Gjennomgang av pleie- og omsorgstjenestene

siste og endelig versjon: 02.02.06 Levanger kommune Gjennomgang av pleie- og omsorgstjenestene

Levanger kommune Gjennomgang av pleie- og omsorgstjenestene 2 av 70

AGENDA Utredning & Utvikling AS Postboks 542 1301 Sandvika Tlf 67 57 57 00 Fax 67 57 57 01 Oppdragsgiver: Levanger kommune Rapportnr.: R5202 Rapportens tittel: Gjennomgang av pleie- og omsorgstjenestene Spesifikasjon: Tidsfrist: iflg Ansvarlig: RMW Kvalitetssikring: GA Verifisert: (dato) (sign) 3 av 70

Forord AGENDA Utredning & Utvikling har på oppdrag fra rådmannen i Levanger kommune foretatt en gjennomgang av pleie- og omsorgstjenestene i kommunen. Gjennomgangen er gjort med grunnlag i KOSTRA-tall, saksframlegg, budsjett, regnskap, resultatvurderinger, bemanningsplaner, turnusplaner, sykefraværsstatistikk og samtaler med ledere, medarbeidere og tillitsvalgte. Våre anbefalinger er gitt med grunnlag i analysen som er gjort av det ovenfor nevnte datamaterialet. I rapporten har vi først og fremst pekt på områder hvor vi mener det er et klart forbedringspotensial. Vi har også tillatt oss å komme med forslag til konkrete tiltak der vi mener dette har vært på sin plass i forhold til mandatet for oppdraget. Utkast til rapport utgjorde grunnlaget for et utviklingsseminar 13. og 14. desember 2005. Deltakere på seminaret var distriktsledere, avdelingsledere, utvalgte medarbeidere og tillitsvalgte. Gjennom gruppearbeidene på seminaret viste deltakerne en annen oppfatning og forståelse av egen organisasjon og forholdet mellom pleie- og omsorgsdistriktene enn det som hadde blitt formidlet i intervjuene i oktober. Ønsket om å videreføre dagens organisasjonsmodell, med mindre tilpasninger og justeringer, preget diskusjonene på samlingen. Deltakere fra begge distrikt understreket behovet for samarbeid, samordning og støtte på tvers av distriktsgrensene. Resultatet av gruppearbeidene på samlingen er beskrevet i rapportens kapittel 8. Det er de tiltak som der er beskrevet som kommunen vil arbeide med i 2006. Sandvika, 02.02.06 4 av 70

AGENDA Utredning & Utvikling AS Innhold 1 BAKGRUNN OG MANDAT 9 1.1 Bakgrunn 9 1.2 Mandat 9 1.3 Begrepsavklaringer 10 1.3.1 Boformer med heldøgns bemanning 10 1.3.2 Ressurskrevende brukere 11 1.3.3 Funksjonshemmede 12 1.3.4 LEON- prinsippet og omsorgstrappen 12 1.4 Ingen særskilt analyse av tilbudet til funksjonshemmede 13 2 LEVANGERS UTGIFTER TIL PLEIE- OG OMSORGSFORMÅL 14 2.1 Metodisk tilnærming til analyse av utgifter på overordnet nivå 14 2.1.1 Behov for pleie og omsorgstjenester 15 2.2 Prioritering av pleie og omsorgstilbudet 16 2.2.1 Toppfinansieringen for spesielt ressurskrevende brukere 17 2.2.2 Strukturen i tilbudet forholdet mellom hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg 18 2.2.3 Institusjonsomsorg 19 2.2.4 Aktivisering 20 2.2.5 Hjemmebaserte tjenester 20 2.3 Metodisk tilnærming til analyse av utgifter på distriktsnivå 20 2.3.1 Antall brukere og innbyggere 21 2.3.2 Grunnlaget for beregningene 21 2.3.3 Ressursfordeling mellom distriktene 22 2.3.4 Fordelingen av svært ressurskrevende brukere mellom Distrikt Nord og Distrikt Sør 23 2.3.5 Kategorisering av svært ressurskrevende brukere mellom distriktene 24 2.3.6 Kostnadsbehov per distrikt 25 5 av 70

2.4 Hvordan utnyttes ressursene innenfor pleie- og omsorgstjenestene? 27 2.5 Produktivitet tjenesten samlet sett 28 2.6 Dekningsgrad- tjenestene samlet sett 28 2.7 Institusjonstjenesten 29 2.7.1 Produktivitet - institusjon 29 2.8 De hjemmebaserte tjenestene 32 2.8.1 Produktivitet 32 2.8.2 Dekningsgrader 33 2.9 Agendas vurderinger samlet utgiftsnivå og fordeling mellom distriktene 34 2.9.1 Samlet utgiftsnivå 34 2.9.2 Ressursfordelingen mellom pleie- og omsorgsdistriktene 35 2.10 Agendas anbefaling vedrørende samlet utgiftsnivå og fordeling mellom distriktene 36 3 ORGANISERING 37 3.1 Overordnet struktur 37 3.2 Organisering Distrikt Nord 37 3.2.1 Sone Vest 39 3.2.2 Sone Sentrum 39 3.2.3 Sone Øst 39 3.2.4 Ytterøy 40 3.2.5 Breidablikktunet 40 3.3 Organisering Distrikt Sør 41 3.4 Agendas vurderinger organisering av pleie- og omsorgstjenestene i distrikt Nord 42 3.4.1 Tonivåmodellen i Levanger 42 3.4.2 Tonivåmodellen og integrerte tjenester 43 3.4.3 Organiseringen av tilbudet til funksjonshemmede 44 3.4.4 Sammenhengen mellom organisering, tjenestestruktur og tildeling av tjenester 45 3.5 Agendas anbefalinger organisering av pleie- og omsorgstjenestene 45 4 ØKONOMISTYRING 46 4.1 Tildeling av tjenester 47 4.2 Håndtering av sykefravær 49 4.2.1 Breidablikktunet 50 4.2.2 Sone Vest 51 6 av 70

4.2.3 Sone Sentrum 51 4.2.4 Sone Øst 51 4.2.5 Leira avlastning 51 4.2.6 Ytterøy 51 4.2.7 Kjøkken/LBAS 52 4.2.8 Avvik pensjonspremie 52 4.3 Agendas vurderinger - økonomistyring 52 4.3.1 Tildeling av tjenester 52 4.3.2 Vurdering av budsjett og regnskap 54 5 LEDELSE 55 5.1 Drifts og ledelsessituasjonen i Distrikt Nord 55 5.2 Agendas vurderinger ledelse 55 5.2.1 Kontrollspenn for Distriktsleder 57 5.2.2 Kontrollspenn for avdelingslederne 57 5.2.3 Konsekvenser av organiseringen for medarbeiderne 57 5.3 Agendas anbefalinger ledelse 58 6 TJENESTESTRUKTUR, DEKNINGSGRADER OG BEHOV 58 6.1 Dekningsgrader per oktober 2005 58 6.2 Framskriving av behov dekningsgrader til 2020 60 7 OPPSUMMERING OG KONKLUSJON 62 7.1 Utgiftsnivå, ressursfordeling mellom distriktene og ny budsjettfordelingsmodell 62 7.2 Organisering 63 7.3 Økonomistyring grunnlag for mer kostnadseffektiv drift? 64 7.4 Ledelse 65 8 OPPFØLGING AV RAPPORTEN STRATEGI FOR GJENNOMFØRING AV TILTAK 67 8.1 Tiltak organisering 67 8.2 Tiltak tildeling av tjenester 69 8.3 Budsjettfordelingsmodell 70 7 av 70

VEDLEGG: Redegjørelse for beregningsgrunnlaget for kartleggingen av svært ressurskrevende brukere 8 av 70

1 Bakgrunn og mandat 1.1 Bakgrunn Levanger kommune er i en alvorlige økonomiske situasjon Ved inngangen til 2005 var akkumulert underskudd på vel 21 millioner kroner. Et av forholdene som har påvirket et negativt resultat er å finne innen pleie- og omsorgstjenesten og da spesielt Distrikt Nord. Distrikt Sør har frem til i dag holdt aktiviteten innenfor de rammene som er gitt. På grunn av arbeidet med budsjett og økonomiplan ønsker kommunen en gjennomgang av pleie- og omsorgstjenesten samlet, men med spesielt fokus på Distrikt Nord. AGENDA Utredning og Utvikling fikk oppdraget med å foreta en slik gjennomgang. 1.2 Mandat og rapportens oppbygging Hovedmålet med gjennomgangen er å etablere en tjenestestruktur/kultur som permanent klarer å gi gode, forutsigbare og kostnadseffektive tjenester. Kommunen ønsket at prosjektet skulle deles i to: (1) Del 1: Del 1 skulle være en gjennomgang av Distrikt Nord, med fokus på økonomisk styring og ledelse. (2) Del 2: Del 2 skulle være en generell gjennomgang av omsorgstjenesten med fokus på budsjettforutsetning/økonomistyring, inndeling i antall distrikt, ledelse og hvor fremtidsretta organisasjonen er. Agenda har i sin tilnærming til prosjektet argumentert for at det først nødvendig å se på de totale rammene for pleie- og omsorgstjenestene i Levanger og rammene for det enkelte distrikt. Dette for å kunne vurdere om de økonomiske rammene for driften var på riktig nivå, ut fra det som var beregnet å være befolkningens behov. Vi mener en slik tilnærming gir en riktigere innfallsvinkel til analysen av økonomistyringen i Distrikt Nord, enn hva som ville vært tilfellet om de økonomiske rammene for driften ble " tatt for gitt. 9 av 70

Det var forutsatt at ledere og tillitsvalgte skulle inviteres med på utarbeidelsen av tiltak i prosjektets sluttfase. Utgangspunktet for tiltakene skulle være Agendas analyse og forslag til forbedringsområder/tiltak. Resultatet av dette utviklingsseminaret er gjengitt i kapittel 8. Foreliggende rapport er et resultatet av oppdragets del 1 og del 2. Rapporten omhandler således overordnede problemstillinger, felles for begge distrikt (skissert som tema for del 2 ovenfor), og problemstillinger som er rettet kun mot Distrikt Nord (skissert som tema for del 1 ovenfor). Vi har bestrebet oss på å være tydelige på hvilke problemstillinger som omhandles hvor, og hvor de to delene av prosjektet berører hverandre. Ut fra dette er rapporten strukturert på følgende måte: Kapittel 2 er en analyse av det samlede utgiftsnivået innenfor pleie- og omsorgstjenestene i Levanger, samt ressursfordelingen mellom Distrikt Nord og Distrikt Sør. Her analyseres også ressursutnyttelsen innenfor pleie- og omsorgstjenestene samlet sett. Kapittel 3 inneholder en beskrivelse og analyse av organiseringen av tjenestene, med hovedvekt på Distrikt Nord. Kapittel 4 er en analyse av økonomistyringen i Distrikt Nord, hvor Distrikt Sør er benyttet som et referansepunkt i vurderingene. Kapittel 5 er en vurdering av ledelse i Distrikt Nord. Kapittel 6 er en analyse av tjenestestruktur, dekningsgrader og behov, for begge distrikt, hvor vi også ser på befolkningsutviklingen fram til 2020. Kapittel 7 er en oppsummering og konklusjon i forhold til de foregående kapitlene Kapittel 8 gjengir resultatet av utviklingsseminaret i desember 2005. 1.3 Begrepsavklaringer 1.3.1 Boformer med heldøgns bemanning I rapporten brukes ulike begreper for boformer med heldøgns bemanning. Institusjonsplass I KOSTRA defineres en institusjon som institusjon hvor det tilbys heldøgns pleie og omsorg, etter lov om helsetjenesten i kommunene 1. 1 Dette omfatter også aldershjem og boliger med heldøgns omsorg regulert etter lov om sosiale tjenester (barneboliger og avlastningsboliger). 10 av 70

For Levangers vedkommende dreier dette seg om sykehjemsplassene i Åsen, Skogn og Ytterøy, 26 av plassene på Breidablikktunet, samt avlastningsplassene på Leira. Beboere i sykehjem betaler vederlag, beregnet ut fra beboernes inntekt. Omsorgsbolig I Levanger benyttes begrepet omsorgsbolig for boliger i tre ulike kategorier: (1) Omsorgsbolig uten fellesareal i nærhet av sykehjem/personalbase. (2) Omsorgsbolig med fellesareal forsterket med fast tilknyttet personale (3) Omsorgsbolig i bofellesskap/bokollektiv med fellesareal, bygningsmessig integrert med sykehjem/personalbase. Disse rapporteres som hjemmebaserte tjenester i KOSTRA sammenheng, fordi beboeren per definisjon er hjemmeboende. Beboerne betaler husleie. I tillegg beregnes brukerbetaling for praktisk bistand. I forbindelse med harmoniseringen av Lov om sosiale tjenester og Kommunehelsetjenesteloven er det fremmet forslag om at vederlagsbetalingen i institusjon skal fjernes, og at beboere i alle boformer (også sykehjem) skal betale huseleie og brukerbetaling for praktisk bistand. 1.3.2 Ressurskrevende brukere Per i dag benyttes opplysninger om spesielt ressurskrevende brukere i to ulike sammenhenger som det er viktig å være oppmerksom på: Det ene er innrapportering i KOSTRA, hvor opplysningene inngår i grunnlaget for beregning av kommunenes behov for pleie- og omsorgstjenester. Her defineres spesielt ressurskrevende brukere som: Antall mottakere som over lengre tid mottar hjemmesyke pleie og/eller praktisk bistand tilsvarende 35,5 timer eller mer per uke. Disse opplysningene benyttes i rapporten for å vurdere behovet for hjemmebaserte tjenester. Det andre er ordningen med øremerket tilskudd for særlig ressurs krevende brukere, den såkalte toppfinansieringsordningen som administreres av Sosial- og helsedirektoratet. Med ressurskrevende bruker menes i tilskuddsordningen en person som har behov for og som mottar tjenester fra kommunen hvor netto lønnsutgifter overstiger innslagspunktet på 725 000 kr. Ordningen gjelder kun brukere under 67 år. Disse opplysningene benyttes i rapporten for å belyse kommunens inntekter (netto driftsutgifter) og tas dessuten 11 av 70

inn i vår vurdering av kommunens behov for pleie- og omsorgs tjenester. I tillegg til de to nevnte kategoriene har vi i forbindelse med vurderingen av ressursbehovet i de to pleie- og omsorgsdistriktene foretatt en kartlegging av det vi har kalt svært ressurskrevende brukere. Vår kategorisering er en mer finmasket kategorisering av svært ressurskrevende brukere innenfor de hjemmebaserte tjenestene som favner brukere med et bistandsbehov som tilsvarer 300 000 kroner og oppover. 1.3.3 Funksjonshemmede Agenda har i dette og tilsvarende prosjekt i andre kommuner brukt betegnelsen funksjonshemmede - primært for å skille mellom ulike brukergrupper innenfor de hjemmebaserte tjenestene. En slik avgresning er ikke uproblematisk, ikke minst fordi det eksisterer mange ulike definisjoner og forståelser av begrepet funksjonshemmet. I vår avgresning av begrepet har vi vært opptatt av å skille ut den delen av tjenestetilbudet som rapporteres under KOSTRA funksjon 254 (hjemmebaserte tjenester), men som ikke er rettet mot hjemmeboende eldre. I våre vurderinger tar vi altså ikke utgangspunkt i diagnose, men type tjeneste og bistandsbehov. I stikkordsform kan dette dreie seg om brukere: med medfødt eller ervervet fysisk eller psykisk funksjonshemming av et slikt omfang at det utløser et som utløser hjelpebehov innenfor de tjenester som er nevnt nedenfor som er under 67 år som mottar tjenester som: miljøarbeidertjeneste, arbeid/aktivitet, avlastning, omsorgslønn, BPA, støttekontakt, praktisk bistand, hjemmesykepleie, bolig i bofellesskap/omsorgsbolig. 2 1.3.4 LEON- prinsippet og omsorgstrappen LEON- prinsippet betyr at brukeren skal få tjenester på Laveste Effektive OmsorgsNivå. For å kunne tildele brukeren tjenester på laveste effektive omsorgsnivå må kommunen ha en tjenestestruktur som legger til rette for dette, blant annet gjennom flere nivåer mellom hjemmetjeneste og 2 Yngre funksjonshemmede brukere vil også kunne motta andre tjenester enn de som her er nevnt, f eks i barnebolig eller avlastning i institusjon. Disse tilbudene defineres som institusjonsopphold. Kommuner som har gjennomført en kartlegging av tilbudet til funksjonshemmede har valgt å inkludere slike tjenester, for å få bedre innblikk i hva de samlede kostnader til brukergruppen funksjonshemmede kan innebære. 12 av 70

institusjon. Hva disse mellomnivåene kan bestå i illustreres av figuren nedenfor. Omsorgstrappen LEON prinsippet Laveste Effektive Omsorgs Nivå Sykehjem langtid, spesialplass Sykehjem langtid, ordinær plass Rehabilitering Sykehjem korttid, avlastning/opptrening Omsorgsbolig/ med heldøgns omsorg Brukerstyrt personlig assistanse Omsorgslønn Omsorgsboliger med hjemmetjenester /trygdeboliger Hjemmesykepleie, fysio-/ ergoterapi og miljøarbeidstjenester Arbeid, aktivitetstilbud for funksjonshemmede Dagsenter for eldre og demente Hjemmehjelp Ambulerende vaktmester Trygghetsalarm Servicesenter Forebyggende tiltak Figur 1.1: Omsorgstrappen For en kommune av Levangers størrelse vil det være viktig å ha de aller fleste av trinnene i omsorgstrappen representert i tjenestekjeden. Fravær av tjenester på ett trinn kan medføre at brukeren kanaliseres til et nivå som er høyere (og muligens dyrere) enn det som er strengt tatt nød vendig. 1.4 Ingen særskilt analyse av tilbudet til funksjonshemmede AGENDA hadde i sitt tilbud lagt opp til at det skulle gjennomføres en særskilt gjennomgang av tilbudet til funksjonshemmede brukere. Dette fordi tjenestetilbudet til denne brukergruppen utgjør en stor andel av det samlede tjenestetilbudet i de hjemmebaserte tjenestene. Vår antakelse var at andelen sterkt ressurskrevende funksjonshemmede brukere kunne variere mye mellom pleie- og omsorgsdistriktene, og at dette kunne få konsekvenser for ressursbruken. For å foreta en fullgod analyse av tilbudet til funksjonshemmede var det nødvendig å foreta en kartlegging av antall brukere og kostnader innenfor hver deltjeneste. I Distrikt Nord viste det seg vanskelig å få til en slik kartlegging innenfor tidsrammene i prosjektet. Årsaken var delvis at dette 13 av 70

skyldes at Distriktet arbeider ut fra prinsippet om integrerte tjenester, og at det er vanskelig å skille ut tjenestene til funksjonshemmede fra øvrige hjemmebaserte tjenester. Som et alternativ valgte vi å etterspørre antallet svært ressurskrevende brukere innenfor de hjemmebaserte tjenestene, gjennom en enklere og mindre omfattende kartlegging. Det er blant annet analysen av dette materialet som er lagt til grunn for vurderingen av ressursfordelingene mellom Distrikt Nord og Distrikt Sør. 2 Levangers utgifter til pleie- og omsorgsformål Levanger kommune har tidligere foretatt en fordeling ressursene mellom Distrikt Nord og Distrikt Sør med grunnlag i en kriteriemodell. Denne kriteriemodellen var vedtatt politisk og ble lagt til grunn for budsjettet for 2004. På grunnlag av dette arbeidet ble det foretatt en styrking av budsjettrammene for 2004 for Distrikt Nord med 1,7 mill kroner, men uten at Distrikt Sør fikk redusert sin ramme. Det ble startet opp et arbeid med å ajourføre ressursfordelingen mellom de to distriktene høsten 2004. Man kom da til et resultat som avslørte store svakheter ved den grunnlagsdokumentasjon som var blitt brukt. Arbeidet med å rette opp i disse svakhetene er ennå ikke sluttført. 2.1 Metodisk tilnærming til analyse av utgifter på overordnet nivå AGENDAs tilnærmingsmåte til en analyse av utgiftene på overordnet nivå er å foreta en analyse av pleie og omsorgstjenestene totalt sett. 14 av 70

Dette gjøres ved å foreta en komparativ analyse med sammenlignbare kommuner, basert på kommunenes egne regnskapstall, slik disse framkommer i KOSTRA. Sammenligningskommunene som er valg ut er omtrent på størrelse med Levanger og tilhører samme kommunegruppe. Flere av disse kommunene er med i Levangers effektiviseringsnettverk. Hensikten med analysen er å finne ut om utgiftsnivået i Levanger synes rimelig sett i forhold til utgiftsnivået i de andre kommunene. Utgiftsnivået må sees i sammenheng med befolkningens behov. Vi vil derfor først se på behovet for pleie og omsorgstjenester i Levanger. 2.1.1 Behov for pleie og omsorgstjenester Figur 2.1 viser det beregnede behovet for pleie- og omsorgstjenester i Levanger og sammenligningskommunene, basert på Kommunal- og regionaldepartementets kriteriesett for rammetildeling til kommunene. I beregningen av behovet er det tatt hensyn til befolkningens sammen setning og andelen psykisk utviklingshemmede. Gjennomsnittlig behov for landet som helhet er på 100%. Vi ser at sammenligningskommunene har en befolkningssammen setning som medfører ulikheter i behov. Levanger har et behov for pleieog omsorgstjenester som ligger på 98%. Det er lavere enn de andre kommunene, med unntak av Melhus. 180 % Kommunens andel av ulike befolkningsgrupper i forhold til kommunes andel av befolkningen totalt. "Vektet behov" for Pleie og omsorg per innbygger totalt beregnet ut fra kommuens andel av disse viktigste og noen andre kriterier 160 % 140 % 120 % 100 % 98 % 103 % 102 % 110 % 89 % 107 % 114 % 88 % 80 % 60 % 40 % 20 % 0 % Levanger 04 Stjørdal 04 Verdal 04 Steinkjer 04 Melhus 04 Orkdal 04 Gj.snitt Nord- Gruppe 08 04 Trøndelag 04 Befolkning 67-79 år Befolkning 80-89 år Befolkning 90 år og eldre Antall PU 16 år og over "Vektet behov" Totalt Figur 2.1 Kommunenes behov for omsorgstjenester Levangers andel eldre mellom 67 og 79 år ligger på landsgjennomsnittet. Andelen eldre mellom 80 og 89 år og andelen eldre over 90 år er noe 15 av 70

lavere enn landsgjennomsnittet. Levanger har en andel psykisk utviklingshemmede som er noe over landgjennomsnittet, men likevel lavere enn i de andre sammenligningskommunene. 2.2 Prioritering av pleie og omsorgstilbudet Befolkningssammensetningen i Levanger peker mot at kommunen bør ha en dekningsgrad på sykehjem og en dekningsgrad innenfor de hjemmebaserte tjenestene som er litt lavere enn de andre kommunene (unntatt Melhus), og dermed et utgiftsnivå som er noe lavere enn sammenligningskommunene. Vi skal først se på utgiftsnivået kommunene i mellom: Netto driftsutgifter til pleie og omsorg pr innbygger og per innbygger justert ut fra alderssammensetning og antall PU-brukere 12000 Justert for effekten av vertskommunetilskuddet og toppfinansiering av tunge brukere 10000 Kr pr innbygger 8000 6000 4000 2000 Netto driftsutgifter pr. innbygger i kroner, pleieog omsorgtjenesten Netto driftsutgifter per innbygger justert for behov 0 Levanger 04 Stjørdal 04 Verdal 04 Steinkjer 04 Melhus 04 Orkdal 04 Gj.snitt Nord- Trøndelag Gruppe 08 04 7757 6775 7762 9729 7788 8922 9325 7659 7948 6558 7594 8869 8717 8366 8211 8691 Figur 2.2 Netto driftsutgifter per innbygger og per justert innbygger til pleie- og omsorgstjenester Figuren viser både netto driftsutgifter per innbygger (blå søyle) og netto driftsutgifter per innbygger korrigert for behov (rød søyle). Utgifter per justert innbygger (rød søyle) gir det beste utgangspunktet for sammenlikning av driftsutgiftene, fordi hver innbygger som telles i denne beregningen antas å ha det samme omsorgsbehovet. Levanger er den av kommunene som bruker tredje minst per innbygger til pleie- og omsorgsformål når vi har korrigert for befolkningens alderssammensetning og antallet brukere med psykisk utviklingshemming. Samtidig justeres Levangers utgifter noe opp etter at det er justert for befolkningens sammensetning. Dette kan tyde på at pleie og omsorgstilbudet i Levanger er riktig dimensjonert i forhold til befolkningens behov. Nedenfor vil vi gå mer detaljert inn i hvordan driftsutgiftene fordeler seg mellom institusjonsomsorg, aktivisering og hjemmebaserte tjenester. 16 av 70

Først vil vi imidlertid se nærmere hvor mye toppfinansieringen knyttet til ressurskrevende brukere utgjør for Levangers vedkommende. Dette kan ha mye å bety for kommunens inntekstsside og dermed kommunens samlede utgiftsnivå. 2.2.1 Toppfinansieringen for spesielt ressurskrevende brukere Ordingen for toppfinansiering knyttet til ressurskrevende brukere er beskrevet nærmere i kapittel 1.3. Nedenfor har vi valgt å ta med en graf som viser hvor mye toppfinansieringen utgjør i forhold til kommunens øvrige inntekter og utgifter til pleie- og omsorgsformål. Netto driftsutgifter pr korrigerte innbygger ( etter behov ut fra inntektssystemets kriterier) for pleie og omsorgstjenester 10000 8000 6000 Andel 4000 2000 0-2000 Levanger 04 Stjørdal 04 Verdal 04 Steinkjer 04 Melhus 04 Orkdal 04 Gj.snitt Nord- Gruppe 08 04 Trøndelag 04 Toppfinansiering tunge brukere -207-241 -209-348 -451-417 -316-435 Vertskommunetilskudd 0-455 0 0 0 0-112 -159 MVA-kompensasjon investering, pleie og omsorg pr. 371 29 4-7 159 5 121 145 innbygger (kroner) Pleie, omsorg, hjelp og boligtilbud i institusjon 2745 2315 4149 3878 4121 4563 3803 4147 Aktivisering av eldre og funksjonshemmede 536 407 112 198 287 129 266 505 Pleie, omsorg og hjelp i hjemmet 4503 4503 3540 5148 4602 4086 4450 4488 Figur 2.3 Toppfinansieringen ressurskrevende brukere Figuren viser at toppfinansieringen utgjorde 207 000 kroner per korrigert innbygger for Levanger i 2004. Dette er lavere enn alle de andre sammenligningskommunene. Levangers innmeldingsskjema for toppfinansieringsordningen viser at Levanger i alt hadde 13 brukere som kom over den fastsatte grensen på 725 000 kr per år. Kommunen har imidlertid lave utgifter ut over de 725 000 for et flertall av disse brukerne. Levangers tilskudd blir dermed relativt lite sammenlignet med kommuner som har flere svært ressurskrevende brukere. Beregningen av toppfinansieringen er lagt opp slik at det skal gjøres et fratrekk på 400 000 for brukere over 16 år med diagnosen psykisk utviklingshemmet. Dette fordi kommunen allerede får rammetilskudd hvor andelen brukere med psykisk utviklingshemming er iberegnet. Dersom kommunens ressursfordelingsmodell for pleie- og omsorgstjenestene ikke tar høyde for dette, og det samtidig trekkes 400 000 i beregningen av toppfinansieringen, kan det medføre en 17 av 70

ressursfordeling hvor det ikke i tilstrekkelig grad er tatt hensyn til fordelingen av de mest ressurskrevende brukerne. 2.2.2 Strukturen i tilbudet forholdet mellom hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg Ett av de spørsmålene som er mest diskutert innenfor pleie- og omsorgs sektoren er fordelingen av ressursene mellom hjemmebaserte tjenester og institusjonstjenester. Dels er det spørsmål om hva som er den rimeligste løsningen for kommunen, men det er i like stor grad et spørsmål om hva som er best for brukerne. På dette området arbeider de fleste kommuner ut fra et prinsipp om at tjenesten bør gis på laveste effektive omsorgs nivå, og at brukeren bør bo i eget hjem så lenge som mulig. Vi skal her se om det er forskjeller i kostnader knyttet til vektleggingen kommunene har gjort av hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg, samt tilbud til aktivisering av eldre. I figuren er også merverdiavgiftskompensasjon knyttet til investeringer tatt inn. Levanger arbeider i ut fra en ut fra en organisasjonsmodell hvor institusjonsomsorg og hjemmebaserte tjenester (inkludert tilbudet til funksjonshemmede) er integrert. Graden og omfanget av integrering varierer noe mellom de to pleie og omsorgsdistriktene. Dette skal vi gå nærmere inn på i kapittel 3. Integreringen av tjenester byr på en del uforinger hva angår KOSTRA rapportering og anføring av kostnader på henholdsvis hjemmetjeneste og institusjonsomsorg. Levanger har valgt å fordele dette skjønnsmessig i regnskapene. For de store avdelingene i Distrikt Nord har anføringen per tjeneste vært spesielt vanskelig, blant annet på grunn av endringer i driften rundt Breidablikktunet. 3 Styrkeforholdet mellom institusjonsomsorg og hjemmebaserte tjenester kan derfor være noe annerledes enn det som framgår av figurene som er brukt nedenfor. 3 Vår gjennomgang av regnskapene for Distrikt Nord viser at det er store avvik mellom budsjett og regnskap i føringene mellom hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg. Vi er dermed usikre på om den fordeling mellom hjemmebaserte tjenester og institusjon som regnskapet skal dokumentere faktisk gjenspeiler den reelle driftssituasjonen. 18 av 70

Netto driftsutgifter pr korrigerte innbygger ( etter behov ut fra inntektssystemets kriterier) for pleie og omsorgstjenester Justert for effekten av vertskommunetilskuddet og toppfinansiering av tunge brukere (trukket fra utgifter i hj tj) 10000 9000 8000 7000 Andel 6000 5000 4000 3000 2000 1000 MVA-kompensasjon investering, pleie og omsorg pr. innbygger (kroner) 0 Levanger 04 Stjørdal 04 Verdal 04 Steinkjer 04 Melhus 04 Orkdal 04 Gj.snitt Nord- Gruppe 08 04 Trøndelag 04 371 29 4-7 159 5 121 145 Pleie, omsorg, hjelp og boligtilbud i institusjon 2745 2315 4149 3878 4121 4563 3803 4147 Aktivisering av eldre og funksjonshemmede 536 407 112 198 287 129 266 505 Pleie, omsorg og hjelp i hjemmet 4296 3808 3331 4801 4151 3669 4022 3894 Figur 2.4 Netto driftsutgifter per justert innbygger pleie- og omsorgstjenestene Vi ser av figuren at sammenligningskommunene prioriterer institusjonsomsorg, aktivisering og hjemmebaserte tjenester noe ulikt. Levanger er blant kommunene som bruker minst på institusjonsomsorg og mest på hjemmebaserte tjenester. Orkdal har prioritert sykehjem framfor hjemmebaserte tjenester. I Stjørdal har man derimot valgt å redusere sykehjemstilbudet og heller styrke hjemmebaserte tjenester. Et viktig poeng i denne sammenheng, er at Stjørdal til dels har valgt å satse på omsorgsboliger med heldøgns bemanning, som en erstatning for sykehjem. Dette tilbudet defineres som hjemmebaserte tjenester og ikke sykehjem, selv om beboernes helsetilstand og bemanningen i aldershjemmene/omsorgsboligene i mange tilfeller er på samme nivå som i et sykehjem. I avsnittene nedenfor vil vi går mer detaljert inn på institusjonstilbudet, aktiviseringstilbudet og hjemmebaserte tjenester i Levanger. 2.2.3 Institusjonsomsorg For Levangers vedkommende har det skjedd en endring i institusjons tilbudet fra 2004 til 2005. I 2004 ble det rapportert inn 108 sykehjems plasser i Levanger. Dette er plassene i Åsen, Skogn, Ytterøy og gamle Breidablikktunet. I løpet av 2005 er 66 nye plasser ved Breidablikktunet tatt i bruk. 26 av disse plassene er sykehjemsplasser, mens 40 av plassene er omsorgsboliger i bofellesskap som er integrert med sykehjemsdelen. I år har altså Levanger noen færre sykehjemsplasser og noen flere boliger med heldøgns bemanning enn det som ble rapportert inn i 2004. 19 av 70

Figuren ovenfor viser at Levanger bruker nest minst på institusjonsomsorg per korrigert innbygger, bare Stjørdal bruker mindre. Dette basert på den samlede vurderingen av hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg for hele Levanger. Fordelingen av sykehjemsplasser mellom distriktene vil gi en ulik tjenestestruktur i Distrikt Nord og Distrikt Sør. 2.2.4 Aktivisering Aktivisering av eldre og funksjonshemmede inkluderer eldresentra, dagaktivitetstilbud til utviklingshemmede, transporttjenester, støttekontakt og andre velferdstilbud for eldre og funksjonshemmede. Staupshaugen er en egen resultatenhet utenfor pleie og omsorgsdistriktene som rapporteres inn her. Levanger er den av kommunene som bruker klart mest på aktivisering. 2.2.5 Hjemmebaserte tjenester Levanger er blant kommunene som har høyest utgifter til hjemmebaserte tjenester. Både tjenesten til funksjonshemmede brukere og boformer for heldøgns pleie og omsorg ligger i dette tilbudet. Som nevnt innledningsvis i rapporten er det foretatt en egen kartlegging av spesielt ressurskrevende brukere innenfor de hjemmebaserte tjenestene. De spesielt ressurskrevende brukerne innenfor de hjemmebaserte tjenestene er svært ulikt fordelt mellom de to distriktene. Noe av dette skyldes at distriktene har ulik tjenestestruktur, og at tjenestetilbudet for brukere med behov for heldøgns pleie og omsorg i større grad ytes i omsorgsboliger i Distrikt Nord. I tillegg har Distrikt Nord en større andel funksjonshemmede brukere med store bistandsbehov. Dersom det er slik at en forholdsvis stor andel av ressursene innenfor de hjemmebaserte tjenestene går til funksjonshemmede og brukere i omsorgsbolig med store bistandsbehov, kan det medføre at det relativt sett brukes lite til vanlige hjemmeboende eldre. Dette kan i neste omgang resultere i et sterkt press på institusjonsomsorgen. Vi har hittil sett på styrkeforholdet mellom hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg for kommunen som helhet. I avsnittene nedenfor vil vi analysere utgiftene på distriktsnivå. 2.3 Metodisk tilnærming til analyse av utgifter på distriktsnivå Siktemålet med å foreta en egen analyse av ressursfordelingen mellom pleie og omsorgsdistriktene har vært å foreta en vurdering av om 20 av 70

viktige forhold som påvirker ressursbehovet distriktene i mellom er hensyntatt i tilstrekkelig grad. Basert på erfaringer fra andre kommuner har vi arbeidet ut fra en antakelse om at svært ressurskrevende brukere som får sitt bistandsbehov dekket gjennom de hjemmebaserte tjenestene kan være ujevnt fordelt mellom distriktene. 2.3.1 Antall brukere og innbyggere For å kunne gjøre en slik analyse har vi først beregnet en ressursfordeling ut fra den faktiske befolkningssammensetningen i kommunen. Senere har vi brutt denne den på distriktsnivå. Tabell 2.1 viser en oversikt over antall innbyggere og antall brukere innenfor de ulike deltjenestene for kommunen som helhet: Tabell 2.1: Oversikt over beboere, brukere og innbyggere i ulike aldersgrupper Beboere, brukere og innbyggere 0-17 år Under 67 år 67-79 år 80-89år Over 90 år Totalt Langtid Kortid Institusjon Boboere i institusjon 2 26 55 24 107 78 29 Brukere av Totalt (KOSTRA-tall) 280 110 199 54 643 hjemme- Svært ressurskrevende brukere 37 1 3 1 42 tjenester Andre brukere som PLO yter tilbud til 0 243 109 196 53 601 Beboere i institusjon brukes direkte til å beregne dekningsgrader, dvs beregnet andel av befolkningen i ulike aldersgrupper som bor i institusjon. Svært ressurskrevende brukere er talt opp i distriktene. Her framkommer de samlet per aldersgruppe. I modellarbeidet er de bare benyttet samlet, men da oppdelt i kategori 1, 2 og 3. 2.3.2 Grunnlaget for beregningene Vi har tatt utgangspunkt i utgiftsnivået for de to pleie- og omsorgsdistriktene i 2004. Distriktsovergripende tjenester og tilbudet på Staupshaugen er her trukket ut fra beregningene. Totalt sett ble det brukt 120,9 millioner kroner til institusjonsomsorg, hjemmebaserte tjenester og aktivisering i 2004. Totalen uten de distriktsovergripende tjenestene er på 111,7 millioner, slik det er framstilt i figuren nedenfor. Brukere av de ulike deltjenester i ulike aldersgrupper framgår av figuren. Etablering av nivå 2004 Pleie og omsorg ekskl svært ressurskrevende brukere Antall Andel brukere Institusjon 5) Netto kostnader i 1000 kr Per bruker Per innbygger Aktiv-isering Institusjo beregnet per hj tj Totalt (mill kr) Hj.tj Hj.tj innbyggere n 5) br 3) Hj.tj Aktivisering 3) Institusjon 5) Totalt Innbyggere under 67 år 15700 1,6 % 0,0 % 1,07 0,05 0,05 1,16 18,3 Innbyggere fra 67-79 år 1543 7,0 % 1,7 % 4,82 0,22 6,22 11,26 17,4 68,8 369,4 3,1 Innbyggere fra 80-89 år 665 29,5 % 8,3 % 20,28 0,91 30,55 51,75 34,4 Innbyggere over 90 år 93 57,0 % 25,8 % 39,21 1,77 95,33 136,31 12,7 Totalt 18001 82,7 Svært Per bruker i 1000 kr Totalt (mill ressurskrevende Antall brukere kr) brukere Svært ressurskrevende Kategori 1 14 1328 18,6 29,0 brukere 4) Kategori 2 2 2 525 1,0 Totalt alle Kategori 3 3 26 359 9,3 brukere Totalt Totalt 42 690 29,0 111,7 21 av 70

Figur 2.5: Inngangsdata beregning av ressursbehov ihht fordeling av svært ressurskrevende brukere Ut fra dette er det beregnet en kostnad per bruker i ulike aldersgrupper for de ulike tjenestene, basert på antallet brukere innrapportert i KOSTRA og tall for alderssammensetningen per 01.01.05, for kommunen som helhet. I beregningene av kostnad per bruker er det er lagt inn en forutsetning om en gjennomsnittlig kostnad per bruker. Selv innenfor de oppgitte aldersgrupper og deltjenester, vil variasjonen i kostnader per bruker være stor. Gjennomsnittlig kostnad per hjemmetjenestebruker var på ca 70 000 kroner. Kostnaden per bruker innenfor institusjonsomsorgen var 369 000 kroner. Beregnet kostnad per bruker og beregnet kostnad per innbygger er lagt til grunn for beregningen av det samlede kostnadsbehovet per distrikt, ut fra følgende alderssammensetning i distriktene: Tabell 2.2: Befolkningssammensetning Distrikt Sør og Distrikt Nord Nord Sør Total Innbyggere under 67 år 10255 5445 15700 Innbyggere fra 67-79 år 1006 541 1547 Innbyggere fra 80-89 år 430 241 671 Innbyggere over 90 år 63 30 93 Totalt 11754 6257 18011 2.3.3 Ressursfordeling mellom distriktene Vår tilnærming til analysen av fordeling av ressurser mellom de to pleieog omsorgsdistriktene i Levanger er basert på samme metode som Kommunal- og regionaldepartementet bruker i sine beregninger av kommunenes inntekter, det vil si demografi og antallet innbyggere i ulike aldersgrupper. Ut fra kostnad per innbygger, som vist i figur 2.5 og en gitt befolkningssammensetning, som vist i tabell 2.2, er det mulig å beregne et forventet, gjennomsnittlig behov. Samtidig vet vi at spennet i kostnadene for hjemmetjenestebrukere er for stort til at det er mulig å bruke demografi og regnskapstall som grunnlag for en fordeling mellom distriktene. Dessuten kan strukturen i tjenestetilbudet, herunder lokaliseringen av sykehjemsplasser, samlokaliserte boliger og boliger med heldøgns bemanning og andre boliger, medføre en konsentrasjon av spesielt ressurskrevende brukere. For å øke presisjonsnivået har vi derfor foretatt en kartlegging av antallet ressurskrevende brukere innenfor de hjemmebaserte tjenestene. I samarbeid med distriktslederne i begge distriktene har vi kartlagt og delt brukerne innenfor de hjemmebaserte tjenestene i fire grupper. 22 av 70

Kategori 1: Brukere som koster mer enn kr 725 000 per år. Kategori 2: Brukere som koster mellom kr 500 000-725 000 per år Kategori 3: Brukere som koster mellom kr 300 000-500 000 per år Kategori 4: Brukere som koster mindre enn kr 300 000 per år. 2.3.4 Fordelingen av svært ressurskrevende brukere mellom Distrikt Nord og Distrikt Sør Figuren nedenfor viser fordelingen av svært ressurskrevende brukere mellom Distrikt Nord og Distrikt Sør. Aldersfordeling ressurskrevende brukere 30 25 20 Antall 15 Nord Sør 10 5 0 Under 67 år 67-79 år 80-89 år 90+ Alder og distrikt Figur 2.6: Aldersfordeling svært ressurskrevende brukere Av denne figuren framgår det at ca 86 % av de svært ressurskrevende brukerne under 67 år. Av de svært ressurskrevende brukerne er 71 % hjemmehørende i Distrikt Nord, mens 29 % er i Sør. Distrikt Sør har ingen ressurskrevende brukere over 80 år. I denne sammenheng er det viktig å gjøre oppmerksom på at ulikheter i strukturen i tjenestetilbudet mellom de to distriktene medfører at brukerne kanaliseres til ulike nivå i omsorgstrappen. Eksempelvis vil en bruker med et bistandsbehov som tilsvarer sykehjemsnivå (og rapporteres på KOSTRA- funksjon 253- sykehjem) i Distrikt Sør, kunne få sitt tilbud i en omsorgsbolig med heldøgns bemanning (og rapporteres på KOSTRA- funksjon 254-hjemmebaserte tjenester) i Distrikt Nord, fordi Distrikt Nord har forholdsvis færre sykehjemsplasser og flere omsorgsboliger enn Distrikt Sør. 23 av 70

Dette betyr at Distrikt Nord vil kunne få en overrepresentasjon av svært ressurskrevende brukere innenfor de hjemmebaserte tjenestene, i forhold til i Sør. Distrikt Nord hadde per oktober 2005 10 beboere ved Breidablikktunet med et bistandbehov som medførte at de ville inngå i kategorien svært ressurskrevende brukere. Alle er over 67 år. Disse 10 beboerne er trukket ut av beregningene av ressursfordeling mellom distriktene, etter drøftinger med distriktslederne i begge distrikt. 4 De fleste svært ressurskrevende brukerne i Distrikt Nord er enten yngre funksjonshemmede brukere eller eldre brukere med et bistandsbehov som er mindre enn 35 timer per uke. 2.3.5 Kategorisering av svært ressurskrevende brukere mellom distriktene Som nevnt ble brukerne i hjemmetjenesten kategorisert ut fra hvor mange timer bistand de i gjennomsnitt mottok hver uke. Dette ble så relatert til en gjennomsnittlig timekostnad for å kunne si noe om hvor stor andel av de samlede ressursene innenfor de hjemmebaserte tjenestene som går til disse brukerne. Kategoriseringen ga følgende fordeling mellom distriktene: Kategorisering av svært ressurskrevende brukere 30 25 20 Antall brukere 15 10 5 0 Nord Sør Totalt Nord Sør Totalt Nord Sør Totalt Kategori 1 Kategori 2 Kategori 3 Distrikt og kategorier Figur 2.7: Kategorisering av svært ressurskrevende brukere innenfor de hjemmebaserte tjenestene Av figuren går den fram at Distrikt Nord har en overvekt av svært ressurskrevende brukere i alle tre kategorier. Distriktet har spesielt mange brukere i kategori 3, som er gruppen av brukere som utløser en kostnad mellom 300 000 og 500 000 kroner. 4 Dette er en endring i forhold til tidligere versjon av rapporten. Kostnadene knyttet til disse 10 brukere utgjør til sammen 5,2 millioner kroner. 24 av 70

Figur 2.8 nedenfor viser de kostnadsmessige konsekvensene av fordelingen. Vi ser at gjennomsnittskostnaden per bruker er på noenlunde samme nivå, men at det er antallet svært ressurskrevende brukere som gir store utslag. Kostader totalt og per bruker 20000 18000 16000 Kostnader i 1000 -kroner 14000 12000 10000 8000 6000 Totale kostnader Gjennomsnittskostnad per bruker 4000 2000 0 Nord Sør Totalt Nord Sør Totalt Nord Sør Totalt Kategori 1 Kategori 2 Kategori 3 Distrikt og kategori Figur 2.8: Fordelingen av svært ressurskrevende brukere mellom Nord og Sør i kostnader 2.3.6 Kostnadsbehov per distrikt Figur 2.5 ovenfor viste at av de 111, 2 millioner kronene som ble benyttet til pleie- og omsorgsformål gikk 29 millioner kroner til svært ressurskrevende brukere. Gjennomsnittskostnad for de svært ressurskrevende brukerne var på 690 000 kroner. I figuren nedenfor har vi foretatt en beregning av kostnadsbehovet i Distrikt Nord og Distrikt Sør, basert på regnskapstall for 2004, befolkningsdata for hvert av distriktene, og fordelingen av svært ressurskrevende brukere. I figuren har vi også synliggjort de distriktsovergripende tjenestene (rødt område i søylen). Distrikt Nord har ansvar for avlastning og støttekontakt, mens Distrikt Sør har ansvar for omsorgslønn og natttjeneste. 5 5 I Distrikt Nord finnes også en liten utgift til omsorgsønn på 24 000, som er inkludert her. 25 av 70

90,0 Beregnet ressursbehov målt i millioner kroner Regnskapsnivå 2004 80,0 Millioner kroner - regnskapsnivå 2004 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Nord Sør Svært ressurskrevedende bruker 20,8 8,2 Distriktsovergipende ressurser 6,1 3,1 Ut fra demografi 54,1 29,0 Figur 2.9: Beregnet kostnadsbehov for distriktene: Figuren viser at beregnet kostnadsbehov er svært likt mellom distriktene, når demografi og rene befolkningsdata legges til grunn (blått område i søylen). Fordelingen av svært ressurskrevende brukere (gult område) viser imidlertid at bildet endres. Fordi andelen ressurskrevende brukere innenfor de hjemmebaserte tjenestene er større i Distrikt Nord, medfører dette at kostnadsbehovet i distriktet også blir høyere enn i Sør. Våre beregninger viser at dette utgjør 460 kroner per innbygger som vist i figur 2.10. Dette indikerer at kostnadsbehovet i Distrikt Nord er noe høyere enn i Sør. Beregnet kostnadsbehov per innbygger 8000 7000 Kroner per innbygger - regnskapsnivå 2004 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Nord Sør Svært ressurskrevedende bruker 1771 1309 Distriktsovergipende ressurser 518 491 Ut fra demografi 4577 4634 Figur 2.10: Beregnet kostnadsbehov per innbygger Figuren nedenfor viser forholdet mellom beregnet ressursbehov ut fra objektive kriterier (befolkningsdata) i forhold til budsjetterte og brukte ressurser. 26 av 70

Gul søyle (lengst til høyre) viser brukte ressurser ut fra regnskapet for 2004. Av dette utgjør de distriktsovergripende tjenestene henholdsvis 6,1 millioner kroner for Distrikt Nord og 3,1 millioner kroner for Distrikt Sør. Blå søyle representerer en omfordeling, beregnet ut fra ressursbehovet (ut fra objektive kriterier), og viser hva fordelingen ville ha vært, dersom befolkningsdata for 2004 og andelen svært ressurskrevende brukere ble lagt til grunn. Forhold mellom beregnet ressursbehov ut fra objektive kriterier i forhold til budsjetterte og brukte ressurser 90000 80000 70000 Tusen kroner 60000 50000 40000 30000 20000 10000 Beregnede ressurser ut fra kriterierer nivå regnskap 2004 0 80632 40254 Brukte ressurser ut regnskap 2004 79940 40947 Område Figur 2.11:Forholdet mellom beregnet ressursbehov ut fra objektive kriterier i forhold brukte ressurser Nord Ut fra disse beregningene går det fram at Distrikt Nord skulle ha hatt ca 692 000 kr mer, og Distrikt Sør tilsvarende mindre enn det som var nivået ut fra regnskapet for 2004. 2.4 Hvordan utnyttes ressursene innenfor pleie- og omsorgstjenestene? Hittil i dette kapittelet har vi sett på analyserte utgiftsnivået innenfor pleie- og tjenestene for kommunen som helhet, og ressursfordelingen mellom distriktene. Vi har imidlertid ikke gått inn på spørsmålet om ressursutnyttelse pleie og omsorgstjenestene. Innenfor rammene av dette prosjektet har det vært vanskelig å foreta produktivitetsanalyser på distriktsnivå. Integreringen av tjenester gjør at det blir vanskelig å få sammenlignbare produktivitetstall knyttet til bemanning. Sør 27 av 70

Vår tilnærming til spørsmålet om ressursutnyttelse er derfor basert på sammenligningstall med andre kommuner og forholdet mellom dekningsgrader og kostnader per plass/per bruker. 6 2.5 Produktivitet tjenesten samlet sett I dette kapitelet vil vi se nærmere på ressursutnyttelsen innenfor hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg altså en analyse av produktiviteten. Brutto driftsutgifter per bruker av kommunale pleie- og omsorgstjenester benyttes som uttrykk for produktiviteten samlet sett. Vi har sett på disse indikatorene for Levanger og sammenligningskommunene. Driftsutgifter per bruker i pleie- og omsorgssektoren totalt. 350 300 286 250 240 Tusen kroner 200 150 215 213 198 208 163 212 100 50 0 Levanger 04 Stjørdal 04 Verdal 04 Steinkjer 04 Melhus 04 Orkdal 04 Gj.snitt Nord- Trøndelag 04 Gruppe 08 04 Figur 2.12 Driftsutgifter i 1 000 kr per bruker for hele pleie og omsorgtjenesten Av figuren ser vi driftsutgiftene per bruker i Levanger er omtrent på gjennomsnittlig nivå i forhold til de andre kommunene. 2.6 Dekningsgrad- tjenestene samlet sett Når vi ser på den samlede dekningsgraden for hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg i forhold til antallet eldre over 80 år kommer det fram at Levanger er den av kommunene som har den laveste dekningsgraden, samlet sett. 6 Når det gjelder dekningsgrader for distriktene vil vi gå nærmere inn på dette i kapittel 7. 28 av 70

Andel av innbyggerne over 80 år som mottar hjemmetjenester eller bor i institusjon. 70 % 60 % 50 % 40 % Andel 30 % 20 % 10 % 0 % Levanger 04 Stjørdal 04 Verdal 04 Steinkjer 04 Melhus 04 Orkdal 04 Gj.snitt Nord- Trøndelag 04 Gruppe 08 04 I instutusjon 10,4 % 8,2 % 15,5 % 9,5 % 15,7 % 20,0 % 13,1 % 13,2 % Mottar hjemmetjenester 33,4 % 40,8 % 38,0 % 49,5 % 37,4 % 27,7 % 41,5 % 34,8 % Figur 2.13: Dekningsgrad for tjenestene samlet sett Dette skyldes at dekningsgraden er forholdsvis lav både for hjemmebaserte tjenester og institusjon i forhold til de andre kommunene. Dette tilsier at det er en streng vurdering av brukernes behov som legges til grunn ved tildeling av en sykehjemsplass. 2.7 Institusjonstjenesten I dette avsnittet skal vi se nærmere på produktivitet og dekningsgrader for institusjonstjenesten. Prioritering måles vanligvis ved hjelp av netto driftsutgifter per innbygger over 80 år og har naturligvis stor sammenheng med hvor stor andel av de eldre i kommunen som faktisk har institusjonsplass. Produktiviteten kommer til uttrykk gjennom brutto kostnader per plass og per bruker. Lav dekningsgrad gir seg vanligvis utslag i høyere kostnader per plass og per bruker fordi brukerne da gjerne har en gjennomgående høyere pleietyngde enn i kommuner med høyere dekningsgrad på institusjonsplasser. 2.7.1 Produktivitet - institusjon Institusjonstjenesten omfatter utgifter til pleie og omsorg i institusjoner og boformer med heldøgns pleie- og omsorg, samt korttidsopphold på institusjon. Sammenlikningen inkluderer alle utgifter knyttet til drift av institusjonen, dvs ressursinnsats til pleie og omsorg, renhold, kjøkken, vaktmestertjenester, drift av bygninger med mer. 29 av 70

Brutto driftsutgifter i institusjon per kommunal plass 800000 700000 600000 Kr pr plass 500000 400000 300000 200000 100000 0 Levanger 04 Stjørdal 04 Verdal 04 Steinkjer 04 Melhus 04 Orkdal 04 Gj.snitt Nord- Trøndelag 04 Gruppe 08 04 Drift 74043 94577 38023 53214 87990 42189 59729 60496 Pleie 438496 542031 497689 664889 554224 440652 544514 563336 Figur 2.14 Brutto driftsutgifter drift og brutto driftsutgifter pleie av bofunksjon per plass i institusjon Figuren viser at det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder kostnadene til drift av bygningsmassen. Et forhold som spiller inn her er avskrivninger. Det vil være forskjeller i utgiftsnivå mellom kommuner som har nye sykehjem (med høy avskrivning) og kommuner som har eldre sykehjem. Levangers brutto kostnader til pleie og omsorg per plass i kommunale institusjoner ligger på ca 438 000 kr per plass. Dette er det laveste av sammenligningskommunene. Dekningsgrader - institusjon Opplysninger om dekningsgrader vil indirekte kunne si noe om pleietyngden blant brukere av institusjonstjeneste. Hypotesen er at høy dekningsgrad fører til at institusjonene bebos av brukerne med et lavere pleie- og omsorgsbehov enn kommuner med lav dekningsgrad. Dekningsgrader gir uttrykk for hvor stor andel av de eldre i de ulike aldersgruppene som har institusjonsplass. I beregning av dekningsgrader for institusjonstjenester tar man altså ikke hensyn til plasser i omsorgsboliger eller andre boformer som tradisjonelt betjenes via hjemmetjenestene. 30 av 70

Andel av innbyggerne som bor i institusjon 45 40 35 30 Andel 25 20 15 10 5 0 Andel innbyggere under 67 år i institusjon 0,08 0,22 0,26 0,14 0,32 0,30 0,31 0,25 Andel innbyggere 67-79 år i institusjon 1,7 0,8 1,1 1,8 1,2 2,5 1,8 1,8 Andel innbyggere 80-89 år i institusjon 8,3 6,7 12,9 7,3 14,0 15,7 10,4 10,6 Andel innbyggere 90 år og over som er beboere i institusjon Levanger 04 Stjørdal 04 Verdal 04 Steinkjer 04 Melhus 04 Orkdal 04 Gj.snitt Nord- Gruppe 08 04 Trøndelag 04 25,8 18,3 34,1 25,4 29,6 42,0 30,7 31,1 Figur 2.15 Andel innbyggere i institusjon For Levangers vedkommende viser figur 2.15: Kommunen har en dekningsgrad for gruppen under 67 år som er den laveste blant sammenligningskommunene. Sammenlignet med de andre kommunene har Levanger en dekningsgrad som er noe høy for gruppen av eldre mellom 67 og 79 år. For aldersgruppen 80-89 år ligger dekningsgraden for sykehjemsplasser i Levanger på 8,3 %. Bare Stjørdal har en lavere dekningsgrad. Noe lav dekningsgrad blant innbyggere over 90 år. Steinkjer er på samme nivå, mens Stjørdal ligger hele 7% lavere. Forklaringen på at Levanger har lave brutto kostnadene per institusjonsplass ser dermed ut til å ligge i høy kostnadseffektivitet. Dekningsgradene blant eldre over 80 år tilsier at Levangers sykehjemsbeboere har et omfattende omsorgsbehov. Dette begrunner vi med at kommuner med høyere sykehjemsdekning vil ha mindre strenge kriterier for tildeling av plass, og at flertallet av beboerne relativt sett vil ha en bedre helsetilstand. Et annet forhold som peker i retning av at kostnadseffektiviteten er høy er at Levanger har forholdsvis lave pleiefaktorer i sine sykehjem. 7 Dette en høy kostnadseffektivitet innenfor institusjonsomsorgen i kommunen samlet sett. I kapittel 7 går det fram at dekningsgradene er svært forskjellige mellom distriktene, og spesielt lave i distrikt Nord. Ut fra resonnementet ovenfor kan en dermed forvente at kostnadene per sykehjemsbeboer er høyere i Nord enn i Sør. 7 Basert på kommunens egne beregninger av pleiefaktor. 31 av 70

2.8 De hjemmebaserte tjenestene 2.8.1 Produktivitet Produktiviteten i hjemmebaserte tjenester kan måles både etter kostnader per bruker og antall brukere per årsverk. Indikatorene er imidlertid ikke perfekte mål for produktiviteten, fordi kommunenes politikk og prioriteringer i høy grad virker inn på disse måltallene. Vi gjengir først kostnader per bruker både før og etter korrigering for ulikheter i andelen brukere med psykisk utviklingshemming. 180000 Brutto driftsutgifter pr. hjemmetjenestebruker i kroner Justert for effekten av vertskommunetilskuddet og toppfinansiering av tunge brukere 160000 140000 Kr pr innbygger 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 Gj.snitt Nord- Levanger 04 Stjørdal 04 Verdal 04 Steinkjer 04 Melhus 04 Orkdal 04 Gruppe 08 04 Trøndelag 04 Pr bruker 135772 122017 98409 127755 158716 73309 116384 120799 Pr bruker justert andel PU 1) 135772 103133 92974 138012 120648 86372 102229 117363 1) Her har vi forutsatt at en voksen PU-bruker er 10 ganger mer ressurskrevende per bruker enn andre hjemmetjenestebrukere, og at forholdstallet mellom hvor ressurskrevende voksne PU-bruker er i forhold til PU-brukere under 16 år er som i inntektssystemet. I den konkrete sammenlikningen er det forutsatt at sammenlikningskommunene har samme forhold mellom antall psykisk utviklingshemmede og andre hjemmetjenstebrukere som kommunen som er utgangspunktet for sammenlikningen, dvs den kommunen som framkommer til venstre i figuren Figur 2.16 Driftsutgifter per bruker av hjemmetjenester, brutto driftsutgifter i hjemmetjenesten korrigert for ulikheter med hensyn til PU- andeler blant brukerne (med korreksjon for boligkostnader gjort av AUU) Vi har forsøkt å beregne utgiftene per bruker korrigert for ulikhet med hensyn til antall brukere med psykisk utviklingshemming. Det betyr at kommunens kostnader er omregnet til et forholdstall mellom eldre og brukere med psykisk utviklingshemming som i Levanger. Levanger kommune hadde brutto kostnadene per bruker etter justeringen for andel brukere med psykisk utviklingshemming som var blant de høyeste av kommunene, med ca 135 000 kroner per bruker. Vi ser at Levanger har forholdsvis høye kostnader per bruker til hjemmebaserte tjenester. En opplagt antakelse vil være at antallet svært ressurskrevende brukere innenfor de hjemmebaserte tjenestene kan være en årsak til dette. Vår analyse av kostnadene knyttet til disse brukerne viste at selv når kostnadene til svært ressurskrevende brukere er trukket ut, er kostnadene innenfor de hjemmebaserte tjenestene forholdsvis høye. Noe av forklaringen kan ligge i anføringen av utgifter på henholdsvis 32 av 70