Offentlighet og innsyn Sveinung Meyer Svendsen 20. April 2016 Tranøy kai Foto: Bjørn-Are Melvik
EVALUERINGEN AV OFFENTLEGLOVA
Offentleglova Offentleglova gir alle rett til å gjøre seg kjent med forvaltningsorganenes saksdokumenter. Denne retten til innsyn gjelder for alle uavhengig av påvising av saklig grunn for innsynet. Eneste begrensning er opplysninger unntatt offentlighet i medhold av lov
Hva er et saksdokument? Etter offentleglova er forvaltningens saksdokumenter dokumenter som er utferdiget av et forvaltningsorgan, og dokumenter som er kommet inn til eller lagt frem for et slikt organ, og som gjelder ansvarsområdet eller virksomheten til organet. Et saksdokument er opprettet når det er sendt ut av organet. Hvis dette ikke skjer, regnes saksdokumentet som opprettet når det er ferdigstilt.
Hvorfor offentlighet? Demokratihensynet Kontrollhensynet Rettssikkerhetshensynet Forvaltningen som en informasjonsbank
Utført av Oxford Research Oppdraget: Ekstern evaluering Praktiseringen av offentleglova i stat, fylkeskommuner, kommuner og selvstendige rettssubjekter Hovedformål: å undersøke om den nye loven gir mer innsyn. Evalueringen besvarer først og fremst hvordan offentleglova blir praktisert i dag, hvilke hovedutfordringer offentleglova medfører og hva som er barrierer og drivkrefter for at intensjonene om mer innsyn skal realiseres.
Kompetanse, etterspørsel og makt Oxford Research mener at offentleglova virker i et samspill mellom tre hovedfaktorer; kompetanse, etterspørsel og makt. Kompetanse - forutsetning for riktig bruk av loven Etterspørsel noen må være interessert i innsyn og offentlighet Makt forvaltning, presse og publikum
Noen resultater fra kommunal sektor I flere av kommunene, og i noen av fylkeskommunene, er det variasjon i de ansattes kompetanse. Hovedbildet er likevel at det store flertallet av saker behandles på en god måte - henger sammen med at dette i stor grad handler om å unnta klientsaker med mer. Særlig er enkelte ansatte i postmottak engstelige for å legge ut dokumenter som burde vært holdt unntatt. Samtidig er denne gruppen ansatte svært opptatt av å behandle dokumenter og opplysninger korrekt og i tråd med lovverket.
Utvikling i retning av mer åpenhet Undersøkelsen indikerer at det over tid har vært en positiv utvikling når det gjelder åpenhetskultur. De aktørene som har arbeidet i offentlig forvaltning over lengre tid, rapporterer om at det gradvis har blitt mer fokus på offentlighet. Særlig rådmannen oppleves i mange kommuner og fylkeskommuner som en pådriver for offentlighet.
Journalføring Viktig forutsetning for innsyn Noe usikkerhet om hva som skal journalføres SMS og «atypiske» dokumenter i lokalforvaltningen vanskelig for dem å håndtere, liten grad av system på dette området
E-post, SMS og muntlige samtaler Av intervjuene med informantene i kommunen og fylkeskommunen, samt i pressen, fremgår det at det er lav bevissthet og kunnskap i kommuner om hva som skal journalføres. E-post, SMS og muntlige samtaler oppfattes som uformelt og journalføres derfor ikke selv om det er relevant i en saksbehandling. Utfordringen er at det er opp til den enkelte saksbehandler hva de journalfører, i motsetning til det som er tilfelle med brev som kommer til postmottaket. Behov for bedre tekniske løsninger
Utfordringer Hva er vanskelig? Unntak og skjønn jo mer skjønnsmessige formulerte regler, jo vanskeligere. Konkrete eksempler på vanskelige saker og innsynssituasjoner: forretningshemmeligheter (tilbud og anbud) hvilke opplysninger skal unntas? Hvordan vite dette uten bransjekunnskap? Omgåelser? Noen omgår offentleglova bevisst. Beslutning tas av ledere, ikke arkivtjenesten. Gjelder trolig bare en liten promille. Risiko og læring Også det å gi ut for lite informasjon må betraktes som en risiko. Man må se hele risikobildet for lite innsyn eller for mye innsyn?
Tilgjengeliggjøring og innsynskrav Utviklingen i antall innsynskrav Sterk økning fra offentleglova trådte i kraft og framover. Stor utvikling i kommunene når det gjelder innsynskrav. De store kommunene mottar flest innsynsbegjæringer, men det er stor variasjon Økt tilgjengeliggjøring Det å publisere fulltekstdokumenter på nett gir færre innsynskrav.
Tidsbruk Hovedvekten av innsynsbegjæringene er uproblematiske og tar kort tid. Omfattende saker om innsyn kan ta så mye som 3-4 arbeidsdager i faktisk arbeidstid (selve tidsperioden er lengre), og i få tilfeller enda lengre tid. Klagesaker tar mest tid
Selvstendige rettssubjekter Selvstendige rettssubjekter: virksomheter som ikke er en organisatorisk del av stat, fylkeskommune eller kommune for eksempel et aksjeselskap. En god del kommunale selskaper og andre er unntatt fra offentleglova. Flere hundre ASer. Disse har gjerne dårlige rutiner for journal. Var neppe meningen at så mange selskaper skulle være unntatt offentleglova.
En komplisert lov Oxford Research mener at offentleglova er en lov med flere kompliserte skjønnsmessige vurderingstemaer. Flere av disse er reelt vanskelige også for forvaltningsansatte med god juridisk kompetanse. Forvaltningen opplever loven som vanskelig å praktisere. Fylkesmannen omgjør kommunenes vedtak om avslag i mellom 30 og 40 prosent av tilfellene.
Konklusjon Samlet sett konkluderer Oxford Research med at innføringen av ny offentlighetslov har vært positiv. Lovendringen har medført et større fokus på offentlighet, hvilket har medført økt oppmerksomhet og kunnskap om offentlighet i forvaltningen generelt sett.
Refleksjoner Hvilke endringer bør gjøres i loven? Behov for sanksjoner? Offentlighetsloven er i praksis en lov om rett til innsyn i forvaltningens dokumenter, så langt forvaltningen ikke opplever dette som problematisk (Jan Fridtjov Bernt, 1996).
JOURNALFØRING OG ARKIVERING AV INNSYNSFORESPØRSLER
Arkivering, journalføring eller ingen av delene? Arkivering? Journalføring? Besvar uten journalføring eller arkivering?
Endring i arkivforskriften Ny 2-6, annet ledd, 14. desember 2015: «Dokument i saker om innsyn er ikkje omfatta av journalføringsplikta, med mindre dokumenta gjeld eller inneheld ei nærmare grunngjeving, ein klage, eit krav om betaling for innsyn eller eit spørsmål om korleis innsyn skal givast» Bakgrunn: Klagesak i 2010 til Sivilombudsmannen manglende journalføring og arkivering av innsynskrav. Kulturdepartementet foreslo som svar å endre forskriften slik at journalføringsplikten forsvant, men at arkiveringsplikt skulle bestå. Dette ble resultatet i revidert 2-6. Organet velger selv hvordan arkiveringen skal skje
Bevaring og kassasjon av innsynsbegjæringer Riksarkivaren fattet 11.11.2009 vedtak for bevaring og kassasjon av innsynsbegjæringer som gjelder all offentlig forvaltning. Innsynsbegjæringer som fører til omfattende drøfting og særskilt begrunnelse, skal bevares. Andre innsynsbegjæringer og svar på slike oppbevares så lenge forvaltningsorganet har behov for det av juridiske og administrative hensyn. Konklusjon: Dokumenter knyttet til ordinær, rutinemessig behandling av innsynsbegjæringer kan kasseres (veiledningen til de ny b.k.-reglene)
Utfordringer med forskriftsendringen Hva menes med «ei nærmare grunngjeving»? Hva hvis man har standardiserte begrunnelser i svaret på innsyn? Hva med de som gir en begrunnelse for innsynskravet sitt journalføres?
SAKSBEHANDLING AV INNSYNSFORESPØRSLER
Alle saksdokumenter er i utgangspunktet offentlige Alle saksdokumenter er offentlige med mindre annet er bestemt av lov. Ikke lov å unnta av bekvemmelighetsgrunner.
Saksbehandlingstid ved innsynsforespørsler Offentleglova 29, første ledd, om ugrunna opphold. Dette innebærer samme dag eller innen 1-3 virkedager. Noen unntak: Spesielle praktiske vanskeligheter, vanskelig sak, stort omfang og organets arbeidsbyrde. Raskt svar viktig i mange saker: kravets aktualitet, tillit til forvaltningen, hindre mistanke om trenering. Opplysninger om klageadgang, om klagefrist mv.: Skal opplyse om klageadgang og frist, og bør opplyse om at man kan kreve nærmere begrunnelse
Meroffentlighet Vurdering av meroffentlighet: Offl. 11: man skal alltid vurdere om dokumenter som kan unntas fra innsyn, likevel bør gjøres helt eller delvis offentlig (gjelder alle unntaksbestemmelser unntatt 13). Spør deg selv «bør dette dokumentet offentliggjøres?», ikke spør «kan dette unntas?» Behov for hemmelighold vs. samfunnets interesse for innsyn
Sammenstilling av opplysninger fra databaser og registre Offentleglova 9: gir rett til å kreve innsyn i en sammenstilling fra registre og databaser. Må være elektronisk lagrede opplysninger, og disse må kunne sammenstilles på en enkel måte. Forvaltningen har en plikt til å vurdere om 9 kan benyttes ved innsynsforespørsler, selv om innsynsbegjærer ikke har referert til paragrafen. Sammenstillingen skal som hovedregel være laget før man vurderer sladding/unntak fra offentlighet (SOM 2014/2291). Hvilket filformat?
Enkle fremgangsmåter Uklart skjønnsmessig begrep. Hvilken teknologisk kompetanse besitter organet og hvilke teknologisk verktøy har det tilgjengelig? Forutsetninger: Må ha relevant dataverktøy (Justisdepartementets veileder til offentleglova). Et halvt til ett dagsverk faller utenfor 9 (SOM 2014/1208 STRASAK).
Organinterne dokumenter Offentleglova paragraf 14 fastsetter unntaksadgang for såkalte organinterne dokumenter. Dette er typisk dokumenter som er utarbeidet av organet selv og for organets egen saksforberedelse. Det man kan unnta etter denne bestemmelsen er dokument og ikke opplysninger. At man har adgang er ikke det samme som at man bør
E-læringskurs fra Difi Utviklet kurs for offentleglova. https://www.difi.no/artikkel/2015/05/innsyn-et-e-laeringsmagasin-om-offentleglova