DRIFTS- OG INVESTERINGSBUDSJETT - SAMMENDRAG Innledning Økonomien strammer seg til, selv om det fortsatt er vekst i inntektene. Utfordringen er å holde utgiftene innenfor tilgjengelige inntektsrammer i en periode da både den generelle kostnadsveksten og ønsket om å yte enda mer tjenester til befolkningen legger et sterkt press på økonomien. Ser vi noen år tilbake opplevde Bergen en markert bedring i økonomien fram mot 2006, med en historisk inntektvekst i kombinasjon med stram økonomistyring, slik at underskuddene ble dekket inn. Som figuren nedenfor viser har imidlertid de frie inntektene (skatt + rammeoverføringer) reelt sett ikke økt etter 2006. Frie inntekter 2005-2012 i faste 2008-priser, mill.kr. 8 000 7 800 7 600 7 400 7 200 7 000 6 800 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Regnskap 2005-2007 Nye kriterier - "Borge" Økonomiplan 2009-2012 Nytt anslag 2008 RNB 2008 Den heltrukne linjen for 2008 bygger på anslått skattevekst i revidert nasjonalbudsjett, mens den stiplete linjen antyder en oppjustert prognose. Utviklingen videre i 2009 vil avhenge av om kommunene får beholde deler av en eventuell merskattevekst i 2008. Årets dyre lønnsoppgjør, som også får konsekvenser for kostnadsnivået neste år, bør være en god grunn for regjeringen til å øke kommunesektorens inntektsrammer utover forutsetningene i kommuneproposisjonen. Vi får vite mer om dette i statsbudsjettet for 2009. Ved siden av kostnadsveksten har også aktivitetsnivået økt, og utgiftene har derfor gått markert opp i en periode med små endringer i de frie inntektene. Dette har vært mulig ved at handlingsrommet som kommunen fikk etter at underskuddet var dekket inn, i stor grad er benyttet til å finansiere økte driftsrammer til tjenesteområdene. Fra 2005 til 2007 økte nettorammen som fordeles til tjenestene med 12
drøyt ½ milliard kroner, som gir en årlig realvekst på ca. 4 ¼ pst. Veksten er regnet eksklusiv kompensert kostnadsvekst (lønn/pris) og pensjon, og det er korrigert for større oppgaveendringer. En betydelig del av veksten har de to største områdene stått for; tiltak for eldre/særlig omsorgstrengende og barnehage/skole, men også utgifter relatert til politisk og administrativ styring har økt som følge av nye bydelsstyrer og flere heltidspolitikere på både bystyre- og byrådssiden. Selv om utgiftene har økt i en periode de frie inntektene har stått stille, kunne Byrådet også for 2007 presentere et positivt regnskapsresultat. Det forventes at 2008 også skal gå i balanse, selv om prognoser viser merforbruk innenfor tjenestene. Igjen ser det ut til at høyere skattevekst og andre sentrale poster vil kunne bidra til balanse i regnskapet. Utsiktene framover er imidlertid ikke like positive som de har vært, og vi kan derfor ikke nok en gang regne med ekstra skattekroner. Vi erfarer nå også at lønnsoppgjøret er blitt dyrere enn staten la til grunn da de fastsatte rammene for kommunesektoren. Videre øker investeringskostnadene vesentlig mer enn prisutviklingen for andre varer, og nå er også rentenivået høyere. Alt dette er forhold som trekker i negativ retning for kommunens økonomi. Tar vi også i betraktning at konjunkturtoppen er passert, er det grunn til vise noe varsomhet i anslagene for framtidig vekst i kommuneøkonomien. Nytt inntektssystem fra 2009 Bergen taper på endringer i inntektssystemet i 2009, etter at Stortinget vedtok å følge forslagene fra Sørheimutvalgets rapport om bortfall av kommunal selskapsskatt, økt inntektsutjevning m.m. Kommunal og regionaldepartementet (KRD) har oppgitt den negative konsekvensen for Bergen til om lag -85 mill. etter 3 år, mens førsteårsvirkningen i 2009 utgjør ca. -75 mill. Tapet er noe større enn tidligere antatt som følge av at Bergen må bidra mer til finansiering av distriktstilskudd, veksttilskudd og hovedstadstilskudd. Sistnevnte gir Oslo 300 mill. til dekning av særskilte utfordringer på flere områder som ikke ivaretas i dagens system, hvorav Bergen bidrar med anslagsvis 15 mill. gjennom trekket i innbyggertilskuddet. Endringene gir betydelige omfordelinger fra store til mindre kommuner, hvorav en god del allerede er sikret et høyt inntektsnivå gjennom særskilte distriktstilskudd. Når det gjelder utgiftsutjevningen (Borgeutvalget), tar regjeringen ikke stilling til dette nå, men utsetter endringer til 2011, når barnehagetilskuddet foreslås innlemmet i rammetilskuddet. Et potensielt tap på drøyt 100 mill. som følge av nye sosialhjelpskriterier blir dermed satt på vent, og er heller ikke innarbeidet i byrådets forslag til økonomiplan 2009-2012. Bergen har, bl.a. i møte med statssekretær Sandbakken i Kommunaldepartementet, framført forskningsbaserte argumenter som går mot Borgeutvalgets forslag til sosialhjelpskriterier, og dette budskapet må repeteres fram mot 2010 da regjeringen fremmer sitt forslag til ny utgiftsutjevning i Kommuneproposisjonen for 2011. Økonomisk status 2008 Økonomirapporteringen etter 1. tertial viste en samlet negativ prognose for tjenesteområdene på om lag 90 mill, etter at budsjettene var blitt styrket med ca. 8 mill. Dette høyere aktivitetsnivået videreføres i all hovedsak inn i 2009, bortsett fra noen engangstiltak i 2008. Tjenesteområdenes budsjetter for 2009 er derfor styrket med 56 mill for å tilpasse budsjettrammen til eksisterende aktivitetsnivå. Men det er også lagt inn krav til effektivisering og nødvendig tilpasning av aktiviteten. 13
I tillegg er lønnsoppgjøret i år blitt langt dyrere enn antatt, og det har derfor vært behov for å styrke den sentrale lønnavsetningen med nærmere 100 mill. for å dekke et lønnsoppgjør på 6,6 pst, mot forutsatt 5,0 pst i vedtatt budsjett for 2008. Regjeringen har så langt unnlatt å kompensere for denne merutgiften, med henvisning til at kommunene også har økte skatteinntekter. Når det gjelder 2008 ser det da også ut til at den ekstra skatteveksten for Bergen vil dekke mesteparten av denne merutgiften. Problemet kan bli større i 2009, da vi av tidligere erfaringer har grunn til å frykte at regjeringen nedjusterer den kommunale skatteøren for å trekke inn merskatteveksten, samtidig som det høyere lønnsnivået representerer en varig utgiftsøkning for kommunen. Dette blir mer avklart i kommuneopplegg som regjeringen presenterer i statsbudsjettet for 2009. I tertialrapporten ble det også gjort rede for at kommunen får lavere netto finanskostnader (inkl. utbytte og avdrag) i 2008 enn forutsatt. Lavere mottatt mva-refusjon for investeringer trekker på den annen side resultatet noe ned. Når vi ser på de seneste prognosene for både utgifter og inntekter, ligger det så langt an til at 2008 vil gå i tilnærmet balanse. Eventuelt kan det bli aktuelt å dekke noe ved bruk av avsetninger. Når det gjelder status for utviklingen i tjenesteytingen vises det til omtale under overskriftene utfordringer og mål for 2009 i teksten til de enkelte tjenesteområdene. Det vises også til rapporter utført i regi av effektiviseringsnettverket ASSS, hvor Bergen deltar sammen med de største kommunene i Norge. En egen sak som omhandler denne rapporten vil bli lagt fram for bystyret før jul. 14
Hovedtall i forslag til årsbudsjett 2009 I dette avsnittet følger hovedtall i budsjettforslaget. For mer detaljert informasjon om sammensetning og utvikling i inntekts- og utgiftspostene vises det til vedleggsdokumentet. Hovedtall for inntekter og utgifter og disponering av driftsresultat: Beløp i mill kr Vedtatt Justert Forslag Regnskap budsjett budsjett årsbudsjett 2007 2008 2008 2009 Sum driftsinntekter 11 663 11 533 11 720 12 349 Sum driftsutgifter -11 608-11 668-12 018-12 355 Brutto driftsresultat 55-135 -298-6 Eksterne netto finansposter og motpost avskrivninger 265 159 323 62 Netto driftsresultat 320 25 24 56 Brukes til: Inndekking av tidligere års underskudd -195 0 0 0 Bruk av tidligere års overskudd 368 0 76 0 Netto avsetninger -239 118 134 83 Overf. til investeringsbudsj. -177-142 -234-139 Årets underskudd Årets udisponerte overskudd -76 0 0 0 Sum: -320-25 -24-56 Budsjettforslaget har en samlet inntektsramme på 12,35 mrd., som er en økning på 629 mill. fra justert budsjett 2008. Dette gir 5,4 pst. økning målt i løpende priser, som tilsvarer en realvekst på 0,9 pst. (deflator: 4,5). De frie inntektene (skatt + rammetilskudd) utgjør 7,78 mrd. av de samlete inntektene, som gir en realøkning på 2,2 pst. fra justert budsjett 2008. Økte statlige overføringer til barnehagesektoren gir fortsatt også et vesentlig bidrag til den totale inntektsveksten. Tabellen nedenfor viser sammenhengen mellom sum disponible inntekter og hvor mye som er til fordeling til tjenesteområdene: Utledning av driftsrammer til fordeling på tjenesteområdene: Beløp i mill kr Vedtatt Justert Forslag Regnskap budsjett budsjett årsbudsjett 2007 2008 2008 2009 Sum disponible inntekter 11 663 11 533 11 720 12 349 Netto renter - totalt 107 45 193-54 Netto avdrag - totalt -242-273 -255-287 Netto fondsavsetn. - totalt -239 118 134 83 Overføring til investeringsbudsjettet -177-142 -234-139 Inndekking av tidligere års underskudd -195 0 0 0 Disponering av tidligere års overskudd 368 0 76 0 Årets over- eller underskudd -76 0 0 0 Andre utgifter, samt 690- og 790-poster 77 109 109 137 Brutto til tjenesteområdene 11 284 11 389 11 742 12 088 Netto inntekt fra tjenesteområdene 4 159 3 776 3 883 4 028 Netto til fordeling til tjenesteområdene 7 124 7 613 7 859 8 061 Netto finansposter på tj.områdene -287-103 -164-190 Til fordeling inkl. netto fonds mv. 7 411 7 717 8 023 8 251 15
Den samlede økningen i nettorammen til fordeling på tjenesteområdene er 534 mill (+6,9 pst.) fra vedtatt budsjett 2008, som gir en realvekst på ca. 2,4 pst. Fordelte lønnsmidler, engangstiltak m.m. gjør at justert budsjett 2008 i mindre grad er sammenliknbart med forslaget for 2009. Sammensetningen av rammeendringene fra vedtatt budsjett 2008 til forslag 2009 er som følger: Rammeendringer spesifisert: Beløp i mill kr Forslag årsbudsjett 2009 Vedtatt budsjett inneværende år 7 717 Generell lønns- og prisstigning 738 Andre kostnadsendringer 2 Helårsvirkn. av tiltak og justeringer i årets bud. 7 Organisatoriske endringer 0 Tilpasning til aktivitetsnivået 56 Diverse -206 Nye tiltak 251 Engangstiltak -31 Reduserte ytelser -16 Effektivisering -66 Inntektsendring -225 Nødvendige tiltak i økonomiplanperioden 0 Endring i bruk/avsetning av fondsmidler 25 Netto utgift 8 251 Det er lagt til grunn en forutsetning om generell prisvekst på 3,1 % og årslønnsvekst på 5,2 %. Dette gir en deflator på 4,5 % for 2008, basert på statens oppsett med 2/3-vekt på lønn og 1/3 på kjøp av varer og tjenester. I Bergen praktiseres en noe høyere lønnskompensasjon fordi en del overføringsposter (for eksempel til private sykehjem) er sterkt lønnsinsentive. For å dekke opp dette tillegget har det vært nødvendig å sette priskompensasjon til avdelingene til 2,0 pst. Den valgte deflatoren er et foreløpig anslag i påvente av mer informasjon i statsbudsjettet. For å tilpasse tjenesteområdenes budsjetter til aktivitetsnivået er driftsrammene netto oppbudsjettert med 56 mill, i all hovedsak innen helse og omsorg. Nye tiltak er i stor grad driftskonsekvenser av investeringer, inkl. husleie og andre kapitalkostnader. Beløpet (251 mill) fordeler seg slik: Byrådsavdeling for barnehage og skole (109 mill.), Byrådsavdeling for helse og omsorg (50 mill.) og Byrådsavdeling for klima, miljø og byutvikling (25 mill.), Byrådsavdeling for kultur, næring og idrett (24 mill.), Byrådsavdeling for finans, konkurranse og omstilling (21 mill.), Byrådsavdeling for byggesak og bydeler (5 mill.), Byrådsleders avdeling (2 mill.) og diverse byggtekniske tiltak (ENØK m.m.). De største enkeltpostene under kategorien engangstiltak er bortfall av overføring til Hardangerbroen, omprioritering av skoleboksmidler (til statlig satsing) og bortfall av avsetning til Tall Ships Races. 16
Effektiviseringskravet på 66 mill gjelder i hovedsak forutsatt effekt av gjennomgang av kommunens tjenester (25 mill.), redusert sykefravær (22 mill.) og effektivisering som følge av innkjøpsavtaler, telefoniprosjekt, Vikarservice og kontorstøtteprosjekt (8 mill.). En tilsvarende spesifikasjon av rammeendringer som i tabellen ovenfor, finnes også under hvert av tjenesteområdene. Dessuten finnes nærmere detaljer om de enkelte rammeendringene i vedleggsdokumentet. Tabellen nedenfor viser hvordan netto driftsrammer fordeler seg på tjenesteområdene. Fordeling på tjenesteområdene: Beløp i mill kr Endring i brutto Endring i netto utg. Brutto utg. Inntekt Netto utg. utg. fra VB 08 til 09 fra VB 08 til 09 2009 2009 2009 mill.kr. prosent mill.kr. prosent 1 Barnehage og skole 4 576-1664 2 912 296 6,9 % 215 8,0 % 2 Barneverntjeneste 369-19 350 20 5,8 % 20 6,0 % 3 Eldre og særlig omsorgtrengende 3 961-728 3 233 299 8,2 % 253 8,5 % 4 Sosialtjeneste 730-75 654 46 6,7 % 43 7,0 % 5 Helsetjeneste 476-123 353 31 7,1 % 27 8,2 % 6 Overføring til trossamfunn 134-4 129 8 6,7 % 7 5,4 % 7 Brannvesen 236-47 189 17 7,5 % 14 8,1 % 8 Samferdsel 179-38 141 3 1,5 % 7 5,6 % 9 Boligtiltak 165-107 57 6 3,7 % 2 3,0 % 10 Fysisk byplanl.-bygges.-oppmål.og landbr. 235-95 141 6 2,5 % -4-2,8 % 11 Arbeidsmarkedstiltak 42-14 27 5 14,8 % 2 7,6 % 12 Kultur 293-15 278 25 9,5 % 25 9,8 % 13 Idrett 229-44 186 8 3,5 % 12 6,8 % 14 Næring 21 0 21 1 2,6 % 1 2,5 % 15 Bystyrets organer 58-2 57 4 6,5 % 4 6,6 % 16 Administrasjon 730-150 580 52 7,6 % 45 8,4 % 17 Sentrale forvaltningstjenester 28-8 20 8 7 18 Vann- og avløp 561-561 0 13 0 19 Overføring til/fra bedrifter 211-209 2 0 0 20 Interne tjenester-fordelte kostnader 139-141 -2 22 1 21 Sentrale budsjettposter 2-188 -186 5 5 Sum ekskl. BKB og firma 90 13 376-4 234 9 142 873 7,0 % 683 8,1 % Bergen kommunale bygg (BKB) 1) -315 131-185 11-3,4 % 0 0,0 % Firma 90 - sentrale budsjettposter (over streken) 11-717 -707-89 -89,4 % -148 26,5 % Sum budsjettrammer til tjenesteområdene 13 071-4 820 8 251 795 6,5 % 534 6,9 % 1) Endret føring av internhusleieinntekt i.h.h.t. ny artskontoplan gir negative tall i kolonnen for utgift I tabellen vises både endringer i brutto og netto driftsutgifter fra vedtatt budsjett 2008 (VB 08) til forslag 2009. Bruttotallene regnes som en bedre indikator for endringer i aktivitet, mens nettotallene viser endringer i kommunens bruk av egne frie inntekter som skatt og rammetilskudd m.m. Merk at alle kalkulatoriske kapiltalkostnader f.o.m. 2009 inngår i tjenesteområdenes driftsrammer. Brutto utgjør dette 38 mill. Det er gitt rammeøkning på 23 mill. til kompensasjon, for øvrig er det skaffet dekning gjennom omprioriteringer. Fratrukket de 23 mill. utgjør realveksten 7,8 pst. fra 2008 til 2009 (mot 8,1 pst i tabellen). 17
Kolonnene for brutto utgifter og inntekter på tjenesteområdene inkluderer en del poster (bruk/avsetning til fond etc.) som ikke inngår i tabellen Utledning av driftsrammer til fordeling på tjenesteområdene ovenfor. Tabellene viser derfor ulike tall, og sammenhengen mellom dem blir nærmere forklart i vedleggsdokumentet. En del utgifter som skal fordeles på sine rette tjenesteområder senere, er budsjettert på tjenesteområde Sentrale budsjettposter. Dette gjelder i hovedsak avsetninger til lønnsoppgjøret neste år, ufordelt effektiviseringskrav m.m. Figuren under viser andeler av total netto budsjettramme fordelt på tjenesteområdene 1-17, inkl. deler av BKB og Firma 90 sentrale budsjettposter. 1,4 % 2,9 % 4,0 % 5,6 % 7,4 % 6,8 % 3,1 % 29,6 % Barnehage og skole Barneverntjeneste Eldre og særlig omsorgtrengende Sosialtjeneste Helsetjeneste Byutviklingstjenester Kultur 35,3 % 4,0 % Idrett Administrasjon Øvrige tjenesteområder 18
Budsjettfordeling: Hvordan budsjettet fordeles videre ut til resultatenheter Driftsbudsjettet for Bergen kommune er bygget opp i samsvar med gjeldende organisasjons- og fullmaktstruktur. Bystyret vedtar netto driftsrammer for hvert av de 21 tjenesteområdene, mens byrådet er gitt fullmakt til å fordele budsjettet videre til resultatenheter/etater. Budsjettdokumentet skal gi bystyret nødvendig informasjon til å vedta budsjettet i samsvar med disse fullmaktene. Når det gjelder konsekvenser av budsjettet for hver enkelt av de omlag 400 resultatenhetene i kommunen, vil rammeendringstabeller og tekst for øvrig i dokumentet beskrive dette på et mer generelt nivå. Det arbeides imidlertid parallelt med rammene til resultatenhetene, fram mot den endelige fordelingen etter at bystyret har vedtatt budsjettet. Følgende vil bli lagt til grunn ved fordeling av budsjett til resultatenheter i 2008: Kultur: Fordeles ut fra planlagt aktivitet ved kulturkontorene Grunnskole: Elevbasert ressurstildelingsmodell (byrådsak 44/04 endret i byrådsak 1191/06) som tildeler timer til den ordinære undervisningen inkl. administrasjon og merkantilressurs. I tillegg tildeles det lærer- og assistentressurser til spesialundervisning samt læremidler og andre elevrelaterte driftsutgifter. Byrådet har vedtatt at grunnskolemodellen skal videreutvikles og vurderes kontinuerlig. SFO: Modell som baseres på en bemanningsnorm ( plassfaktor ) og hvor budsjettet er direkte avhengig av antall innmeldte barn i ordningene. Bemanningsnormen er blitt justert fra 1. august 2006, etter at bystyret har vedtatt endringer i SFO-ordningenes plasstyper. Barnehage: Modell som tildeler ressurser til barnehagen basert på antall oppholdstimer i barnehagen fordelt på følgende alderskategorier; 0-2 år, 3 år og 4-5 år. I tillegg får barnehagen en tildeling knyttet til grad av arealutnyttelse i barnehagen. Kommunale barnehager får tildelt budsjett etter faktiske kostnader til internleie og husleie. De private barnehagene får dekket husleie og / eller renter og avdrag opp til gjennomsnittet av det de kommunale barnehagene mottar i offentlige tilskudd, etter innsendt dokumentasjon. Barnevern: Aktivitetsbudsjetteres, og korrigeres for realistiske resultatkrav knyttet til vedtatte strategier. Alders- og sykehjem: Fordeles til institusjonene i henhold til normkostnad pr heldøgnplass. Praktisk bistand hushold - Forvaltningsenhetene: Budsjettet fordeles til forvaltningsenheten (vurderingsog vedtaksenheten) i den enkelte bydel, basert på antall vedtakstimer multiplisert med pris. Forvaltningsenheten kjøper tjenester hos Bergen hjemmetjenester KF eller private, som er utførende enhet. Hjemmesykepleie: Aktivitetsbudsjetteres med utgangspunkt i fattede enkeltvedtak og felles normer. Byrådet tar sikte på å la forvaltningsenhetene få budsjettansvaret for denne tjenesten på samme måte som for tjenesten praktisk bistand hushold. Tjenester for utviklingshemmede: Aktivitetsbudsjetteres. Sammenlignbare avlastningsboliger tildeles ut fra benchmarking. Byrådet tar sikte på å utvikle en modell for botjenestene basert på brukernes bistandsbehov. Sosialtjeneste: Budsjettet fordeles etter en modell basert på en kombinasjon av historisk aktivitetsnivå og objektive kriterier som fanger opp ulikheter mellom bydelene når det gjelder behov for sosialtjenester. Tildelingen korrigeres for realistiske resultatkrav knyttet til vedtatte strategier. Helsestasjons- og skolehelsetjeneste: Budsjettet fordeles i henhold til kriteriebasert modell. Fysio- og ergoterapitjeneste: Budsjettet fordeles i henhold til kriteriebasert modell. Øvrige tjenester innenfor helse/omsorg: Budsjettet aktivitetsbudsjetteres. 19
Økonomiplan 2009-2012 Byrådet har i arbeidet med økonomiplan for perioden 2009-2012 tatt utgangspunkt i vedtatt økonomiplan 2008-2011 samt notatet Orientering om det forberedende arbeidet med økonomiplan 2009-2012, som ble oversendt Komité for finans i juni. Hovedtallene for 2009-2012 er som følger: Drift Hovedtall for inntekter og utgifter i Økonomiplan 2009-2012: Beløp i mill. kr. Forslag økonomiplan Årlig endring Negative endringstall = økte utgifter/redusert inntekt/ mindre til disposisjon 2 009 2010 2011 2012 2010 2011 2012 Til disposisjon: Skatt og rammetilskudd 7 785 7 907 8 026 8 118 122 118 92 Eiendomsskatt 325 325 325 325 0 0 0 Andre generelle inntekter 211 214 214 214 3 0 0 Utbytte fra selskaper 323 323 323 323 0 0 0 Sum inntekter utenom tjenesteområdene 8 644 8 770 8 888 8 980 125 118 92 Renter og avdrag, netto -414-518 -607-698 -104-89 -91 Fordelte renter BKB og andre 139 176 204 225 38 27 22 Til disposisjon før avsetninger 8 369 8 428 8 485 8 507 59 57 22 Inndekking av underskudd - - - - 0 0 0 Disponering av tidligere års overskudd - - - - 0 0 0 Til finansiering av investeringer -133-200 -265-293 -67-65 -28 Bruk av og avsetning til fonds m.m. 15 7 2 1-9 -5-1 Til disposisjon for tjenesteområdene 8 251 8 234 8 222 8 215-17 -13-7 Beløpet til disposisjon for tjenesteområdene går svakt ned i perioden 2010-12, selv om inntektene øker noe. En viktig årsak er at utgifter til renter og avdrag øker som følge av satsingen på nye investeringer. Det er også lagt inn økt driftsfinansiering av investeringer, bl.a. for å dekke nye lovkrav om føring av mva-refusjon. Et element i budsjettopplegget er en forutsatt effektiviseringsgevinst som følge av gjennomgang av kommunens tjenester, med en besparelse på 25 mill. i 2009 og nye 25 mill. i hvert av årene 2010-12. De forutsatte gevinstene har muliggjort er styrking av tjenesteområdenes budsjetter. Følgende forutsetninger er lagt til grunn for inntektsutviklingen i økonomiplanperioden: 2,2 pst. realvekst i frie inntekter (skatt og rammetilskudd) i 2009 regnet fra 2008-nivået som ble lagt til grunn i tertialrapport 1-2008, tilsvarende forutsetningene i Revidert nasjonalbudsjett 2008 (4 pst. nominell skattevekst fra 2007). Regnet fra oppjustert anslag 2008 (basert på en 5 pst vekst fra 2007) blir realveksten 1,4 pst. Videre er forutsatt vekst i frie inntekter 1,6 pst. i 2010, 1,5 pst. i 2011 og 1,1 pst. i 2012. 20
Som nevnt innledningsvis har regjeringen utsatt å ta stilling til endringer i den utgiftsutjevnende delen av inntektssystemet til 2011, da også barnehagetilskuddet foreslås innlemmet i rammetilskuddet. Byrådet har valgt å ikke innarbeide mulige negative konsekvenser som følge av dette. Skulle forslagene fra Borgeutvalget bli gjennomført, står Bergen i fare for å tape om lag 100 mill. Det vil alltid være usikkerhet ved utviklingen i flere av de største inntekts- og utgiftspostene. De seneste årene har gode konjunkturer bidratt til at skatteinntektene er blitt større en budsjettert, men vi har tidligere også erfart at dette kan slå andre veien. Siden slike avvik fra anslått utvikling kan være vanskelig å forutse, er det grunn til å advare mot fortsatt tro på at ekstraordinær skatteinngang skal gi det nødvendige handlingsrommet for kommunen. Norsk økonomi har passert konjunkturtoppen, og selv om utsiktene fortsatt er gode, er det grunn til å utvise større varsomhet mht. sannsynlig konjunkturtilbakeslag. Planlegging innenfor ansvarlige økonomiske rammer Byrådet har stått overfor en situasjon der det er gjort nyere planvedtak i bystyret som har økonomiske konsekvenser langt utover økonomiplanens rammer. I budsjettdokumentet for 2008 (2008-2011) er det gjort rede for det økende gapet mellom ambisjonsnivået i vedtatte planer og kommunens økonomisk handlingsrom, og byrådet skrev om dette i tilleggsinnstillingen fra i fjor: Det er behov for noe mer tid til å vurdere det foreliggende plangrunnlaget, før byrådet kan fremme et samlet forslag til investeringsprogram for de kommende fire årene. Dette arbeidet starter umiddelbart, og byrådet vil revurdere plangrunnlaget i forbindelse med økonomiplan 2009-2012. Med forslaget til økonomiplan 2009-2012 legger byrådet opp til et handlingsprogram basert på økonomisk forsvarlige rammer. Dette betyr at kommunens planprogram ajourføres med de tiltakene som økonomiplanen her legger opp til, og som beskrives nærmere under gjennomgangen av de enkelte tjenesteområdene, både for drift og investering. I praksis innebærer endringen at en del vedtatte tiltak vil måtte skyves noe ut i tid, men det ligger fortsatt inne betydelige satsinger i økonomiplanen. Driften av nye tiltak vil øke år for år, og vil ifølge forslaget utgjøre om lag 650 mill. i 2012. Dette beløpet omfatter ordinær drift samt husleie og andre kapitalkostnader (renter og avskrivninger) som ikke dekkes av husleie. Figuren viser hvor mye som er lagt inn i driftsrammene til nye tiltak år for år, og hvor mye av dette som må dekkes av nødvendige tiltak i perioden. 800 700 600 Mill.kr. 500 400 300 200 100 0 2009 2010 2011 2012 Driftskonsekvenser nye tiltak, inkl. husleie m.m. Nødvendige tiltak 21
Omfanget av de nødvendige, men så langt ikke spesifiserte tiltakene, er vesentlig redusert sammenliknet med vedtatt økonomiplan. For 2011 er beløpet redusert fra 364 mill. i økonomiplan 2008-2011 til 107 mill. i dette forslaget. I 2012 er beløpet 249 mill. De gjenstående beløpene er av en størrelse som vil kunne dekkes gjennom effektivisering og strukturelle tiltak i perioden, og som byrådet vil følge opp i kommende økonomiplan. Skulle det vise seg at forutsetningene som ligger til grunn for dette ikke blir oppfylt, kan det bli aktuelt å justere handlingsprogrammet. Rammeendringer i Økonomiplan 2009-2012 Beløp i mill kr o Forslag til årlig endring i økonomiplanperioden Sum endring 09-10 10-11 11-12 09-12 Andre kostnadsendringer 1 1 1 4 Tilpasning til aktivitetsnivået -13 4 5-4 Diverse -44-36 25-55 Nye tiltak 213 112 147 472 Engangstiltak -28 10-10 -28 Reduserte ytelser -25-12 0-37 Effektivisering -51-42 -33-126 Inntektsendring -12-1 1-12 Nødvendige tiltak i økonomiplanperioden -59-48 -143-249 Netto utgift -17-13 -7-36 Tabellen viser utviklingen for de ulike endringskategoriene i økonomiplanen. Merk at Sum endringer 09-12 kommer i tillegg til endringer fra vedtatt budsjett 2008 til forslag 2009, som vist i innledningstabell ovenfor. Som et ledd i arbeidet med å stramme inn dagens planpraksis har byrådet nylig vedtatt en ny planinstruks (byrådsak 1324/08). Planinstruksen, som bl.a. bygger på en tilsvarende instruks for planlegging i staten, gir tydeligere krav til tjenesteplaner, både når det gjelder begrepsbruk, kopling til økonomiplan og generelt til å opplyse om økonomiske konsekvenser av foreslåtte tiltak. Målet er at plansystem skal skape sammenheng i planleggingen mellom politikk, fag og økonomi. Behovet for bedre styring i kommunal planlegging står også sentralt i regjeringens forslag til endringer i Plan- og bygningsloven. I lovforslaget, som er til behandling i Stortinget (Ot.prp. nr. 32), er det tatt inn bl.a. krav til kommunal planstrategi, som vil legge sterkere føring på kommunenes planleggingspraksis. Nye investeringer, vedlikeholdsbehov og verdibevaring Som følge av begrensninger på lånesiden har Bergen i flere år investert relativt mindre enn sammenliknbare storkommuner i ASSS-samarbeidet. Dette har resultert i et oppdemmet behov for nye investeringer, noe som bl.a. kommer til uttrykk i skolebruksplanen. Samtidig har vedlikeholdsbudsjettet ikke vært tilstrekkelig til å opprettholde standarden på kommunale bygg. Dette gjelder spesielt eldre bygg med stor slitasje, hvor behovet for vedlikehold er langt større enn for nye bygg. Deler av investeringsbehovet gjelder derfor rehabilitering, evt. rive og bygge nytt. 22
Med Bergen ute av Robek-listen kan kommunen igjen låne mer til å finansiere nye tiltrengte investeringer. I neste omgang må det, innenfor de ordinære driftsinntektene, skaffes dekning for økte renter og avdrag samt drift av nye tiltak som dette fører med seg. Alle disse kostnadene er innarbeidet i økonomiplanrammene til tjenesteområdene for perioden 2009-2012, gjennom bruk av egne poster for internleie og kalkulatoriske poster, se egen omtale i faktaboks nedenfor. Spørsmål omkring finansiering av investeringer får som følge av denne budsjetteringsmetoden noe mindre betydning så lenge det blir anvist dekning av alle følgekostnadene innenfor de enkelte tjenesteområdenes driftsrammer. Vi kan grovt sett skille mellom investeringer som øker, reduserer eller i liten grad endrer kommunens ordinære driftsutgifter. Eksempel på førstnevnte er bygging av ny svømmehall, som styrker kommunens tjenestetilbud. Dette er investeringer som kan være høyt prioritert politisk, men som i en stram budsjettsituasjon er mer krevende å finne dekning for enn investeringer hvor et mål er å redusere driftsutgiftene. IKT-investeringer er eksempel på sistnevnte, men hvor utfordringen er å realisere gevinstene som blir forespeilet i prosjektet. Vi skal se nærmere på investeringer som i utgangspunktet ikke gir vesentlige endringer i ordinære driftsutgifter, nemlig rehabilitering og bygging av nytt som erstatter gammelt. Som nevnt har kommunen et betydelig vedlikeholdsetterslep å ta igjen, og byrådet legger med denne økonomiplanen opp til et omfattende program for å hente inn vesentlige deler av dette. I første rekke er det skolebygg som trenger å rustes opp, og dette vil bli sett i sammenheng med gjennomføring av skolebruksplanen. Men også andre typer bygg samt veier vil bli prioritert. Samlet legges det opp til å investere 490 mill. i løpet av perioden, hvorav 415 mill. går til rehabilitering av bygg (215 mill. i 2009 og 200 mill. i 2010) og 75 mill. til veier (40 mill. i 2009 og 35 mill. i 2010). Kostnadsnivået i byggebransjen har økt mye de senere årene, og kapitalutgiftene for rehabiliterte bygg blir derfor langt høyere enn for den eksisterende bygningsmassen. Men samtidig fører rehabilitering til at også bygningsverdien øker, både i den funksjon de har i tjenesteytingen, og i økonomisk forstand. Dette kan forsvare en noe lavere overføring fra drifts- til investeringsbudsjettet. Kommunen kan også dra fordel av at presset i byggemarkedet er på vei ned, og kommunens innsats kan dermed bidra til å jevne ut svingninger i denne bransjen. Når et bygg er rustet opp blir det viktig å sikre et vedlikehold som opprettholder verdien. Dagens budsjett gir ca. 100 kr til vedlikehold per kvm, regnet i gjennomsnitt for hele bygningsmassen. Dette er ifølge bransjetall ikke tilstrekkelig. Multiconsult har i arbeidet med en KS-rapport estimert nødvendig gjennomsnittlig vedlikeholdskostnad for kommunal bygningsportefølje til å være ca 170 kr/m2 pr år i gjennomsnitt med 60 års levetid og 100 kr/m2 på 30 år. Siden vedlikeholdsbehovet er relativt lavere de første årene, kan det se ut til at dagens ressursinnsats langt på vei er tilfredsstillende for fullt rehabilitert bygg, men at beløpet nok må økes over tid. Byrådet vil følge dette nærmere opp når vedlikeholdskomponenten i internhusleien skal fastsettes. Når et bygg rehabiliteres er det viktig å ikke bare ta i betraktning rent bygningsteknisk forhold, men også vurdere bygget i forhold til egnethet i dagens tjenestetilbud og om det uten for store ombygginger kan benyttes til andre formål i eller utenfor kommunen. God totaløkonomi fordrer at alle disse momentene er med i regnestykket. 23
Kalkulatoriske poster I de obligatoriske hovedoversiktene for budsjett og regnskap er det enkelte driftsutgifter som ikke framkommer på de tjenestene som de faktisk vedrører. Dette gjelder særlig for finansutgifter, hvor renter og avdrag på investeringslån blir ført på sentrale poster. Riktignok viser investeringsoversiktene de fulle utgiftene på rett tjeneste i anskaffelsesåret, men siden disse utgiftene i neste omgang normalt må dekkes av driftsinntektene, ønsker vi at også driftsbudsjettet skal vise de fulle utgiftene fordelt på de rette tjenestene. Vi bruker derfor kalkulatorisk poster som middel til å fordele finansutgifter ut på de enkelte tjenestene, basert på prosjektenes investeringsutgift og levetid. Nå er ikke alle investeringer fullt ut lånefinansiert, i noen tilfeller er de finansiert gjennom salg av aktiva, som for eksempel eiendom. Kommunen kan da gå glipp av andre inntekter. Siden all bruk av kapital i realiteten har en kostnad, ønsker vi å likestille prosjektene uavhengig av hvordan de er finansiert. Unntaket er den delen som er finansiert ved statsstøtte eller av andre utenfor kommunen. For å oppnå lik behandling av prosjekter fører vi avskrivninger framfor avdrag når vi fordeler kapitalkostnader på de aktuelle tjenestene. Avskrivninger er i seg selv et eksempel på en kalkulatorisk kostnad, som bedre skal reflektere levetiden på en eiendel enn avdragstiden nødvendigvis gjør. Intern husleie er en metode hvor fulle kapitalkostnader blir fordelt på rett tjeneste, slik som beskrevet ovenfor. Metoden sørger også for at de fulle driftskonsekvensene av investeringer umiddelbart plasseres på rett tjeneste. Dermed oppnår vi at all prioritering av nye prosjekter skjer gjennom de enkelte tjenesteområdenes driftsrammer, og ikke blir skjult i rente- og avdragskapitlet. Nytt fra 2009 er at det også blir fordelt ut kapitalkostnader for investeringer der det ikke følger husleie, f.eks. IKT-investeringer. Vi oppnår dermed å likebehandle disse med andre typer investeringer. I tillegg oppnår vi at så godt som alle driftsmessige konsekvenser av nye investeringer, inkl. kapitalkostnader, nå blir synliggjort på rett tjeneste. Dermed er også spørsmålet om vi finansierer investeringer ved lån eller annet ikke fullt så viktig, så lenge vi kan vise dekning innenfor økonomiplanens driftsrammer til de aktuelle tjenestene. Det er viktig å være oppmerksom på at en kalkulatorisk utgift alltid har en tilsvarende motpost, for eksempel på rente- og avdragskapitlet. I sum balanserer derfor alle kalkulatoriske poster, og budsjettbalansen påvirkes ikke. De kalkulatoriske postene har heller resultateffekt i kommunenes budsjett- og regnskaper, og er rett og slett en synliggjøring av kostnader der de faktisk genereres. 24
Fra 2008 skal det gjennom Kostra rapporteres om både tilstand og bruk av ressurser for kommunale eiendommer. Dette vil gi tilgang på verdifull informasjon om bl.a. vedlikeholdssituasjonen i Bergen og i kommune-norge for øvrig, selv om vi nok må anta at dataene vil ha varierende kvalitet de første årene. Tabellen nedenfor viser økonomiplanen for de enkelte tjenesteområdene, uttrykt ved årlige endringer. Tabellen illustrerer hva tjenesteområdene netto har til disposisjon, det vil si at rammene inklusiv nye tiltak også er nedjustert for nødvendige salderingstiltak i økonomiplanperioden, ref. forrige tabell. Utvikling i netto utgifter på tjenesteområdene. Beløp i mill kr Forslag til årsbudsjett Forslag til årlig endring i økonomiplanperioden 2009 2010 2011 2012 1 Barnehage og skole 2 912 27 4 0 2 Barneverntjeneste 350 0 0 0 3 Eldre og særlig omsorgtrengende 3 233-1 -1 1 4 Sosialtjeneste 654-10 0 0 5 Helsetjeneste 353 0 1-1 6 Overføring til trossamfunn 129 0 0 0 7 Brannvesen 189 1 1 0 8 Samferdsel 141 1 1 0 9 Boligtiltak 57 0 0 0 10 Fysisk byplanl.-bygges.-oppmål.og landbr. 141 1-1 0 11 Arbeidsmarkedstiltak 27 0 0 0 12 Kultur 278 11 8 0 13 Idrett 186 11 4 0 14 Næring 21 0 0 0 15 Bystyrets organer 57 0 0 0 16 Administrasjon 580 9 12 0 17 Sentrale forvaltningstjenester 20-9 10-9 18 Vann- og avløp 0 0 0 0 19 Overføring til/fra bedrifter 2 0 0 0 20 Interne tjenester-fordelte kostnader -2 0 0 0 21 Sentrale budsjettposter -186 0 0 0 Sum ekskl. BKB og firma 90 9 142 41 37-9 Bergen kommunale bygg (BKB) -185 0 0 0 Firma 90 - sentrale budsjettposter (over streken) -707-57 -50 3 Sum endringer -17-13 -7 Sum budsjettrammer til tjenesteområdene 8 251 8 234 8 222 8 215 For å oppnå en mer varig styrking av kommunens økonomi og handlefrihet bør kommunen over tid ha et positivt netto driftsresultat, anslått til ca. 3 pst. av driftsinntektene. Med et resultat på 5,8 pst. i 2005, 5,7 prosent i 2006 og 2,7 pst. i 2007 har Bergen ligget godt an i forhold til målsettingen. I opplegget for 2009-2012 budsjetteres det med et positivt netto driftsresultat som øker fra ca. 106 mill. 2009 til 285 mill i 2012, korrigert for bruk av avsetninger til avgiftsfinansiert område. Regnet i prosent av driftsinntektene utgjør dette ca 0,9 prosent i 2008, økende til 2,3 prosent i 2012. 25
2009 2010 2011 2012 Netto driftsresultat 56 119 206 235 Fondsbruk avgiftsfinansiert område 50 50 50 50 Korrigert netto driftsresultet 106 169 256 285 Prosentandel av sum driftsinntekter 0,9 % 1,4 % 2,0 % 2,3 % Regjeringen har vedtatt å endre regnskapsføringen av mva.-refusjon fra investeringer, slik at disse i framtiden skal inntektsføres i investeringsregnskapet, og ikke i driftsregnskapet, slik tilfellet er i dag. Driftsinntektene vil da reduseres med anslagsvis 220 mill. i året, og kravet til regnskapsmessig balanse blir tilsvarende skjerpet. Det vil imidlertid være en overgangsordning på 5 år, med start i 2010, og med en 20 % -andel opptrapping hvert år. Kravet om full inntektsføring av mva-refusjon vil dermed først gjelde fra 2014. Endringen vil isolert sett føre til at netto driftsresultat svekkes med om lag 2 pst. i 2014, dvs. at 3-pst kravet vil kunne reduseres til om lag 1 pst av driftsinntektene, alt annet like. Samtidig vil styrket finansiering av investeringer bidra til redusert behov for nye lån, og økt verdibevaring. 26