Beredskapsøvelser rammeverket Kravene til ROS-analyser og nødvendige beredskapsforberedelser i kommunale vannverk, er nedfelt i forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. hjemlet i Lov om helsemessig og sosial beredskap. I tillegg skal vannverket i hold til drikkevannsforskriften sikre levering av tilstrekkelige mengder drikkevann også under kriser og katastrofer i fredstid, og ved krig. Kommunale vannverk er også berørt av forskrift om kommunal beredskapsplikt. Den legger føringer om at overordnet kommunalt beredskapsplanverk skal samle og integrere øvrig planverk i kommunene. Beredskapen bør i alle organisasjoner utformes som et helhetlig og levende beredskapskonsept. I dette ligger at arbeidet skal foregå i en kontinuerlig prosess hvor man hele tiden forbedrer seg selv med utgangspunkt i utredninger, analyser, samfunnsutvikling og erfaringer. En beredskap som ikke jevnlig vedlikeholdes og øves har liten operativ verdi. Det er derfor viktig at vannverket regelmessig gjennomfører øvelser. Dette for å kunne avdekke forhold som må forbedres og kunne stå bedre rustet den dagen en virkelig hendelse inntreffer. Terminologi Vi viser til omtale av terminologi i notatet om beredskapsplanverket. Øvelsesaktivitet Vannverket bør etablere en årsplan for øvelser i sine driftsrutiner for å sikre at disse blir gjennomført. Omfanget av den årlige øvelsesvirksomheten vil avhenge av: I hvilken grad beredskapen har vært i bruk den senere tid Om beredskapen er nyetablert, eller godt utviklet og trenet Om det har oppstått endringer i vannverket eller omgivelsene som gir nye beredskapsmessige utfordringer (f.eks. nyansatte, nye anlegg/løsninger, organisatoriske endringer mv) Vannverkets størrelse og beredskapsmessige utfordringer Selv om håndtering av virkelige hendelser ikke fjerner behovet for øvelser, vil operativ erfaring kunne medføre at en materielløvelse bør erstattes av en papirøvelse med fokus på analyse og refleksjon. Beredskapsøvelser Arbeidet med en beredskapsøvelse kan deles opp i fire faser: Planlegging, gjennomføring, evaluering og oppfølging av tiltak. Alle fasene er like viktige, og for at man skal ha langvarig læringsutbytte av øvelsen er det nødvendig å følge alle trinnene før man anser øvelsen som avsluttet. Det er helt avgjørende for øvelsens utbytte at fasene evaluering og oppfølging vies tilstrekkelig med ressurser. Hvis ikke vil en godt planlagt og gjennomført øvelse ikke ha læringsutbytte utover den kortsiktige Side 1 av 8
effekten av selve deltagelsen. Oppfølging av tiltak etter øvelser må legges inn i vannverkets ordinære aktivitetsplanlegging. Mange virksomheter praktiserer miniøvelser f.eks. hver fredag, der de sjekker ut varslingsrutiner og at kompetanse og utstyr som beredskapsplanen forutsetter faktisk er tilgjengelig. I tillegg vil uanmeldte varslingsøvelser også kunne bidra til bevisstgjøring. Eksempler på øvelsesformer: Varslingsøvelser Korte diskusjonsøvelser Table-top øvelser Fullskalaøvelser (materielløvelser) Varslingsøvelser Varslingsøvelsen er en verifikasjon av at registrerte opplysninger - telefonnumre, epost adresser - om varslingsinstanser og personell er korrekt. I tillegg vil de som varsles få spørsmålet om hvor raskt de kan møte opp. Slike øvelser bør ikke være forhåndsannonsert. Øvelsesformen er lite ressurskrevende sett i forhold til nytteverdien. I tillegg til å sjekke ut faktaopplysninger om varsling, vil øvelsen styrke bevisstheten om beredskap og de forventninger som er satt til mobiliseringstid. Det er spesielt viktig at varslingsøvelsen også omfatter eksterne parter som vannverkets beredskap er avhengig av. Slike varslingsøvelser bør gjennomføres både innenfor og utenfor normal arbeidstid. Korte diskusjonsøvelser (møteøvelse) Dette er en øvelsesform som krever svært lite ressurser og forberedelser. Med utgangspunkt i vannverkets ROS-analyse eller beredskapsplan, utarbeides en kort tekst som beskriver en hendelse som "har" inntruffet. Dette scenariet presenteres for beredskapsgruppen på et møte. Deltakerne blir av øvelsesleder bedt om å diskutere hvordan de best kan håndtere hendelsen. Denne type øvelser er med på å øke bevissthet rundt beredskap i organisasjonen på en svært effektiv måte. Denne type øvelser kan være over på 15-20 minutter. Table-top øvelser Denne øvelsestypen har mange navn papirøvelse, planøvelse, diskusjonsøvelse, table-top's, spilløvelse mm. Vi benytter her begrepet table-top øvelse. En table-top øvelse kan være alt fra kortere diskusjoner rundt et bord med få deltakere, til en stor heldagsøvelser med mange innspill fra øvingsledelsen ("spill-stab") til både internt personell og eksterne aktører. Øvelsen kan både skje i sann-tid (simulert hendelsesforløp), med tids-hopp slik at ulike faser av håndteringen gjennomgås, eller som en diskusjonsøvelse uten tidspress. Table-top er egnet til å sjekke ut handlingsmønstre i beredskapsplanen, avdekke logiske svakheter i planverk og til å øve problemløsning og samhandling i team. Denne type øvelse består av to parter de som øves og en øvingsledelse ("spill-stab") som leder og gjennomfører øvelsen gjennom innspill som gir fremdrift og nye utfordringer. Dokumentet som spillstab benyttes kalles en dreiebok. Side 2 av 8
Praktisk gjennomføring Et eksempel på praktisk gjennomføring av en sann-tids table-top er beskrevet i det etterfølgende. I forkant av øvelsen kan det med fordel sendes ut en "informasjonsbulletin" som underbygger det scenariet som skal øves - f.eks. en fiktiv avisforside el.l. Dette øker bevisstheten om øvelsen samtidig som deltakerne ikke vet når øvelsen settes i gang. Selve øvelsen starter normalt med en varsling og innkalling til et beredskapsrom. Der fremlegger øvelsesledelsen informasjon om en inntruffet hendelse. Deretter gis beredskapsorganisasjonen noe tid til å etablere seg - dvs. at beredskapsplanens beredskapsfunksjoner bemannes. Beredskapsorganisasjonen skal under øvelsen bruke beredskapsplanens loggføringsverktøy og andre hjelpemidler som finnes i beredskapsrommet. En typisk agenda for en øvelse kan være: Kl 08:45 - Varsel om oppmøte i beredskapsrommet oppmøte før kl. 09:00 Kl 09:00 Informasjon og gjennomgang v/ øvingsleder Kl 09:15 Øvelsen starter krisestaben organiserer seg Ca kl 11:00 mat til krisestab inntas mens øvelsen fortsetter Ca kl 13:00 - selve øvelsen avsluttes Ca kl 13:00 øvelsen evalueres av deltagerne Ca kl 13:30 avslutning Kilde: Driftsassistansen i Hordaland (DIHVA) I den grad eksterne parter inngår i øvelsen, blir dette forklart av øvelsesledelsen. Alle videre innspill fra øvingsleder blir formidlet til aksjonslederen via telefon, skriftlige beskjeder eller på skjerm. Innspill fra dreieboka benyttes i den grad dette er nødvendig for å sikre framdrift og tilstrekkelige utfordringer. Den første Eksempel på fiktiv avisside som ofte benyttes som opptakt til en øvelse eller underveis i en øvelse er gjengitt på neste side. Flere slike eksempler finnes i eksempelsamlingen. Side 3 av 8
delen av øvelsen avsluttes gjerne med at aksjonslederen avholder et statusmøte jf. beredskapsplanen. Når dette er utført, kan øvelsesledelsen foreta et sprang i tid og fremlegge en ny situasjonsrapport ("dette er situasjonen i morgen klokken 08:00... "), alternativt kan man la øvelsen fortsette i sann-tid med nye innspill fra dreieboken. Uansett vil aksjonslederens statusmøter (typisk en gang hver 1-2 timer) være viktige for å sikre struktur både for øvelsen og ved en reell hendelse. Umiddelbart etter øvelsen er det vanlig å avsette tid til at alle deltakerne kan presentere sine opplevelser i plenum - en førsteinntrykksevaluering. Dette er med på å danne grunnlaget for nærmere evaluering og oppfølging etter øvelsesdagen. Fullskala øvelser Når en øvelse også omfatter gjennomføring av fysiske beredskapstiltak på et skadested, brukes gjerne betegnelsen fullskala øvelser eller materielløvelse. Da kan både arbeid i beredskapsrom og på skadested øves. Alternativt vil det være mulig å fokusere på skadestedshåndteringen mens beredskapsrom bare bemannes av spill-stab. Fullskala øvelser kan omfatte både bruk av markører (forulykkede), utkjøring av materiell, test av reserveløsninger og involvering av en rekke aktører utenom vannverket. Det er viktig at fullskala øvelser gjennomføres med størst mulig grad av realisme og at øvingsledelsen er i stand til å legge press på beredskapsorganisasjonen. Dette kan gjøres ved at dreieboken beskriver et stort antall simulerte innspill fra for eksempel myndigheter, presse, organisasjoner og abonnenter. Øvelsesplanlegging God planlegging er en forutsetning for en vellykket øvelse. Til forskjell fra reelle hendelser som har sin egen dynamikk, må øvelser utføres med en simulert virkelighet. Dette er utfordrende, og utvikling av en dreiebok med gode og realistiske innspill til de som øves er svært viktig, i tillegg til presise mål for hva øvelsen skal oppnå. Øvelsens mål og delmål Det overordnede målet med øvelsen er det første som må på plass. Dette setter rammene for resten av planleggingen. Overordnet øvingsmål kan for eksempel være å øve beredskapsgruppens evne til å håndtere en hendelse som også påvirker andre virksomheter. I tillegg bør det utarbeides delmål som skal sjekkes ut under evalueringen. Skal en ny person trenes i sin beredskapsrolle? Skal aksjonsleder (beredskapsleder) trenes i mediehåndtering? Skal samhandling øves med andre interne eller eksterne aktører, eksempelvis kommunal kriseledelse? Organisering av øvelsesplanleggingen Med utgangspunkt i overordnede øvingsmål, må som minimum spill-stab etableres. De skal utarbeide scenario og dreiebok. For store øvelser bør det etableres en egen planleggingsgruppe som utvikler et øvelsesdirektiv. I slike tilfeller kan hele øvelsen gjerne defineres som et prosjekt med aktiviteter, tidsplan og milepæler. Det er viktig at det ikke er de samme personene som deltar i planleggingen og som skal øves. Dersom dette ikke er mulig med interne ressurser, bør ekstern bistand hentes inn. Side 4 av 8
Scenario Scenario med tilhørende dreiebok må utvikles i tråd med de definerte øvingsmålene og de aktørene som skal øves. Scenarioet må oppleves som relevant og realistisk. Det er viktig at scenarioet utvikles på en slik måte at deltakerne får en mestringsfølelse, samtidig som de mottar innspill som er utfordrende. I table-top øvelser kan det være aktuelt med sammensatte scenario som består av bakteppe (ekstremvær, streik, hærverk mv), en rekke innspill i flere tidstrinn og en avsluttende fase. Det er hensiktsmessig å tilstrebe en gradvis økende intensitet som starter med en kort bakgrunnshistorie for scenarioet. I innledende fase inntreffer en hendelse med relativt lav intensitet for så å eskalere utover i øvelsen. I større øvelser kan opptrappingsinnspill oversendes deltakerne før øvelsesstart slik at de starter med et godt utviklet scenario. Alt for mange øvelser rekker bare å gjennomføre varsling og innledende fase. Intensiteten bør nå sin topp mot slutten av øvelsen, for deretter å roes ned igjen før den avsluttes. Det er ikke hensiktsmessig å avslutte i et kaos der de som øves har mistet sin mestringsfølelse. Side 5 av 8
Øvingsmomenter Øvingsmomentene formuleres med utgangspunkt i øvingsmålene, scenario og hvem som skal øves. Disse momentene operasjonaliseres ofte ved bruk av Suksesskriteriene for krisehåndtering, definert av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), blant annet i «Øvelsesmodell i krisehåndtering for strategisk ledelse for fylker og kommuner», utgitt i 2005. En generell liste over øvelsesmomenter ser slik ut: Lederrollen o Evne til strategisk ledelse o Evne til fremtidsfokus o Trygghet i rollen o Beslutningsevne o Evnen til å iverksette tiltak o Kunnskap om egne fullmakter o Tydelighet i oppgavefordeling egne ansatte o Informasjonshåndtering o Empati i informasjonshåndteringen Informasjonsstrategi o Informasjon til egne ansatte o Informasjon til befolkning som er berørt o Informasjon til medier o Informasjon til ansattes pårørende Varslingsrutiner o Intern varsling o Ekstern varsling Koordinering o Samordning av ressurser og personell internt og med eksterne o Samhandling med kommunal kriseledelse. o Samhandling med andre involverte aktører Fullmakter og budsjett o Forhåndsdefinerte fullmakter mht. beslutningsmyndighet o Forhåndsdefinerte fullmakter mht. økonomi o Avklaringer underveis Overgangen til normalsituasjonen o Hvordan komme raskt og effektivt tilbake til normal drift Øvingsdirektivet Et øvingsdirektiv er et styrende dokument for større øvelser, gjerne der flere personer er involvert i planleggingen. Dette inneholder korte opplysninger om øvelsen og sikrer at alle involverte sitter med samme informasjon om hvordan øvelsen er tenkt gjennomført. Opplysninger som nør inngå i øvingsdirektivet er: Navn på øvelsen Tid og sted Scenario Deltakere Hvem som skal være i spill-stab og utvikle dreiebok Side 6 av 8
Øvingsmål Øvingsmomenter Evaluering og oppfølging Annen relevant informasjon (eksempelvis økonomiske avklaringer mv. Øvingsdirektivet bør i forkant distribueres til alle som er involvert i planlegging av øvelsen, også representanter for eksterne parter. Øvingsdirektivet inneholder informasjon som må holdes adskilt fra de som skal øves dersom det er en ikke varslet øvelse. Dreieboken Med unntak av enkle varslingsøvelser, må det utvikles en dreiebok som utgjør det viktigste praktiske verktøyet for spill-stab under øvelsen. I dreieboken står alle øvelsesinnspill, når de skal presenteres for de som øves og hva som er formålet med innspillet. Denne skal ikke distribueres til de som skal øves. Eksempel: dreieboken har tabellform der èn oppføring har følgende overskrifter:: Tid Til Fra Hendelse Forventet handling Dato Hvem rettes Innholdet i Kl. innspillet til innspillet Hvem kommer innspillet fra, i spillet Forventet handling i henhold til øvingsmomenter Det er viktig at innspillene i dreieboken er så overordnet at de ikke legger føringer og begrensninger for handlingene. Et innspill i dreieboka skal ikke være avhengig av at aktørene har foretatt et helt spesielt handlingsmønster i forkant, eller etter foregående innspill, for at det skal fungere. Under øvelser velges ofte helt andre handlingsmønstre enn det øvingsledelsen har greid å forutse, og dette må man ta høyde for i dreieboksinnspillene. Likevel kan det være nødvendig med noe rettledning underveis. Derfor må øvingsledelsen være forberedt på også å endre eller supplere dreieboken underveis i øvelsen. De som øves må få god tid til å diskutere seg gjennom et innspill før neste presenteres. Evaluering Alle øvelser må evalueres. Erfaringspunktene samles i en evalueringsrapport. Evalueringsrapporten er et viktig dokument der forbedringspunkter skal fremlegges virksomhetens ledelse som tilrådninger. For de minste øvelsene kan denne være svært kortfattet, med fokus på kort oppsummering av øvelsen, erfaringspunkter sett opp mot øvingsmålene og sammenfatning av forhold som skal følges opp i det videre arbeidet med beredskap i organisasjonen. Strukturen i evalueringsrapporten kan se slik ut: Innledning Kort om bakgrunnen for øvelsen. Om øvelsen Tid og sted, øvingsmål, scenario, deltakere, øvingsmomenter. Evaluering Side 7 av 8
Evaluering i henhold til hvert av de definerte øvingsmålene og øvingsmomentene. Oppfølging etter øvelsen Oppsummering av punkter til oppfølging, gjerne i en oversiktlig tabell. Konkretisering av frist for lukking og ansvarlig for lukking. Oppfølging Evalueringsrapporten danner grunnlag for det videre arbeidet med oppfølging etter øvelsen. Oppfølging av øvelser handler om å iverksette de forbedringstiltak identifisert under øvelsen og sammenfattet i evalueringsrapporten. Slike tiltak kan være praktiske og organisatoriske, eksempelvis oppdatering av beredskapsplanverk og oppfølging i arbeid med virksomhetsplanlegging. Virksomhetens ledelse må utpeke en ansvarlig for dette i organisasjonen slik at oppfølgingen blir gjennomført. Oppfølgingen må ikke anses som fullført før endringer er iverksatt og implementert i dokumenter og organisasjon. Når identifiserte tiltak er iverksatt og implementert i organisasjonen og i relevant beredskapsdokumentasjon, kan neste øvelse planlegges. Evaluering av øvelsesopplegg Alle øvelser bør evalueres med hensyn til øvelsesopplegg og gjennomføring. Dette for hele tiden å forbedre øvelsesgjennomføring. Eksempler på gjennomførte øvelser Det er gitt eksempler på gjennomførte øvelser, eksempelvis dreiebøker, manipulerte avissider mm. Disse finner du her (link). Side 8 av 8