Evaluering av offentleglova. KMD, Helsfyr 5. april 2016, Senioranalytiker Tor Egil Viblemo, Oxford Research

Transkript

1 Evaluering av offentleglova KMD, Helsfyr 5. april 2016, Senioranalytiker Tor Egil Viblemo, Oxford Research

2 KJERNEKOMPETANSE Akademisk grundighet samt teoretisk og metodisk dybde som kreves i samfunnsvitenskapelig forskning. Forskning Kommunikasjon Kommunikasjon basert på de høyeste journalistiske standarder. Strategi Strategisk forståelse på nivå med toppledere.

3 GEOGRAFISK FOKUS Nasjonalt, nordisk og europeisk fokus I Norge, Danmark, Finland, Sverige og Latvia er vi ledende innen våre områder. Vi samarbeider tett på tvers av de nordiske land. Del av sterke og veletablerte europeisk nettverk Gjør oss i stand til å utføre studier basert på etablerte vitenskapelige standarder og hente informasjon fra alle europeiske land. ENSR (European Network for Social and Economic Research) EES (European Evaluation Society)

4 Evalueringer Utredninger Analyser TEMATISK FOKUS

5 Oppdraget Utvalgte hovedfunn Diskusjon og vurderinger Disposisjon

6 Evalueringsrapporten Her kan rapporten lastes ned:

7 Demokrati, rettssikkerhet og opplyst offentlighet Prinsippene: Demokrati, kontroll og sannhet De store og viktige samfunnssakene innsyn og kontroll med forvaltningen Innsyn i det daglige

8 Nytte (betydning Kostnader (ulemper) Offentleglova

9 Noen har sms sammen

10 Viktige beslutninger for samfunnet «Nigeriabåtene

11 Vannverkssaken Korrupsjon

12 Tidstyv? Dokumentflom

13 Praktisk utfordring?

14 Oppdraget Ekstern evaluering. Praktiseringen av Offentleglova i: Staten (statlig forvaltning), fylkeskommunene og kommunene Selvstendige rettssubjekter

15 Metode Dokumentstudier Intervjuundersøkelser Kartleggingsskjemaer (fakta) Statistikk og registerdata OEP og registrerte data fra forvaltningen Registreringsskjemaer om innsynsbegjæringer i kommunene og fylkeskommunen

16 Evalueringsmodell Evalueringsmodell (hvilken kunnskap ønsker vi) Den lov- og regelbaserte modellen Den målbaserte modellen Den kontekstbaserte modellen I praksis ikke skarpt skille mellom modellene

17 Den lov- og regelbaserte modellen Den målgruppebaserte modellen Den kontekstbaserte modellen Evalueringsform Målorientert Prosess-orientert Målorientert Evalueringsfokus Loven, lovanvendelse, klager, anmeldelse Målgruppenes kunnskaper, normer og adferd Kontekstuelle forhold i relasjon til og parallelt med loven Datagrunnlag Tidsseriedata Intervjuer, holdningsdata F.eks. intervjuer Metode Tilgjengelig material Intervjuundersøkelser Analyseform avhengig av kontekstuelle variabler Utvalg Aktuell lov Tilfeldig utvalg i primære målgrupper Kilde: Sverdrup 1999; 2003 og 2014 Utvalg i hht. Kontekstuelle variabler

18 Fungerer offentleglova? Loven virker ulikt i ulike forvaltningsenheter, mellom ulike ansatte og i ulike kontekster Kompetanse Etterspørsel Makt

19 Organisering og teknologi Kompetanse Etterspørsel? Medias rolle Forutsetninger

20 Arkiv og journalføring Samspill arkiv, saksbehandlere og teknologi Digitalisering, forhåndsklassifisering og tilgjengelighet Ulikheter i praksis når det gjelder interne dokumenter sentralforvaltningen Hva som skal journalføres. SMS og «atypiske» dokumenter i lokalforvaltningen

21 Kompetanse Kompetanse juss, praktisk håndverk? Erfaringsbasert? Kritisk masse med saker? Spesialisering? Betydningen av kvalitetssikringsprosedyrer Opplæring og prosedyrer

22 Kontekstuelle faktorers betydning Samspill melllom offentleglova og andre kontekstuelle faktorer. Tilgjengelighet og innsyn. Systemer for offentlig elektronisk postjournal OEP Aktører og etterspørsel Journalister som drivere Kommersielle aktører

23 Hva er vanskelig? Unntak og skjønn Saksbehandlingstid Konkrete eksempler på vanskelige saker og innsynssituasjoner Sammenstillinger ( 9, Taushetsplikt og «forretningshemmeligheter»)

24 Omgåelser?

25 Omgåelser? Det er identifisert noen omgåelser av offentleglova. Vet ikke omfanget av omgåelser Toppledere i organisasjonen.

26 Risiko og læring Forutsetninger for læring (bedre kunnskapsgrunnlag og internkontroll. Bedre statistikk) Identifikasjon av risiko For mye og for lite innsyn? Offentlighetskultur

27 Innsyn i tall (for virksomheter med i OEP) Omfang journalposter Omfang innsynsbegjæringer Helt eller delvis innsyn eller avslag? Saksbehandlingstid innsynsbegjæring

28 Økt tilgjengeliggjøring Tilgjengeliggjøring Mindre innsynskrav? Trolig

29 Omfang journalposter Antallet journalposter Virksomheter som har brukt OEP siden 2010

30 Utvikling i antall innsynskrav (EPJ) Alle Virksomheter som har brukt OEP siden 2010

31 Andel innsynskrav for virksomheter med ulikt oppstartsår 10 % 9 % 8 % 7 % 6 % 5 % 4 % 3 % 2 % 1 % 0 % virksomheter fra 2010 virksomheter fra 2011 virksomheter fra 2012 virksomheter fra 2013

32 Innsynskrav utvalgte departementer Antall registrerte innsynskrav i noen utvalgte departementer. Kilde: OEP Olje- og energidepartementet Utenriksdepartementet Justis- og beredskapsdepartementet Kulturdepartementet Gjennomsnitt alle departement Gjennomsnitt underligennde statlige organer (etat direktorat mv)

33 Flere journalposter, flere innsynskrav

34 Omfanget journalposter og innsynsbegjæringer Stor mengde journalposter blir produsert. I 2014 var det over 3 millioner journalposter Nesten en tredobling av innsynskravene fra 2008 til 2014 ( med EPJ i 2008 til med OEP i 2014) Sterk økning ved innføring av OEP. Utflating i perioden

35 Helt, delvis innsyn eller avslag?- departementer Utvikling i total innsynsandel departementer. 90% 80% 70% 72% 69% 71% 74% 75% 77% 60% 50% 40% Delvis innsyn Helt innsyn Innsyn avslått 30% 20% 18% 19% 19% 17% 17% 16% 10% 10% 12% 9% 9% 8% 7% 0%

36 Innsynsandel departementer 2014 Innsynsandel departementer i 2014 (n-10) 100% 90% 80% 86% 91% 79% 78% 83% 70% 60% 59% 65% 56% 66% 67% 50% 40% 30% 20% 10% Journalfører organinterne dokumenter i OEP 0% ASD BLD JD KLD KUD KMD HOD LMD NFD FIN Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nei Nei Nei Usikkert

37 Organinterne dokumenter Fører virksomheten organinterne dokumenter i OEP? (n-16) Kilde: Factsheet til departementene Ja Nei Vet ikke 1

38 KMD innsynsbegjæringer i organinterne dokumenter Utvikling i innsynsbegjæringer i organinterne dokumenter i KMD. Kilde: KMDs interne statistikk

39 KMD innsyn Utvikling i innsyn i organinterne dokumenter i KMD. Kilde: KMDs interne statistikk 85% 90% 68% 69% 70% 65% 70% 15% 10% 32% 31% 30% 35% 30% Innsyn innvilget Unntatt offentlighet

40 FIN saksbehandlingstid innsynsbegjæringer Saksbehandlingstid pr innsynsbegjæring i Finansdepartementet % 75% 68% 68% 81% 79% 73% 77% 79% 50% 25% 32% 32% 19% 21% 27% 23% 21% 0% Behandlet innen 1-3 dager Behandlet etter 3 dager

41 Klager på innsynsbegjæringer Antall klager på innsyn i departementene. Kilde: Statistikk fra departementene ASD BLD FIN KD KMD KUD LMD NFD U D 2013 (n-187) 2014 (n-189)

42 Oppsummering innsynsandeler Stabilt over tid Variasjon mellom departementene Antar forskjellige saker Ulikt om interne dokumenter journalføres (Merk for øvrig endring i arkivforskriften i 2015)

43 Antall innsynsbegjæringer og avslag på innsynsbegjæringer i 2008 til 2014 for kommuner og fylkeskommuner Kommunene Antall innsynsbegjæringer Antall avslag Gjennomsnitt Median Gjennomsnitt Antall gjennomsnitt (N=26) 34 4 (N=16) Antall gjennomsnitt (N=13) 10 3 (N=8) Fylkeskommunene Antall gjennomsnitt (N=13) (N=8) Antall gjennomsnitt (N=6) 17 4 (N=3) Kilde: Oxford Research Merknad: Antall innsynsbegjæringer og antall avslag på innsynsbegjæringer i 2008 og Oppgitt i gjennomsnittlig antall og medianverdi for kommuner og fylkeskommuner i 2008 og Data er innhentet ved hjelp av survey og intervju blant utvalgte kommuner og alle landets fylkeskommuner høsten Bare halvparten av kommunene hadde tall for Median

44 Innsynsbegjæringer i kommunene etter størrelse Kommuner (N=41) Gjennomsnitt Totalt Kommuner uten data Gjennomsnitt Totalt Kommuner uten data Små (N=19) Middels (N=17) Store (N=5) 6, , , , , , Kilde: Oxford Research AS

45 Er offentleglova en «tidstyv»? «Tidstyv-begrepet» De «normale» typiske innsynsakene synes ikke å være veldig tidkrevende Variasjon i arbeidsmengde og dokumentmengde. Aktivitetene for saksbehandler er typisk: Gjennomgang av dokumenter og vurdering Eventuell sladding Eventuell kvalitetssikring/spørsmål til leder

46 Behandling av klager på avslåtte innsynskrav Opplæring i bruk av OEP i offentlige virksomheter Behandling av innsynskrav fra allmennhenten Administrasjon og drift Kvalitetssikring og publisering av journalposter Kostnader OEP/EPJ Etablering av postjournal

47 Kostnader OEP Beregnet totalkostnaden for EPJ var 133,9 mill.kr i 2008/2009. Kostnadene er i 2014-kroner slik at de er sammenlignbare med OEP. Totalkostnaden for OEP var 338,3 mill. kroner i Dette gir en merkostnad ved OEP på 204,4 mill. kroner. Usikkerhet i beregningene.

48 Kostnader OEP Særlig behandlingen av innsynskrav og kvalitetssikring har økt kostnadene med OEP. Det er viktig å presisere at tidsbruk per innsynskrav er redusert, men at det er omfanget av innsynskrav som er økt, og som er kostnadsdriveren i dette tilfellet. Sammenlignet med EPJ går det i dag noe mer tid med til å kvalitetssikre og publisere journalposter. Dette skyldes i hovedsak en ekstra kvalitetssikring forbundet med tagging av navn.

49 Praktisering i selvstendige rettssubjekter Lav kunnskap i virksomhetene Opplevd som unødig ressursbruk Få innsynsbegjæringer journalistene benytter seg ikke av muligheten

50 Omfang omfattet av offentleglova Hvor mange av de selvstendige rettssubjektene er omfattet av gjeldende lov? Organisasjonsform Interkommunalt selskap - IKS 261 Statsforetak - SF 7 Stiftelser - STI Mulig omfattet av lov 1193 til 1546 Særlovsforetak - SÆR 40 til 60 Andre selskapsformer, som aksje- og allmennaksjeselskap 400 til 1000 Samlet estimat 2000 til 2900 Kilde: Enhetsregisteret / Aksjonærregisteret

51 Hvem faller utenfor loven? Minst 327 aksjeselskaper som ellers ville vært omfattet av loven basert på samlet offentlig aksjemajoritet, faller utenfor grunnet kravet om administrative ansatte. Selskapene hadde en samlet omsetning på 6,8 mrd. NOK i 2013.

52 Refleksjoner og spørsmål Loven virker ulikt i ulike forvaltningsenheter, mellom ulike ansatte og i ulike kontekster Kompetanse, teknologi og kontroll? Behov for bedre statistikkføring, internkontroll Kunnskapsbehov. Monitor offentlighet. Spesialundersøkelser visse temaer, slik som 9 og innsyn i søkerlister Hvilke endringer bør gjøres i loven?

53 Behov for sanksjoner? «offentlighetsloven er i praksis en lov om rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter, så langt forvaltningen ikke opplever dette som problematisk» - Bernt om offentlighetsloven i Lov og ret Kilde: Jensen og Sjue (2009): side 33.

54 Et blikk utenfor Norge Omfattende diskusjoner i Danmark Den danske offentlighetsloven skal gjennomgås Den danske Ombudsmannen skal evaluerer loven i 2017

55