KAN VELFERDSOBLIGASJONER INNFØRES I NORGE?

KAN VELFERDSOBLIGASJONER INNFØRES I NORGE? Bacheloroppgave ved Høgskolen i Oslo og Akershus Økonomi og administrasjon Jørgen Veiby (769) jorgenveiby@gmail.com Eivind Berge (709) eivindberge@gmail.com Veileder: Einar Belsom Mai 2015

Sammendrag Denne oppgaven tar for seg en ny modell for finansiering av allmennyttige prosjekter. «Social impact bonds» ble først prøvd ut i England i 2010 og har senere høstet internasjonal oppmerksomhet uten at Norge har hengt seg på med konkrete eksempler. Velferdsobligasjoner er en kontrakt der offentlig sektor forplikter seg til å betale eksterne investorer dersom en tredjepart lykkes med å løse et samfunnsproblem. Med utgangspunkt i kontrakten hentes kapital fra eksterne investorer som brukes til å finansiere et allmennyttig prosjekt. Dersom prosjektet lykkes mottar investorene betaling fra offentlig sektor. Disse betalingene tilbakebetaler den opprinnelige investeringen pluss en finansiell avkastning som avhenger av graden av resultatoppnåelse. Vår metodiske tilnærming har vært analyse av eksisterende litteratur, intervjuer og analyse av disse. Ved å bruke Pøbelprosjektet som case viser vi hvordan en ideell aktør bidrar til konkret allmennyttig forbedring uten at den samfunnsøkonomiske forbedringen blir tilstrekkelig belønnet. Vår problemstilling er: «Kan velferdsobligasjoner innføres i Norge?» Det finnes svært lite norsk informasjon om velferdsobligasjoner. Vårt formål er å se hvordan modellen kan fungere i norsk kontekst. Vi har i stor grad vært avhengig av å se til England for å forstå mekanismene og høste erfaring, og vi har i noen tilfeller vært nødt til å lage helt nye norske ord. Vi har valgt å døpe om «social impact bonds» til «velferdsobligasjoner» som vi mener er et godt ord, men som naturligvis vil kunne endres av andre dersom modellen får fotfeste i Norge. Ved å diskutere juridiske, teoretiske og praktiske problemstillinger analyserer vi modellen i norsk kontekst. Vi undersøker også behovet for en organisasjon som skal tilrettelegge for bruk av velferdsobligasjoner og bygger dermed videre på Gustavsen og Kobro sin forskning der de tar til orde for et «Kunnskapssenter for Sosial Innovasjon» (Gustavsen & Kobro, 2012). Vi har funnet at velferdsobligasjoner har potensiale til å forbedre livssituasjonen for utsatte grupper og generere samfunnsøkonomiske besparelser. Derfor anbefaler vi at velferdsobligasjoner prøves ut i Norge. Vi anbefaler også at det opprettes en tilretteleggerorganisasjon hvis de første erfaringene er positive. 1

Forord Bacheloroppgaven er skrevet som en avslutning på bachelorstudiet i økonomi og administrasjon ved Høgskolen i Oslo og Akershus. Vi har i tredje studieår gått studieprofilene strategi og ledelse, og international business. Vi begynte prosjektet med å delta på konferansen «Social Investment and Public Services: the next five years» i regi av Social Finance UK i London. Møtet ga oss innsyn i den internasjonale utviklingen innenfor allmennyttige investeringer og ytterligere inspirasjon og motivasjon til å utforske mulighetene i norsk sammenheng. Oppgavens tema har vært svært spennende å jobbe med, og prosessen har vært lærerik og utfordrende. Vi vil gjerne takke alle som har bidratt til oppgaven og som har hjulpet oss gjennom denne prosessen. Hjelpen har vært avgjørende for at vi nå sitter igjen med et resultat vi stolt kan presentere. Først vil vi rette en stor takk til vår veileder Einar Belsom som har bidratt med faglig kompetanse, hjelp til å strukturere oppgaven og gode forslag til løsninger når vi har stått fast på veien. Videre vil vi takke alle våre informanter som har tatt seg tid til møter og intervjuer. De har kommet med svært nyttig informasjon og synspunkter rundt velferdsobligasjoner som har bidratt til å belyse vår problemstilling. Oslo 18.05.2015 Jørgen Veiby Eivind Berge 2

Innholdsfortegnelse Sammendrag... 1 Forord... 2 Innholdsfortegnelse... 3 1 Innledning... 4 2 Samfunnsmessig behov for velferdsobligasjoner... 9 2.1 Samfunnsøkonomisk verdi i Pøbelprosjektet... 9 2.2 Hvorfor er dette viktig?... 11 2.3 Filantropi... 13 2.4 Venture filantropi... 13 3 Juridisk rammeverk for velferdsobligasjoner... 15 3.1 Hvilket regelverk skal benyttes?... 15 3.2 Hvilke krav stilles til alle offentlige anskaffelser?... 16 4 Hvordan opprette velferdsobligasjoner... 23 4.1 Analyse av samfunnsproblemet... 24 4.2 Hvordan løse samfunnsproblemet?... 25 4.3 Måleparametere... 26 4.4 Utvikling av målesystem... 27 4.5 Målemetoder... 28 4.6 Vurdere behov for velferdsobligasjoner... 29 4.7 Programkostnader... 30 5 Har Norge behov for en tilretteleggerorganisasjon?... 33 5.1 Verdiskaping... 34 5.2 Kunderelasjoner... 34 5.3 Nøkkelaktiviteter... 34 5.4 Inntektsstrømmer... 35 5.5 Kostnadsstruktur... 36 5.6 Kundekanaler... 36 5.7 Nøkkelressurser... 37 5.8 Kundesegmenter... 37 5.9 Nøkkelpartnere... 39 6 Konklusjon og anbefalinger... 40 Bibliografi... 41 Vedlegg 1 - nøkkelpartnere... 43 3

1 Innledning Daniel er 24 år. Siden han var 18 har han gått inn og ut av norske fengsler. Han er en av gjengangerne bak murene. Om ett år har han sonet ferdig en toårig dom og vil legge kriminaliteten på hylla en gang for alle. Men Daniel er redd. Han er redd det skal gå slik det har gått så mange ganger før. Når løslatelsesdagen kommer går han ut av en fengselshverdag han kjenner så altfor godt. På andre siden venter gamle kamerater og gammelt nettverk. Han har ingen jobb å gå til, ingen skoleplass, ingenting å fylle dagene med. Sannsynligheten for at Daniel vil oppsøke det gamle kriminelle miljøet er stor og derfra er veien kort til nye kriminelle handlinger og nye fengselsdommer. Daniels historie er dessverre representativ for mange unge gjengangere i norske fengsler. Må det være sånn? Sosialt entreprenørskap har de siste årene fått økt oppmerksomhet innen forskning, media og på det politiske plan. Sosiale entreprenører arbeider for samfunnsforbedring i de sprekkene og hullene som eksisterer mellom staten, markedet og det frivillige samfunn. En sosial entreprenør anerkjenner et sosialt problem og bruker virkemidler fra forretningsverdenen for a bidra til a løse dette problemet. Suksess i sosialt entreprenørskap blir ikke ma lt i overskudd, men i hvor stor positiv innvirkning virksomheten har på samfunnet (Nordisk Ministerråd, 2011). «Pøbelprosjektet» er en av mange norske sosiale entreprenører. De har som mål å få unge mennesker som står utenfor det etablerte skolesystemet og arbeidslivet ut i jobb eller videre utdanning. Stiftelsen Wayback er en annen aktør. De jobber for at tidligere straffedømte kan leve et liv uten kriminalitet og rusmisbruk. Målet er at de integreres i samfunn og arbeidsliv og gir dem mulighet til å bli aktive og ansvarsfulle samfunnsborgere. Wayback får ofte spørsmål om å starte opp nye avdelinger, men må som regel si nei fordi det krever økonomiske og menneskelige ressurser (Wayback, 2015). Velferdsobligasjoner er en kontrakt som blant annet reduserer myndighetenes risiko forbundet med å finansiere samfunnsnyttige prosjekter. Prosjektene blir finansiert av eksterne investorer mens offentlig sektor forplikter seg til å tilbakebetale investorene hvis prosjektene lykkes. Offentlig sektor kan være en kommune, et departement eller en annen offentlig instans som har et økonomisk ansvar for et samfunnsproblem. 4

Investeringene brukes til å betale et program levert av en eller flere tjenesteleverandører. Dersom tjenesteleverandørene bidrar til å løse det samfunnsmessige problemet, mottar investorene betaling fra myndighetene. Disse betalingene kan bestå av den opprinnelige investeringen pluss en finansiell avkastning som avhenger av i hvor stor grad den samfunnsmessige situasjonen forbedres. Idéen stammer fra England hvor man i 2010 opprettet verdens første velferdsobligasjon (social impact bond) for å redusere tilbakefallsraten for innsatte i Peterborough Prison (Social Finance UK, 2015). Modellen er hittil ikke forsøkt i Norge. Figur 1.1 Økosystemet i en velferdsobligasjon: 5

Velferdsobligasjoner forsøker blant annet å løse prinsipal-agent-problemet ved vanlige offentlige anskaffelser, der staten er prinsipal, og tjenesteleverandøren er agenten som handler på vegne av staten. Når staten kjøper tjenester utenfra og betaling er gjennomført har tjenesteleverandøren få direkte økonomiske insentiver til å følge opp prosjektene i henhold til det offentliges interesser. Dessuten har de offentlige innkjøperne selv få eller ingen personlige økonomiske insentiver til å følge opp og evaluere prosjektene for å fremme innovasjon og effektivitet. Ved å bruke eksterne investorer med økonomiske insentiver til å følge opp prosjektene bedrer man grunnlaget for innovasjon og fokus på effekt istedenfor aktivitet og størrelse på bevilgninger. Dessuten vil de som investerer i velferdsobligasjoner gjerne ha andre mål som vil kunne bidra positivt enn de rent økonomiske. En hypotese er en gjetning, antagelse eller forklaring som synes rimelig ut fra foreliggende kunnskap, og som man forsøker å avkrefte eller bekrefte (Tranøy, 2015). Våre hypoteser er at velferdsobligasjoner gir følgende fordeler og utfordringer: For det første gir det tjenesteleverandører (figur 1) som Pøbelprosjektet og Wayback mulighet til å bli finansiert over flere år uten å søke tilskuddsmidler hvert eneste år. Dette gir aktørene større forutsigbarhet og mulighet til å jobbe mer langsiktig til det beste for programdeltakerne. For det andre gjør dette at offentlig sektor kun betaler for prosjekter som lykkes. At et prosjekt lykkes betyr at prosjektet har endret samfunnet til det positive, for eksempel en reduksjon i antall gjengangere i norske fengsler. For det tredje gir dette insentiver for eksterne investorer til å finansiere prosjekter med samfunnsnyttige formål. Modellen er et supplement til filantropi og andre former for bidrag som i dag gis av en rekke norske stiftelser, legater, fond, bedrifter og privatpersoner. Den gir investorene mulighet til å få tilbakebetalt pengene sine pluss en avkastning dersom de investerer i prosjekter med høy måloppnåelse. Pengene kan deretter forhåpentligvis reinvesteres i nye prosjekter. Etter prinsipal-agent-teorien vil dette føre til en tettere oppfølging av prosjektene fra investorenes side enn det myndighetene har kapasitet til med dagens ordninger. For det fjerde kan modellen bygge bro mellom menneskene i offentlig sektor, stiftelser, frivillige organisasjoner, sosiale entreprenører og privat næringsliv. Den gjensidige 6

avhengigheten mellom partene åpner dører for kompetanseheving, samarbeid og partnerskap som ikke bare trenger å handle om de økonomiske fordelene. Utfordringene er blant annet knyttet til at endringer i samfunnet kan være vanskelig å måle. De sosiale entreprenørene er avhengig av å levere gode resultater for å motta mer støtte, myndighetene er avhengig av at prosjektene leverer resultater som faktisk sparer dem for kostnader og investorene er avhengig av at prosjektet lykkes for å få tilbakebetalt pengene sine. Dette gjør at målingen og makten til å bedømme om et prosjekt er suksessfullt eller ikke, bør utføres av en uavhengig part. Denne «revisjonsparten» (figur 1) skal bedømme om prosjektet har levert i henhold til avtalene gjort i kontrakten og om resultatene skal utløse betaling fra myndighetene til investorene. Dette betyr også at ikke hvem som helst kan utforme kontrakten. Kontrakten bør utformes av en annen uavhengig aktør (figur 1) som blant annet må innhente informasjon om myndighetenes behov og de sosiale prosjektenes behov for finansiering før dette bringes videre til investorene. Deretter må man diskutere hvor risikofullt prosjektet virker å være og hvilken forventet avkastning investorene krever for bli med på kontrakten. Problemstillinger er vanligvis spørsmål som viser hva en undersøkelse skal gi svar på (Johannessen, Christoffersen, & Tufte, 2011). For å tilnærme oss antagelsene i hypotesen har vi valgt å utforme en problemstilling med flere underproblemstillinger. Problemstillingene skal fungere som en rød tråd gjennom hele oppgaven og hjelpe oss å finne svar på om velferdsobligasjoner kan innføres i Norge. Problemstilling: Kan velferdsobligasjoner innføres i Norge? Underproblemstillinger: Bør Norge innføre velferdsobligasjoner? Hvordan kan velferdsobligasjoner opprettes i Norge? Bør vi opprette en egen organisasjon som skal tilrettelegge for velferdsobligasjoner? Hvordan kan forretningsmodellen til en slik organisasjon se ut? 7

Den metodiske tilnærming vi bruker for å besvare problemstillingen er litteraturanalyse samt intervjuer og analyse av disse. Vår oppgave vil bidra med ny kunnskap og innsikt på et område som er nesten helt nytt i norsk sammenheng. Det finnes allerede mye litteratur på engelsk om hvordan velferdsobligasjoner har fungert i andre land, men svært lite som ser dette i norsk kontekst. Karin Gustavsen og Lars U. Kobro skrev om sosialt entreprenørskap som ledd i innsatsen mot fattigdom i en rapport publisert i 2012. De har sett til Sverige og Danmark, og tar blant annet til orde for opprettelsen av et kunnskapssenter for sosial innovasjon (Gustavsen & Kobro, 2012). I vår oppgave går vi videre og kikker spesielt på velferdsobligasjoner, samt hvordan et slikt senter kan tilrettelegge for disse. Kapittel 2 peker på noen grunner til hvorfor velferdsobligasjoner bør prøves ut i Norge. Vi vil senere i oppgaven ta for oss utfordringer og kritikk knyttet til modellen. Kapittel 3 tar for seg teori og beskriver de lover og regler velferdsobligasjoner må forholde seg til. Kapittel 4 går vi i dybden på hvordan velferdsobligasjoner har blitt utviklet i England og hvordan modellen kan adapteres til norske forhold. Kapittel 5 drøfter hvorvidt Norge har behov for en tilrettelegger og vi presenterer et forslag til hvordan denne kontraktskaperen kan organisere sin forretningsmodell basert på Business Model Canvas (Osterwalder & Pigneur, 2010). I kapittel 6 konkluderer vi og gir anbefalinger. 8

2 Samfunnsmessig behov for velferdsobligasjoner DNV GL (2014) har analysert den samfunnsøkonomiske nytten av flere sosiale entreprenører. Pøbelprosjektet ble analysert med mål om å belyse og dokumentere nytte- og kostnadseffekter av prosjektet. For å vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet så DNV GL på et Norge med og et Norge uten Pøbelprosjektet. Et Norge uten prosjektet var referansealternativet i den samfunnsøkonomiske analysen og effekten ble målt ved å vurdere differansen mellom situasjonen der deltakerne var en del av prosjektet og hva som ellers ville ha skjedd og tar for seg både prissatte og ikkeprissatte effekter. DNV GL arbeidet med analysen fra november 2012 til april 2014 og prosjektdeltakerne ble vurdert i 2013/2014. Beregningsmodellen var basert på velprøvd og anerkjent metode og beregningsmodeller underlagt kvalitetssikringsregimet i DNV GL. For måling av deltakernes selvopplevde effekt ble det benyttet rammeverk fra samfunnsforskningen. I Pøbelprosjektet var det 550 deltagere i 2013, hvorav ca. 30 % deltok i analysen. Det ble gjort 10 000 scenarioberegninger per ungdom og det ble brukt relevante sammenligningsgrupper. For Pøbelprosjektet var disse sammenligningsgruppene NAV-klienter, mennesker med rusproblematikk og/eller kriminelle. 2.1 Samfunnsøkonomisk verdi i Pøbelprosjektet Pøbelprosjektet AS er et ideelt aksjeselskap hvor det overordnede mål er å få deltagerne til å ta sine skapende krefter i bruk, til det beste for seg selv og samfunnet. Prosjektet er i dag etablert på syv forskjellige steder i Norge. Målgruppen er de som har sluttet på skole eller jobb og som blir henvist til prosjektet av NAV. Pøbelprosjektet er sådan ikke et åpent tilbud, men tar inn pøbler etter henvisning fra NAV etterfulgt av inntaksmøter der deltakerne som får være med blir valgt ut. Av deltakerne i Pøbelprosjektet har omtrent 40 % kriminell bakgrunn, 50 % rusproblemer og 20 % en annen avhengighet. Skillet mellom individer med kriminell bakgrunn og de med rusproblemer er usikker. Referansegruppen i analysen er definert som 40 % med kriminell bakgrunn, 30 % med rusproblemer eller annen avhengighet og 30 % ordinære NAV-klienter. 9

Referansegruppen løper stor risiko for arbeidsledighet og uførhet. Statistikk fra SSB, SIRUS, Fafo og NAV, jf. (SSB, 2009), (Iversen, Lauritzen, Skretting, & Skutle, 2008), (Friestad & Hansen, 2004) og (NAV, 2013), tilsier at kun omtrent 35 % ville vært i arbeid og hele 19 % uføre. Gruppene kjennetegnes i tillegg av et lavt utdanningsnivå. Det vektede gjennomsnittet for referansegruppen er 35 % med fullført videregående opplæring. Prissatte effekter Analysen viser en forventet andel i arbeid på 63 % etter deltakelse i Pøbelprosjektet. Det tilsvarer en økning på 32 prosentpoeng sammenliknet med referansealternativet. Gitt at det var 550 pøbler inne i Pøbelprosjektet i 2013 innebærer det i gjennomsnitt 176 flere individer i arbeid sammenliknet med referansealternativet. Tre måneder etter kursdeltakelse i 2013 rapporterer Pøbelprosjektet at 52 % av deltakerne hadde gått videre til jobb, og ytterligere 26 % var jobbsøkere. 16 % av deltakerne hadde begynt å studere. Med tanke på prosjektets art og Pøbelprosjektets oppfølging av deltakerne er det sannsynlig at også flere av de som hadde status som jobbsøker tre måneder etter deltakelse, også vil komme i jobb. I løpet av 2013 var det ca. 550 deltakere i Pøbelprosjektet. I følge analysen er netto nytte per deltaker i Pøbelprosjektet med 70 % innenfor et mulighetsrom fra MNOK 2,8 til 4,3, og forventet netto nytte per deltaker er MNOK 3,5 i nåverdi i 2013. Dette gir en samfunnsøkonomisk besparelse på 1,9 milliarder kroner i nåverdi gjennom 2013. Netto nytte per budsjettkrone (NNB) er et mål på hvor mye man får igjen på de pengene man bruker. For Pøbelprosjektet er NNB med 70 % sannsynlighet mellom 6 og 12 kroner. Forventet NNB er 9 kroner. Ikke prissatte effekter To begreper som kan måles, og som har en dokumentert sammenheng mellom individets egenskaper og egenoppfatning, og sannsynligheten for å kjenne seg som en del av samfunnet, er psykologisk og sosial kapital. Analysen viser at deltakerne opplever en positiv utvikling hva gjelder både psykologisk og sosial kapital gjennom deltakelse i Pøbelprosjektet. 10

Pøbelprosjektet oppleves å ha en positiv effekt for den enkelte gjennom blant annet å legge til rette for en arbeidskarriere. Videre tilfører Pøbelprosjektet verdi for samfunnet som helhet i form av mer stabile familieforhold, opplevelsen av et tryggere nabolag og nærmiljø, reduserte helseutgifter og økt samfunnsengasjement. Sistnevnte reflekteres blant annet i at deltakere nå hjelper andre pøbler som sliter med liknende problemer som de selv hadde før deltakelse i Pøbelprosjektet. Pøbelprosjektet tenner også et håp for ungdom i utenforskap som har forsøkt alternative tiltak uten at dette har lykkes. Effektene som ikke kan verdsettes i kroner, må likevel ikke forstås som mindre betydningsfulle. Forskningen viser at en positiv effekt på personlige- og sosiale ferdigheter vil ha en positiv effekt på deltakernes mulighet for å fullføre utdanning og delta i arbeidslivet. Forskningen viser at prosjektene, gjennom en styrket sosial og psykologisk kapital vil kunne gi helsemessige gevinster og forbedret livskvalitet gjennom styrket sosiale nettverk og relasjoner. I tillegg kommer generell tillit og økt samfunnsengasjement. En økning i individets sosiale kapital øker sannsynligheten for deltakelse på viktige samfunnsarenaer og øker sannsynligheten for samfunnsengasjement, både hos individet selv og fra øvrige deler av familien. 2.2 Hvorfor er dette viktig? Personer i alderen 16-30 år utgjorde ved inngangen til 2012 litt i underkant av 20 prosent av befolkningen, mer nøyaktig 977 500 personer. Av disse er 65 000 unge voksne i alderen 16-30 år uten fullført videregående skole, 4 % barn og unge i alderen 0-22 år er barnevernsklienter, 70 000 under 30 år er verken sysselsatt eller i utdanning og 25 000 under 30 år er arbeidsledige (DNV GL, 2014). Tidlige skolesluttere Fullført videregående opplæring er en stor fordel for videre arbeids- og utdanningskarriere. Mange av de som er utenfor opplæring og arbeid har ikke fullført videregående skole. De fleste fullfører grunnskolen, og rundt 96-97 prosent begynner direkte på videregående utdanning. Men ikke alle klarer å komme i gang med noen utdanning eller fullføre den de har begynt på. 11

Omtrent 30 prosent av elevene som starter på en videregående utdanning har ingen formell kompetanse etter fem år. Etter ti år det fortsatt 20 prosent av hvert kull som ikke har fullført og bestått videregående opplæring. Studier viser at personer som har fullført videregående opplæring oftere er sysselsatt, havner sjeldnere i fengsel og har lavere sannsynlighet for å motta stønads- og trygdeordninger enn personer som ikke har fullført videregående (Sandnes, 2013). Unge som verken er sysselsatt eller i utdanning I 2013 var 7 prosent av personer under 30 år verken sysselsatt eller under utdanning. Internasjonalt kalles denne gruppen for NEET, som sta r for not in employment, education or training. I mesteparten av perioden 2006-2013 har tallet ligget rundt 6-7 prosent og i 2013 var det 70 000 personer i denne gruppen. Høyest andel finner man blant de i alderen 25-29 år og blant kvinner. Blant de 70 000 under 30 år som verken var i arbeid eller utdanning i 2013, var 25 000 arbeidsledige (SSB, 2013). Omtrent 3,5 prosent i aldersgruppen 18 til 29 år mottok i oktober 2012 arbeidsavklaringspenger. Unge som mottar arbeidsavklaringspenger har betydelig lavere utdanningsnivå og mindre arbeidserfaring enn aldersgruppen for øvrig. Framtidsutsiktene er også dårligere (Bragstad & Brage, 2011). Blant unge som har mottatt ytelser tilsvarende det som i dag kalles arbeidsavklaringspenger er bare en av fire i arbeid etter tre år. De svake utsiktene gjelder særlig gruppen av unge med alvorlig psykiske lidelser, der bare drøyt en av ti var i arbeid etter tre år. De siste årene har antall uføre dessuten økt betydelig og svært få som tilkjennes uførestønad kommer tilbake i arbeid. Pøbelprosjektet dokumenterer større effekt for målgruppen enn det de mest brukte tiltakene for målgruppen oppnår (Vista Analyse, 2014). Suksesskriteriene bak Pøbelprosjektets resultater er langsiktig oppfølging av både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, en pool med 7 500 bedrifter som ønsker å ansette pøbler og tydelige krav til både arbeidsgivere og arbeidstakere. En viktig faktor er også at bedriftene kan motta pøbler risikofritt, det vil si uten plunder og heft dersom det skulle vise seg at matchen mellom arbeidstaker og arbeidsgiver ikke fungerer. Pøbelprosjektets langsiktige oppfølging innebærer også oppfølging og tilbakeføring til utdanning eller arbeid for personer som er på rusavvenning, soning eller andre former for 12

behandlingsopplegg. Dette tyder pa at Pøbelprosjektet klarer a realisere en restarbeidsevne hos personer som ellers ikke ville vært i arbeid. Pøbelprosjektets største utfordring er at det er et stort sprik mellom den samfunnsøkonomiske- og bedriftsøkonomiske lønnsomheten innenfor dagens system, og virksomheten er avhengig av filantroper og andre inntektskilder enn det som oppnås gjennom å levere tjenester til NAV. 2.3 Filantropi Filantroper har lenge sett etter muligheter for å bidra til større effekt med sine økonomiske midler. Tradisjonell filantropi innebærer å handle til det beste for andre uten å tenke på økonomisk gevinst. En filantrop gir gjerne både av sine finansielle midler, tid og kompetanse for å bidra til veldedige saker eller organisasjoner. Filantropi blir av mange ansett som en effektiv måte å bidra til samfunnsutvikling uten å gå veien om myndighetene. I flere land, inkludert Norge, gis det skattelette til de som bidrar med penger til godkjente frivillige organisasjoner, tros- og livssynssamfunn (Skatteetaten, 2015). Filantropi utgjør selve forskjellen på eksistens og konkurs for svært mange ideelle organisasjoner, og i kombinasjon med utviklingspenger fra flere nasjoner bidrar det til utvikling for flere milliarder kroner hvert år. Kostnadene for å løse verdens vannmangel, håndtere klimatrusler, bedre helsevesenet, ruste opp utdanning og gi tilgang på boliger er likevel mye større enn dagens pengestrømmer og dersom en samlet verden ønsker å løse disse komplekse og stadig økende utfordringene trengs det flere investorer med en dobbel tilnærming til sine investeringer. Allmennyttige investeringer trenger ikke å erstatte veldedige donasjoner, tilskudd fra myndighetene eller filantropiske bidrag, men det trengs flere finansieringsformer som utfyller filantropi og som strategisk utnytter større og mer kommersielle finansieringskilder. 2.4 Venture filantropi Venture kapital, eller risikokapital, er en type privat egenkapital som gjerne brukes for å beskrive finansiering av selskaper i startfasen, spesielt virksomheter i teknologisektoren, og motivasjonen for investeringene er gjerne fremtidig salg eller børsnotering (Gompers & Lerner, 2006). 13

Begrepet venture filantropi er foreløpig ganske ukjent i Norge. Ingrid Stange er grunnlegger og styreleder i Partnership for Change samt leder for filantropisk rådgivning i selskapet Formuesforvaltning. Hun forklarer venturefilantropi slik: Venture kapital er i korte trekk at en investor leter frem tradisjonelle entreprenører med små, gjerne nystartede selskaper med stort potensiale, men som både trenger kapital og ikke-finansielle ressurser for å utnytte mulighetene. Entreprenøren ser seg om etter potensiell finansiell suksess. På samme måte fungerer den sosiale entreprenøren. Han eller hun ser et kulturelt, sosialt eller miljømessig behov. Den eneste forskjellen mellom de to typer entreprenører er at målet beskrives i sosiale fremfor finansielle termer. Det interessante som vi nå ser stadig flere eksempler på, er at entreprenørene eller gründerne som har tjent store penger på sin første «venture», «gir tilbake» i form av både kompetanse og finansiering til allmennyttige formål. Ved å ha gått sin læring i forretningslivet er det naturlig å bruke de metoder man kjenner. Slik har begrepet og metoden «venture filantropi» oppstått, forklarer Stange i et intervju med Innsamlingsrådet (Norges Innsamlingsråd, 2009). Den vanligste arbeidsformen for legater og stiftelser som driver med venturefilantropi er å invitere søkere til å sende inn søknad om støtte. Vedtektene gir ofte detaljerte krav til hva prosjektet skal inneholde. Søknadene blir evaluert og styrebehandlet, og prosjektene som får støtte sender inn en rapport når prosjektet er gjennomført. Filantropen blir en form for «pengesekk», og prosjektene formuleres slik at de passer inn i legatets krav. Filantropens privilegium ligger i å bestemme hvilke typer tiltak som skal få støtte, men involverer seg ofte i begrenset grad utover det. Venture filantropi ser ut til å være en modell som skaper økt fokus og bedre resultater, ifølge Stange. Venture filantropi er foreløpig lite utbredt i Norge, men det er i utvikling. Stadig flere ser at «herreløse penger» gir begrenset effekt, mens penger fulgt av kompetanse og engasjement er langt mer effektivt, mener Stange. Dette er et tilbud som er langt mer attraktivt for organisasjonene enn tilfeldige pengegaver. Det gjør det mulig for organisasjonene å fokusere på det arbeidet de er satt for å gjøre, og det gir større utbytte av arbeidet, sier Stange. Velferdsobligasjoner åpner for at stiftelser og legater som allerede investerer i ideelle virksomheter med allmennyttige formål, kan få tilbakebetalt hele eller deler av sine investeringer fra det offentlige. Disse pengene kan deretter investeres i nye prosjekter. 14

3 Juridisk rammeverk for velferdsobligasjoner Fordi velferdsobligasjoner per i dag ikke er utprøvd i Norge, ønsker vi i dette kapitlet å gi en forholdsvis grundig oversikt over det regelverket som vil måtte komme til anvendelse ved bruk av velferdsobligasjoner. 3.1 Hvilket regelverk skal benyttes? Opprettelsen av velferdsobligasjoner i Norge må passe innenfor reglene for enten offentlig anskaffelser eller offentlig tilskudd, om man ikke skal måtte gjennomgå en lovendring (DIFI, 2015). I USA har to representanter i kongressen introdusert en egen Social Impact Bond Act i lovverket som regulerer bruk av velferdsobligasjoner, støttet av representanter fra begge de store partiene i kongressen (Field, 2014). I Nærings- og fiskeridepartementets veileder til de norske reglene om offentlige anskaffelser kapittel 2 heter det at regelverket omfatter alle etater og organer i staten, fylkeskommunene og kommunene, og alle kontrakter som er en gjensidig bebyrdende avtale som innga s skriftlig mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører (Regjeringen, 2013). Det heter videre om reglene for offentlig tilskudd/støtte at Reglene om offentlig støtte/tilskudd kommer til anvendelse når det offentlige gir økonomiske fordeler til bestemte bedrifter, grupper av bedrifter, visse sektorer eller geografiske omra der. Ensidig støtte/tilskudd fra oppdragsgiver omfattes ikke av anskaffelsesregelverket. Ettersom de sosiale entreprenørene skal løse problemer som vil gagne staten direkte eller indirekte ved at en jobb utføres anser vi kontraktene for å være gjensidig bebyrdende slik at velferdsobligasjoner vil falle inn under anskaffelsesregelverket. Det norske regelverket for offentlige anskaffelser er basert på direktiver fra EU gjennom Norges EØS-samarbeid. Av dette følger det at Norge i utgangspunktet følger samme regelverk som for eksempel Storbritannia, som først begynte med velferdsobligasjoner. Dette peker i seg selv i retning av at det bør være mulig å gjennomføre bruk av velferdsobligasjoner i Norge innenfor de eksisterende lover og regler. 15

Som unntak fra reglene om offentlige anskaffelser er Enkelte finansielle tjenester nevnt i veilederens kapittel 2, herunder forsikring, bank- og investeringstjenester. Slike tjenester er som hovedregel omfattet av forskriften, men får likevel ikke anvendelse på kontrakter om finansielle tjenester i forbindelse med emisjon, kjøp, salg og overdragelse av verdipapirer eller andre finansielle instrumenter, særlig transaksjoner utført for å skaffe til veie penger eller kapital, samt sentralbanktjenester. Begrunnelsen for unntaket er at disse tjenestene kan ha særlig konstitusjonell og politisk betydning og at det derfor kan være ønskelig å unnta disse fra anskaffelsesprosedyrene. Det heter videre at avgrensningen om hvilke varer og tjenester unntaket omfatter ikke er helt klar, og det vises til lov om verdipapirhandel for klarere definisjoner. Det trengs derfor avklaring fra departementet eller politikere vedrørende om dette unntaket kan omfatte velferdsobligasjoner. I utgangspunktet virker det lite sannsynlig, ettersom regelverket handler om anskaffelser av enkelte finansielle tjenester til det offentlige, mens velferdsobligasjoner i seg selv heller vil være finansielle tjenester til de sosiale entreprenørene. Tjenesten som de sosiale entreprenørene leverer til det offentlige vil være å løse et samfunnsproblem, hvilket ikke kan sies å være enkelte finansielle tjenester. 3.2 Hvilke krav stilles til alle offentlige anskaffelser? Regelverket er i hovedsak basert på en rekke terskelverdier for størrelsen på den offentlige anskaffelsen, der størrelsen avgjør hvilken del av anskaffelsesregelverket som skal benyttes. Følgende anskaffelsesprosedyrer er oppgitt: Anskaffelser etter forskriftens del 1 (primært anskaffelser under 500 000kr) Åpen anbudskonkurranse Begrenset anbudskonkurranse Konkurransepreget dialog Konkurranse med forhandling etter/uten forutgående kunngjøring Samtidig er det oppgitt noen grunnleggende krav til alle anskaffelser, som er følgende: Konkurranse Likebehandling av leverandører 16

God forretningsskikk Forholdsmessighet Gjennomsiktighet Etterprøvbarhet Forutberegnelighet I det følgende vil vi diskutere hvorvidt velferdsobligasjoner tilfredsstiller disse kravene. 3.2.1 Konkurranse, likebehandling av leverandører og god forretningsskikk Generelt heter det i kapittel 5 av veilederen at Oppdragsgiver plikter a sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg pa konkurranse... Bakgrunnen for kravet er at konkurranser anses som et egnet virkemiddel for å sikre en mest mulig effektiv ressursbruk i det offentlige, og bidra til økt verdiskaping i samfunnet i samsvar med lovens forma l og videre Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Det nevnes ogsa at I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Når det gjelder kravet om konkurranse, virker ikke dette å være til hinder for bruk av velferdsobligasjoner, ettersom de sosiale entreprenørene kan konkurrere om å få opprettet velferdsobligasjoner med det offentlige på like vilkår som andre leverandører til det offentlige konkurrerer om vanlige anskaffelseskontrakter. En rettferdig konkurranse sikrer likebehandling av leverandørene. Samtidig er det verdt å nevne at sosiale entreprenører ofte tar sikte på å løse problemer i samfunnet som ikke dekkes av andre eksisterende aktører. De vil derfor være få eller alene om å fokusere på sitt felt, slik at unntaksreglene ofte kan komme til anvendelse. Fokuset på effektmåling i velferdsobligasjoner bringer også i seg selv inn et element av konkurranse mellom ulike aktører. Målingen fører forhåpentligvis til at det blir lettere å sammenligne effekten av ulike tiltak. Sist men ikke minst bør det nevnes at selve modellen for velferdsobligasjoner gjør det klart at staten bare betaler for anskaffelsen dersom tiltakene viser seg å ha effekt. Tiltakene vil ofte i seg selv være tenkt å generere besparelser for det offentlige, enten for samme gren 17

(departement/direktorat/kommune e.l.) eller hos en annen gren. At staten kun betaler om tiltaket har effekt kan gjøre kravet om konkurranse mindre fremtredende, ettersom begrunnelsen for kravet ifølge departementets veileder kapittel 5 er a sikre en mest mulig effektiv ressursbruk i det offentlige, og bidra til økt verdiskaping i samfunnet i samsvar med lovens forma l. Hvis det lykkes det offentlige a kun betale for prosjekter med god effekt vil det utvilsomt kunne ansees som effektiv bruk av offentlige midler. Om velferdsobligasjonene fører til økt verdiskaping i samfunnet generelt er et større spørsmål, som blant annet involverer den totale økningen i transaksjonskostnader målt mot eventuell økning i effektivitet, dette vil vi komme tilbake til. Når det gjelder kravet om god forretningsskikk har dette bakgrunn i forskriftens regler om habilitet, opplysningsplikt, taushetsplikt og reglene om hvordan forhandlinger skal gjennomføres. Vi kan ikke se at bruk av velferdsobligasjoner bryter med dette. 3.2.2 Forholdsmessighet Videre nevnes forholdsmessighet som et grunnleggende krav til alle anskaffelser. Kostnadene knyttet til metoden man bruker for å gjennomføre anskaffelsen må altså måles opp mot hva man kan tjene på å bruke en grundigere anskaffelsesmetode. For det offentliges del fungerer dagens regler godt for å regulere hvordan man skal komme i kontakt med de riktige leverandørene. Når man skal vurdere hvorvidt man skal bruke vanlige kontrakter eller velferdsobligasjoner med disse leverandørene, er det en rekke aspekter ved velferdsobligasjoner som dessverre tilsier at disse har større transaksjonskostnader enn vanlige kontrakter. Generelt fungerer velferdsobligasjoner slik at bruken av dem blir samfunnsøkonomisk lønnsom hvis det man kan tjene i effektivitet og innovasjon overstiger økningen i transaksjonskostnader. Dette er et viktig poeng. Med transaksjonskostnader menes de kostnadene som påløper for at selve anskaffelsen (transaksjonen) skal kunne gjennomføres på en riktig måte. En offentlig anbudsrunde er et godt eksempel på transaksjonskostnader. På hvilken måte kan velferdsobligasjoner føre til økte transaksjonskostnader i offentlige anskaffelser? Først og fremst fører kravet om måling til at personer må ansettes for å arbeide med dette, eventuelt at denne oppgaven til en viss grad legges på de sosiale entreprenørene selv. I følge 18

selve modellen for velferdsobligasjoner bør målingen og evalueringen gjennomføres av en uavhengig aktør, for å sikre habilitet og upartiskhet. Måling av effektivitet har vært et mye diskutert tema i Norge, for eksempel innen skole og helsevesen. Leger og lærere har klaget på forskjellige typer måling og rapportering som kommer i tillegg til deres vanlige arbeidsoppgaver og diskusjonen om læreres lønn skal være knyttet til elevers prestasjoner er et eksempel på dette. Måling og rapportering kan av noen oppfattes som unødvendig papirarbeid eller overdrevent detaljfokus. Noen kan også føle seg overvåket, eller man kan få følelsen av at arbeidsgiver ikke stoler på at jobben blir gjort skikkelig. Dette er en viktig innvending som må vurderes nøye om man tenker på å bruke velferdsobligasjoner i Norge. Problemet med ekstraarbeid for de sosiale entreprenørene kan bøtes på ved at måling og evaluering gjennomføres av eksterne aktører, dette vil også være med på å sikre habilitet. Men prislappen for målingen og rapporteringen må uansett regnes med. En annen form for transaksjonskostnader er kostnadene som går med til å ta initiativ til opprettelsen av velferdsobligasjonen, bringe sammen de involverte partene, samle personer med relevant kompetanse, skape selve kontrakten og følge opp prosjektene underveis. Dette er kostnader som vil være store i pilotprosjektene, men som gradvis vil synke ettersom man bygger erfaring. Om man ønsker å gjøre samfunnsøkonomiske beregninger basert på pilotprosjektene er det derfor viktig å huske på at bruken av velferdsobligasjoner vil bli mer strømlinjeformet når man har erfaring å bygge på. I dag finansieres sosiale entreprenører for det meste av tradisjonell filantropi, statlige anskaffelser eller tilskudd. Ved tradisjonell filantropi oppstår ofte en del kostnader knyttet til søknadsprosesser eller ved at giveren selv bruker ressurser på å finne ønsket mottaker og følge opp disse prosjektene. Slik oppfølging kan i teorien også sees på som transaksjonskostnader. At filantropene ikke direkte har mulighet til å få tilbake noe av sine gaver til prosjektet eller tjene noen avkastning gjør dessuten investeringene mindre. For offentlige anskaffelser og tilskudd gjelder det samme med hensyn til transaksjonskostnader, men her er det muligheten for å måtte betale for prosjekter uten effekt som hindrer investering. Som tidligere nevnt er en av nøkkelfordelene ved velferdsobligasjoner at det offentlige kun betaler hvis prosjektene har tilfredsstillende effekt. Det er egentlig et paradoks at eksterne investorer skal bære risikoen for prosjektene. Eksterne investorer har ofte mindre likviditet enn det offentlige og vil måtte tåle større konsekvenser hvis prosjektene feiler. Det offentlige vil derfor ha bedre evne til å bære risiko. Likevel kan 19

denne kombinasjonen av pisk og gulrot, mulighet for tap og avkastning, fremme innovasjon. I privat sektor stiller investorer gjerne høye krav til gründere av samme grunn. Det settes ofte som krav at gründerne selv skal ha aksjer i selskapet eller på annen måte være eksponert for den økonomiske risikoen i prosjektene, nettopp for å fremme insentivene for innovasjon. Faren for det offentlige dersom det ikke er noe reelt resultatkrav vil være at det er tilbyderne med best evne til å overbevise om at de vil levere gode resultater som blir valgt, heller enn de som faktisk har størst evne. Det finnes altså asymmetrisk informasjon i markedet som kan føre til at andre årsaker enn faktisk leveringsevne blir utslagsgivende. Samtidig vil velferdsobligasjoner innebære at investorene må bære en risiko som ikke er direkte knyttet til de nevnte problemene. Resultater vil ikke bare være avhengig av dyktigheten til tjenesteleverandøren, de kan for eksempel ha uflaks med gruppen brukere, og få spesielt vanskelige tilfeller. I teorien vil det offentlige måtte betale en forventet risikopremie for dette til investorene. På tross av dette kan velferdsobligasjoner være et godt alternativ hvis fordelene knyttet til motivasjon og insentiver mer enn oppveier ulempene ved at risiko plasseres hos eksterne investorer som egentlig har dårligere evne til å bære den. 3.2.3 Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet For å etterkomme kravet om gjennomsiktighet kan det være naturlig at det offentlige i tillegg til å tillate innsyn i eventuelle anbudsprosesser også gir innsyn i for eksempel hvor mye som blir betalt ut til investorer, hvordan måling og evaluering blir finansiert og gjennomført samt hvordan tilretteleggingen av kontrakten blir finansiert og gjennomført. Gjennomsiktighet sikrer etterprøvbarhet, dette gjelder både for anskaffelsesprosessen og gjennomføringen av prosjektene. 3.2.4 Forutberegnelighet Kravet om forutberegnelighet kan på vanlig måte oppfylles i en eventuell anbudsprosess, og er i hovedsak satt med tanke på leverandørene. Når det gjelder selve gjennomføringen av prosjektene kan bruk av velferdsobligasjoner dessverre senke forutberegneligheten noe, dog kun innenfor rammene av kontrakten. Dette gjelder spesielt for det offentlige, men naturligvis også de som har investert i prosjektet, og de sosiale entreprenørene. Det offentlige forplikter seg til eventuelle utbetalinger av ukjent størrelse innenfor rammene av kontrakten, på 20

framtidige tidspunkter. Dette kan være vanskelig, ettersom det offentlige primært baserer seg på årlige budsjetter. Å gå løs på de samfunnsproblemene som velferdsobligasjoner typisk tar sikte på å gjøre noe med, kan ta mange år. Å gå inn i en kontrakt om en velferdsobligasjon kan derfor sammenlignes med forpliktelser til å betale fremtidige pensjonsutgifter, eller større byggeprosjekter. Begge er langsiktige, og kostnadene kan variere. I England har man forsøkt å begrense dette problemet ved å sette et tak på avkastningen. Man kan for eksempel bestemme i kontrakten at investorene maksimalt kan få tilbake 113% av de investerte midlene gitt visse resultater, altså en avkastning på 13%. Fordelen med en slik begrensning i kontrakten er forutsigbarhet for det offentlige som uansett forplikter seg til fremtidige utbetalinger av ukjent størrelse innenfor rammene av kontrakten. Ulempen med en slik begrensning er at det dramatisk endrer investorenes forutsetninger for å investere. I følge Oslo Børs sine nettsider har årlig geometrisk avkastning for OBX-indeksen vært 10,9% i perioden 1995-2013 (Oslo Børs, 2013). Dette har riktignok vært gode år for oljeprisen og Norge slik at gjennomsnittlig avkastning i det norske aksjemarkedet over lengre tid kanskje er noe lavere, men uansett vil avkastningen på andre investeringer med tilsvarende risiko være relevant for de investorene som ønsker høyest mulig avkastning på kapitalen sin. Aksjer er en slik typisk alternativ risikoinvestering, og aksjer har ingen begrensning på avkastning bortsett fra vanlig skatt og inflasjon. En aksje kan derfor i prinsippet mangedoble sin verdi, og dermed direkte mangedoble investorenes formue. En begrensning i potensiell avkastning vil gjøre velferdsobligasjoner til investeringer der forholdet mellom risiko og avkastning fremstår helt annerledes enn for andre risikoinvesteringer. Dette vil igjen påvirke hvilke investorer som trekkes til slike prosjekter. Noen investorer tar denne risikoen fordi de er opptatt av å løse samfunnsproblemet, mens andre kun ønsker å fokusere på den finansielle avkastningen. Blant annet derfor er det viktig å involvere investorene tidlig i utformingen og opprettelsen av velferdsobligasjonen slik at de kjenner eierskap til prosjektet og til det samfunnsproblemet man ønsker å løse. For å bruke bedriftsøkonomisk terminologi vil det offentliges eventuelle begrensning av avkastning handle om likviditet, og ikke overskudd. Utgangspunktet er at effekten av de sosiale prosjektene skal generere sparte kostnader for det offentlige, slik at et effektivt prosjekt vil finansiere utbetalingene til investorene gjennom det offentliges sparte kostnader. 21

Det kan også være problematisk å bestemme hvilken budsjettpost i det offentlige som skal stå for utbetalingene. Besparelsene kan komme hos én budsjettpost, mens utbetalingene kommer hos en annen. En person som kommer i jobb eller utdanning og overkommer rusproblemer kan for eksempel generere besparelser i kriminalomsorgen, helsevesenet, rusomsorgen og barnevernet samt gi økte skatteinntekter. Netto kan resultatet være svært positivt, men likevel by på likviditetsproblemer for én budsjettpost og overskudd hos en eller flere andre. Om disse utfordringene skal takles må det altså eksistere velvilje og samarbeidsevne fra offentlige beslutningstakere, basert på tro på at bruk av velferdsobligasjoner vil gi overordnede positive effekter for samfunnet. I England er det innført fond på tvers av ulike sektorer der hensikten er å finansiere velferdsobligasjoner som gir besparelser på tvers av offentlig sektor. Dette vil sannsynligvis gjøre det mer praktisk å implementere velferdsobligasjoner der besparelsene tilfaller mer enn én offentlig budsjettpost, men uansett vil utfordringene til en viss grad bestå, fordi det vil være vanskelig å avgjøre hvilken instans som skal betale mest til dette fondet i utgangspunktet. 22

4 Hvordan opprette velferdsobligasjoner Social Finance UK (heretter SFUK) har utarbeidet en veileder for opprettelse av velferdsobligasjoner (Social Finance, 2013). I dette kapitlet ser vi å se på hvordan en opprettelse kan se ut i lys av norske forhold. De involverte aktørene er offentlig sektor, eksterne investorer og ideelle aktører, for eksempel sosiale entreprenører. Aktørene er gjensidig avhengige av hverandre og har et felles mål om å oppnå en allmennyttig forbedring. For å gi oversikt viser vi igjen figuren fra kapittel 1. Figur 4.1 Økosystemet i en velferdsobligasjon: 23

Velferdsobligasjoner søker å fordele offentlige økonomiske midler på en måte som forbedrer den økonomiske situasjonen for tjenesteleverandørene og øker tilgjengelig mengde kapital til prosjekter med et allmennyttig formål. Velferdsobligasjoner vil også muliggjøre finansiering av et bredere spekter av tjenesteleverandører, gi større økonomisk sikkerhet for tjenesteleverandørene og oppmuntre til evaluering av prosjektene. Det er verdt å nevne at velferdsobligasjoner teknisk sett ikke er obligasjoner fordi det som avgjør risiko og avkastning skiller seg fra vanlige obligasjoner. Vanlige obligasjoner er rentebærende gjeldsbrev der risikoen skyldes muligheten for at utsteder ikke klarer å betale det den skylder. Avkastning består vanligvis av en fast kupongrente som gjenspeiler markedsrenten på utstedelsestidspunktet. Teknisk sett har velferdsobligasjoner mer til felles med aksjer fordi investorenes risiko og avkastning avhenger av prosjektenes måloppnåelse. Istedenfor at måloppnåelse regnes i kroner og øre, regnes den i forbedret livskvalitet for målgruppen og investorenes avkastning finansieres av det offentlige. Verdens første velferdsobligasjon ble lansert i 2010 ved Peterborough fengsel i England. Den finansierer rehabilitering av fanger med kortvarige dommer og har en klar målsetting om å redusere antall nye kriminelle handlinger etter løslatelse. I Norge har vi flere ideelle aktører som vil være aktuelle som tjenesteleverandører av lignende tjenester, og vi har tidligere sett på Pøbelprosjektet og Wayback som mulige tjenesteleverandører ved opprettelsen av en norsk velferdsobligasjon. Framdrift Aktivitet ved Ole Loe Andersen har siden juni 2014 jobbet for å få opprettet en velferdsobligasjon for å finansiere Wayback i Kristiansand, og er med dette det eneste eksemplet vi har funnet i norsk sammenheng. 4.1 Analyse av samfunnsproblemet Ved opprettelsen av en velferdsobligasjon er det viktig å opprette god forståelse for problemet man forsøker å løse. Et eksempel på beskrivelse av et sosialt problem kan være følgende: «I 2013 var 7 prosent av personene under 30 år verken sysselsatt eller under utdanning. Høyest andel finner man blant de i alderen 25-29 år og blant kvinner. Blant de 70 000 under 30 år som verken var i arbeid eller utdanning i 2013, var 25 000 arbeidsledige» (SSB, 2013) Behovene hos denne gruppen er svært komplekse. Minst halvparten av alle ungdommer har vært registrert som arbeidssøkende en eller flere ganger før de fyller 25 år, og da gjerne en 24

kort periode før de kommer i arbeid. En av tre unge under 25 år har også mottatt sykepenger i kortere eller lengre perioder. En mindre gruppe har mer omfattende utfordringer og behov for mer langvarig oppfølgning (Forskningsrådet, 2013). 4.2 Hvordan løse samfunnsproblemet? Så fort samfunnsproblemet er identifisert må man finne ut hvordan man vil angripe det. Hvilke metoder skal man bruke for å løse samfunnsproblemet? En del av dette er å definere målgruppen tydelig. Det må være klare kriterier slik at målgruppen kan identifiseres og slik at målingene kan avdekke endringer som kan knyttes til velferdsobligasjonen. Eksempel på beskrivelse av målgruppe: «Norske kvinner i alderen 25-29 år, som verken er i arbeid eller utdanning og som har mottatt arbeidsavklaringspenger sammenhengende i mer enn 24 måneder». Arbeidsavklaringspenger er en ordning som skal sikre inntekt i perioder der den enkelte på grunn av sykdom eller skade har behov for hjelp fra NAV for å komme i arbeid. Mottagerne kan være i arbeidsrettede tiltak, medisinsk behandling eller annen oppfølging fra NAV. Man kan som hovedregel ikke få arbeidsavklaringspenger i mer enn fire år (NAV, 2015). Dette betyr at vi i vårt eksempel ønsker å begrense målgruppen til de som har mottatt arbeidsavklaringspenger i mer enn 24 måneder, altså over halve tiden man har krav på denne ordningen. Dersom målgruppen er for vid, kan tiltakene bli for lite målrettede til at de gir en signifikant effekt hos målgruppen. Dersom målgruppen er for smal, kan den bli for liten til at det er hensiktsmessig med et eget prosjekt. Uansett hvilken målgruppe tjenesteleverandørene retter seg mot, er første skritt å identifisere de underliggende behovene hos målgruppen. For å forstå disse kan man analysere faktorer som arbeidsledighet, tidligere forsøkte tiltak, tidligere tilknytning til økonomiske støtteordninger og offentlige kostnader knyttet til dette. Når behovene hos målgruppen er forstått, kan man utvikle programmet i det sosiale prosjektet. Man bør foreta en gjennomgang av tilsvarende tjenesteleverandører for å identifisere om flere tiltak kan møte målgruppens behov på best mulig måte. Dette åpner for at ulike tjenesteleverandører kan yte komplementære tjenester i velferdsobligasjonen slik at tjenesteleverandørene samarbeider for å oppnå den forbedrede situasjonen. 25

4.3 Måleparametere En klar forståelse av hvordan prosjektresultatene kan måles danner grunnlag for kontrakten. Alle interessenter må stole på at målemetodene som blir brukt gjengir sannheten, og at aktøren som skal gjennomføre målingene er uavhengig. I figur 4.1 er denne aktøren illustrert som «Uavhengig, objektiv revisor». Det man skal måle er i hvilken grad tjenesteleverandørene har forbedret livssituasjonen til programdeltakerne. I tillegg er det viktig å forsøke å måle om offentlig sektor har spart kostnader. De umiddelbare besparelsene er ikke alltid like åpenbare, men det kan være store endringer i programdeltakernes livssituasjon som offentlig sektor bør være villig til å betale for, fordi de på sikt kan generere store kostnadsbesparelser og gi mennesker et bedre liv. Alternativt kan det være investorer som er villige til å betale for den forbedrede livssituasjonen selv om prosjektet ikke genererer store kostnadsbesparelser. Nøkkelen for å få til slik måling er å identifisere målbare og mest mulig objektive parametere. Eksempler på måleparametere kan være: Antall dager uten arbeidsavklaringspenger i prosjektperioden Antall personer som er videreført til utdanning, jobb eller annen aktivitet i løpet av prosjektperioden Endring i selvopplevd psykologisk kapital på individnivå i prosjektperioden Endring i selvopplevd sosial kapital på individnivå i prosjektperioden «Psykologisk kapital henviser til de psykologiske ressursene håp, mestringstro, optimisme og robusthet» (Kuvaas, 2013). «Sosial kapital blir definert som de ressurser som en person kan skaffe ved hjelp av sine kontakter» (Greve, 2000). Måleparameterne bør ta hensyn til programdeltakernes interesser og utformes på en måte som gjør at de ikke hindrer en person i å for eksempel motta arbeidsavklaringspenger en periode dersom dette viser seg å være det beste alternativet. Hvorvidt relevante parametere er mulig å identifisere er et avgjørende kriterium for om velferdsobligasjoner egner seg til å finansiere prosjektet. Sammen med beskrivelsen av 26

måleparametere må systemet for måling utvikles slik at man kan identifisere graden av forbedring i livssituasjonen hos programdeltakerne. 4.4 Utvikling av målesystem Måleparametere kan gjerne være en kombinasjon av selvopplevde og direkte målbare parametere. Noen, men ikke alle parameterne trenger å være knyttet opp mot utbetalinger til investorer. En kritisk suksessfaktor for målesystemet er om de riktige insentivene genereres for de ulike involverte aktørene. Her er utformingen av målesystemet avgjørende. Binær måling har kun to alternative utfall. Dette kan for eksempel være om programdeltakeren har mottatt arbeidsavklaringspenger eller ikke i løpet av prosjektperioden. Dette er lett å måle. Dersom programdeltakeren tilbringer en eneste dag med mottak av arbeidsavklaringspenger i programperioden, vil dette registreres som et mislykket resultat. Mange ser på binære målinger som det eneste alternativet, men det er risiko for at denne tilnærmingen kan føre til uønskede insentiver. Det kan for eksempel være at det beste for en programdeltaker er å ha et kort opphold utenfor programmet med mottak av arbeidsavklaringspenger. For eksempel dersom kvinnen opplever en ekstra presset situasjon. Etter pausen kan kvinnen tre inn i programmet igjen. I dette tilfellet gjør utformingen av målemetode at målingen ikke tar hensyn til programdeltakerens interesser. Binære beregninger kan også stimulere tjenesteleverandørene til å håndplukke prosjektdeltakere med mindre komplekse problemer, som kanskje har mindre sjanse for å falle ut av programmet. Dersom man er klar over ulempene ved binære målinger er det likevel en modell som kan brukes og som har fordel av å være enkel og implementere. Et annet alternativ er å benytte måling med mer enn to utfall. Et eksempel på dette er å måle antall dager målgruppen som helhet mottar arbeidsavklaringspenger i løpet av prosjektperioden. En slik tilnærming oppmuntrer tjenesteleverandørene til å jobbe med alle programdeltakerne. 27

4.5 Målemetoder For å avgjøre effekten av et prosjekt må man sammenlikne resultatene man har oppnådd med en referansegruppe. Dette kan være historiske data, samtidsdata eller før- og ettermålinger. Referansegruppen skal reflektere utfallet dersom prosjektet ikke hadde blitt utført. 4.5.1 Sammenlikning med historiske data Ofte har man allerede tilgjengelig data om en representativ referansegruppe. Disse dataene kan gjelde andre personer og på et annet tidspunkt, men dataene kan likevel være representative fordi man anser at disse personene deler utgangspunkt med programdeltakerne. Individuelle karakteristika som alder, mental helse, sivil status og familiære forhold kan analyseres om man finner dette relevant og har tilgjengelig data. Referansegruppen utgjør dermed individer som ville passet inn i programmet hvis det hadde eksistert på et tidligere tidspunkt. Dermed kan resultatene hos målgruppen måles opp mot informasjonen om den historiske referansegruppen. 4.5.2 Sammenlikning med parallell referansegruppe Hvis man ikke har tilstrekkelige relevante data for en historisk referansegruppe kan man bruke en parallell referansegruppe. Dette er en gruppe mennesker med samme karakteristika som nevnt over, men som holdes adskilt fra programmet. Referansegruppen bør i størst mulig grad speile målgruppen og være eksponert for samme sosioøkonomiske forhold. Den eneste forskjellen er altså at referansegruppen ikke tar del i programmet på samme tid som programdeltakerne. Metoden innebærer at en tilfeldig del av målgruppen velges vekk fra det sosiale prosjektet. Dette kan i seg selv være etisk betenkelig. For å bøte på dette problemet bør de som har vært i referansegruppen gis mulighet til å motta samme behandling dersom prosjektet viser gode resultater. Dette øker kapitalbehovet, og må derfor tas hensyn til i kontrakten. En fordel med å benytte historisk istedenfor parallell referansegruppe er at metoden ikke utelukker enkeltpersoner fra å delta i programmet. Historisk referansegruppe er best når de sosioøkonomiske forholdene for programdeltakerne ikke forandrer seg vesentlig over tid, og det ikke finnes andre eksterne faktorer som ligger utenfor tjenesteleverandørens kontroll. 28

4.5.3 Før- og ettermåling En annen tilnærming er å bruke før- og ettermålinger med den samme gruppen programdeltakere. Denne metoden ble benyttet av Pøbelprosjektet som vi beskrev i kapittel 2. Her måler man forskjellige parametere hos målgruppen før prosjektets startdato, og så på nytt etter at de har vært gjennom prosjektet. Man kan også måle flere ganger i løpet av prosjektet. Noe informasjon kan hentes inn ved at den er synlig for andre enn programdeltakeren, resten må samles inn ved å benytte intervjuer og spørreskjemaer. Det finnes både fordeler og ulemper ved en slik tilnærming. Metoden er relativt enkel å gjennomføre, og det finnes mange gode spørreskjemaer og tester tilgjengelig. En av ulempene er at programdeltakerne kan bli påvirket av selve målingen eller av tjenesteleverandørene til å oppgi uriktige resultater. Dessuten viser ikke metoden hva som ville skjedd med programdeltakerne hvis prosjektet ikke hadde blitt gjennomført. Den typen programmer som velferdsobligasjoner tar sikte på å finansiere kan strekke seg over flere år. Dette betyr at programdeltakerne uansett ville opplevd stor endring i livene sine, i positiv eller negativ forstand, uavhengig av programmet. 4.6 Vurdere behov for velferdsobligasjoner Ifølge SFUK vil ikke velferdsobligasjoner fungere i alle typer situasjoner, på mange områder vil tradisjonell finansiering være mest hensiktsmessig. Dersom tjenesten leveres på grunnlag av lovpålagte beskrivelser, som for eksempel politiets tjeneste, kan det være lite rom for den typen innovasjon som velferdsobligasjoner legger opp til, og lite hensiktsmessig å finansiere på grunnlag av resultater. Det kan også være vanskelig å overføre risiko hvis det ikke er mulig å lage en kontrakt basert på resultatene. Det kan være vanskelig å sikre at effekten skyldes endringene som er skapt gjennom prosjektet, og ikke skyldes andre ytre faktorer. Dermed blir det vanskelig å skille mellom årsak og virkning i resultatene. Det vil også være tilfeller der det viser seg at man nesten helt sikkert vil oppnå de ønskede effektene dersom prosjektet i det hele tatt finansieres. Å utsette betalingen til resultatene er verifisert vil pådra prosjektet kostnader som vil heve arbeidskapitalbehovet og gjøre prosjektet unødvendig kostbart. Et av poengene med velferdsobligasjoner er å flytte fokus fra skadereparerende til skadeforebyggende tiltak. I praksis er det vanskelig å si om velferdsobligasjoner virkelig har denne effekten. Her er det to faktorer som trekker i forskjellig retning. En velferdsobligasjon tilbyr det offentlige å få løst et samfunnsproblem uten å bære risiko for å betale for prosjekter 29

uten virkning. Til investorene tilbyr den mulighet for finansiell avkastning, samt at den kan tilfredsstille andre ideelle mål som investorene måtte ha. Innen finansiell teori er det en sammenheng mellom risiko og avkastning på investeringer der avkastningen øker med risikoen. Basert på dette velger noen investorer å oppsøke risiko, nettopp for å oppnå høyere avkastning. Det samme prinsippet kan gjelde for investorer med ideelle mål. Det offentlige vil derimot ikke finansiere prosjekter for å oppnå finansiell avkastning, men for å få løst et problem. Offentlige beslutningstakere kan dermed være mer risikoaverse, fordi de ikke har det samme insentivet for å ta risiko. Dette tilsier at man med velferdsobligasjoner kan få finansiert forebyggende prosjekter som er nyskapende fordi man flytter finansieringen til en mindre risikoavers investor. Ved forebyggende tiltak kan gevinsten komme senere i tid hvilket skaper usikkerhet om den ønskede effekten virkelig er oppnådd. Dette gir et inntrykk av risiko, og prosjekter som forsøker å løse problemer på denne måten virker nyskapende. På den annen side har forskning fra England (Ecorys UK and ATQ Consultants, 2014) vist at tidligere erfaring fra lignende prosjekter er blant det investorer retter sin oppmerksomhet mot når de vurderer risiko. Slik erfaring kan mangle helt ved nyskapende og forebyggende prosjekter. Dermed kan investorene favorisere kjente metoder, som nettopp vil være skadereparerende istedenfor forebyggende. Her er det altså to faktorer som trekker i forskjellig retning, og det kan være vanskelig å avgjøre hvilken faktor som veier tyngst. 4.7 Programkostnader Ved vurdering av om prosjekter bør gjennomføres er det viktig å ha en robust forståelse for de totale programkostnadene, herunder kostnader til forarbeid (analyse, opprettelse av kontrakt) og etterarbeid (evaluering, utbetaling til investorer) samt kostnader til drift. Dette gjelder særlig i tilfeller der mer enn én tjenesteleverandør er involvert. Det anbefales en gjennomgang av programmets budsjetter mot eksisterende sammenlignbare tjenester for å forstå om budsjettene er realistiske. Budsjettet vil danne grunnlag for å forstå hvor mye kapital som må hentes inn fra investorer gjennom velferdsobligasjonen. 30

4.7.1 Vurdering av offentlige besparelser For det offentlige er det hensiktsmessig å skape seg et bilde av egne besparelser ved å bli med i en velferdsobligasjon. Figur 4.2 Figur 4.2 viser offentlig sektors netto sparte kostnader ved et vellykket program finansiert av velferdsobligasjoner. Det vellykkede programmet genererer sparte kostnader ved at programdeltakerne får en bedre livssituasjon der de er mindre avhengig av hjelp fra offentlig sektor. Dette kan for eksempel være mindre behov for rusbehandling, mindre behov for helsetjenester eller økte skatteinntekter ved at målgruppen kommer i arbeid. På den annen side har det offentlige forpliktet seg til å betale for det vellykkede programmet, pluss avkastning til investorene. Modellen krever estimering av dagens kostnader knyttet til målgruppen, prosjektkostnadene, den estimerte økonomiske effekten av prosjektene og investorenes avkastning. Hvis det er en differanse mellom den økonomiske effekten av velferdsobligasjonene og de resultatbaserte betalingene (figur 4.2) utgjør dette offentlig sektors besparelser. Hvis prosjektet ikke har noen effekt på målgruppen, betaler ikke det offentlige for prosjektet, og investorene sitter igjen med et tap. I hvilken grad dette utgjør sparte kostnader for det 31