Center d`ecologie Fonctionelle et Evolutive Thierry Boulinier Trondheim, 29.06.2018 Deres ref.: [Deres ref.] Vår ref. (bes oppgitt ved svar): 2018/6685 Saksbehandler: Helene Mokkelbost Avgjørelse i klagesak klage på vilkår i dispensasjon til forskning og ferdsel i Hornøya og Reinøya naturreservat, Vardø kommune, Finnmark Miljødirektoratet endrer Fylkesmannen i Finnmark sitt vedtak slik at studieområdene 1I, 1H og K2 omfattes av dispensasjon datert 26.april 2018. Vi deler Fylkesmannens bekymring med hensyn til økt aktivitet i verneområdet, men finner i år ikke grunnlag for å begrense aktuelle forskning som krever aktivitet fra 2-3 forskere, og har funnet sted siden slutten av 1990-tallet. Klager gis etter dette medhold. Vi viser til klage av 16.mai 2018 på Fylkesmannen i Finnmark sitt vedtak av 26.april 2018. Klagesaken ble oversendt direktoratet i brev av 11.juni 2018. Sakens bakgrunn I brev av 16.mars 2018 søkte dere Fylkesmannen i Finnmark om dispensasjon til ferdsel og forskning i Hornøya og Reinøya naturreservat i perioden fra 25.april 2018 til 31.juli 2018. Det skal hovedsakelig forskes på krykkje, og 2-3 forskere vil være på Hornøya til samme tid. I søknaden opplyses at forskningsaktiviteten vil være fangst, håndtering og observasjon av arten, og vil innebære ferdsel i reservatet for å komme frem til aktuelle studieområder. Forskningen skal foregå på en måte som reduserer negative effekter på dyre- og fugleliv. Formålet med forskningen er å forbedre kunnskapsgrunnlaget i fremtidig forvaltning av krykkje. Videre vil forskningsresultatene lett kunne integreres i SEAPOP-programmet. Fylkesmannen i Finnmark ga i vedtak av 26.april 2018 dispensasjon til ferdsel og forskning på krykkje i Hornøya og Reinøya naturreservat, på nærmere vilkår. Dere påklaget dette vedtaket den 16.mai 2018. Klagen gjelder i hovedsak de begrensninger som er satt i vilkår nr. 4 i vedtaket, hvor det følger at forskning i studieområdene 1I, 1H og K2 ikke er omfattet av dispensasjonen og forbeholdes kun NINA. NINA/Tromsø museum utfører forskning på Hornøya som en del av SEAPOPprogrammet. Klagers anførsler I klagen vises det til at dere siden 1998 har benyttet studieområdene 1I, 1H og K2, mens SEAPOP tok i bruk områdene på et senere tidspunkt. Dersom dere nå nektes tilgang til disse områdene, etter årelang forskning, vil dette både redusere kvaliteten på datasettene samt øke forstyrrelsen. Postadresse: Postboks 5672, Torgarden, 7485 Trondheim Telefon: 03400/73 58 05 00 Faks: 73 58 05 01 E-post: post@miljodir.no Internett: www.miljødirektoratet.no Organisasjonsnummer: 999 601 391 Besøksadresser: Brattørkaia 15, 7010 Trondheim Grensesvingen 7, 0661 Oslo Besøksadresser Statens naturoppsyns lokalkontorer: Se www.naturoppsyn.no 1
Dere deler Fylkesmannens bekymring for den samlede belastningen fra ulike aktiviteter for fuglene på Hornøya, særlig som en følge av økt mediedekning og påfølgende økning i turismen de siste årene. Nettopp av denne grunn har dere fokus på å bruke mest mulig skånsomme forskningsmetoder. Dere er uenige i at SEAPOP sine aktiviteter er mindre belastende på fuglelivet enn deres forskning. Tvert imot vises til at økningen i antall reir innenfor disse forskningsområdene viser at forskningen har vært gjennomført på en skånsom måte for fuglene. Dere ser at SEAPOP fortsatt har behov for forskningsdata av høy kvalitet, og bidrar gjerne inn i prosjektet med deres datasett. Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen har vurdert klagen, og opprettholder sitt vedtak av 26.april 2018. Aktuelle studieområder som nevnt i vilkår nr 4 er områder både dere og SEAPOP benytter seg av og Fylkesmannen er bekymret for at stor aktivitet fra to ulike miljøer både vil kunne ødelegge for hverandres forskning samt føre til unødig og stor belastning på krykkjebestanden. Fylkesmannen er bekymret for at omfanget av forskningen ikke er bærekraftig lenger og at den kan påvirke økosystemene på en negativ måte. I tillegg mener Fylkesmannen at den samlede belastningen på Hornøya nærmer seg den kritiske tålegrensen, jf. "føre-var-prinsippet" i naturmangfoldloven (nml) 9 og samlet belastning i nml 10. I en slik situasjon bør det nasjonale overvåkningsprogrammet SEAPOP være tilstrekkelig for å overvåke sjøfuglbestanden, og kan derfor bli prioritert foran andre forskningsprogrammer i fremtiden. Fylkesmannen finner ikke at argumentene i klagen kan medføre endring i denne vurderingen, og oversender saken til direktoratet. Lovgrunnlaget hvilket regelverk skal klagen behandles etter? Aktivitet i Hornøya og Reinøya naturreservat reguleres av forskrift om fredning for Hornøya og Reinøya naturreservat, Vardø kommune, Finnmark (forskrift av 28.januar 1983 nr. 120). Formålet med vernet er etter forskriftens pkt. III "å bevare et viktig fuglefjell med tilhørende plantesamfunn, fugleliv og annet dyreliv som naturlig er knyttet til området". Etter forskriften pkt. IV nr. 2 er alt vilt, herunder deres hi, reir og egg, fredet mot enhver form for skade, ødeleggelse og unødig forstyrrelse. Ferdsel på land er forbudt f.o.m. 1.mars t.o.m. 15.august, med unntak av ferdsel på stier avmerket på kart, etter forskriften pkt. IV nr. 5. Omsøkte forskning omfatter bl.a. fangst av krykkje samt ferdsel i områder med ferdselsforbud, idet feltene 1I, 1H og K2 ligger utenfor de kartfestede områdene som er unntatt. Fangst av fugler er etter sikker forvaltningspraksis søknadspliktig etter forskriften og krever dispensasjon fra pkt. IV nr. 2. Forskriften har ingen spesielle dispensasjonsbestemmelser for disse tiltakene, slik at søknaden må behandles etter den generelle dispensasjonsbestemmelsen i pkt. VIII. Denne er nå erstattet av nml 48, hvoretter dispensasjon kan gis dersom tiltaket ikke er i strid med verneformålet eller ikke påvirker verneverdiene nevneverdig. For å kunne gi dispensasjon kreves at begge vilkårene er oppfylt. Selv om vilkårene er oppfylt har imidlertid ikke søker krav på tillatelse, og forvaltningsmyndigheten avgjør om dispensasjon skal gis ut fra en avveining av rettslig relevante hensyn. Det er utarbeidet en forvaltningsplan for verneområdet av 18.september 2014, som bl.a. skal utdype og konkretisere verneforskriften for å sikre forutsigbarhet og likebehandling ved søknadsbehandlingen. I planens pkt. 3.4 fremgår at Fylkesmannen i avgjørelse av søknader om gjennomføring av vitenskapelige undersøkelser vil vektlegge undersøkelsens relevans for vernet, verneformålet og forvaltningsmyndighetens kunnskapsbehov, undersøkelsens innvirkning på verneverdiene og nødvendigheten av å gjennomføre undersøkelsen inne i verneområdene. I tillegg til nml 48, må Miljødirektoratet i sin vurdering legge til grunn prinsippene i nml 8 til 12, jf. nml 7. Vektleggingen av disse vil variere fra sak til sak. I aktuelle sak kan 10 om at påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastning som økosystemet er eller vil bli utsatt for, fremheves. 2
Miljødirektoratets vurdering Dere er klageberettiget som part i saken, jf. forvaltningsloven (fvl) 28, og har klaget rettidig, jf. fvl 29. Vi finner saken tilstrekkelig opplyst til at vedtak kan fattes, jf. fvl. 33. Som klageinstans kan direktoratet prøve alle sider av saken, jf. fvl. 34. Dere er gitt dispensasjon til ferdsel og forskning på krykkje i Hornøya og Reinøya naturreservat, med unntak av studieområdene 1I, 1H og K2, som forbeholdes NINA. Klagen gjelder hvorvidt dispensasjonen kan begrenses slik etter nml 48. Verneområdet ble etablert 28.januar 1983 og kunnskapen om området, tilstanden og utfordringene vurderes tilstrekkelig, j.f. nml 8, og fremgår bl.a. gjennom utarbeidet forvaltningsplan og årelang forskning. Av opplysningene i saken fremgår at Fylkesmannen siden tidlig på 1990-tallet, og sannsynligvis allerede fra 1980-tallet, har gitt NINA/Tromsø Museum tillatelse til å forske på Hornøya og Reinøya naturreservat. Med noen små endringer har NINA/ Tromsø Museum søkt om stort sett de samme tiltakene fra tidlig 1990-tall og frem til i dag. Frem til 2000 har Fylkesmannen gitt dispensasjoner til NINA/ Tromsø Museum. Dispensasjon til både NINA/Tromsø Museum og CEFE/CNRS ble første gang gitt i brev av 23.april 2001. NINA/Tromsø Museum har deretter frem til 2017 søkt på vegne av seg selv og CEFE/CNRS. Årets søknad er den første hvor CEFE/CNRS søker på egen hånd. Selv om det tidligere er søkt om felles dispensasjon til ferdsel og forskning på Hornøya, er det til dels uklart hvorvidt man også har samarbeidet om forskningen eller jobbet side-om-side slik at forskningen har vært parallell. Fylkesmannen opplyser at antallet forskere har vært stabilt og at det ikke har vært noen økning i antallet for sesongen 2018, ergo har dette også tidligere år ligget på totalt rundt 7-9 forskere. SEAPOP ble etablert i 2005 og er et helhetlig og langsiktig overvåkings- og kartleggingsprogram for norske sjøfugler. Arbeidet i SEAPOP organiseres og utføres av personell fra NINA, Norsk Polarinstitutt og Tromsø Museum. Aktiviteten i 2018 er en videreføring av den årelange forskningen som er utført på Hornøya fra særlig NINA og Tromsø Museum, som nevnt over. NINA fikk i år dispensasjon til forskning/ferdsel med 5-7 forskere i verneområdet, herunder studieområdene 1I, 1H og K2, i vedtak fra Fylkesmannen av 9.mars 2018. Miljødirektoratet registrerer at forskningsinstitusjonene i år ikke har kunnet enes om en felles søknad, men finner i likhet med Fylkesmannen ikke grunn til å gå nærmere inn på dette. Selv om formelle tillatelser kun synes å vært gitt til NINA/Tromsø Museum de første årene, legger vi til grunn at også dere har forsket i området i omtrent samme tidsperiode. Miljødirektoratet legger etter dette også til grunn at omsøkte forskning gjennomføres av erfarne fagfolk med lang erfaring i området og viser til Fylkesmannens redegjørelse. Forskning på sjøfugler på Hornøya har vært og er viktige bidrag i forvaltningen av sjøfugl. Forvaltningsmyndigheten har også behov for gode data over tid for å kunne forvalte verneområdet på best mulig måte. Miljødirektoratet finner ikke at omsøkte forskning hvor 2-3 erfarne forskere skal gjøre undersøkelser som har pågått i nærmere 20 år på samme sted, er i strid med verneformålet eller påvirker verneverdiene nevneverdig. Forskningen kommer i tillegg til den dispensasjon NINA har fått for 5-7 forskere, men antallet forskere i samme område har vært stabilt i mange år. Forskningen har videre lenge trolig vært parallell, hvor de norske og franske forskningsteamene har brukt egne metoder og utarbeidet egne rapporter. I vurderingen av om tillatelse likevel bør gis, skal det bl.a. vurderes hvorvidt forskningen kan utføres utenfor verneområdet. Forskningen i området har foregått i over 20 år, og har sin verdi nettopp ved at det er forsket på bl.a. krykkje på samme sted i såvidt mange år. Forskningen vil dermed kunne miste noe av sin verdi om den flyttes ut av verneområdet. Samtidig deler vi Fylkesmannens begrunnede bekymring for den økte totale aktiviteten og dermed økte forstyrrelsen i verneområdet. Vi tiltrer vurderingen av at man nå begynner å nærme seg punktet hvor den samlede belastning jf. nml 10, blir for stor og at en dermed nøye må vurdere hvilken aktivitet, inkl. 3
omfang og innretning av forskningsaktivtet som skal foregå i verneområdet. Hornøyas nærhet til Vardø gjør fuglefjellet til et yndet mål for fuglekikkere, fotografer og øvrige besøkende. Fylkesmannen opplyser at etter NRK-produksjonen "Fuglefjellet Hornøya minutt for minutt", som ble vist i 2016, har besøkstallene økt kraftig, med tilhørende utfordringer knyttet til ulovlig ferdsel, forstyrrelse av fuglelivet og slitasje på vegetasjonen. Antall søknader om fotografering/filming har også økt. Selv om forskningsaktiviteten ikke har økt, er denne en del av det aktivitetsbildet som kan medføre at den samlede belastningen for fuglene blir for stor. Sett i lys av dette, er vi enige med Fylkesmannen i at det er påkrevd å vurdere mer i detalj hvilken forskning som skal foregå og i hvilket omfang, i et verneområde hvor formålet med vernet er å bevare et viktig fuglefjell. Dette bør imidlertid gjøres i en forberedt og grundig prosess i forkant av sesongen, særlig siden den egentlige utfordringen for området ikke synes å være forskningsaktiviteten i seg selv, men økt trykk fra øvrige besøkende og turister. I lys av dette bør det fra Fylkesmannens side først vurderes hvilke tiltak som bør settes inn for å unngå brudd på ferdselsforbudet, og eventuelt redusere antall besøkende, før man reduserer den forskningsaktivitet som gir data til bruk for forvaltningen av området. I lys av den beskrivelse Fylkesmannen gir, kan ikke direktoratet se at det for i år er tilstrekkelig grunnlag for å begrense den forskning man har gitt tillatelse til i så mange år. Vi er enige i at forskningen trolig er parallell og at dette er unødvendig i et naturreservat. Vi kan likevel ikke se at de ulike forskningsinstitusjonene som har forsket parallellt i så mange år, i år skal ha en aktivitet som kan være ødeleggende for hverandre. Vi finner videre ikke at en avgrensning av forskningsaktiviteten alene kan baseres på hvorvidt en type forskning er del av et nasjonalt forskningsprogram eller ikke. Før en avgjørelse om omfang av videre forskningsaktivitet tas, bør man ha et bedre grunnlag for å si at den forskningen denne klagesaken omfatter ikke bør gjennomføres i verneområdet. I god tid før neste sesong bør Fylkesmannen derfor klargjøre hvilke forskningsprosjekter som planlegges og hvilken prosess det skal være for å avklare problemstillinger rundt dette. Det er samtidig behov for å se på reiselivstrykket og herunder vurdere tiltak for å minimere ulovlig ferdsel og forstyrrelser. Miljødirektoratet finner etter dette at nåværende vilkår nr. 4 i vedtak av 26.april 2018 må strykes slik at studieområdene 1I, 1H og K2 omfattes av dispensasjonen. Vi presiserer at dispensasjonen er gitt i henhold til de opplysninger som fremgår av søknaden og vi forutsetter derfor at det aldri er mer enn 2-3 personer på Hornøya til samme tid. Vi understreker også vår bekymring med hensyn til den totale aktiviteten i verneområdet, og at en grundigere vurdering av denne kan medføre endringer også for den forskningsaktivitet som har pågått i verneområdet for fremtiden. Vedtak Miljødirektoratet opprettholder Fylkesmannen i Finnmarks vedtak av 26.april 2018 med følgende endringer: Nåværende vilkår nr. 4 i vedtaket strykes, slik at studieområdene 1I, 1H og K2 er omfattet av dispensasjonen. Denne avgjørelsen er fattet med hjemmel i forvaltningsloven 34 fjerde ledd og naturmangfoldloven 48. Direktoratets vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. forvaltningsloven 28 tredje ledd. Hilsen Miljødirektoratet Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur Terje Qvam fung. Avdelingsdirektør Knut Fossum seksjonsleder 4
Kopi: Fylkesmannen i Finnmark 5