Sakshandsamar, innvalstelefon Jannicke Haaland Haarr, 5557 2272 Vår dato 02.09.2016 Dykkar dato 11.05.2016 Vår referanse 2016/6414 632.9 Dykkar referanse 16/511 Bergen kommune, Fagavdeling barnehage og skole Postboks 7700 5020 Bergen Vedtak i klagesak - Bergen kommune - innsyn Fylkesmannen i Hordaland viser til brev av 11. mai 2016, som gjeld oversending av klagesak om avslag på krav om innsyn. Grunna stor saksmengde, ferieavvikling og at dette var ei komplisert sak har det tatt lang tid å ferdigbehandle saka. Vi beklager dei ulempene dette eventuelt må ha medført for klager. Vedtak Fylkesmannen stadfestar vedtaket til kommunen av 18. april 2016. Det blir ikkje gitt innsyn i lister med namn og adresse på elevar som tok til ved Kringlebotn skole i haust. Bakgrunn for saka Jori Knapstad og Nicolas Rodriguez ba om å få tilsendt lister med namn og adresse på dei elevane som skulle ta til ved Kringlebotn skole hausten 2016. Bergen kommune, Fagavdeling barnehage og skole avslo innsynskravet. Knapstad og Rodrigues klaga på vedtaket. Kommunen opprettholdt vedtaket om avslag og sende saka til Fylkesmannen for endeleg avgjerd. Fylkesmannen forstår klagar slik: Dei ber berre om innsyn i namn og adresser. Grunnen til at dei ynskjer å få klasselistene er at dei vil kome i kontakt med andre foreldre for om mogleg å få opprette ei nynorskklasse. Denne saka skil seg på fleire punkt frå ei anna sak Fylkesmannen har handsama, (2011/5790), der det ikkje blei gitt innsyn til Steinerskolen på Skjold: o Innsynsførespurnaden til Steinerskolen var ikkje basert på å kunne utøve rett etter opplæringslova 2-5 fjerde avsnitt o Steinerskolen ville ha innsyn i elevlister for heile Fana bydel Klagar viser til offentleglova 9. Ei samanstilling av opplysningar som følgjer av innsynsførespurnad etter denne paragrafen er ikkje oppretta for «intern bruk» og fell utanfor unntaket for «interne saks- og arbeidsdokument» i offentleglova 14. Dette sjølv om opplysningane skulle vere henta frå interne dokument som er laga for studieadministrative føremål. Klagar viser til uttale av 26. september 2009 frå Lovavdelinga i Justisdepartementet (sak 200703385 EO MHG) der det står at ei elevliste med namn og adresse ikkje er unntatt frå innsyn etter offentleglova 13, og heller ikkje er rekna som sensitive personopplysningar etter lova. Opplysningar er sjølvsagt unntatt for dei elevane som Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 28 51 Utdanningsavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland
eventuelt har hemmeleg adresse eller dersom opplysningar røper personlege forhold som til dømes opphald på barnevernsinstitusjon. Klagar peiker på at kommunen lett kan ta bort slike opplysningar utan at det medfører mykje arbeid. Kommunen sitt avslag på innsyn er eit brot på tidlegare praksis. Personopplysningane som vert delt ut til foreldre på eit seinare tidspunkt er langt meir omfattande enn dei opplysningane det blir bede om her. Å avvise denne førespurnaden med «generell restriktiv praksis» er difor ikkje haldbart. Dersom det vert gjeve avslag på innsynskrav skal det orienterast om at det er klagerett på vedtaket. Det skal dessutan visast til den føresegna mv. som gir grunnlag for avslaget. Fylkesmannen forstår kommunen slik: Kommunen viser til at den etter offentleglova 13 ikke er pålagt nokon generell taushetsplikt om adresser og fødselsnumre til elevane. Den er likevel forplikta til å nekte innsyn i opplysninger som til dømes røper at ein elev bur i fosterheim eller i barnevernsinstitusjon. Dei oversiktene kommunen har er interne saks- og arbeidsdokument for kommunen som den kan nekte innsyn i. Kommunen har vurdert meirinnsyn etter offentleglova 11. Grunntanken bak offentleglova er at ålmenta skal kunne ha kontroll med, og innsyn i, kva det offentlege bedriv, mellom anna for å styrkje demokratideltakinga og rettstryggleiken. I den grad offentlege dokument omtalar enkeltmenneske, må den ålmente innsynsretten vegast opp mot retten til personvern. Dokument med personopplysningar er eit typisk eksempel der ei slik avveging må gjerast. Kommunen viser til at klagar her ynskjer innsyn i elevlister for å kunne orientere andre familiar om høvet til å opprette ei nynorskklasse. Kommunen meiner at retten til elevane etter opplæringslova 2-5 blir ivareteken ved at innmeldingsskjemaet som blir sendt frå skolen til heimen inneheld ei linje der foreldre kan krysse av for ynskja opplæringsmål. Kva opplysningene skal brukes til er ikke relevant i denne saka. Kommunen ynskjer ein generell restriktiv praksis for utlevering av opplysningar om barn. Ved ein inkurie vart det i oktober 2015 sendt ei liste med namn og adresse på barn som skulle begynne på Kringlebotn skole til ein annan føresett. Formålet var å undersøke høvet for å lage ei nynorskklasse ved Kringlebotn skole frå hausten 2016. Dette var ikkje praksisen til Fagavdelinga då, og er det heller ikkje no. Fagavdelinga er einig med klager i at avslaget på innsyn ikkje var godt nok grunngjeve og at det ikkje var opplyst om klagerett og klagefrist. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen er klageinstans for vedtak i kommunalt organ om avslag på innsynskrav etter offentleglova, jf offentleglova (offl) 32 fyrste ledd. Fylkesmannen sin kompetanse som klageorgan går fram av offl 32 tredje ledd andre punktum haldt saman med forvaltningslova (fvl) 34. Er det innsynsrett etter hovudregelen? Alle saksdokument i offentleg verksemd er som hovudregel opne for innsyn, jf offl 3. Kva som i denne samanhengen skal reknast som saksdokument er definert i offl 4. Omgrepet inneheld fleire komponentar som alle må vere oppfylte for at eit dokument skal kunne reknast som eit saksdokument for forvaltningsorganet. Eit av vilkåra er at kravet om innsyn gjeld eit «dokument». Klagar har bede om innsyn i lister med namn og adresse til dei elevane som 2
skulle ta til ved Kringlebotn skole hausten 2016. Det er noko uklårt for Fylkesmannen om kommunen allereie sit på eit slikt dokument. Dersom den gjer det, er vilkåret om at innsynskravet må gjelde eit «dokument» oppfylt. Forutsett at dokumentet alt eksisterer vil og det neste vilkåret for at det er eit saksdokument i offentleglova si forstand, vere oppfylt. Dette vilkåret gjeld innhaldet i dokumentet. Dokumentet må gjelde «ansvarsområdet eller verksemda til organet», jf offl 4 andre ledd fyrste punktum. Eit dokument med namn og adresser til elevar som skal byrje på ein skole, må seiast å gjelde ansvarsområdet eller verksemna til kommunen. Dette er opplysningar som etter sin art kan brukast i verksemda i kommunen. Det siste vilkåret for at eit dokument skal vere eit saksdokument etter offentleglova er at tidspunktet for at ein kan krevje innsyn må ha kome. Dette vilkåret er nok også oppfylt her. Dette vil vere eit dokument kommunen sjølv har oppretta. Slike dokument blir rekna som saksdokument når dei er sendt ut av organet, eller, dersom dette ikkje skjer, når dokumentet er ferdigstilt, jf offl 4 andre ledd, tredje og fjerde punktum. Som nemnt er det noko uklårt om kommunen alt sit på eit dokument med dei opplysningane innsynskravet gjeld. Retten til innsyn er i hovudregelen avgrensa til å gjelde dokument som alt eksisterer når det blir kravd innsyn. Etter offl 9 kan kommunen likevel ha plikt til å etablere eit nytt dokument dersom dette er naudsynt for å etterkome eit innsynskrav. Det er vilkår at dokumentet kan etablerast ved å lage ei samanstilling av opplysningar som er lagra i databasane til forvaltningsorganet, og at samanstillinga kan gjerast med enkle framgangsmåtar. På bakgrunn av kommunen si skissering av sine datasystem og program legg Fylkesmannen til grunn at desse vilkåra er oppfylte i høve til dei opplysningane det blir kravd om innsyn i her. For at kommunen skal ha plikt til å etablere ei slik samanstilling er det dessutan eit vilkår at opplysningane som det er aktuelt å etablere samanstillinga ut frå, er omfatta av hovudreglane om innsynsrett i offl 3 og 4. Også dette vilkåret vil vere oppfylt her, jf drøftinga over. Vilkåra for å få innsyn etter hovudregelen i offentleglova er etter dette oppfylte. Er det likevel heimel for å unnatak frå innsyn? Spørsmålet blir så om det likevel er heimel for å gjere unnatak dokumentet frå innsyn. Unnatak frå hovudregelen om innsynsrett må følgje av lov eller av forskrift med heimel i lov, jf offl 3 fyrste punktum. Opplysninger underlagt teieplikt? Opplysninger som er underlagt teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn, jf offl 13 fyrste ledd. I denne saka er det ikkje naudsynt for Fylkesmannen å ta stilling til om innsynskravet omfattar opplysningar som er underlagt teieplikt. Dette av di Fylkesmannen kjem til at det uansett finst annan heimel for unnatak frå innsyn. Kan listene unnatakas fordi dei må reknast som interne dokument? Etter offl 14 fyrste ledd kan eit organ gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har «utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Fleire vilkår må være oppfylt for at denne unntaksføresegna skal kunne nyttast. Dokumentet må vere utarbeidd av organet sjølv. Dette vilkåret er oppfylt i denne saka. Vidare må dokumentet vere utarbeidd til organet si interne saksførebuing. Dersom kommunen, då innsynskrava kom, alt sat på eit dokument med namn og adresser til born som skulle ta til på Kringlebotn skole og som var utarbeidd i høve inntak på skolen, vil dette vilkåret vere oppfylt. Spørsmålet her blir om dokumentet kan seiast å vere utarbeidd til organet si interne saksførebuing dersom det vart utarbeidd for å møte eit 3
innsynskrav. Etter ordlyden i 14 kan det i utgangspunktet sjå ut til at vilkåret då ikkje er oppfylt. Det må likevel vere riktig å lese føresegna slik at det avgjerande er om opplysningane som blir henta ned for så å bli sett saman i eit eventuelt nytt dokumentet er meint for bruk til organet si interne saksførebuing. Vilkåret er difor oppfylt sjølv om det blir laga nye dokument i høve innsynskrav. Samanhengen mellom reglane tilseier slik løysing. Det kan ikkje vere avgjerande for innsynsrett om opplysningane alt finst i eit dokument eller ikkje. Det siste vilkåret som må vere oppfylt for at kommunen skal kunne unnta dokumentet etter offl 14 fyrste ledd er at dokumentet må vere internt. I rettleiar til offentleglova punkt 7.2.5 står det at dette inneber at dokumentet som hovudregel ikkje kan vere sendt ut av organet. Dersom det blir sendt ut til utanforståande i original eller kopi vil høvet til å gjere unntak etter denne føresegna som hovudregel vere tapt. Dette vil gjelde uavhengig av kven dokumentet er oversendt til og på kva måte det er sendt. Fylkesmannen finn likevel at det ikkje kan vere likegyldig kvifor dokumentet er sendt ut. Sjølv om det her skulle vere snakk om eit dokument som ved ei inkurie blei sendt ut grunna eit innsynskrav i 2015 vil dokumentet framleis vere internt i offentleglova 14 fyrste ledd si forstand. Klagar peiker på at personopplysningane som vert delt ut til foreldre på eit seinare tidspunkt er langt meir omfattande enn dei opplysningane dei ber om her. Å avvise denne førespurnaden med «generell restriktiv praksis» er difor ikkje haldbart. Til dette viser Fylkesmannen til det vi tidlegare har slått fast i ei liknande klagesak om innsyn (2011/5790): «Slik Fylkesmannen ser det, må spørsmålet om dokumentet er internt i utgangspunktet avgjøres ut fra den status dokumentet har når kravet om innsyn blir stilt. Når listene blir sendt skolene til bruk for inntak av nye elever, må de etter Fylkesmannens syn kunne regnes som interne fram til de eventuelt blir delt ut som klasselister til foreldrene. Det kan heller ikke være avgjørende at skolene tidligere har omarbeidet listene og sendt dem ut som klasselister til foreldrene. Dersom tidligere lister på denne måten har blitt offentlige, vil det neppe bety at alle slike lister skal regnes som offentlige fra det tidspunktet de blir til. Kommunen, eller den enkelte skole, kan hvert år ta stilling til om de vil dele ut klasselister. Etter det Fylkesmannen kjenner til, har det i de senere årene skjedd en innstramming når det gjelder utdeling av klasselister i Bergen kommune. Det er ikke alle skoler som deler ut navne- og adresselister til foreldrene, nettopp med den begrunnelse at slik utdeling kan åpne for innsyn». Fylkesmannen finn etter dette at alle vilkåra for unntaksrett etter offl 14 fyrste ledd er oppfylte. Taushetsretten etter offl 14 gjeld likevel ikkje utan unntak. Offl 16 fastset bruksområdet for offl 14 første ledd for dokument som blir utveksla innanfor kommuner. Den aktuelle føresegna i denne saka vil eventuelt vere offl 16 tredje ledd første punktum. Det er der slått fast at teieretten i 14 første ledd ikkje gjeld for dokument frå ein kommunal eining på område der einingane har sjølvstendig avgjerdsrett. Dersom vi her har å gjere med dokument som ikkje er sendt til skolen, men som til dømes berre blei oppretta i høve innsynskrav, vil unnataket i 16 ikkje vere aktuelt. Dersom vi her har å gjere med eit dokument som er sendt frå Fagavdeling barnehage og skole til den aktuelle skolen blir spørsmålet om skolen har sjølvstendig avgjerdsrett på området. I dette tilfellet blir dokumentet eventuelt sendt til skolen som ledd i den kommunale opptaksprosessen. Sjølv om rektor kan ha fått delegert mynde til å skrive inntaksvedtak til den enkelte elev legg Fylkesmannen til grunn at rektor ikkje har sjølvstendig avgjerdsrett på heile dette saksområdet, til heile den kommunale opptaksprosessen. Fylkesmannen finn difor at vilkåra i offl 16 uansett ikkje er oppfylt her. Kommunen kan då unnta dokumentet frå innsyn med heimel i offl 14 fyrste ledd. 4
Spørsmålet om meirinnsyn, jf. offl 11 Sjølv om vilkåra for teierett er oppfylte, skal det alltid vurderast å utøve meirinnsyn, jf. offl 11. Etter offl 11 andre punktum bør det gis innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak. Fylkesmannen vil først seie noko om behovet for å gjere unnatak frå innsyn i denne saka. Dersom dei omsyna som ligg bak den aktuelle unntaksføresegna gjer seg gjeldande i den aktuelle saka vil det vere behov for unntak frå offentleg innsyn. Omsynet bak unntaksføresegna i 14 er særleg det å kunne ha ein intern sfære der til dømes dei delane av eit dokument som inneheld interne råd og vurderingar kan haldast fortrulig. Dette omsynet gjer seg ikkje direkte gjeldande i denne saka. Slike elevlister som det blir bede om innsyn i her inneheld berre reine faktaopplysningar. Opplysningar om namn og adresser vil likevel vere personopplysningar etter personopplysningslova (popplyl) 2 nr 1. Reglane i personopplysningslova avgrensar ikkje retten til dokumentinnsyn etter offentleglova, jf popplyl 6 fyrste ledd. I brev av 18. juni 2009 til Datatilsynet uttaler Justisdepartementets lovavdeling at når meirinnsyn i elevlister skal vurderast, vil det likevel vere relevant å leggje vekt på personvernomsyn som eit moment som taler mot å utøve meirinnsyn. Fylkesmannen meiner at omsynet til personvernet til dei aktuelle elevane må veie tungt i denne saka. Spørsmålet blir så kva omsyn som taler for å gje innsyn. Etter offentleglova 1 er lovas formål: «Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Lova skal òg leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon.» Offentleg innsyn i elevlister vil ikkje vere i kjernen av dei omsyn offentleglova skal sikre. Omsynet til vidarebruk av offentleg informasjon er nok det som vil vere mest relevant i høve denne saka. Klagar viser til at grunnen til at dei ynskjer å få klasselistene er at dei vil kome i kontakt med andre foreldre for om mogleg å få oppretta ei nynorskklasse. Dei viser til retten til, på visse vilkår, å få høyre til ei eiga elevgruppe dersom ein ønskjer skriftleg opplæring på eit anna hovudmål enn det kommunen har vedteke, jf oppll 2-5 fjerde ledd. Fylkesmannen peikar på at manglande tilgang til de aktuelle listene ikkje betyr det same som at retten til å høyre til ei slik elevgruppe ikkje blir respektert. Det er kommunen sitt ansvar å sjå til at elevar får oppfylt rettane sine, jf oppll 13-10. Kommunen skriv at retten til elevane etter opplæringslova 2-5 blir ivareteken ved at innmeldingsskjemaet som blir sendt frå skolen til heimen inneheld ei linje der foreldre kan krysse av for ynskja opplæringsmål. Fylkesmannen tillegg etter dette denne anførselen frå klagar lita vekt. Ved vurdering av meirinnsyn i denne saka tillegg Fylkesmannen omsynet til personvernet til elevane avgjerande vekt. Har det skjedd usakleg forskjellsbehandling? Klagar meiner at kommunen sitt avslag på innsyn er eit brot med tidlegare praksis. 5
Offl 6 inneheld ei føresegn om forbod mot forskjellsbehandling. I fyrste ledd er det slått fast at «Ved behandling av saker etter lova her eller i andre tilfelle der det blir gitt tilgang til informasjon, er det ikkje høve til noka slags forskjellsbehandling mellom samanliknbare tilfelle» Det kan stillast spørsmål ved om denne føresegna er aktuell i høve denne saka. Innsynskravet er her stilt til Fagavdeling barnehage og skole i Bergen kommune. Føresegna i offl 6 har, i likskap med dei andre føresegnene som er gjevne for å gjennomføre reglane i det såkalla vidarebruksdirektivet, eit noko anna verkeområde enn reglane elles i lova. Det følgjer av føresegna i 6 tredje ledd at paragrafen ikkje gjeld for verksemder som ikkje er omfatta av direktivet, med mindre Kongen fastset noko anna i forskrift. Dette inneber mellom anna at føresegna ikkje vil gjelde for dokument hos utdanningsinstitusjonar, jf. direktivet artikkel 1 nr. 2 bokstavane d til f, sjølv om desse dokumenta elles er omfatta av offentleglova. Sjå også slik rettleiar til offentleglova punkt 4.6. Om 6 er anvendeleg i denne saka har likevel ikkje så mykje å seie, då forbod mot forskjellshandsaming uansett følgjer av ålmenne forvaltningsrettslege prinsipp. Den nye føresegna i Grunnlova 98 forbyr også usakleg forskjellsbehandling. Forbodet mot usakleg forskjellsbehandling inneber mellom anna at dersom eit forvaltningsorgan først har gitt meirinnsyn éin gong, må det òg i utgangspunktet gi meirinnsyn når det kjem nye innsynskrav som er samanliknbare med det fyrste. Fylkesmannen har alt kommentert eventuell utlevering av elevlistar til foreldre tidlegare år. Spørsmålet her blir om det at kommunen ved ei inkurie, i oktober 2015, sende ei liste med namn og adresse på barn som skulle begynne på Kringlebotn skole til ein annan føresett gjer at det vil vere usakleg forskjellsbehandling å ikkje gje også klagar i denne saka innsyn. Også i saka frå 2015 var formålet å undersøkje høvet for å lage ei nynorskklasse ved Kringlebotn skole frå hausten 2016. Kommunen understreker at slik utsending ikkje var praksisen til Fagavdelinga då og heller ikkje er det no. Utsendinga skjedde ved ei inkurie. Kommunen ønskjer ein generell restriktiv praksis for utlevering av opplysningar om barn. Fylkesmannen finn at det er forskjellsbehandling når kommunen no ikkje vil utlevere tilsvarande lister. Det er likevel ikkje snakk om usakleg forskjellsbehandling. Det ble her gjort ein enkelt feil frå kommunen sin side. Fylkesmannen peiker elles på at ei generell omlegging av praksis heller ikkje ville ha medført usakleg forskjellsbehandling. Sakshandsaminga Fylkesmannen merkar seg at kommunen er einig med klagar i at avslaget ikkje var tilstrekkelig grunngjeve og at det ikkje var opplyst om klagerett samt at kommunen konstaterer og at det skulle ha vore opplyst om klagefrist. Med helsing Anne Hjermann utdanningsdirektør Jannicke Haaland Haarr seniorrådgjevar Brevet er godkjent elektronisk og har derfor inga underskrift. Kopi: Nicolas J. Rodriguez og Jori Knapstad, Kringlebotn 264, 5225 NESTTUN 6