VÅR DATO VÅR REFERANSE 1 12.01.2017 2016/20299 DERES DATO 16.11.2016 VÅR SAKSBEHANDLER Ellen Meldahl tlf 958 15 997 DERES REFERANSE FREDRIKSTAD KOMMUNE Postboks 1405 1602 FREDRIKSTAD Att. Stine Bjerkebakke Avslag på søknad om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden jf. arbeidsmiljøloven (aml) 10-12 sjuende ledd Arbeidstilsynet viser til søknad av 16.11.2016. Om søknaden Fredrikstad kommune, org.nr 940039541, søker om adgang til å gjennomsnittsberegne den alminnelige arbeidstiden med inntil 13 timer i løpet av 24 timer og redusert hviletid mellom vakter ned til 8 timer i løpet av 24 timer for navngitte ansatte ved Kjæråsen avlastningsbolig. Ordningen er benyttet i ca to år. Tillatelse fra Arbeidstilsynet Østfold Akershus er gitt senest Om arbeidstidsordningen: o Arbeidstidsordningen er bygd opp med lange vakter på inntil 13 timer lørdag og søndag. o De lange vaktene går fra kl.07.00 til 20.00, 08.00 til 21.00 og 09.00 til 22.00 o Det er lagt opp til pauser to ganger á 30 minutter i løpet av vaktene. Mer pause kan avvikles om det er anledning med hensyn til drift/aktiviteter og brukers behov. o Lengste ukentlige arbeidstid i ordningen er 56,75 timer o Gjennomsnittlig arbeidstid pr. uke er 35,5 timer ved 100% stilling o Ukentlig hviletid overholdes. o Det er lagt opp til å konsentrere arbeidstiden slik at det er perioder med sammenhengende fritid. Blant annet er: o nattevakter i hovedsak konsentrert med tre, fire og fem påfølgende nattevakter i en uke med påfølgende uke fri o Aftenvakter følges av dagvakt opp til to ganger i uken o Det er redusert hviletid mellom aften og dagvakter i ukedager. I tillegg er det lagt opp til redusert hviletid før langvakter og mellom langvakter o Det er lagt opp til fridag etter helgevakt Beskrivelse av arbeidet Arbeidet går i hovedsak ut på bistand, oppfølging og tilrettelegging av daglige gjøremål. Det er fokus på at barna skal ha en meningsfull fritid, noe som innebærer kinoturer, gå på biblioteket, POSTADRESSE E-POST TELEFON ORGANISASJONSNR Postboks 4720 Sluppen post@arbeidstilsynet.no 73 19 97 00 974771748 7468 INTERNETT Norge www.arbeidstilsynet.no
VÅR REFERANSE 2 fysisk aktivitet og lignende. De ansatte har et tett samarbeid med foresatte og andre instanser. Arbeidet er i hovedsak på kvelder, netter, helger og skolens fri og feriedager. Begrunnelse for søknaden Ønske om å benytte langvakter var opprinnelig blant annet begrunnet i å øke stillingsprosent. Etter å ha benyttet en ordning med lange vakter er søknaden begrunnet i at langvakter gir de ansatte god mulighet til å planlegge helgen på en god måte med hensyn til arbeidsfordeling av praktiske oppgaver, aktiviteter og bistand til det enkelte barn. De ansatte kommenterer videre at langvakter gjør det mulig å dra på lengre turer uten å være avhengig av vakt skifte. Arbeidstiden på helg medfører opplevelse av mer helgefri og mer helhetlig miljøarbeid. Det kommenteres at de ansatte får en større «vi» følelse, og at det er mye enklere å samarbeide. Det er mulig å bytte bistandsmottaker i løpet av en langvakt. Vi gjør oppmerksom på at Arbeidstilsynet behandler alle søknader om samtykke til utvidet arbeidstid på selvstendig grunnlag. Det vil si at vi vil kunne komme til et annet resultat, dersom det skulle vise seg at våre tidligere vedtak er fattet på mangelfullt eller feilaktig grunnlag. Arbeidstilsynet gir i utgangspunktet ikke samtykke til enkeltvakter alene, men ser på arbeidstidsordningen i sin helhet. Hele ordningen må vurderes opp mot det helse- og velferdsmessige forsvarlige for arbeidstakerne. Lovgrunnlaget og arbeidstilsynets vurdering Arbeidsmiljølova 10-12 sjuende ledd gir Arbeidstilsynet myndighet til å gi samtykke til arbeidstidsordninger som fraviker 10-8 første og andre ledd og grensen på 13 timer i 10-5 tredje ledd, for helse og omsorgsarbeid samt vakt og overvåkingsarbeid der arbeidet er helt eller av delvis passiv karakter (jf. 10-4 andre ledd). I forarbeidene til bestemmelsen er det forutsatt at Arbeidstilsynet i avgjørelsen legger avgjørende vekt på hensynet til arbeidstakernes sikkerhet, helse og velferd. Det er en forutsetning for gjennomsnittsberegning av arbeidstiden at arbeidet er av en slik art at lengre daglig eller ukentlig arbeidstid ikke øker faren for helseskader eller arbeidsulykker og ikke forringer arbeidstakernes mulighet til å utvise forsiktighet. Hovedregelen er at det ikke gis samtykke til vakter på over 10-10,5 timer aktiv alminnelig arbeidstid i løpet av 24 timer eller ca. 60 timer i løpet av 7 dager etter aml 10-5. Tiden mellom disse timene og maksimumsgrensene etter loven skal således være passiv arbeidstid/pauser. Grenser for aktiv arbeidstid daglig og per uke er fastsatt gjennom forvaltningspraksis. Arbeidstilsynet vurderer turnusordningen til å ligge utenfor de rammer vi tillater, selv om arbeidstiden for enkeltansatte som fremkommer i søknaden er innenfor rammene for hva vi mener kan være forsvarlig. Vi legger vekt på følgende: Lange vakter Daglig arbeidstid utover normalen på 9 timer krever større fysisk og mental utholdenhet. Forskning viser at lang daglig arbeidstid er belastende og gir økt fysisk og psykisk trøtthet. Lange arbeidsdager kan komme i konflikt med arbeidstakerens søvnbehov, og akkumulert søvnmangel/trøtthet over flere netter vil påvirke evnen til å vise oppmerksomhet og aktsomhet.
VÅR REFERANSE 3 Det er mer belastende å arbeide flere lange dager etter hverandre for så å ha lengre friperioder, enn det er å arbeide etter en fast rytme med mindre daglig påkjenning. Videre viser forskning at arbeidstid utover åtte timer gir en økt risiko for ulykker på rundt 50 %, og over 12 timer på rundt 100 %. Effekten er kumulativ (oppsamlet) utover i arbeidstiden (STAMI Arbeidstid og helse 2008). Lange arbeidsdager kan derfor gå ut over arbeidstakernes mulighet til å forebygge uønskede hendelser og feilhandlinger. Erfaring viser at arbeid ved omsorgsboliger kan være både fysisk og psykisk krevende for arbeidstakerne. Innenfor de rammer som er angitt i aml. 10-12, sjuende ledd, foretar Arbeidstilsynet en helhetsvurdering hvor blant annet arbeidsgivers og arbeidstakers interesser i ordningen er av betydning, samt hvilken risiko den aktuelle arbeidstidsordningen kan ha. Arbeidstilsynet skal ved avgjørelsen legge særlig vekt på hensynet til arbeidstakernes sikkerhet, helse og velferd. Det er en forutsetning for gjennomsnittsberegning av arbeidstiden at arbeidet er av en slik art at lengre daglig eller ukentlig arbeidstid ikke øker faren for helseskader eller feilhandlinger og arbeidsulykker og ikke forringer arbeidstakernes mulighet til å utvise forsiktighet. Ut i fra vår praksis kan det gis tillatelse til inntil 10,5 timer aktivt arbeid pr. dag. I særlige tilfeller kan det tillates en aktiv arbeidstid på inntil 12 timer per dag. Ved vurderingen av om samtykke skal gis legges det blant annet vekt på om vaktene forekommer sporadisk, om ordningen er sterkt ønsket av arbeidstakerne, om arbeidet er lite anstrengende, om det har innslag av passiv karakter og om arbeidet innebærer stor grad av egenkontroll. I ordningen det søkes om, er det lagt opp til to påfølgende arbeidsdager på 13 timer inntil fire helger i løpet av en 12 ukers periode. Det er ulik frekvens for helgearbeidet, men i snitt er det lagt opp til lange vakter hver tredje helg. I henhold til vår forvaltningspraksis kan 13-timers vakter i særlige tilfeller godtas når vaktene forekommer sporadisk. Gjennom langvarig praksis er det lagt til grunn at f.eks. to langvakter inntil 13 timer i tilknytning til helg i løpet av en 4-ukers periode vil oppfylle kravet til spredning. Vi kan ikke se at bruk av utvidede vakter reduserer antall helgevakter sammenlignet med det som er vanlig praksis i helse og omsorgssektoren, hvor arbeid hver tredje helg er vanlig. Det er ut fra opplysninger i søknaden gis det mulighet for minimum en times pause pr vakt, og det opplyses om at det er passiv tid på inntil tre timer. Ut fra arbeidsoppgaver og gjennomføring av den enkelte vakt, vil den aktive tiden i seg være i tråd med gjeldende praksis for sporadiske utvidede vakter. Hvile i løpet av 24 timer- mulighet for restitusjon og hvile Ved denne arbeidstidsordningen er det lagt opp til en del bruk av redusert hviletid i forbindelse med langvakter, og ved vaktkombinasjon med aftenvakt med påfølgende dagvakt. For enkelte ansatte er det lagt opp til flere slike vaktkombinasjoner i løpet av tolv uker. Det er kjent og også bekreftet av forskere at hyppige vaktskifter, såkalte «quick returns» har samme konsekvens som nattarbeid, ved at søvnkvalitet reduseres. Arbeidsmiljøloven gir partene mulighet til ved tariffavtale og avtale redusert døgnhvile ned til 8 timer. Dersom partene skal gjøre avtale etter arbeidsmiljøloven 10-8 (3) må det kompenseres med hvileperioder eller annet passende vern. En dom fra EUdomstolen (Jægerdommen, C-
VÅR REFERANSE 4 151/02) vedrørende tolkningen av denne bestemmelsen i arbeidsdirektivet, kan danne grunnlaget for forståelsen av bestemmelsen. Dommen slår fast at den kompenserende hvileperioden må følge umiddelbart etter de arbeidsperioder som den har til formål å kompensere for. Dette for at arbeidstakeren kan slappe av og komme seg over trettheten. Slik det går fram av ordningen er døgnhvile i forkant av lange vakter redusert. Et eksempel er vaktkombinasjon A3(14.45-23.00) til DT (0800-21.00) med redusert hviletid til 9 timer. Et annet eksempel er kombinasjon A6(15.00-22.00) til DTT (07.00-20.00). Videre vil det i flere kombinasjoner legges opp til 10 timer hvile etter en langvakt, før neste langvakt. Eksempler på dette er kombinasjon DS (09.00-22.00) til DT(08.00-21.00) Det vil si at arbeidstaker i forbindelse med helgevakter ikke får kompensert hvilen døgnet etter. Videre vil redusert hvile mellom lange arbeidsdager kunne føre til redusert søvnmengde og manglende tid til restitusjon. I ukedager har enkelte arbeidstakere vaktkombinasjoner med redusert hviletid ned til åtte timer. Eks. A3(14.45-23.00) til D3 (07.00-15.00). Kombinasjon aftenvakt/dagvakt forekommer opptil to ganger i løpet av en uke. Ut i fra det som fremkommer av arbeidsplanen vil ansatt kunne få økt risiko for helsebelastninger over tid i tillegg til den sikkerhetsrisiko manglende hvile og restitusjon mellom vakter kan medføre. Nattarbeid Arbeid om natten er ikke tillatt med mindre arbeidets art gjør det nødvendig, jf. aml. 10-10 andre ledd og 10-11 andre ledd. I deres virksomhet er nattarbeid nødvendig, med bakgrunn i pleie og omsorgsoppgaver. Arbeidsmedisinsk forskning viser at nattarbeid øker risikoen for kroniske søvnproblemer og andre helseproblemer, spesielt i fordøyelsessystemet og i hjertekarsystemet (angina, høyt blodtrykk, hjerteinfarkt), samt økt risiko for diabetes. Risikoen for skader og ulykker er vesentlig større ved nattarbeid enn arbeid på dagtid. Arbeidstider som innebærer at arbeidstakeren ikke har mulighet til å legge seg for å sove i perioden mellom kl. 20.00 og 00.00, kan medføre at arbeidstakeren ikke får nok søvn. Det er fordi det er vanskeligere å få nok dyp søvn når en legger seg på et senere tidspunkt. Dette vil derfor være vesentlig i en forsvarlighetsvurdering etter aml. 10-2 første ledd. Nattskift generelt er av belastende karakter, og nattarbeid er forbundet med økt risiko for ulykker og skader. STAMI-rapport nr. 1 i 2014, «Arbeidstid og helse Oppdatering av en systematisk litteraturstudie», bekrefter tidligere funn av at lange arbeidsøkter og skiftarbeid, særlig med nattarbeid, kan føre til nedsatt funksjon med påfølgende risiko for feilhandlinger. Rapporten viser at søvnforstyrrelser er den vanligste konsekvensen av endret døgnrytme, og er den enkeltfaktor som har størst betydning for de problemer skiftarbeidere har. Forskning viser til at den som arbeider flere nattskift på rad, ofte får for lite og for dårlig søvn på dagtid mellom nattskiftene. Allerede etter ett nattskift trenger mange to normale netters søvn for å bli fullt restituert. Med flere nattskift etter hverandre, opparbeides det på denne måten økende søvnunderskudd og redusert funksjonsevne. Antallet netter som skal til for å komme tilbake til normal døgnrytme, øker med antall nattskift på rad. Nattarbeid er forbundet med økt risiko for ulykker, og jo flere timer et nattskift varer, jo større er risikoen. Derfor øker også risikoen for ulykker og feilhandlinger med antall netter på rad. I tillegg må det legges vekt på de helsemessige konsekvensene som er forbundet med nattarbeid.
VÅR REFERANSE 5 Det kan være store individuelle forskjeller på hva arbeidstakerne tåler av belastninger, i tillegg til at de helsemessige konsekvensene kan gi seg utslag over tid. Til tross for at arbeidsbelastningen kan være lav, og at deler av vakta er roligere, må arbeidstakerne ha søvn for å oppnå restitusjon. Videre vil flere nattskift i strekk medføre at arbeidstakerne snur døgnrytmen og tilpasser seg nattrytme. Arbeidstakere som arbeider flere netter etter hverandre tvinges biologisk inn i adapsjonsfasen fra dagrytme til nattrytme, og senere tilbake til dagrytme igjen. Slik adapsjon er helsemessig belastende. Av denne grunn gir Arbeidstilsynet sjelden tillatelse til å jobbe mer enn to til tre netter i strekk, før man har en friperiode på tre til åtte dager. Velferdsmessige goder En arbeidstidsordning med utvidet arbeidstid vil også gi arbeidstakerne velferdsmessige fordeler. Velferdsmessige goder er av stor betydning for mange arbeidstakere, dette vil også bli vektlagt. Velferdsmessige goder er imidlertid umiddelbare konsekvenser av en arbeidstidsordning. Arbeidstilsynet må vurdere om arbeidstidsordningen er helse og sikkerhetsmessig forsvarlig, veie de umiddelbare konsekvensene opp imot langsiktige virkninger. I denne arbeidsplanen mener vi belastningene som kan forekomme må tillegges større vekt enn de velferdsmessige godene. På bakgrunn av at det i søknaden det er planlagt med redusert hviletid mellom ordinære vakter i ukedager, i tillegg til redusert hvile i forbindelse med lange vakter i helger og fra fire til fem påfølgende nattevakter, vurderer Arbeidstidsenheten ordningen som helsemessig belastende og kan derfor ikke anses forsvarlig. Vi har ved vurderingen lagt avgjørende vekt på ordningens betydning for arbeidstakernes helse og sikkerhet. Vedtak Arbeidstilsynet gir avslag på søknad om vakter på inntil 13 timer daglig og redusert daglig hvile etter aml. 10-12 sjuende ledd. Dere kan klage Dere kan klage på dette vedtaket jf. forvaltningsloven 28. Fristen for å klage er tre uker fra dere mottar dette brevet. For nærmere informasjon om klageinstans, fremgangsmåte ved klage og retten til å se sakens dokumenter, se www.arbeidstilsynet.no/klage. Informasjon til tillitsvalgte Tillitsvalgte skal gjøres kjent med vedtak fra Arbeidstilsynet, jf. Arbeidsmiljøloven 18-6 åttende ledd. Vi har sendt en egen kopi av dette brevet til tillitsvalgte. Behov for mer informasjon? Dere finner mer informasjon om Arbeidstilsynet og krav til arbeidsmiljøet på www.arbeidstilsynet.no, eller dere kan kontakte oss på telefon 73 19 97 00. Vennligst oppgi vårt referansenummer 2016/20299 ved eventuell henvendelse. Med hilsen Arbeidstidsenheten
VÅR REFERANSE 6 Christine Due Sivertsen avdelingsleder (sign.) Ellen Meldahl seniorinspektør (sign.) Dette brevet er godkjent elektronisk i Arbeidstilsynet og har derfor ingen signatur. Kopi til: Tillitsvalgte Fredrikstad kommune Hovedverneombud Fredrikstad kommune Postboks 1405 Postboks 1405 1602 1602 FREDRIKSTAD FREDRIKSTAD