Saksbehandler: Tom Oddby Arkiv: 041 Arkivsaksnr.: 14/ Dato: PRAKTISERING AV ÅPENHET OG INNSYN I DRAMMEN KOMMUNE

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Tom Oddby Arkiv: 041 Arkivsaksnr.: 14/ Dato: PRAKTISERING AV ÅPENHET OG INNSYN I DRAMMEN KOMMUNE â INNSTILLING TIL FORMANNSKAPET/BYSTYRET: Rådmannens forslag til vedtak: Bystyret tar rådmannens redegjørelse til orientering. Osmund Kaldheim rådmann á Kari Høyer kommunaldirektør

2 â PRAKTISERING AV ÅPENHET OG INNSYN I DRAMMEN KOMMUNE Hensikten med saken Hensikten med saken er å redegjøre for kommunens praktisering av åpenhet og innsyn i forhold til dagens regelverk, beskrive hvilke utfordringer som dagens praksis gir, samt foreslå tiltak som vil gjøre dagens praksis bedre og mer i tråd med intensjonene i dagens regelverk. Det vil også bli redegjort kort for det lovverket som ligger til grunn for innsynsretten, og som kommunen har en klar plikt til å følge. Retten til innsyn hva sier loven Retten til innsyn i forvaltningens dokumenter og til å kunne overvære møter i folkevalgte organer er et av de viktigste prinsippene i norsk offentlig forvaltning, hjemlet i offentleglova og kommuneloven, og nedfelt i Grunnlovens 100. Den første offentlighetsloven ble vedtatt i 1970, og sammen med forvaltningsloven som ble vedtatt i 1967, utgjør disse grunnstammen i hvordan offentlig forvaltning skal fungere. Offentlighetsloven fra 1970 ble erstattet med en ny offentlighetslov, som trådte i kraft 1. januar 2009 under navnet Lov om rett til innsyn i offentleg dokument i offentleg verksemd (offentleglova). Offentleglova skal ivareta tre viktige hovedhensyn: a) demokrati b) kontroll og c) rettssikkerhet. Da offentleglova ble vedtatt av Stortinget i 2006 var det en forutsetning at regjeringen skal foreta en evaluering av offentleglova [...] med hovedfokus på om intensjonene om mer innsyn har blitt oppfylt. Denne evalueringen er nå i gang, og antas å bli sluttført i løpet av Det har vært hevdet at offentleglova på enkelte områder har gått for langt i forhold til innsynsmuligheter, men det er usikkert om det vil komme en innstramming av loven. I 1999 trådte Lov om arkiv (arkivlova) i kraft. I forskriften til arkivlova ble det slått fast at alle offentlige organer har journalføringsplikt, og at man i journalen skal [...] registrere alle inngåande og utgåande dokument som etter offentleglovas 4 må reknast som saksdokument for organet [...]. Det er en klar forutsetning for å kunne håndheve retten til innsyn at forvaltningens dokumenter er journalført, og dokumenter som ikke er journalført vil da være usynlige for omverdenen. Hovedregelen i offentleglova er at alle kan kreve innsyn i saksdokumenter, journaler og lignende registre i et offentlig organ, dersom ikke annet følger av lov eller forskrift gitt i medhold av lov. Det viktigste redskapet for å be om innsyn i offentlig virksomhet er en postliste (offentlig journal), som i all hovedsak blir publisert på internett. Postlisten er en oversikt over alle dokumenter som er registrert i organets journal, og her opplyses det blant annet om dokumenttittel og om dokumentet er unntatt offentlighet eller ikke. For folkevalgte er det alminnelig antatt at de har en noe mer utvidet innsynsrett enn etter offentleglova, nedfelt i kommunens reglement for bystyrets og andre folkevalgte organers rett til innsyn i saksdokumenter, og som er hjemlet i kommunelovens 40, nr. 5. Åpenhetsindeksen 2011 en undersøkelse av åpenhet i kommunene

3 Norsk Presseforbunds offentlighetsutvalg gjennomførte i 2011 en undersøkelse av åpenhet i alle kommunene. Rapporten ble kalt Få opp døra og viste at Drammen kommune lå godt an både blant kommunene i Buskerud og på landsbasis. Drammen oppnådde 13 av 18 poeng, mens gjennomsnittet for Buskerud var 8.9 og for hele landet var gjennomsnittet 8.6. Undersøkelsen tok for seg spørsmål om postlister, politiske dokumenter på nett, ansattes ytringsfrihet, åpne eller lukkede politiske møter, taushetsplikt for saker i lukkede politiske møter, lukkede eller åpne kontrollutvalgsmøter samt hvor raskt kommunen svarte på innsynsbegjæringer. I undersøkelsen fikk kommunen generelt dårlig score på spørsmål som gjaldt de politiske møtene, og generelt bra score på andre spørsmål. Åpenhetsindeksen gir en pekepinn på at kommunen oppleves som en åpen kommune, og det er ikke grunn til å tro at en tilsvarende undersøkelse i dag hadde gitt et dårligere resultat. Innsyn i Drammen kommunes dokumenter dagens praksis Kommunen har en klar plikt til å følge både offentleglova og arkivlova, og har som utgangspunkt at alle dokumenter er offentlige med unntak av taushetsbelagt informasjon - som alltid skal unntas offentlighet. Gjennom daglig å journalføre saksdokumenter i sak- og arkivsystemet legges grunnlaget for at alle kan be om innsyn i kommunens saksdokumenter og journaler. Kommunen publiserer postlister hver virkedag mandag til fredag, og på bakgrunn av dette får kommunen daglig innsynsbegjæringer primært fra media. Alle innsynsbegjæringer til kommunen blir journalført. De aller fleste innsynsbegjæringene gjelder dokumenter som er offentlige, og disse blir besvart og oversendt samme dag. Innsynsbegjæringer for dokumenter som er unntatt offentlighet blir videresendt til virksomhetsleder for videre saksbehandling i forhold til de kravene som offentleglova stiller. Det er ikke uvanlig at kommunen også får innsynsbegjæringer i dokumenter som ikke står på postlisten, og hvis ikke annet er avtalt med den som ba om innsyn blir disse innsynsbegjæringene stort sett besvart innen den lovpålagte fristen. For kort tid siden ba Drammens Tidende og innsyn i alle dokumenter knyttet til Marienlyst-saken, og tilsammen ble over 1200 dokumenter overlevert Drammens Tidende noe få dager etter. Kommunens saksbehandling av innsynsbegjæringer for dokumenter som er unntatt offentlighet fører nesten alltid til at innsyn blir gitt, etter at en vurdering av meroffentlighet er gjort, og etter at eventuelle taushetsbelagte opplysninger er sladdet. Bare helt unntaksvis nekter kommunen innsyn. Ved klage blir saken oversendt Fylkesmannen for videre behandling. De siste 18 månedene har det vært oversendt tre slike klagesaker til Fylkesmannen i forbindelse med innsynsbegjæringer fra Drammens Tidende. I forhold til det antall innsynsbegjæringer som kommunen har mottatt i samme periode må tre klagesaker betraktes som svært lite, og Fylkesmannen har også uttalt at dette er normale tall, kommunens størrelse tatt i betraktning. Når kommunen nekter innsyn, og oversender saken til Fylkesmannen, er det forøvrig på bakgrunn av en svært grundig saksbehandling i forkant, og der det kan være rom for skjønn ifht argumentasjon og lovtolkning. Innsyn i kommunens dokumenter handler imidlertid ikke bare om de dokumentene som kommunen daglig mottar eller sender ut. Kommunen forvalter en stor mengde historiske arkiver (4000 hyllemeter) tilbake til slutten av 1600-tallet, og der antall innsynshenvendelser stadig øker. Det er særlig innsynshenvendelser knyttet til rettighetsdokumentasjon som øker dokumentasjon av lovhjemlede rettigheter knyttet til brukere, barnehjemsbarn, tidligere ansatte eller pasienter, men spesielt knyttet til tidligere elever i Drammensskolen. I gjennomsnitt får kommunen én henvendelse i uka fra tidligere elever, som ber om hjelp til å finne dokumentasjon på oppvekstforhold,

4 skolegang, sosiale forhold m.m. Ofte er dette meget arbeidskrevende saksbehandling, men som er svært viktig for den som ber om innsyn. Utfordringer knyttet til dokumentinnsyn og forslag til tiltak Det har vært mye fokus på åpenhet og innsyn de siste seks månedene, og mye arbeid er gjort for å bidra til at kommunen skal fremstå som enda åpnere kommune. Av konkrete tiltak skal nevnes at kommunens intra- og internettsider skal oppdateres ifht relevant informasjon om åpenhet og innsyn. De ansatte opplever generelt at det er utfordrende og tidkrevende å håndtere saker knyttet til dokumentinnsyn, ikke minst fordi kommunen den siste tiden har fått langt flere innsynsbegjæringer enn tidligere. I tråd med oppfølgingen av First House-saken har det blitt gjennomført opplæring av nær 250 ansatte i offentlighetsloven, mens ytterligere 150 skal på kurs 3. mars og 28. april. Det kreves imidlertid mer erfaring og praksis før de ansatte føler seg trygge i forhold til hvordan håndtere slike saker. I oktober 2013 ble det etablert en midlertidig koordineringsrolle for innsynsbegjæringer, og som driver med rådgivning og veiledning internt i kommunen. En slik rolle skal videreføres for å hjelpe basisorganisasjonen med råd og veiledning rundt åpenhet og innsyn. Kurs i offentlighetsloven skal arrangeres på årlig basis, to ganger pr. år. I tillegg skal kommunen invitere representanter for media til et årlig dialogmøte, der bl.a. kommunens praksis rundt åpenhet skal være tema. Journalføring er helt grunnleggende for at offentleglova skal kunne følges. Det har i noen tilfeller vært svikt i kommunens rutiner for journalføring, og det ble derfor i 2013 igangsatt flere tiltak for å få hindre dette. En av utfordringene har vært knyttet til journalføring av e-poster, og som nå håndteres ved at e-poster journalføres direkte til sak- og arkivsystemet fra kommunens e- postsystem. En annen utfordring er knyttet til at saksbehandlerne opplever lite effektive og brukervennlige IT-systemer. En av de viktigste IT-systemene i kommunen er sak- og arkivsystemet. Her blir saksdokumenter journalført og fra dette systemet produseres også postlisten. Et godt og effektiv sak- og arkivsystem er viktig for å få til en god dokumentforvaltning. Kommunens sak og arkivsystem kan ikke lenger betraktes som et godt og effektivt system. Systemet vil bli vurdert med tanke på oppgradering, eventuelt utskifting. Postlistene er som nevnt det viktigste redskapet for innsyn i kommunens dokumenter, og publiseres på kommunens nettside. Det er et økonomiplanmål for 2014 å legge til rette for fulltekstpublisering av dokumenter via postlisten. Dette vil gjøre det lettere for allmennheten å få innsyn i kommunens dokumenter, ved at offentlige dokumenter blir publisert i sin helhet via en lenke på postlisten. Dokumenter unntatt offentlighet må man fortsatt be om innsyn i på samme måte som i dag. I dag skapes nye dokumenter som oftest elektronisk. Dokumentinnsyn i fremtiden vil derfor by på andre utfordringer enn for papirbaserte dokumenter. For å sikre allmennhetens rett til innsyn i slike dokumenter må det etableres kompetanse på bevaring av elektronisk skapte dokumenter. Den samme utfordringen gjelder for digitalt skapte dokumenter (dokumenter som ble skapt på papir, men som har blitt skannet og eksisterer i digital form). Allmennheten har allerede i dag andre krav til at kommunens dokumenter skal være tilgjengelig digitalt, og kravet til digitalt tilgjengelighet vil øke i årene fremover. Riksrevisjonen pekte i 2010 på at det er stor fare for dokumentasjonstap i norske kommuner, særlig knyttet til elektronisk skapte dokumenter. Drammen kommune har ikke kompetanse på

5 langtidsbevaring av slike dokumenter, og for å sikre innsynsretten for årene fremover må denne kompetansen kjøpes. Det er etablert et nasjonalt kompetansesenter i Trondheim et digitalt ressurssenter der ca 70 % av kommunene er medlemmer gjennom sine kommunale arkivinstitusjoner. Drammen kommune (byarkivet) ønsker også å knytte seg til dette senteret. Rådmannens vurdering En åpen kommune er viktig for å sikre innbyggerne rettssikkerhet, demokratisk medvirkning og kontroll og etterprøvbarhet i forhold til hva kommunen bruker fellesskapets midler til. Rådmannens vurdering er at Drammen kommune generelt er en åpen kommune, og at det jobbes godt med dette. Retten til innsyn er lovfestet og rådmannen skal derfor legge til rette for at innbyggere, media og andre i størst mulig utstrekning gis anledning til å benytte seg av denne retten. En viktig forutsetning for å kunne legge til rette for en åpen kommune er at journalføringsplikten overholdes på alle plan, og at kommunen har gode nok systemer for å håndtere dette. á