Organinterne? Revisjonsrapporter i statsforvaltningen og offentleglova av NIRF nettverksmøte statlig sektor, torsdag

Transkript

1 Organinterne? Revisjonsrapporter i statsforvaltningen og offentleglova av 2006 NIRF nettverksmøte statlig sektor, torsdag Ved internrevisor Jan Wilhelm Kavli, UDI

2 Innhold: Har man anledning til å unnta revisjonsrapporter? Hvorfor offentlighet? Hva kan regnes som organinternt? Hvorfor unntak for organinterne dokumenter? Kan rapportene regnes som organinterne? Om man har anledning bør man da bruke den? Hva gjør vi i UDI og hvorfor? Hvordan forankrer vi vår praksis? 2

3 Hvorfor offentlighet? Utgangspunktet er allment innsyn i offentlig virksomhet. Dette er et grunnlovsfestet prinsipp, som bygger på Demokratihensynet Kontrollhensynet Rettssikkerhetshensynet Lovens hovedregel er at saksdokumenter, journaler og lignende registre for organet er åpent for innsyn. Men loven gir som kjent flere unntak blant annet for «organinterne» dokumenter: Dokumenter utarbeidet for egen saksforberedelse ( 14) Dokumenter innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen ( 15) 3

4 Hva kan regnes som organinternt? Dokumentet må være utarbeidet av organet selv, til organets interne saksforberedelse, ikke inneholde organets endelige avgjørelse i en sak (men kan likevel inneholde rent interne beslutninger), ikke inneholde generelle retningslinjer for organets saksbehandling, ikke falle inn under øvrige avgrensninger i lov ( 14 (2) bokstaver c) og d)) og forskrift ( 8), være, og forbli, internt. Rettleiar til offentleglova s

5 Hvorfor unntak for slike dokumenter? «Forvaltningsorganene må uforstyrret ha anledning til å arbeide for å finne frem til sin avgjørelse i en sak». Forvaltningskomiteen (1958) s. 436 «Interne vurderinger og meningsbrytninger som ledd i saksbehandlingen på veien mot et standpunkt bør som i dag kunne unntas fra offentlighet.» St.meld. nr. 32 ( ), kap

6 Utfordret, men videreført i dagens lov Offentliglovutvalget foreslo i 2003 å avgrense unntaket til (blant annet) ikke å gjelde: «endelig rapport fra en formelt nedsatt arbeidsgruppe samt endelige repeterende rapporter fra virksomheter eller forvaltningsgrener.» NOU 2003: 30, s. 296 Departementet avviste denne avgrensningen, da dette ville gripe inn i unntakets kjerne. Ot.prp. nr. 102 ( ), s Unntaket ble videreført uten denne avgrensningen, men med ny hjemmel for avgrensning i forskrift. 6

7 Så kan internrevisjonens rapporter regnes som organinterne? Statlige forvaltningsorgan er et organ for seg, og internrevisjonen er en del av dette organet. Revisjonsrapportene inneholder ingen beslutninger, men anbefalinger til linjeledelsen som grunnlag for deres beslutninger altså til organets egen saksforberedelse. Rapportene er adressert til virksomhetslederen eller styret, og sendes ikke ut av virksomheten på vårt initiativ. 7

8 Merinnsyn Forhåndsklassifisering Krav om å vurdere at det skal gis innsyn også der man etter loven kan unnta og til innholdet i vurderingen. Rettleier til offentleglova s «Merinnsyn etter offentleglova 11 er vurdert. Vi anser at hensynet til en fri og åpen dialog internt i direktoratet her må veie tyngre enn hensynet til offentlig innsyn». Typisk avslagsformulering Det skal foretas en reell vurdering for hvert dokument på det tidspunktet innsynsbegjæringen fremmes dokumenter skal altså ikke forhåndsklassifiseres. 8

9 Så har altså noen av oss anledning men bør vi bruke den? 9

10 Ledelsen: «Vi ser ikke noe behov for å feie internrevisjonens rapporter under teppet.» Internrevisjonen: «OK, men ser dere behov for å beholde et solid kildegrunnlag for rapportene våre?» 10

11 I UDI har vi altså valgt å bruke muligheten Dette gjør at vi kan: Skape tillit internt, slik at folk uttaler seg åpent til oss Få bedre grunnlag for anbefalingene våre Skape rom for å formulere rapportene klarere og mer direkte Skrive til ansvarlig avdeling, uten å ta høyde for medias lesing Legge til rette for at mottakerne møter vår kritikk konstruktivt Rapportene får større gjennomslag, og virksomheten mer forbedring. 11

12 Avskjærer vi ikke med det allmennheten fra innsyn i svakheter i virksomheten? Jo forsåvidt, men Anbefalingene reflekteres gjerne i ledelsens beslutninger De blir tidvis gjengitt i media, men da som ledelsens vurderinger Departementet innhenter rapportene til sin etatsstyring Inngår i grunnlaget for Riksrevisjonens risikovurderinger Riksrevisjonen utøver ekstern finansiell revisjon, og i noen tilfeller også ekstern forvaltningsrevisjon 12

13 Hvordan forankrer vi denne praksisen? Vi har forankret praksisen i vår instruks: «Internrevisjonens rapporter gir anbefalinger til direktoratets linjeledelse. Rapportene kan ikke inneholde beslutninger på direktoratets vegne, og er således utarbeidet for direktoratets interne saksforberedelse.» «Departementet kan innhente internrevisjonens rapporter til bruk i sin interne saksforberedelse. Videre kan Riksrevisjonen kreve innsyn i internrevisjonens rapporter til sine formål.» Internrevisjonens instruks, årsplan og årsrapport er offentlige dokumenter. 13

14 Oppsummert: I statlige forvaltningsorganer uten styre, der internrevisjonen rapporterer til virksomhetsleder, vil revisjonsrapportene falle inn under unntakshjemmelen for organinterne dokumenter ( 14). Kopi til departementet ( 15) og Riksrevisjonen endrer ikke dette, så fremt vi kan dokumentere at de sendes på deres anmodning. Det skal likevel være en reell vurdering av meroffentlighet. Flere hensyn taler etter vårt syn for at rapportene bør unntas offentlighet, blant annet: Hensynet til å stimulere til åpne og kritiske meningsbrytninger internt Behovet for å sikre et godt kildegrunnlag for fremtidige prosjekter Rollefordelingen opp mot Riksrevisjonen 14

15