Offentlig journal - automatisk innsyn i dokumenter

Transkript

1 Saksframlegg Arkivsak-dok. 17/ Saksbehandler Inger Lise Hognerud Utvalg Møtedato Fylkesutvalget Fylkestinget Offentlig journal - automatisk innsyn i dokumenter 1. FORSLAG TIL VEDTAK Fylkesrådmannen fremmer slikt forslag til vedtak: 1. Fylkesrådmannen bes arbeide videre med innføring av einnsyn så snart dette er praktisk mulig, og i samarbeid med Vest-Agder fylkeskommune og kommunene i IKT Agder-samarbeidet. 2. Fylkestinget forutsetter at systemet innføres på en slik måte at personvernhensyn til enhver tid ivaretas. Dokumentnr.: 17/ side 1 av 6

2 2. SAMMENDRAG Saken har sin bakgrunn i en interpellasjon fra representanten Gro Bråten til fylkestinget i Problemstillingen er hvordan elektronisk innsyn i fulltekstdokumenter etter offentleglova på en best mulig, og samtidig forsvarlig, måte kan gis. Saksfremlegget redegjør kort for de problemstillinger saken reiser, den beskriver dagens praksis med elektronisk postliste og en ser nærmere på to alternativer for elektronisk innsyn i dokumenter. I arbeidet med saken har det imidlertid dukket opp en rekke problemstillinger, i kjølvannet av den opprinnelige problemstillingen. Fra 1. januar 2018 innføres en ny innsynsløsning, einnsyn, som skal bli en felles innsynstjeneste for stat og kommuner. Fylkesrådmannen legger opp til å ta i bruk dette systemet når det er praktisk mulig, i forståelse med Vest-Agder fylkeskommune og samarbeidspartnerne i IKT Agder. 3. BAKGRUNN FOR SAKEN Arbeiderpartiet ved Gro Bråten stilte følgende spørsmål i en interpellasjon til fylkestinget : Hva skal til for at fylkeskommunens postliste med inkluderende dokumenter legges åpne slik som det gjør i mange kommuner? Interpellasjonen ble på samme møte besvart av fylkesordfører som oppsummerer på følgende vis: «Det ble i forbindelse med innkjøp av sak- og arkivsystemet diskutert om fylkeskommunen sammen med kommunene i IKT Agder-samarbeidet skulle lenke til åpne dokumenter direkte i postlistene. Fylkesrådmannen valgte å videreføre dagens arbeidsmåte. Fylkesordføreren er av den oppfatning at åpne postlister, der man slipper å be om særskilt innsyn i dokumentene tilhørende hver enkelt sak, vil være positivt både med tanke på åpenhet og interessen for fylkeskommunens virksomhet. Da dette er en sak som også har økonomiske konsekvenser, vil fylkesordføreren be om at det innen rimelig tid legges frem en sak til politisk behandling, der man tar stilling til om man vil ta denne kostnaden og hvordan en slik åpenhet kan løses på en praktisk måte. Det må ved en sånn eventuell endring i fylkeskommunens praksis også sikres en forsvarlig behandling av taushetsbelagte opplysninger.» 3.1 Kort om problemstillingen Problemstillingen i denne saken er hvordan innsyn kan gis og hvilke kostnader endrede innsynsrutiner vil medføre. Det er ikke et lovkrav at offentlige dokument er direkte tilgjengelige og dagens praksis i Aust-Agder er i tråd med offentleglovas krav. Den samme lov 10, siste ledd jf. offentlegforskriftens 7, 1.ledd åpner imidlertid for at dokumenter tilhørende saker på postlisten kan offentliggjøres. En slik ordning endrer ikke det Dokumentnr.: 17/ side 2 av 6

3 underliggende rettsforholdet, innsynsretten er den samme, men en systemendring gjør dokumentene/opplysningene lettere tilgjengelig for offentligheten. Det fremgår av Offentleglova 30, 1.ledd at «Organet fastset ut frå omsynet til forsvarlig saksbehandling korleis eit dokument skal gjerast kjent». Forsvarlig saksbehandling i denne sammenheng innebærer blant annet at organet må sikre seg at opplysninger som skal unntas fra offentlig innsyn ikke blir allment tilgjengelig. Det er stadig flere offentlige etater og organer som går over til fulltekstpubliseringsløsninger, med andre ord at dokumenter ligger åpent tilgjengelig tilknyttet postlisten. En har fått opplyst at ca. 50 % av landets kommuner har innført en slik ordning, mens kun fire fylkeskommuner benytter fulltekstpublisering. Staten fører elektronisk postjournal (OEP) hvor man kan bestille innsyn i dokumenter. OEP ble innført i 2010 og i de første årene var det tilnærmet ingen dokumenter som ble fulltekstpublisert. Frem til oktober 2012 var det 4,8 millioner poster på postlisten, mens antallet dokumenter som det var mulig å gå inn i fra de samme postlistene var 3324 (tall hentet fra «Fulltekstpublisering av dokumenter i OEP», DIFI 2012). Dagens praksis har en ikke full oversikt over, men det virker fortsatt som om det er en svært begrenset del av dokumentene det er gitt umiddelbar tilgang til. Når man vurderer overgang til en fulltekstpubliseringsløsning må risikoen for at taushetsbelagt informasjon skal bli offentlig vurderes. Det er grunn til å poengtere at regelverket etter offentleglova til dels er vanskelig å forvalte. Dette gjelder først og fremst reglene om hva det skal gis innsyn i, mens reglene om hvordan og hvem som skal ha innsyn er mindre komplisert. Reglene om hva det skal gis innsyn i innbefatter hva slags dokument man kan kreve innsyn i og hvilke opplysninger som er offentlige. God forvaltning av offentleglova forutsetter god kunnskap om hva som er taushetsbelagte opplysninger, informasjon som skal unntas, samt god kunnskap om de øvrige unntakshjemlene i som gjelder informasjon som kan unntas. I forlengelse av disse problemstillingene må det også alltid vurderes mulighet for meroffentlighet etter 11, med andre ord en vurdering av om det foreligger et reelt og saklig behov for å nekte innsyn. Både teknisk og menneskelig svikt utgjør en «trussel» for feil i denne typen saker. Sistnevnte gjennom henholdsvis feil kategorisering av informasjon og rutinefeil. Det må også hensynstas at det eksisterer et potensiale for store skadevirkninger dersom informasjon kommer på avveie og i verste fall misbrukes. 3.2 Dagens praksis i fylkeskommunen I følge offentleglova 10 har fylkeskommunen plikt til å føre «journal etter reglane i arkivlova med forskrifter». Fylkeskommunens postjournal skal omfatte alle inngående og utgående dokumenter, slik dette er fastsatt i arkivforskriften 2-6 jf. offentleglova 4, samt organinterne dokumenter. Fylkeskommunen har en offentlig/åpen postjournal som tilfredsstiller lovens krav. Etter dagens system skal saksbehandlerne når de ferdigstiller en sak eller journalfører et utgående/innkommende dokument vurdere om dokumentet skal unntas offentlighet og eventuell hjemmel for dette. Når det kommer en innsynsbegjæring vil saksbehandler nok en gang vurdere dokumentet med tanke på offentlighet. I dag praktiseres innsyn ved at det tas ut en postliste fra dagens sak- og arkivsystem. Denne blir gjennomgått av arkivet før den legges ut på innbyggerportalen. Postlistene blir publisert etter tre dager og blir liggende slik at man har mulighet til å søke flere år tilbake i tid. Dokumentnr.: 17/ side 3 av 6

4 Dokumentinnsyn kan bestilles direkte fra den publiserte postjournalen. Innsynsbegjæringene er automatisert slik at de legger seg som oppgaver hos den enkelte saksbehandler for behandling/ ekspedering. Det er med andre ord den enkelte saksbehandler som vurderer begjæringen opp mot offentlighetslovens bestemmelser. Siden innføringen av nytt sak- og arkivsystem i oktober 2016 er det arkivert ca dokumenter. På grunn av overgang til nytt system har vi ikke eksakte tall for innsynsbegjæringene, men de anslås til å være i underkant av 600 for samme periode, med andre ord under 1 %. Å ta utgangspunkt i at alt som ikke unntas offentlighet ligger åpent, innebærer en stor risiko i forhold til å frigjøre de relativt sett svært få dokumentene som etterspørres, jfr. avsnitt 3.3. Postjournalen er åpen for alt publikum, men erfaring viser at det først og fremst er media som ber om innsyn i saksdokumenter. Det er også grunn til å påpeke at fylkeskommunen med dagens løsning har hatt få eller ingen klager på systemet for innsyn. 3.3 Hva er mulig innenfor dagens tekniske løsninger i fylkeskommunen Det er to alternative måter å gå frem på ved overgang til et system med fulltekstpublisering av dokumenter. En kan beslutte per nå at alle dokumenter, for hele fylkeskommunen, som ikke er unntatt offentlighet skal være åpent tilgjengelig på postlisten. Med dagens rutiner innebærer dette at alle dokumenter som saksbehandler ikke aktivt har unntatt blir tilgjengelige. Etter hva vi har fått opplyst fra våre leverandører ligger denne løsningen tilgjengelig i dagens system. Når det er sagt vil dette være en radikal omlegging som er i strid med anbefalinger fra organ som har gått over til en fulltekstpubliseringsløsning. Det som anbefales er en gradvis overgang til løsningen, dette for å kvalitetssikre både de tekniske løsningene samt interne rutiner og retningslinjer. Viktigheten av kvalitetssikring ble tydelig i forbindelse med lekkasjesaken i Bodø i september I denne saken ble dokumenter som skulle vært unntatt tilgjengelig likevel på grunn av at arkivar eller saksbehandler ikke hadde gått inn og aktivt unntatt dokumentet på forhånd. Les mer her: En gradvis overgang til et nytt system innebærer oppstart med fulltekstpublisering av offentlige dokumenter tilknyttet én avdeling eller et par seksjoner. En slik løsning er som påpekt i tråd med anbefalinger fra de som allerede har lagt om sine systemer til fulltekstpublisering. Ut fra samtaler med leverandøren av postlisten har en fått opplyst at et kostnadsestimat for en slik omlegging vil være under Den viktigste merkostnaden ved en omlegging er merarbeidet i administrasjonen. Det er viktig å påpeke at selv en gradvis overgang medfører omfattende arbeid for organisasjonen. Informasjon om hvordan en bør gå frem og potensielle fallgruver ved overgang til systemer med fulltekstpublisering begynner å bli omfattende. Denne informasjonen bygger på de erfaringer andre organ har gjort seg i overgang til nye systemer. Oppsummert er det grunn til å trekke frem at følgende bør sikres: Gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser fortrinnsvis avdelingsvis Utarbeide klare retningslinjer prinsipper, ansvar og rutiner Forankring i virksomhetens ledelse Dokumentnr.: 17/ side 4 av 6

5 Kontinuerlig opplæring/ veiledning og sikre lett tilgjengelig brukerstøtte Gradvis overgang til fulltekstpublisering ved å ta en og en avdeling Utarbeide gode rutiner for kvalitetssikring og beredskap ved feilpublisering. 3.4 Andre forhold av betydning for saken Mulige begrensninger som følge av IKT-samarbeidet med Arendal, Grimstad og Froland kommune Spørsmålet om en i IKT-samarbeidet skulle gå for en løsning med fulltekstpublisering ble drøftet i forbindelse med innkjøp av felles sak- og arkivsystem. Det var den gang ingen av partene som ønsket en slik løsning. I utgangspunktet jobber en i samarbeidet ut fra et prinsipp om å ha like løsninger innenfor IKT-feltet. Ingen av de øvrige partene har tatt opp ønske om en overgang til fulltekstpublisering på nåværende tidspunkt. Dersom fylkeskommunen skulle beslutte, uavhengig av samarbeidspartnerne, å innføre en fulltekstpubliseringsløsning vil dette være et avvik fra prinsippet om like løsninger. Innføring av einnsyn fra Fra 1.januar 2018 overtar en ny innsynsløsning, einnsyn, for OEP. Den nye løsningen, einnsyn, skal bli en felles innsynstjeneste for stat og kommuner. Brukerne vil enklere og raskere finne det han eller hun ønsker innsyn i. Den nye løsningen vil også legge til rette for at dokument som er offentlige, blir publisert i fulltekst. Fra samme tidspunkt vil Oslo kommune og flere statlige etater gi direkte innsyn i dokument. Tjenesten utvikles av DIFI i samarbeid med Oslo kommune. DIFI har hovedansvar for den tekniske plattformen, mens Oslo kommune har hovedansvar for utvikling av visning og brukertjenester. De tekniske løsningene er under utprøvning i flere virksomheter og det er opprettet et brukerforum som gir tilbakemeldinger til prosjektledelsen. Det er utviklet en «Kokebok for einnsyn» som er en praktisk rettet veileder for de som skal implementere einnsyn i virksomheten. I prosjektet einnsyn jobber en mot et system som sømløst kan integreres og hvor sikkerheten er godt ivaretatt, blant annet med gode funksjoner for å trekke tilbake dokumenter ved feilregistreringer. DIFI opplyser på sine hjemmesider at einnsyn er en gratis løsning. Oslo kommune opplyser imidlertid at einnsyn er gratis for statlige virksomheter, mens kommunale og fylkeskommunale enheter må betale en lisenspris. Størrelsen på lisensen er på nåværende tidspunkt ikke fastsatt, men en har fått opplyst at den vil ligge på mellom og I tillegg kommer driftskostnader, som er anslått å ligge i størrelsesorden pr. år. Det er på nåværende tidspunkt ikke klart når det vil være mulig for Aust-Agder fylkeskommune å implementere einnsyn. Det er Oslo kommune som i prosjektet har ansvar for de kommunale løsningene, mens DIFI er kontakten for statlige virksomheter. Etter hva en har fått opplyst er det en dialog mellom Oslo kommune og KS om hvordan einnsyn skal kunne tas i bruk av andre kommuner. (Det kan leses mer om einnsyn på prosjektets hjemmeside: Den forestående sammenslåingen med Vest-Agder Vest-Agder har heller ikke en løsning med fulltekstpublisering. I sammenslåingsprosessen må en ta stilling til hvilket sak- og arkivsystem en skal ta i bruk i den nye organisasjonen. I den nye organisasjonen må en også utarbeide dokumenthåndteringsrutiner og løsninger for webpublisering. Man bør sikre at de to fylkeskommunene ikke velger ulike løsninger på vei inn mot sammenslåingen. Dokumentnr.: 17/ side 5 av 6

6 4. KONKLUSJON EInnsyn vil bli en felles løsning for kommunesektoren på dette området. Fylkesrådmannen legger opp til å ta i bruk dette systemet når det er praktisk mulig, i forståelse med Vest-Agder fylkeskommune og samarbeidspartnerne i IKT Agder. Det er en forutsetning at fylkeskommunen til enhver tid ivaretar nødvendig hensyn til personvern. Dokumentnr.: 17/ side 6 av 6