for de sammenlignbare indikatorene, med unntak av kvalitetsindikatorene andel nyfødte med hjemmebesøk og andel åpne fastlegelister. Andel nyfødte med hjemmebesøk innen to uker har hatt en økning på 10 %, mens andel åpne fastlegelister har en reduksjon på 15 %. 3.6. Pleie og omsorg 3.6.1. Funksjoner som inngår i tjenesteområdet Tjenesteområde pleie og omsorg inneholder følgende funksjoner 9 : 234 Aktivisering og støttetjenester overfor eldre og funksjonshemmede 253 Pleie, omsorg, hjelp og re-/habilitering i institusjon 254 Kjernetjenester knyttet til pleie, omsorg, hjelp til hjemmeboende 261 Institusjonslokaler 9 Funksjonstitler er hentet fra KRD sin hovedveileder for 2009. Vær oppmerksom på at titler/innhold er justert til 2010. 60
3.6.2. Merknader til tjenesteprofilene for pleie- og omsorg For pleie- og omsorgstjenester utarbeides to tjenesteprofiler en profil for innbyggere/brukere 0 66 år, og en profil for innbyggere/brukere 67 år og eldre. Begge profilene starter med indikator for ressursbruk, som er en ny indikator fra 2010- rapporten. Ressursbruksindikator viser ressursbruk samlet for pleie- og omsorgsfunksjonene samlet (jfr ovenfor), korrigert for utgiftsbehovet (slik dette er beregnet i inntektssystemet). En del utfyllende indikatorer (sykefravær, utdanningsnivå, brukertilfredshet og medarbeidertilfredshet) er de samme i begge profiler, da en ikke har tilgang på data som skiller mellom tjenestemottakere eller medarbeidere (f.eks på alder eller tjenestetilhørighet). Det er kun tre av kommunene som har sendt inn data for brukertilfredshet. KS oppfordrer derfor til varsomhet ved sammenlikning av egne resultater opp mot gjennomsnitt ASSS. Ingen av kommunene har levert data for medarbeidertilfredshet 2009, og denne indikatoren er derfor ikke tatt inn i tjenesteprofilene i årets rapport. Data for sykefravær hentes fra PAI-registeret. Pga feil/mangler har KS ikke mottatt tall for pleie- og omsorgstjenester, og denne indikatoren er derfor ikke tatt med i årets tjenesteprofiler. 3.6.3. Konserntall uten sosiale utgifter KS har gjort nye beregninger (ny korreksjonskoeffisient) for sosiale utgifter. Det skal nå bare foretas slik korreksjon på nettoutgifter, og indikatoren for brutto/korrigerte kroner blir dermed noe høyere enn 15.3.-tallene (som ble brukt i vårens utfordringsnotat). 3.6.4. Tjenesteprofiler Bergen Pleie- og omsorg 2009 Tabell 1 Tjenesteprofil Bergen, pleie- og omsorgstjenester 2009 Indikator Bergen Snittverdi i nettverk Prioritering/behov: Ressursbruksindikator 104,73 % 100 % Nettoutgift hjemmetjeneste til innbyggere 0-66 år, fordelt pr innbygger 0-66 år. Konsern, ekskl sosiale utg. 3 456 3 343 Nettoutgift hjemmetjeneste til innbyggere 67 år og eldre, fordelt pr innbygger 67 år og eldre. Konsern, ekskl sosiale utg. 13 300 14 172 Dekningsgrader Andel beboere på institusjon som er i alder 0-66 år 9,6 % 11,0 % Andel institusjonsbeboere på tidsbegrenset opphold 17,8 % 24,4 % Andel av innbyggere 80 år og eldre som mottar hjemmetjenester 35,8 % 33,1 % Andel innbyggere 80 år og eldre som er beboere på institusjon 16,1 % 15,2 % Produktivitet/enhetskostnad Nettoutg. hjemmetjeneste til innbyggere 0-66 år, fordelt pr bruker 0-66 år. Konsern, ekskl sosiale utgift 276 307 270 666 Nettoutgift hjemmetjeneste til innbyggere 67 år og eldre, fordelt pr mottaker 67 år og eldre. Konsern, ekskl sosiale utg. 74 067 85 845 61
Indikator Bergen Snittverdi i nettverk Korrigerte brutto driftsutgifter pr kommunal plass i institusjon. Konsern, ekskl sosiale utg. 616 900 743 621 Brutto driftsutgifter pr plass i institusjon. Konsern ekskl sosiale utg. 676 427 771 268 Utfyllende indikatorer Hjemmetjeneste 0-66 år, Gj.sn.bistandsbehov 1,7 1,8 Sykefravær (hele pleie- og omsorgstjenesten) Andel årsverk med fagutdanning (hele pleie- og omsorgstjenesten) 0,7 0,7 Brukertilfredshet (gj.sn.pleie- og omsorgstjenesten) 3,4 3,4 Medarbeidertilfredshet (gj.sn.pleie- og omsorgstjenesten) Kvalitet Legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 0,49 0,38 Figur 6 Tjenesteprofil PLO Bergen 2009, innbyggere 0-66 år ASSS - Status tjeneste 15.6.2010. Pleie og omsorg under 67 år 2009. Snitt nettverk = 100 160 BERGEN Høyest kommune 140 141 136 Gj.sn. ASSS Lavest kommune 120 111 100 108 110 101 80 87 90 87 98 60 75 40 49 53 20 0 105 103 102 95 87 96 101 Ressursbruk PLO Nettoutg. hjemmetj. pr.innb.0-66 år Nettoutg. hjemmetj. pr.bruker 0-66 år Gj.sn.bistandsbehov mottakere hj.tj. 0-66 år Andel beboere inst. under 67 Årsverk fagutd. Brukertilfredshet 62
Figur 7 Tjenesteprofil PLO Bergen 2009, innbyggere 67 år og eldre ASSS - Status tjeneste 15.6.2010. Pleie og omsorg over 67 år 2009. Snitt nettverk = 100 160 148 151 140 120 140 128 116 124 108 100 BERGEN Høyest kommune 150 130 Gj.sn. ASSS Lavest kommune 111 101 98 80 87 86 83 88 87 60 60 58 64 63 69 40 20 0 105 94 108 86 106 83 88 73 130 96 101 Ressursbruk PLO Nettoutg. hjemmetj. pr innb.67+ Andel 80+ som mottar hjemmetj. Nettoutg. hjemmetj. pr.bruker 67+ Andel innb. 80+ som bor i institusjon Korr.bto dr.utg. pr. komm. Inst.plass Bto dr.utg. pr inst.plass Andel beboere tidsbegr. opph. Legetimer pr. uke pr. beboer inst. Årsverk fagutd. Brukertilfredshet 3.6.5. Vurdering og tolkning av indikatorene i tjenesteprofilen Nøkkeltall og vesentlige forhold Ressursbruksindikatoren viser at Bergen kommune har 5 % høyere ressursbruk til pleie- og omsorgstjenester enn gjennomsnitt ASSS, når det er korrigert for ulikheter i behov. Tjenesteprofilene viser at Bergen har prioritering og tjenestenivå til yngre tjenestemottakere omtrent som gjennomsnitt ASSS. Bergen har høye dekningsgrader både innenfor hjemmetjenester og institusjon til eldre innbyggere. Systematisk vurdering og fortolkning av tjenestene Bergen har gitt kortfattet og relevant tilbakemelding til KS på utfordringsnotatet. På ressursbruksindikatoren for pleie- og omsorgstjenester samlet har Bergen en ressursbruk som er 5 % over gjennomsnitt ASSS, etter korreksjon for ulikheter i utgiftsbehov (slik dette blir definert i kommunenes inntektssystem). For innbyggere 0 66 år er ressursinnsats pr innbygger 3 % høyere enn gjennomsnitt ASSS, mens utgift pr bruker er 2 % høyere. Registrert bistandsbehov hos disse tjenestemottakere er i gjennomsnitt 5 % lavere enn snitt ASSS. Bergen har 13 % lavere andel institusjonsbeboere under 67 år enn gjennomsnitt ASSS, og dette forklares med at kommunen har få barneboliger og avlastningsboliger. Bergen vurderer å øke kapasiteten på dette tilbudet. For hjemmetjenester til innbyggere over 67 år bruker Bergen 6 % mindre på disse tjenestene enn gjennomsnitt ASSS, fremstilt som kroner pr innbygger. Samtidig er det 8 % flere over 80 år som mottar hjemmetjenester i Bergen enn i ASSS samlet. Lavere utgiftsnivå og høyere dekningsgrad innebærer lavere tildeling pr bruker, og gjennomsnittlig netto utgift pr hjemmetjenestemottaker tilsvarer 86 % av gjennomsnitt ASSS. Bergen kommune har i kommentarene til utfordringsnotatet opplyst at man arbeider for å redusere dekningsgrad 63
hjemmetjenester til eldre, samt at tjenester i større grad skal ytes til brukere med størst bistandsbehov. Bergen har 6 % høyere andel 80 + som beboere på institusjon enn gjennomsnitt ASSS. Kommunen har en institusjonsomsorg med stort innslag av aldershjemsplasser, og disse er rimeligere å drifte enn sykehjemsplasser. Dette bidrar til at kommunen holder lave enhetskostnader på institusjon, og korrigerte brutto utgifter pr kommunal plass er lavest av ASSS-kommunene, 17 % lavere enn gjennomsnitt. Tjenesteprofilen viser tydelig at en høyere andel innbyggere over 80 år mottar tjenester i Bergen enn gjennomsnittet for ASSS. Dekningsgrad institusjon er noe synkende, men dette skyldes endringer i befolkningen og ikke reell nedgang i antall plasser, og denne utviklingen vil fortsette kommende år. Andel plasser til tidsbegrenset opphold er på 73 % av gjennomsnitt ASSS, og kommunen opplyser at man har klare målsettinger om å øke andel plasser reservert for tidsbegrenset opphold. Bergen har vesentlig bedre legedekning i institusjon enn gjennomsnitt ASSS. Utviklingen fra 2008 viser at flere av ASSS-kommunene har styrket legedekningen, men Bergen har økt fra 127 til 130 % av gjennomsnitt, og er høyest i nettverket. Det ble i 2009 gjennomført brukerundersøkelse i pleie- og omsorgstjenestene, og Bergen har rapportert inn resultatet 3,4. Det er kun 2 kommuner som har meldt inn resultater, og det gir derfor liten mening å sammenlikne med gjennomsnittet. 3.7. Sosialtjeneste 3.7.1. Funksjoner som inngår i tjenesteområdet Tjenesteområde SOSIALTJENESTEN inneholder følgende funksjoner: 242 Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid 243 Tilbud til personer med rusproblemer 273 Kommunale sysselsettingstiltak 275 Introduksjonsordningen 276 Kvalifiseringsordningen (NB foreløpige tall) 281 Økonomisk sosialhjelp 3.7.2. Resymé av nettverksarbeidet 2010 Tjenesteprofilen - og utprøving av nye indikatorer Tilbakemelding fra nettverket er at profilen er vanskelig å bruke til styring av tjenesten. Samtidig er det vanskelig å finne fram til bedre/alternative styringsindikatorer. I utfordringsnotat datert 20.06.2010, ble det foreslått og utprøvd nye indikatorer til tjenesteprofilen. Under vårens samling i Sandnes ble det imidlertid besluttet å gå tilbake til tidligere års tjenesteprofil. Noen begrunnelser i denne forbindelse er iflg. Nettverket: Da det er av særlig interesse å følge med på trender og utvikling innenfor sosialtjenesten, er vi avhengige av å ha kontinuitet rundt styringsindikatorene i tjenesteprofilen (en indikator skiftes således kun ut dersom høyst nødvendig) Arbeidet med å finne gode tilleggsindikatorer (resultat og kvalitet) fortsetter, men disse vil bli samlet i særskilte temabaserte profiler - herunder for eksempel bolig, KVP, rus, flyktninger, og ungdom 18-24. Det er satt ned arbeidsgrupper med fortløpende ansvar, og aktivitet på flere temaområder Indikatoren brukertilfredshet utgår fra tjenesteprofilen. Dette pga at nettverket er enige om at sammenlignbarhet er problematisk, da kartlegging foregår på til dels svært ulikt grunnlag i de 10 kommuner 64
3.7.3. Utvalgte styringsindikatorer Tabell Styringsindikatorer i Tjenesteprofil for Sosialtjeneste 2009 Indikator Lavest verdi i nettverk Prioritering/behov: Høyest verdi i nettverk Snittverdi i nettverk Ressursbruk 0,796 1,150 1,000 Netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr innb 18-66 år (inkl funksjon 273) konsern, eks sosiale utgifter Netto driftsutgifter til øk sosialhjelp pr innb 18-66 år (funksjon 281) konsern, eks sosiale utgifter Dekningsgrader Andel sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggere i alderen 18-66 år 2001 3437 2834 996 1820 1497 0,03 0,05 0,04 Andel sosialhjelpsmottakere 18-24 år pr innbygger 0,3 0,7 0,6 Andel mottakere 18-24 år av alle mottakere 16,3 27,5 23,2 Produktivitet/enhetskostnad Brutto driftsutgifter til øk sosialhjelp pr mottaker 18-66 år, konsern, eks sosiale utgifter Kvalitet Gjennomsnittlig stønadslengde for mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde Andel sosialhjelpsmottakere med stønad i 6 måneder eller mer 34394 51890 42250 4,6 8,1 6,1 27 54 40,7 Sykefravær 4,2 13,7 10,0 Medarbeidertilfredshet (6 av 10 kommuner har data) 3,6 4,5 4,1 3.7.4. Øvrige indikatorer På fagsamlingene er det ønskelig å ta i bruk flere indikatorer som illustrerer utgiftsbildet i sosialtjenesten. Det kan være tall som knyttet opp til bolig, KVP, rus, ungdom, og flyktninger. Det er satt ned arbeidsgrupper som fortløpende jobber på flere av områdene. Nettverket avventer SSB s publisering på KVP i september og det arbeides med tall fra spesialbestillinger av sosialdata 2007-2008-2009. Under utvalgte styringsindikatorer, kap 3, finnes supplerende og utdypende indikatorer, tidsserier og nøkkeltall for nærmere analyse av tjenesten. 3.7.5. Merknader til tjenesteprofilene Det foreligger ikke korrigerte tall for Oslo før i uke 36, derfor er Oslo holdt utenfor snittet i indikator 2-8 i alle tjenesteprofiler. Oslo er ute av snittet på alle figurer/diagrammer bortsett fra sykefravær og medarbeidertilfredshet. Den nye indikatoren "Ressursbruk" er beregnet slik: Teller er "Netto driftsutgifter til sosialtjenesten (242, 243, 281, 273) pr. innbygger 18-66 år" Nevner er kostnadsindeks for sosialtjeneste 65
Det presiseres videre at det må utvises forsiktighet ved sammenligning og tolkning av utgifter til sosialtjenesten kommunene imellom, dette pga av usikkerhet både mht rapportering av antall mottakere på KVP og ulik føringspraksis på utgifter til KVP, og at antall klienter vil kunne påvirke de fleste indikatorene i tjenesteprofilen. Bosetting av flyktninger er ulik fra kommune til kommune, og vil dermed medføre ulikheter i utgiftsføring knyttet til funksjon 242 og 281. Dermed vil andelen flyktninger blant mottakere av sosialhjelp ha betydning for utgiftsbildet og belaste sosialtjenesten på forskjellig vis. Dette viser tall som Oslo og Kristiansand har funnet frem til - noe som gjør at vi må vise ytterligere forsiktig i forbindelse med tolkning av KOSTRA tallene. 3.7.6. Tjenesteprofil for Bergen sosialtjenesten 2009 Tabell Tjenesteprofil for Sosialtjenesten Indikator Bergen Lavest verdi i nettverk Prioritering/behov: Høyest verdi i nettverk Ressursbruk 1,085 0,796 1,150 1,000 Netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr innb 18-66 år (inkl funksjon 273) konsern, eks sosiale utgifter Netto driftsutgifter til øk sosialhjelp pr innb 18-66 år (funksjon 281) konsern, eks sosiale utgifter Dekningsgrader Andel sosialhjelpsmottakere i forhold til innbyggere i alderen 18-66 år Andel sosialhjelpsmottakere 18-24 år pr innbygger Andel mottakere 18-24 år av alle mottakere Produktivitet/enhetskostnad Brutto driftsutgifter til øk sosialhjelp pr mottaker 18-66 år, konsern, eks sosiale utgifter Kvalitet Gjennomsnittlig stønadslengde for mottakere med sosialhjelp som hovedinntektskilde Andel sosialhjelpsmottakere med stønad i 6 måneder eller mer 3401 2001 3437 2834 1626 996 1820 1497 0,04 0,03 0,05 0,04 0,6 0,3 0,7 0,6 19,3 16,3 27,5 23,2 Snittverdi i nettverk 44101 34394 51890 42250 8,1 4,6 8,1 6,1 54 27 54 40,7 Sykefravær 9,9 4,2 13,7 10,0 Medarbeidertilfredshet (6 av 10 kommuner har data) 4,4 3,6 4,5 4,1 66
160 140 120 100 80 60 40 20 0 Figur 8 Tjenesteprofil Bergen Status sosialtjenesten 2009. Snitt nettverk= 100. 115 109 80 Ressursbruk 121 120 71 Nettoutgift sos.tj. pr. innb. 18-66 år 109 122 67 Nto.utg. til øk.sos.hjelp pr innb. 18-66 år 118 130 127 69 Andel mottakere 18-66 år av innb. 18-66 år 99 50 Andel mottakere 18-24 år pr innb. 123 104 81 Br.utg. til øk. sos.hjelp pr. mottaker 132 132 133 75 St. lengde m s.hjelp som hovedinnt. 133 66 Andel mottakere stønad i 6 mnd + 99 137 42 Sykefravær 109 106 87 Medarbeidertilfredshet BERGEN Snitt kommuner Høyest kommune Laveste kommune 3.7.7. Nøkkeltall, vesentlige forhold, systematisk vurdering og fortolkning Bergen ligger 9% over snittet når det gjelder ressursbruk, dvs. netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger 18-66 år delt på den tidligere behovsindikatoren. Det indikerer at kommunen bruker mer ressurser på tjenesten enn hva behovet skulle tilsi. Bergen viser til at andelen sosialhjelpsmottakere med hovedinntekt trygd ligger på 43,2 %. Samtidig har Bergen den desidert laveste andelen av sosialhjelpsmottakere med hovedinntekt sosialhjelp (33,9 %). Den andelen sosialhjelpsmottakere som har sosialhjelp som hovedinntekt i Bergen kommune, er i følge kommunen de som er vanskeligst å få ut i form av arbeidsrettede tiltak eller trygd. De fleste har rus/psykiatri problematikk og trenger tett og lang oppfølging fra sosialtjenesten. Bergen viser til at dette er grunnen til at de ligger høyest i nettverket når det gjelder stønadslengde med sosialhjelp som hovedinntekt. Bergen ligger også høyest i nettverket når det gjelder andel stønadsmottakere med stønad i 6 måneder eller mer. Bergen viser til at dette kommer av at kommunen har en særordning, 80 % regelen, som medfører at mange med varig trygd får fast stønad av sosialtjenesten i form av supplerende sosialhjelp. Sykefraværet ligger noe under snittet i nettverket. Bergen kommune viser til at de har et nærværsprosjekt som har som formål å redusere sykefraværet blant de ansatte i kommunen. Medarbeidertilfredsheten ligger høyt i sosialtjenesten i Bergen. Kommunen viser til at de i styringskortet for sosialtjenesten har fokus på sammenhengen mellom kompetente og stabile medarbeidere, og arbeidet som gjøres i forhold til de ulike brukergruppene. I tillegg har det vært fokus på tverretatlig samarbeid og gjeldsrådgivning. Bergen viser til at den lave andelen brukere med hovedinntekt sosialhjelp kan være et resultat av at det har vært mulig å jobbe godt tiltaksmessig med relativt god bemanning, noe som også kan ha innvirkning på den høye medarbeidertilfredsheten. Oppsummering og samlet vurdering Dataene i tjenesteprofilen gir oss ikke metodisk grunnlag til å konkludere rundt sammenheng mellom ressursinnsats og kvalitet. Bergen kommune har gitt en utfyllende og balansert tilbakemelding på utfordringsnotatet/tjenesteprofilen, og viser i sin analyse at der ligger så vel beviste prioriteringer og kvalitet bak kommunens ressursinnsats og oppnåelse av gode resultater.. 67
3.8. Byggesak 3.8.1. Utvalgte styringsindikatorer Tabell Styringsindikatorer i Tjenesteprofil for Byggesak Indikator Prioritering/behov: Dekningsgrader Antall søknader om tiltak (jf. PBL-85 93.1) + antall meldinger pr 1000 innbygger mottatt i 2000 Produktivitet/enhetskostnad Brutto driftsutgifter til bygge-, delesak og seksjonering (f 302) konsern ekskl sosiale utg. pr innbygger Brutto driftsutgifter til bygge-, delesak og seksjonering (f 302) konsern ekskl sosiale utg. per søknad og melding mottatt i 2009 Utfyllende indikatorer Brutto driftsinntekter bygge-, delesak og seksjonering (f 302) pr innbygger Laveste verdi Høyeste verdi Snittverdi i nettverk 9,6 25,5 15,8 98 192 142 5 511 17 380 10 061 85 215 159 Saksgebyret for oppføring av enebolig, jf. PBL 93 pkt. a 10 000 25 200 15 338 Årsverk pr. 100 søknad og melding (f 302) 0,76 2,70 1,54 Totale gebyrinntekter bygge-, delesak og seksjonering (f 302) mm pr mottatt søknad og melding i 2009 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid, byggesaker (kalenderdager) i 2009 Kvalitet 5 231 14 325 9 825 20 85 52 Sykefravær 3,0 % 9,5 % 6,2 % Medarbeidertilfredshet Alt i alt, hvor fornøyd er du med arbeidssituasjonen din? (5 kommuner) 4,1 4,7 4,4 Brukertilfredshet gjennomsnitt (bare 1 kommune har data) Ikke data Ikke data Ikke data 3.8.2. Øvrige indikatorer Nettverket har lenge ønsket å finne gode styringsindikatorer på: Kvalitet og kompleksitet Forslag som har vært oppe (har ikke vært data i KOSTRA): Måle dispensasjoner i forhold til antall søknader Andel omgjorte/opphevede administrative vedtak av fylkesmannen av totalt antall saker sendt til fylkesmann Andel tilsynssaker i forhold til samlet antall saker per år. o Tilsynsbegrepet må være entydig definert. Kostnad/inntekter pr. vedtak Brutto driftsutgifter/inntekter per vedtak Antall produserte vedtak pr. forbruk kroner Produserte vedtak pr. årsverk 68
Sakstid: Droppe enkle tiltak. Andel saker innen lovpålagt tid KOSTRA har for rapporteringsåret 2009 fått en rekke nye styringsindikatorer på funksjon 302 Bygge-, delesak og seksjonering som ble vurdert ved evaluering av styringsindikatorene i ASSS-tjenesteprofilen på byggesak på nettverkesamlingen i Tromsø våren 2010. Dette arbeidet sluttføres på samlingen høsten 2010. 3.8.3. Tjenesteprofil for Bergen byggesak 2009 Tabell Styringsindikatorer i Tjenesteprofil for byggesak Indikator Prioritering/behov: Dekningsgrader Antall søknader om tiltak (jf. PBL-85 93.1) + antall meldinger pr 1000 innbygger mottatt i 2008 Produktivitet/enhetskostnad Brutto driftsutgifter til bygge-, delesak og seksjonering (f 302) konsern ekskl sosiale utg. pr innbygger Brutto driftsutgifter til bygge-, delesak og seksjonering (f 302) konsern ekskl sosiale utg. pr søknad og melding mottatt i 2008 Utfyllende indikatorer Brutto driftsinntekter bygge-, delesak og seksjonering (f 302) pr innbygger Bergen 2009 Snittverdi i nettverk 14,9 15,8 174 142 11 682 10 061 215 159 Saksgebyret for oppføring av enebolig, jf. PBL 93 pkt. a 12 000 15 338 Årsverk pr. 100 søknad og melding (f 302) 1,51 1,54 Totale gebyrinntekter bygge-, delesak og seksjonering (f 302) mm pr mottatt søknad og melding i 2009 13 495 9 825 Gjennomsnittlig saksbehandlingstid, byggesaker (kalenderdager) i 09 52 52 Kvalitet Sykefravær 8,1 % 6,2 % Medarbeidertilfredshet Alt i alt, hvor fornøyd er du med arbeidssituasjonen din? 4,1 4,4 Brukertilfredshet - gjennomsnitt Ikke data Ikke data 69
200 175 150 125 100 75 50 25 0 Figur 9 - Tjenesteprofil Byggesak for Bergen kommune 94 161 Søknader + meldinger pr 1000 innb 135 135 123 135 61 69 Brutto utg. til byggesak pr innb (f 302) 54 Brutto driftsinntekter bygges. pr. innb.(f 302) 78 164 65 Saksgebyr enebolig 98 175 173 49 Årsverk pr. 100 søknad og melding 116 ASSS - Status tjeneste - Byggesak. Snitt nettverk = 100. Brutto Utg. til bygge saker per søknad og melding (f 302) 137 146 55 53 Totale gebyrinntekter Bygges. mm pr søknad og melding (f 302) 100 163 38 Sakstid byggesak 130 152 48 93 BER Høyest ASSS 107 100 93 Sykefravær Medarbeidertilfredshet Brukertilfredshet Snitt ASSS Lavest ASSS 3.8.4. Vurdering og tolkning av indikatorene i Bergens tjenesteprofil. Tjenesteprofilen har mye til felles med profilen til Oslo og er i hovedtrekk lik fjorårets, men ligger jevnt over på et noe høyere nivå i forhold til gjennomsnitt i nettverket. Antall søknader + meldinger pr innbygger økte med 18 % og brutto driftsinntekter pr innbygger økte med 23 %. Årsverk pr søknad og melding gikk ned med 17 % og saksbehandlingstiden gikk ned med 96 % i forhold til snitt i ASSS. Prioritering: Nettverket har ikke valgt styringsindikatorer som viser prioritering. Dekningsgrad/tilgjengelighet: Antall søknader om tiltak (jf. PBL-85 93) + antall meldinger pr 1000 innbyggere mottatt i 2009 økte med 22 % fra året før. Det ga en økning på 18 % i forhold til snitt ASSS og var rett under snitt ASSS. Andel søknader økte fra 68 % til 73 % i 09. Bergen har sendt KS spesifisert oversikt over dele- og seksjoneringssaker, men har ikke redegjort for om de var inkludert i KOSTRA-tallene. Produktivitet: Produksjon v/brutto driftsutgifter til bygge-, delesak og seksjonering målt pr innbygger økte så vidt med 1,8 % fra 08, men økte likevel med 5 % i forhold til snitt ASSS og var nest høyest. Produksjon v/brutto driftsutgifter til bygge-, delesak og seksjonering målt pr søknad + melding ble siste året redusert med 17 %. Det ga en reduksjon på 11 % i forhold til snitt, men var likevel 3. høyest i ASSS. Vurderer man produksjonsindikatorene(brutto driftsutgifter) opp mot indikatoren for dekningsgrad (søknad+ melding), hadde Bergen gjennomsnittlig behov/produksjon til 3. høyeste kostnad. Nivået på styringsindikatorene ble nok etter KS sin vurdering i noen grad påvirket av at Bergen hadde høy andel meldinger, de ble à jour med etterslepet på byggesaker i 08 og hadde bedre kvalitet på rapporteringen til KOSTRA for 09. 70
Utfyllende indikatorer: Brutto driftsinntekter bygge-, delesak og seksjonering (f 302) målt pr innbygger økte siste år med 13 %. Det ga en økning på 23 % i forhold til snitt ASSS og var høyest i nettverket i 09. Saksgebyret for oppføring av enebolig var uendret. Kommunen var 3. lavest i nettverket. Årsverk pr. 100 søknad + melding (f 302) gikk ned med 21 % til et nivå rett under snitt i ASSS. Totale gebyrinntekter bygge-, delesak og seksjonering (f 302) mm pr mottatt søknad og melding ble redusert med 11 %. Det ga likevel en økning på 1 % i forhold til snitt og var nest høyest. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid, byggesaker (kalenderdager) for 09 har gått ned med 67 % fra 08 til 52 dager i 09. Kommunen var på snitt i nettverket. Her tok Bergen et stort løft i 08/09. Målt kvalitet: Sykefraværet har økt fra 5,9 % i 07 til 8,1 % i 09. Fraværet var 3. høyest i nettverket. I medarbeiderundersøkelsen hadde Bergen score på 4,1, og dette var lavest i nettverket. Bergen gjennomførte ikke brukerundersøkelser i 08 eller 09. Oppsummering: Hvilke sterke og svake sider ser vi ved tjenesten i lys av vurderingen over o Bergen hadde antall saker pr innbygger litt under snitt til en kostnad noe over snitt pr sak. Saksbehandlingstiden ble mer enn halvert og KOSTRA-rapporteringen forbedret. Er det en sammenheng mellom ressursinnsats og kvalitet o Bergen hadde ressursbruk som gikk ned mot snittet for nettverket og mener de har gode rutiner for lovpålagte oppgaver som tilsyn og ulovlighetsoppfølging. KS har et bestemt inntrykk av at Bergen også gjennomførte mange tilsyn som en del av saksbehandlingen i enkeltsaker. Kommunen gjennomførte i 08 tiltak for å få ned saksbehandlingstiden, det ga en reduksjon på 2/3 og var i 09 på snitt. Sykefraværet økte og var over snitt. Bergen hadde lavest medarbeidertilfredshet i ASSS og kommunen gjennomførte ikke brukerundersøkelser. Hvordan vurderes årets resultater sammenlignet med tidligere kartlegginger o Saksmengden økte med over 20 % og andel meldingssaker gikk ned. Saksbehandlingstiden ble betydelig redusert samtidig som ressursbruk og inntekter pr sak + melding gikk ned. Aktuelle utviklingsområder o Kommunens arbeid med rapporteringspraksis til KOSTRA. Det er spesielt viktig at antall bygge-, dele- og seksjoneringssaker og lønn rapporteres i samsvar med KOSTRA-veileder. o Kommunen kan ha nytte av å avklare graden av tilsyn i saksbehandlingen av enkeltsaker. 71
3.9. Eiendom 3.9.1. Innledning noen kommentarer til nøkkeltallene Kommunal eiendomsforvaltning er et nystartet nettverk i ASSS-kommunene. Nettverket tar utgangspunkt i utvalgte nøkkeltall fra KOSTRA eiendomsforvaltning. Disse inneholder nøkkeltall knyttet til kommunale formålsbygg beskrevet i kap 1.2. En fordeling av kommunenes eiendomsmasse på kommunale formålsbygg ble gjort i KOSTRA første gang for regnskapsåret 2008. Det er derfor bare tidsserier på to år for denne rapporteringen. Nettverket startet felles gjennomgang av regnskapspraksis for utgifter til eiendomsforvaltning i 2009, og det må påregnes noe tid før tallene i nettverket er sammenlignbare. Erfaringsmessig er det ulik tolkningspraksis ved innføring av nye rapporteringer. Gjennom arbeidet i nettverket med forbedring av kvaliteten på nøkkeltallene og bruken av disse, vil kommunene etter hvert få et langt bedre grunnlag for sammenligning og dermed læring av hverandre. På nettverksamlingen ble det også drøftet praksis for hva som blir utgiftsført i driftsregnskapet og hva som utgiftsføres i investeringsregnskapet. Diskusjonen tyder på at det er store praksisforskjeller kommunene imellom, spesielt når det gjelder hvilket vedlikehold som betraktes som ordinært og periodisk vedlikehold og hva som betraktes som investeringer. Det samme gjelder praksis for drift og vedlikehold. Investeringsutgifter per innbygger vil variere mye fra ett år til et annet. Det samme gjelder andelen investeringsutgifter til formålsbygg av samlede investeringsutgifter. I rapporten er det derfor beregnet et snitt av siste fire år. Det vil gi et noe jevnere bilde av langsiktige investeringer som går over flere år. Regjeringens ekstraordinære tiltakspakke på 4 mrd til vedlikehold og mindre investeringer i kommunesektoren 2009 er viktig å være klar over, når en betrakter vedlikeholdsutgiftene i 2009. Det er ikke foretatt en nøyaktig kartlegging av hva disse pengene er brukt til, men praktisk talt alt ble brukt etter intensjonen i 2009. Kun små midler er overført til 2010. I rapporten er det korrigert for forskjeller i sosiale utgifter. Grunnen til dette er at programkomiteen har gitt KS i oppdrag å fjerne ufrivillige kostnader som kommunene har til arbeidsgiveravgift og pensjonspremie. For de fleste tjenesteområder som ASSSkommunene har nettverk på, utgjør lønn rundt 80 pst av utgiftene. For eiendomsforvaltning utgjør lønnsutgiften fra 8 pst av korrigerte brutto driftsutgifter til 44 pst. Forskjellene er trolig ikke et resultat av så stor ulikhet i arbeidskraft, men at noen kommuner kjøper en større andel av arbeidskraften enn andre kommuner. Dette korrigeres ikke for. Sykefraværsindikatoren varierer mye i nettverket og variasjonen skyldes i stor grad andel egne ansatte renholdere, vaktmestere etc og hvor stor andel av dette som kjøpes fra andre (disse er ikke med i fraværsstatistikken; kun egne ansatte). Her skiller nettverket for eiendomsforvaltning seg fra de øvrige fagnettverkene i ASSS. Medarbeidertilfredshet på eiendomsforvaltning er innrapportert fra bare en kommune. Resultat for dette er derfor utelatt fra tjenesteprofilen. Kommunene hadde frist 1. juni for å svare på utfordringsnotatet, og per 1. august har seks av ti kommuner svart. 72
3.9.2. Oppbygging av tjenesterapport Rapporten viser utvalgte tjenesteindikatorer for hver kommune. Under hver kommune beskrives profilen kort i forhold til snittet i nettverket med fokus der store avvik fremkommer, etterfulgt av kommunenes kommentarer til utfordringsnotatet. KS sine kommentarer i hovedrapport/kommunerapporter er basert på tjenesteprofilen og den enkelte kommunes tilbakemeldinger. Indikatorene er et utvalg av indikatorer som ble gjennomgått av fagnettverket på samlingene høsten 2009 og våren 2010. 3.9.3. Funksjoner som inngår i tjenesteområdet Tjenesteområde Kommunal eiendomsforvaltning inneholder følgende funksjoner: 121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen 130 Administrasjonslokaler 190 Interne serviceenheter: NB! Det forutsettes at alle utgifter for serviceenheten skal fordeles fullt ut på de funksjonene som betjenes av enheten. Art 290 og 790 skal ikke benyttes. Serviceenheten krediteres på art 690 Fordelte utgifter 221 Førskolelokaler og skyss 222 Skolelokaler 261 Institusjonslokaler 381 Kommunale idrettsbygg og idrettsanlegg 386 Kommunale kulturbygg 3.9.4. Tjenesteprofiler Tjenesteprofilene for hver kommune viser indekserte verdier av utvalgte nøkkeltall for kommunal eiendomsforvaltning. Gjennomsnitt for kommunene er 100 og kommunens posisjon i forhold til snittet vises i pst av gjennomsnittet i nettverket. I tillegg vises hver kommune i egen tabell med kommunens nøkkeltall i forhold til gjennomsnittet. Tabell 1 under viser utvalgte indikatorer, med verdi for gjennomsnitt og høyeste/laveste verdi i nettverket. Det er til dels store endringer i nøkkeltallene fra foreløpige KOSTRA-tall 15. mars (brukt på samling og i utfordringsnotatet) til reviderte tall per 15.juni (presentert her). Tabell 1 Utvalgte indikatorer i tjenesteprofilen for eiendomsforvaltning Indikator Høyest i nettverket Lavest i nettverket Snittverdi i nettverk Prioritering/behov: Netto driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per innbygger 4132 kr 2328 kr 3447 kr Netto driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning, i prosent av samlede netto driftsutgifter 13,7 pst 7,3 pst 10,34 pst Dekningsgrader Samlet areal på formålsbyggene i kvadratmeter per innbygger 4,7 kvm 3,4 kvm 4 kvm Produktivitet/enhetskostnad Korrigerte brutto driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter 1249 kr 634 kr 986 kr Korrigert brutto driftsutgifter til kommunal forvaltning av eiendommer per kvadratmeter 122 kr 1 kr 50 kr Utgifter til driftsaktiviteter i kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter 579 kr 197 kr 426,6 kr Utgifter til vedlikeholdsaktiviteter i kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter 296 kr 113 kr 182 kr Energikostnader for kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter 133 kr 93 kr 110 kr 73
Indikator Høyest i nettverket Lavest i nettverket Snittverdi i nettverk Utfyllende indikatorer Brutto investeringsutgifter til kommunal eiendoms-forvaltning i prosent av samlede brutto investeringsutg. 64 pst 28 pst 43 pst Brutto investeringsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per innbygger 7684 kr 2088 kr 4454 kr Kvalitet Sykefravær 13 pst 2 pst 7 pst Medarbeidertilfredshet 3.9.5. Kommentar til tjenesteprofiler og valgte indikatorer Nettverket vurderte å splitte utgifter til eiendomsforvaltning på eide og leide bygg og vise begge deler i tjenesteprofilen. Dette er i ettertid tatt ut av tjenesteprofilen fordi data på eide og leide bygg ikke er sammenlignbare. Årsakene til det er blant annet at utgifter til leide bygg ikke nødvendigvis inneholder energiutgifter, renholds- og vaktmesterutgifter m.m. mens kommunenes samlede utgifter til dette, fordeles kun på kommunens eide arealer. I utgangspunktet ønsket man å dele inn tjenesteprofilen i typer formålsbygg. Dette ville gitt svært mange indikatorer, som bidrar til å miste det store bildet. For læring og utvikling og for videre analyse av eiendomsforvaltningen er det imidlertid viktig å se hvor mye ressurser som brukes i de ulike bygningstyper. Korrigerte brutto driftsutgifter, investeringsutgifter og energiutgifter på respektive formålsbygg er derfor tatt med i egne grafer i kapittel 3, som viser de ti kommunene per indikator. Antall kvm per innbygger i målgruppen og per bruker, er også vist i egne grafer, selv om disse ikke er tatt med i tjenesteprofilen. Kvaliteten på tallene er foreløpig ikke gode nok til å trekke konklusjoner eller gjøre analyser på hvorvidt kommunene driver effektiv eiendomsforvaltning, og kommentarene er derfor begrenset til å peke på vesentlige forskjeller kommunene imellom og i forhold til snittet. 3.9.6. Tjenesteprofil for Bergen eiendom 2009 Tabell 9 Utvalgte indikatorer for kommunal eiendomsforvaltning, Bergen og snitt Indikator Bergen Snittverdi i nettverk Prioritering/behov: Netto driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per innbygger 3072 kr 3447 kr Netto driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning, i prosent av samlede netto driftsutgifter 9,8 pst 10,34 pst Dekningsgrader Samlet areal på formålsbyggene i kvadratmeter per innbygger 3,4 kvm 4 kvm Produktivitet/enhetskostnad Korrigerte brutto driftsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter 932 kr 986 kr Korrigert brutto driftsutgifter til kommunal forvaltning av eiendommer per kvadratmeter 43 kr 50 kr Utgifter til driftsaktiviteter i kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter 411 kr 426,6 kr Utgifter til vedlikeholdsaktiviteter i kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter 125 kr 182 kr Energikostnader for kommunal eiendomsforvaltning per kvadratmeter 111 kr 110 kr Utfyllende indikatorer 74
Brutto investeringsutgifter til kommunal eiendoms-forvaltning i prosent av samlede brutto investeringsutg. 30,4 pst 43 pst Brutto investeringsutgifter til kommunal eiendomsforvaltning per innb. 2872 kr 4454 kr Kvalitet Sykefravær 3,2 pst 7 pst Medarbeidertilfredshet Ikke levert Ikke levert 250 225 200 175 150 125 100 75 50 25 0 Figur 10: Tjenesteprofil Bergen 2009 BER Høyest 96 121 95 71 71 Netto dr.utg E.F per innbygger SNITT Lavest 132 Netto dr.utg E.F av samlede nto dr.utg 84 84 116 Kvm formålsbygg per innbygger 95 64 127 Korr brto dr.utg e.f. per kvm Eiendomsforvaltning 86 2 244 96 46 136 Korr brto Utgifter til drift dr.utg komm. per kvm forvaltn. per kvm 69 62 163 Utgifter til vedlikehold per kvm 101 85 121 Energikostn per kvm 71 64 Invest.utg i pst av samlede inv.utg 148 64 47 173 43 27 182 Invester.utg Sykefravær e.f. per innb. (Ko) M edar beider- tilfr. (Ko) Bergens prioritering av eiendomsforvaltning ligger litt lavere enn snittet i nettverket, målt ved netto driftsutgifter til eiendomsforvaltning av samlede netto driftsutgifter i kommunen og ved netto driftsutgifter til kommunale formålsbygg per innbygger. Bergen har lavest dekningsgrad, målt ved antall kvadratmeter formålsbygg per innbygger. Det kan bety at Bergen er langt mer arealeffektive enn mange av de andre kommunene i nettverket. Spesielt ser dette ut til å gjelde institusjonslokaler. Kommunen har fem pst lavere samlede utgifter til forvaltning, drift og vedlikehold enn snittet i nettverket, mens energikostnader per kvm ligger på snittet. Investeringer i kommunale formålsbygg var lave i Bergen i 2009 sammenlignet med snittet i ASSS. Dette gjelder også når vi beregner gjennomsnittlige investeringsutgifter per innbygger siste fire år. Sykefraværet i Bergen er lavt i forhold til snittet i nettverket og henger trolig sammen med en relativt lav andel egne ansatte som det rapporteres sykefravær for. KS har ikke mottatt egne kommentarer fra Bergen på utfordringsnotatet, og de var forhindret fra å møte på nettverksamling i april pga askeskyen fra Island 75
76
77
78