IKKE RØR LINJA Saksbehandler: Frank Pedersen SAKSFRAMLEGG Sluttbehandlende vedtaksinstans (underinstans): Kommunestyret Dok. offentlig: x Ja Nei. Hjemmel: Møte offentlig x Ja Nei. Hjemmel: Komm.l 31 Klageadgang: Etter FVL: Ja Nei Etter Særlov: Ja Nei x Ikke klageadgang Arkivsaksnr.: 13/9 Arkivnr.: 151 &58 SAK: LOVLIGHETSKONTROLL AV KOMMUNESTYRETS VEDTAK I SAK 94/12 I Saksdokumenter (vedlagt): Krav om lovlighetskontroll av 30.12.12. Saksprotokoll fra kommunestyrets vedtak i sak 94/ 12. II Saksdokumenter (ikke vedlagt): III Saksutredning: (Bakgrunn / Fakta / LA21/ Beredskapsforhold/ Økonomi/ Vurdering / Konklusjon) Etter behandlingen av sak 94/ 12 - Alstahaug kommunes drifts- og investeringsbudsjett 2013. Økonomiplan 2013 2016 fremsatte kommunestyrerepresentantene Bill Rønning (A), Magne Steinholt (A) og Hanne Nora Nilssen (V) krav om lovlighetskontroll av vedtaket. Representantene skriver: Anmodning om lovlighetskontroll, jfr. Kommunelovens paragraf 59. Kommunestyret i Alstahaug har i møtet den 19.desember, sak 94/12, vedtatt årsbudsjettet for 2013 og økonomiplan for perioden 2013-2016. Siden vi mener at flere disponeringer er i strid med kommunelovens bestemmelser i 44-46, og at vedtaket er fattet på galt grunnlag, anmoder vi om en lovlighetskontroll av dette vedtaket. Vi har som utgangspunkt at et årsbudsjett og en økonomiplan skal være realistisk. Begge skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter kommunen kan forvente. Dette kravet mener vi ikke er oppfylt for budsjettet 2013 og økonomiplanen for 2013-2016. Det er spesielt tre forhold vi vil trekke fram: 1) Ikke spesifiserte kostnadsreduksjoner innen skolesektoren p å 9,1 millioner kroner. I økonomiplanen er det budsjettert med til sammen 9,1 millioner kroner i reduserte kostnader i kommende fireårsperiode. Disse kostnadsreduksjonene ble det opplyst om skulle komme som følge av en planlagt omstruktureringsprosess innen skolesektoren. Da en omstruktureringsprosess ikke er blitt foretatt, og ingen beslutninger er fattet, mener vi en kostnadsreduksjon på 9,1 millioner kroner i økonomiplanperioden ikke kan betegnes som en forventet kostnadsreduksjon, og vi mener dette strider med
kommunelovens 44-3. Tallet 9,1 millioner er i realiteten mer å betrakte som en "ønsket" kostnadsreduksjon. 2) Ikke spesifiserte inntekter å eiendomsskatt. I perioden fra år 2013-2016 er det lagt opp til økte inntekter innen eiendomsskatten på vel 19 millioner kroner, dette beregnet ut fra dagens nivå (2012). Rundt 9 millioner kroner av dette beløpet er inntekter som administrasjonen ikke har kvalitetssikret. Det betyr at disse beregningene ikke er foretatt av administrasjonen i kommunen, og fra administrativt hold ble det sterkt frarådet å ta disse inntektene med inn i budsjettet. Utgangspunktet for oppføringen av disse ekstrainntektene på ca 9 millioner kroner, er at man har antatt at inntektene på eiendomsskatt for private boliger ville øke selv om man ikke økte promillesatsen. Dette ville utgjøre rundt 2 750 000 kr i perioden. Videre ble det antatt at man vil få 7 millioner kr i økte inntekter som følge av mer skattbare næringsmasse. Ved å gjøre disse antakelsene, som altså sterkt ble frarådet fra administrasjonene, slapp man å øke promillesatsen for private boliger maksimalt for å få ta inn 9 millioner kroner i økte inntekter på eiendomsskatt. Disse antatte inntektene på ca 9 millioner kroner må sees på som ikke spesifiserte inntekter på eiendomsskatt. Dette mener vi ikke er i tråd med kommunelovens 44-3 og 46-3. 3) Saldering av årsbudsjett og økonomiplan med disposisjonsfond. Driftsunderskuddet i økonomiplanperioden er på om lag kr 25 millioner. Dette dekkes ved bruk av hele disposisjonsfondet. Å saldere et årsbudsjett eller en økonomiplan ved å benytte disposisjonsfond, er ingen ulovlighet. Men når man er nødt til å ta i bruk alle kommunens disposisjonsfond for å få et årsbudsjett og en økonomiplan i balanse, i tillegg til å benytte det vi kaller urealistiske inntekter og kostnadsreduksjoner, setter dette saken i et annet perspektiv. Hadde man ikke benyttet seg av alle disposisjonsfondene i dette vedtaket, ville kommunen ha klart å kunne dekke opp for de urealistiske inntektsøkningene innen eiendomsskatten, og de urealistiske kostnadsreduksjonene innen skolesektoren på til sammen 18 millioner kroner. Dette vil imidlertid ikke la seg gjøre, siden man benytter alle disposisjonsfondene til å saldere årsbudsjettet og økonomiplanen. I samme periode ber vi Fylkesmannen være oppmerksom på at det er vedtatt store investeringer i nytt bad- og kulturhus, samt bygging av nytt sykehjem. Vi snakker her om investeringer opp mot 300 millioner kroner i perioden 2013-2016. For å sikre disse vedtatte investeringene, er vi avhengig av et ansvarlig budsjett og en ansvarlig økonomiplan for perioden 2013-2016, hvilket vi mener det vedtatte budsjettet og økonomiplanen i kommunestyresak 94/12 ikke er. Avslutningsvis ber vi Fylkesmannen om å vurdere oppsettende virkning på vedtaket i sak 94/12, jamfør Forvaltningslovens 42. Bestemmelsene om lovlighetskontroll er regulert gjennom Kommunelovens kapittel 10. Paragraf 59 regulerer enkeltmedlemmer av kommunestyrets mulighet til å bringe sak til Fylkesmannen for lovlighetskontrol: 59. Lovlighetskontroll, opplysningsplikt m.v. 1. Tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kan sammen bringe avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon inn for departementet til kontroll av avgjørelsens lovlighet. Det samme gjelder avgjørelser om møter skal holdes for åpne eller lukkede dører, jf. 31, og avgjørelser om habilitet. Avgjørelser om ansettelse, oppsigelse eller avskjed er ikke gjenstand for lovlighetskontroll. Spørsmål om det foreligger brudd på bestemmelser gitt i
eller i medhold av lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser kan heller ikke gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll. 2. Krav om lovlighetskontroll framsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelse. Hvis dette opprettholder avgjørelsen, oversendes saken til departementet. 3. Krav om lovlighetskontroll medfører ikke at iverksettelsen av den påklagede avgjørelsen utsettes med mindre det organ som har truffet avgjørelsen, kommunalt eller fylkeskommunalt organ overordnet dette eller departementet fatter slikt vedtak. 4. Ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen a. er innholdsmessig lovlig, b. er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse, og c. er blitt til på lovlig måte. Departementet skal oppheve avgjørelsen hvis det er gjort slike feil at den er ugyldig. 5. Departementet kan på eget initiativ ta en avgjørelse opp til lovlighetskontroll. 6. Departementet kan kreve at kommunen og fylkeskommunen gir opplysninger om enkeltsaker eller sider av kommunens og fylkeskommunens virksomhet. Departementet har rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokumenter. 7. Departementet fastsetter nærmere regler om tidsfrister for krav om lovlighetskontroll. I Ot. Prp. Nr. 43 (1999-2000) står det følgende om lovlighetskontroll: 13.4 Lovlighetskontroll og godkjenning 13.4.1 Innledning Lovlighetskontroll innebærer at et vedtak er gyldig i det vedtaket blir fattet, men at vedtaket kan gjøres ugyldig av statlige myndigheter hvis vedtaket strider mot lov. Det betyr eksempelvis at et budsjettvedtak kan iverksettes før lovlighetskontrollen er foretatt. Lovlighetskontroll er et mulig virkemiddel i forhold til såvel årsbudsjett, opptak av lån, garantistillelser som andre forpliktelser som kan påføre kommuner utgifter. Godkjenning er et sterkere virkemiddel enn lovlighetskontroll. Godkjenning innebærer i denne sammenheng at et vedtak i kommunestyret ikke er gyldig før det har blitt godkjent av statlige myndigheter. I følge Kommunelovutvalget (NOU 1990:13) innebærer godkjenning av et vedtak både en lovlighetskontroll og en kontroll av hensiktsmessigheten, eller realiteten i vedtaket. Dette innebærer såkalt «delt kompetanse», det vil si at to instanser må medvirke for at det skal kunne fattes gyldig vedtak. Dette er i praksis den vesentligste forskjellen mellom godkjenning og lovlighetskontroll. I utgangspunktet betyr dette at departementet ved godkjenning kan gå langt i å prøve det såkalte «frie skjønn». Ordlyden må imidlertid tolkes innskrenkende av hensyn til det kommunale selvstyret (jf. Ot. prp. nr. 42 (1991-92) side 203). I realiteten betyr det at adgangen til å overprøve hensiktsmessigheten er forholdsvis begrenset. Praksis har også vist at det skal mye til før departementet prøver hensiktsmessigheten av kommunale vedtak. Ved vurderingen av godkjenningsspørsmålet er det den enkelte
kommunes økonomi og mulighet til å påta seg nye forpliktelser som er avgjørende. Godkjenningsordningen benyttes dermed som et instrument for statens overordnede styring med utviklingen i kommunesektorens økonomi. Det synes i realiteten ikke å være vesentlige forskjeller mellom innholdet i en godkjenning og lovlighetskontroll. Forskjellen gjelder når et vedtak kan regnes som gyldig. Det er egne saksbehandlingsregler for behandlingen av budsjett og økonomiplan, disse fremgår av Kommunelovens paragraf 44-47: 44. Økonomiplan. 1. Kommunestyret og fylkestinget skal en gang i året vedta en rullerende økonomiplan. 2. Økonomiplanen skal omfatte minst de fire neste budsjettår. 3. Økonomiplanen skal omfatte hele kommunens eller fylkeskommunens virksomhet og gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden. Planen skal være satt opp på en oversiktlig måte. 4. I økonomiplanen skal det for hvert enkelt år økonomiplanen omfatter anvises dekning for de utgifter og oppgaver som er ført opp, jf. 46 nr. 6. 5. Planer som omfatter avgrensede deler av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet, skal integreres i økonomiplanleggingen og bruken av midler innarbeides i planen. 6. Kommunestyret og fylkestinget vedtar selv økonomiplanen og endringer i denne. Vedtaket treffes på grunnlag av innstilling fra formannskapet eller fylkesutvalget. Ved parlamentarisk styreform skal rådet avgi innstilling som nevnt. 7. Innstillingen til økonomiplan, med de forslag til vedtak som foreligger, skal legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før den behandles i kommunestyret eller fylkestinget. Dette gjelder likevel ikke ved innstilling som gjelder endringer i økonomiplanen. 8. Økonomiplanen og endringer i denne oversendes departementet til orientering. 45. Årsbudsjettet. 1. Kommunestyret og fylkestinget skal innen årets utgang vedta budsjett for det kommende kalenderår. 2. Kommunestyret og fylkestinget vedtar selv årsbudsjettet og endringer i dette. Vedtaket treffes på grunnlag av innstilling fra formannskapet eller fylkesutvalget. Ved parlamentarisk styreform skal rådet avgi innstilling som nevnt. 3. Innstillingen til årsbudsjett, med alle de forslag til vedtak som foreligger, skal legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før den behandles i kommunestyret eller fylkestinget. Dette gjelder likevel ikke ved innstilling som gjelder endringer i årsbudsjettet. 4. Kommunestyrets og fylkestingets vedtak om årsbudsjett, samt formannskapets og fylkesutvalgets saksdokumenter, sendes departementet til orientering.
46. Årsbudsjettets innhold. 1. Årsbudsjettet er en bindende plan for kommunens eller fylkeskommunens midler og anvendelsen av disse i budsjettåret. I bevilgninger til formål kan det likevel gjøres fradrag for tilhørende inntekter. Kravet om budsjetthjemmel på utbetalingstidspunktet gjelder ikke for utbetalinger som kommunen eller fylkeskommunen er rettslig forpliktet til å foreta. 2. Årsbudsjettet skal omfatte hele kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. 3. Årsbudsjettet skal være realistisk. Det skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen eller fylkeskommunen kan forvente i budsjettåret. 4. Årsbudsjettet skal være stilt opp på en oversiktlig måte. Kommunestyrets eller fylkestingets prioriteringer, samt de målsettinger og premisser som årsbudsjettet bygger på, skal komme tydelig fram. 5. Årsbudsjettet skal være inndelt i en driftsdel og en investeringsdel. 6. Det skal budsjetteres med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, avdrag og nødvendige avsetninger. 7. I årsbudsjettet kan det avsettes midler til bruk i senere budsjettår. 8. Departementet kan gi nærmere regler om årsbudsjettet og innstilling til årsbudsjettet. I disse reglene kan det stilles krav om oversikter over inntekter og utgifter for kommunens eller fylkeskommunens samlede virksomhet. 47. Årsbudsjettets bindende virkning. 1. Kommunestyrets eller fylkestingets bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Dette gjelder ikke for utbetalinger kommunen eller fylkeskommunen er rettslig forpliktet til å foreta, jf. 46 nr. 1 tredje punktum. 2. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal administrasjonssjefen, kommunerådets leder eller fylkesrådets leder gi melding til kommunestyret eller fylkestinget. 3. Får kommunestyret eller fylkestinget melding etter nr. 2 foran, skal det foreta nødvendige endringer i budsjettet. Det samme gjelder når det på annen måte gjøres kjent med forhold som kan bety vesentlig svikt i inntektene eller en vesentlig økning i utgiftene i forhold til budsjettet. Vurdering: Som tidligere nevnt skal kontrollen omfatte en undersøkelse av om avgjørelsen er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse (personell kompetanse), om avgjørelsen er blitt til på lovlig måte (prosessuell kompetanse), og om avgjørelsen er innholdsemsig lovlig (materiell kompetanse). Kontroll skal, iht. rundskriv H-2123 fra Kommunal- og Regionaldepartementet ikke begrense seg til ett av disse forholdene, men må omfatte alle.
Vurdering om vedtaket er truffet av rette organ (personell kompetanse) Vedtaket om årsbudsjettet 2013 og økonomiplan 2013-2016 er truffet av kommunestyret. Dette er i tråd med bestemmelsene i kommuneloven 44 og 45 der kommunestyret er tillagt denne myndigheten. Vurdering om vedtaket er blitt til på lovlig måte (prosessuell kompetanse) Vurdering av prosessuell kompetanse innebærer å kontrollere hvorvidt saksbehandlingsreglene er fulgt. Formannskapet vedtok sin innstilling til budsjettvedtak i møte den 5. desember 2012. Forslag til vedtak ble lagt ut til alminnelig ettersyn i 14 dager på kommunens hjemmeside og i Fellesekspedisjonen på Rådhuset. Kommunestyret gjorde sitt vedtak den 19. desember 2012. Dette innebærer at vedtaket er blitt til på lovlig måte, og er behandlet i overenstemmelse med 45 nr. 2 og nr. 3 i kommuneloven. Vurdering om vedtaket er innholdsmessig lovlig (materiell kompetanse) Lovlighetsklagen er knyttet opp mot kommuneloven 59 nr. 4 punkt a. I bestemmelsen påpekes at ved lovlighetskontroll skal det tas stilling til om avgjørelsen er innholdsmessig lovlig. Det er i klagen hovedsaklig nevnt 3 forhold. 1) Ikke spesifiserte kostnadsreduksjoner innen skolesektoren på 9, 1 millioner kroner. Lovlighetskontrollen på dette punktet må forstås dit hen at den ikke angår årsbudsjettet for 2013, men økonomiplan 2013-2016. I administrasjonssjefens forslag ble Søvik skole foreslått nedlagt fra 2014. Dette skulle gi en innsparing stor kr. 1,7 mill. kr. i 2014 og 3,7 mill. kr. i 2015 og 2016, sum 9,1 mill. kr. I kommunens budsjettverktøy Arena er dette lagt som tiltak nr. 50 under område Søvik Oppvekstsenter. I kommunestyrets vedtak er dette tiltaket byttet ut med tiltak 93, Fremtidig Organisering Skolesektor under område Skoler Generelt, med identiske beløp i innsparing som nedlegging av Søvik skole representerer, de respektive år. Det må, etter flere presiseringer fra fylkesmenn i tilsvarende saker, være et minstekrav at kommunestyret peker på en retning eller det/de området der innsparingen skal foretas. I dette tilfelle har kommunestyret pekt på grunnskoleområdet som skal reduseres. Det er åpenbart at det ikke er mulig å foreta så store innsparinger innen grunnskoleområdet uten at skoler legges ned. Det største innsparingspotensialet som administrasjonen her ser, er ved nedlegging av Søvik skole og ved en så stor innsparing over så kort tid er det i realiteten Søvik skole som er aktuell. 2) Ikke spesifiserterte inntekter på eiendomsskatt. Lovlighetskontrollen på dette punktet anses å gjelde både budsjett og økonomiplan. Administrasjonssjefens forslag (jfr. presisering av 21.11.12) innbar en inntekt fra dagens nivå på ca. 14,8 mill. kr. til. 18 mill. kr. i 2013, 21 kr. i 2014, 23,5 mill. kr. i 2015 og 26 mill. kr. i 2016. (Tiltak 82 i Arena). Totalt 11,2 mill.kr. Det lå for budsjettet for 2013, til grunn en økning på 1 promille på all boligmasse. Hvordan sammensetningen av økningen fra 2014 skulle håndteres, var det ikke tatt stilling til i
administrasjonssjefens forslag. Det var imidlertid lagt til grunn at dette var potensialet ut fra dagens boligmasse, hvis en i løpet av perioden økte fra nivået på 3,9 promille til lovens maksimum på 7 promille. Økning i boligmasse ville kunne bidra til at behovet for økning av promillen i løpet av perioden ble redusert. Alternativt lå det her et større inntektspotensiale. Kommunestyrets vedtak innebar en økning i eiendomsskatt fra dagens nivå på ca. 14,8 mill.kr. til ca. 18,4 i 2013, ca. 20,8 mill. kr. i 2014, ca. 22,1 mill. kr. i 2015 og ca. 23, 1 mill. kr. i 2016. (Tiltak 95 i Arena). Totalt 8,3 mill. kr. Fra forslaget fra representanten Tore Vikedal (H) siteres, (jfr. protokoll fra møtet i kommunestyret, s. 13): 3. Eiendomskatt. Differensiering av privat husholdning og næring/ verker og bruk. Privat husholdning fryses promillesatsen på 3,9 promille og bunnfradrag 100 000,-. Næring/ verker og bruk økes til 5,9 promille i 2013 og 7 promille i 2014. Inntektsføring nye skatteobjekter på priv. Husholdning budsjetteres etter historiske tall. En edruelig budsjettering som foretar en moderat økning av bygningsmasse på verker og bruk. Eiendomsskatt: 2012 2013 2014 2015 2016 Inntektsmål 15 600 000 18 600 000 20 000 000 21 500 000 22 500 000 Fra privatboliger 1 250 000 12 000 000 13 000 000 13 500 000 14 000 000 Næring, verker bruk 4 350 000 6 580 769 7 807 692 7 807 692 7 807 692 Mer skattbar næringsmasse 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 000 000 Totale inntekter 15 600 000 19 580 769 22 307 692 23 307 692 24 407 692 Inntekter i 2012 overskrider budsjett, som også er tilfellet for de foregående år. Økning for privatboliger er en nøktern vurdering av den økning av skattbar eiendomsmasse som kan forventes; 750 000 i 2013, 1 000 000 i 2014, 500 000 i 2015 og 500 000 i 2016. Ingen heving av promille for private innebærer at hver og en ikke må betale mer enn i 2011 og 2012. Økning på næring, verker og bruk i 2013 skriver seg fra en promilleøkning fra 3,9 til 5,9. Økning på næring, verker og bruk i 2014 skriver seg fra promilleøkning fra 5,9 til 7. Mer skattbar næringsmasse er et svært nøkternt anslag av det tillegg av næringsarealer, verker og bruk kommunen vil kunne beskatte de neste årene. Med utbyggingstakten på Horvnes må dette sies å være et meget forsiktig anslag. I løpet av kommunestyrets behandling ble forslaget endret. Følgende beregning ligger til grunn for vedtaket, jfr. protokollens side 31,( fellesforslag fra A og H): 2012 2013 2014 2015 2016 Inntektsmål 14 800 000 17 800 000 20 000 000 21 500 000 22 500 000 Fra privatboliger 11 100 000 11 800 000 12 700 000 13 500 000 14 000 000 Næring, verker bruk 3 700 000 5 597 436 6 641 026 6 641 026 6 641 026 Mer skattbar næringsmasse 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000 Totale inntekter 14 800 000 18 397 436 20 841 026 22 141 026 23 141 026
Tiltaket ble fremmet i kommunestyret uten forutgående behandling i formannskapet eller kvalitetssikring av administrasjonen. Selv om det ikke er ulovlig iht. Kommunelovens bestemmelser å komme med nye forslag helt fram til kommunestyrets behandling av budsjett og økonomiplan, er det meget uheldig og brudd på de felles spilleregler politikere og administrasjon har for behandling av budsjett og økonomiplan. Administrasjonssjefens forslag til budsjett for 2013 og ØP 2013-2016 ble framlagt så tidlig som den 7. november. Eiendomsskatt ble behandlet som eget tema og flere utredninger/ forslag ble lagt som tiltak i Arena etter bestillinger fra formannskapet. Det henvises for øvrig til administrasjonssjefens kommentar til tiltaket i kommunestyret: Administrasjonssjefen orienterte kommunestyret at forslaget fra Høyre og Arbeiderpartiet ikke var kvalitetssikret, og at administrasjonen ikke kunne gå god for de beregninger som var gjort av H/AP. Til de enkelte elementene: Inntekter i 2012 overskrider budsjett, som også er tilfellet for de foregående år. Følgende tabell viser regnskapsmessig inngang av eiendomskatt i forhold til budsjettert/ planlagt inngang. (tall i 1000-kr.) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Sum Budsjett 8250 7950 9700 11800 13800 14400 65900 Regnskap 7792 7936 9671 12762 14043 14850 67054 Avvik kr -458-14 - 29 962 243 450 1154 Avvik % -5,5-0,2-0,3 8,2 1,8 3,1 1,8 Promillesats 7 7 7 3,9 3,9 3,9 Kommunen har truffet rimelig godt på sine anslag på eiendomsskatt i denne perioden. Endring/ omtaksering fra 2010 medførte overbudsjettering dette året. Et problem knyttet til presisjonsnivået vedr. budsjettering av eiendomsskatten, har vært klagebehandlingen som har strukket seg over flere år. Først i 2012 kan en si at grunnlaget er reelt. I forbindelse med kommunestyrets behandling av Alstahaug kommunes budsjett for 2012 samt økonomiplan for perioden 2012-2015, ble det vedtatt å redusere antall år for fritak for nybygg og hovedombygging fra 10 til 5 år. Tallgrunnlaget som er basis for kommunestyrets vedtak, er forelagt kommunens planavdeling som er saksbehandlende instans på eiendomsskatt. Inntekter på privatboliger 2013. Uten heving av promillesats for bolig/fritidsbebyggelse blir inntektene ifølge beregningsprogrammet KomTek for dette området kr 11.641.379,-. Når det gjelder boliger/fritidshus anslås tilveksten å gi en inntektsøkning på ca. kr 210.000,- (ca. 30 enheter i 2007). Inntekter verker og bruk 2013. Rapport fra KomTek (programvare) tilsier en inntektsøkning på kr 1.671.407,- på næring/verker og bruk dersom promillesatsen økes fra 3,9-5,9 promille. Dette gir ifølge programmet en samlet inntekt på kr 4.930.790,- fra næring/verker og bruk. En moderat økning av grunnlaget må påregnes. Økningen på næring/verker og bruk er anslått til ca. kr 190.000,- i 2013.
Beregnet eiendomsskatt 2013. Eksisterende eiendomsmasse privatboliger (3,9 promille) 11 641 379 Næring, verker og bruk (5,9 promille) 4 930 790 Økning privatboliger 210 000 Økning næring, verker og bruk 190 000 SUM 16 972 169 Kommunestyrets budsjettvedtak 2013 18 397 436 Beregnet avvik - 1 425 267 ØP - perioden 2014-2016 Når det gjelder økonomiplanperioden (2014-2016), er det 5 år fritak som må legges til grunn ved innfasing av nye inntekter på privatboliger. I perioden 2008-2011 ble det årlig bygget ca. 30 boliger, noe som tilsvarer en årlig tilvekst i inntekter på ca. kr. 210 000, til sammen ca. kr. 630 000. I premissene for vedtaket er det lagt til grunn en vekst på kr. 2 200 000 i årene 2014-2016, dvs. et avvik i sum på ca. 1,6 mill. kr. I og med at grunnlaget for beregningen av bygningsmassen næring, verker og bruk er satt for høyt i 2013, vil dette også gi konsekvenser for årene 2014 2016. Det legges til grunn at premissene for beregningene som vedtaket er bygd på, i sum for årene 2014-2016 er satt ca. kr. 4,4 mill. kr. for høyt. Når det gjelder mer skattbar næringsmasse, er det i forslaget lagt til grunn en samlet vekst på kr. 6 mill. i perioden 2014-2016. Selv om økningen synes høy, er dette er en skjønnsmessig vurdering, som ikke kommenteres nærmere. 3) Saldering av årsbudsjett og økonomiplan med disposisjonsfond. Lovlighetskontrollen på dette punktet anses å gjelde både budsjett og økonomiplan. Administrasjonssjefens forslag (jfr. presisering av 21.11.12) innebar bruk av disposisjonsfond på kr. 3 611 681 i 2013, kr. 1 551 303 i 2014, kr. 6 326 080 i 2015 og kr 2 190 943 i 2016. Totalt kr. 13 680 007. Kommunestyrets vedtak innebar bruk av disposisjonsfond på kr. 3 563 745 i 2013, kr. 3 696 764 i 2014, kr. 9 271 540 i 2015 og kr. 6 636 404 i 2016. Totalt kr. 23 168 453. Kommunen har pr. 31.12.11, bokført i balansen disposisjonsfond på kr. 15 103 274, 79. Kr. 11 026 474, 64 ble videre vedtatt avsatt til uspesifisert disposisjonsfond i forbindelse med behandlingen av regnskapet for 2011. Etter gjeldende regelverk skal denne avsettingen budsjetteres og avsettes via budsjett og regnskap for 2012. Etter den kunnskap en på nåværende tidspunkt om regnskapsresultatet for 2012, er det ikke noen fare for de vedtatt avsatte midlene ikke skal kunne avsettes. Det er en kjensgjerning at budsjettet for 2013 og ØP 2013-2016 bidrar til en kraftig svekkelse av kommunens økonomiske situasjon gjennom: - Store utbyggingsprosjekter som medfører betydelige låneopptak, med dertil økte fin.kostn. - Finansiering av underbalanse gjennom å redusere avdrag. - Finansiering av underbalanse gjennom inntektsføring av disposisjonsfond. - Uspesifiserte nedskjæringer. - Urealistiske inntektsøkninger..
Det hadde selvsagt vært bedre for kommunen å ha tilgjengelige midler på fond hvis usikre forutsetninger i det økonomiske opplegget skulle svikte, men det er fullt ut lovlig å forverre kommunens økonomiske situasjon gjennom også å saldere budsjett/ ØP ved bruk av disposisjonsfond. Helhetsbildet kan imidlertid ha betydning ved vurdering av vesentlighet og realisme når det gjelder vurdering av lovligheten av vedtaket. Om begrepet realistisk i kommuneloven. I og med at det er omtvistet hvorvidt budsjettet og økonomiplanen er realistisk, står tolkningen av dette begrepet sentralt ved vurdering av lovlighetskontrollen. Kommentar til kommunelovens paragraf 44. 3, (Økonomiplan) jfr. Overå og Bernts kommentarutgave: Kravet om at økonomiplanen skal være realistisk, erstatter kravet i andre avsnitt i kommunestyrelovens paragraf 50 og fylkeskommuneslovens paragraf 47 om at budsjettet skulle svare til de utgifter og inntekter som virkelig kan regnes med. Planen skal omfatte alle sannsynlige inntekter og utgifter. (Ot.prp. nr. 43 (1999-2000) s. 128). Kravet om at økonomiplanen skal være realistisk, er et rettslig krav, og økonomiplanen kan gjøres gjenstand for kontroll på dette grunnlag etter lovlighetsklage (paragraf 59 nr. 1-4) eller av eget tiltak (paragraf 59 nr. 5). Dette anses som nødvendig som en intervensjonsmulighet ved uansvarlig eller overoptimistisk økonomiplanlegging, særlig når det gjelder inntektsanslag, omfanget av bundne utgifter og evne til å betjene gjeld. (Jfr. Kommunelovutkastet side 385 og Ot.prp. nr. 43 (1999-2000) s. 128). Kommentar til kommunelovens paragraf 46. 3, (Årsbudsjett) jfr. Overå og Bernts kommentarutgave: Kravet om at budsjettet skal være realistisk, er grunnleggende. I proposisjonen til revisjon av bestemmelsene om bl.a. økonomiplan og årsbudsjett utdyper departementet hva som ligger i dette (Ot.prp. nr. 43 (1999-2000) s. 130): Dette gjelder både ved fastsettelse og gjennom budsjettåret. At budsjettet skal være realistisk innebærer at de enkelte bevilgninger og de inntektsrammer budsjettet bygger på, skal være ført opp ut fra hva som kan påregnes. En rekke av de inntekter som innarbeides i budsjettet og de bevilgninger som er ført opp, vil være anslag for året. Det er et krav at både anslag over inntekter og utgifter er realistiske. Dersom det viser seg nødvendig å ta opp et likviditetslån, innebærer kravet at renter på lånet må innarbeides i budsjettet. Det er av stor betydning at det er sammenheng mellom de forutsetninger som ligger til grunn mellom inntekter og utgifter. Det må for eksempel være konsistens mellom anslag for skatteinntekter og lønnsutgifter i budsjettet. I uttalelse i sak 04/ 2813 (gjengitt i tolkningsrundskriv H-19/05) utdyper departementet hva som ligger i kravet om realisme når det gjelder inntekter og utgifter for kommende budsjettår: Inntektssiden bør ta utgangspunkt i kommuneproposisjonen og statsbudsjett (St.prp. nr. 1), der blant annet regjeringens anslag for kommunenes inntektsvekst for det påfølgende år publiseres. Kommunens budsjetterte inntekter bør ligge innenfor regjeringens prognose. Dersom kommunen operer med et annet anslag, må avviket begrunnes. Anslag for det kommende års rammetilskudd publiseres samtidig i Grønt hefte (beregningsteknisk dokumentasjon til St.prp. nr. 1). Kommunen bør ta utgangspunkt i dette og korrigere for
eventuelle endringer som følge av de påfølgende budsjettforhandlinger i Stortinget. Disse vil til en viss grad kunne estimeres, avhengig av hva slags type endringer i forhold til de foreslåtte rammer som Stortinget vedtar. Det endelige rammetilskudd vil dessuten basere seg på befolkningstall som foreløpig ikke er kjent. Kommunen vil således kunne avvike noe fra de opprinnelige anslagene dersom den kan begrunne en forventet endring i befolkningstall eller sammensetning. Mens vesentlige deler av inntektssiden ligger utenfor kommunens kontroll, vil utgiftssiden i større grad være opp til kommunen å bestemme. Vurderingen av realismekravet for utgiftsnivået vil i større grad måtte bero på skjønn, men hva som vil være tilstrekkelige utgiftsrammer innen det enkelte tjenesteområde, vil være vanskelig å bedømme. Vurderingen bør heller ikke innskrenke kommunens muligheter til å foreta omprioriteringer mellom utgiftsformål. Betraktningene rundt budsjettets utgiftside bør derfor hovedsakelig begrense seg til å påse at balansekravet overholdes, med mindre det åpenbart skulle framgå at bevilgningene ikke vil være tilstrekkelige til å oppfylle klart definerte minimumskrav til omfang og standard for den aktuelle tjeneste. Betydelige reduksjoner fra tidligere års bevilgninger og anvendelse må imidlertid kunne forklares ut fra hvilke tiltak kommunen akter å iverksette. Oppsummering. 1. De er ikke er mulig å spare de beløp innen grunnskoleområdet som er oppført i økonomiplanen, uten å legge ned Søvik skole. 2. De beløp som er oppført i budsjett og økonomiplan når det gjelder eiendomskatt, er satt for høyt. 3. Det er isolert sett dekning for den avbalansering av disposisjonsfond som budsjett- og økonomiplanvedtaket legger opp til. 4. Budsjettet for 2013 og ØP 2013-2016 bidrar til å svekke kommunens økonomiske situasjon. Det er imidlertid ikke ulovlig å forverre den økonomiske stillingen til kommunen, men helhetsbildet kan ha betydning ved vurdering av vesentlighet og realisme når det gjelder vurdering av lovligheten av vedtaket. 5. Hensynet til det kommunale selvstyre tilsier at det skal være en høy terskel for inngripen fra statlige kontrollorgan. Saken legges fram til behandling uten innstilling fra administrasjonssjefen. Hvis kommunestyret mener at vedtaket skal opprettholdes, fatter kommunestyret følgende vedtak: 1. Alstahaug kommunestyre opprettholder sitt vedtak i sak 94/ 12. 2. Saken sendes Fylkesmannen i Nordland til lovlighetskontroll. Skulle kommunestyret komme til at vedtaket er ulovlig, fatter kommunestyret følgende vedtak: 1. Alstahaug kommunestyre opphever sitt vedtak i sak 94/ 12. 2. Saken behandles på nytt. IKKE RØR LINJA
IKKE RØR LINJA IV Saksbehandlers innstilling: Sandnessjøen, den V Administrasjonssjefens innstilling: Frank Pedersen Økonomisjef Sandnessjøen den Børge Toft Administrasjonssjef IKKE RØR LINJA