Dato: 11. august Krav om lovlighetskontroll av byrådets vedtak i sak Oppbudsjettering av investeringsbudsjettet for 2011

Transkript

1 Dato: 11. august 2011 Byrådssak 1333/11 Byrådet Krav om lovlighetskontroll av byrådets vedtak i sak Oppbudsjettering av investeringsbudsjettet for 2011 TOOP SARK Hva saken gjelder: Byrådet har den 7. juli 2011 fra bystyrerepresentantene Terje Valen, Torstein Dahle og Ove Sverre Bjørdal mottatt krav om lovlighetskontroll av byrådets vedtak i sak 1270/11 - Oppbudsjettering av investeringsbudsjettet for Kravet er begrunnet under henvisning til kommuneloven 45 og 47. De formelle vilkår for å fremsette krav om lovlighetskontroll av byrådets vedtak er oppfylt. Vedtakskompetanse: Kommuneloven 59.2: "Krav om lovlighetskontroll fremsettes for det organ som har truffet den aktuelle avgjørelse. Hvis dette opprettholder avgjørelsen, oversendes saken til departementet." Byråden for finans, konkurranse og omstilling innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Byrådet omgjør sitt vedtak i sak Saken oversendes bystyret som byrådets innstilling til vedtak. Liv Røssland byråd for finans, konkurranse og omstilling 1

2 Saksutredning: Byrådet vedtok i møte den sak 1270/11 om oppbudsjettering av investeringsbudsjettet for Byrådet har behandlet slike saker siden ) Byrådet har den 7. juli 2011 fra bystyrerepresentantene Terje Valen, Torstein Dahle og Ove Sverre Bjørdal mottatt krav om lovlighetskontroll av byrådets vedtak i sak 1270/11 - Oppbudsjettering av investeringsbudsjettet for Brevet følger saken som vedlegg nr. 1. Kravet er fremsatt under henvisning til kommuneloven 45 og 47. I kommuneloven 45 nr. 1 heter det at "Kommunestyret og fylkestinget vedtar selv årsbudsjettet og endringer i dette. Vedtak treffes på grunnlag av innstilling fra formannskapet eller fylkesutvalget. Ved parlamentarisk styreform skal rådet avgi innstilling som nevnt." I Bernt og Overås kommentarer til kommuneloven sies det om denne bestemmelsen at "Kommunestyret og fylkestinget kan ikke delegere myndighet til å vedta eller å foreta endringer i kommunens eller fylkeskommunens årsbudsjett til andre folkevalgte organer eller til administrasjonen". De tre bystyrerepresentantene skriver: "Underskrivande vil hevde at vedtaket om å overføre ubrukte investeringsmidler og tilhørende finansiering til årets (2011) budsjett, er i strid med kommunelovens bestemmelser. Et slikt vedtak må gjøres av bystyret. På bakgrunn av dette ber vi om at Fylkesmannen i Hordaland vurderer om byrådets vedtak i sak er lovlig." Om adgangen til å kreve lovlighetskontroll av byrådsvedtak I henhold til Kommuneloven 59 kan tre eller flere medlemmer av kommunestyret sammen kreve lovlighetskontroll av avgjørelser truffet av et folkevalgt organ eller kommunens administrasjon. Kravet må fremsettes for det organ som har truffet avgjørelsen inne tre uker etter at avgjørelsen er truffet. Dersom avgjørelsen opprettholdes, oversendes saken til departementet (i praksis fylkesmannen). De formelle vilkår for å fremsette krav om lovlighetskontroll er i dette tilfelle oppfylt. Om oppbudsjettering av investeringsbudsjettet I bystyrets budsjettvedtak for 2004 (sak behandlet ) ble det også vedtatt et nytt økonomireglement. Blant de nye bestemmelsene som ble vedtatt var en utvidelse av pkt. IV. 3.3 i det da eksisterende økonomireglement. Pkt. IV. 3.3 omhandlet ubenyttede bevilgninger i investeringsbudsjettet og hadde denne ordlyden: "Ubenyttede bevilgninger i investeringsbudsjettet kan stå avsatt som ubundne kapitalfond i 4 år. For Havnevesenet bestemmer havnestyret i hvilken utstrekning ubenyttede bevilgninger kan overføres fra et år til et annet, jf. Fiskeridepartementets forskrift av , II." 1) Unntak er året 2007, da ble det ikke fremmet slik sak for byrådet. 2

3 Etter vedtaket den var formuleringen denne: 3.3 Ubenyttede bevilgninger Ubenyttede bevilgninger i investeringsbudsjettet kan stå avsatt i inntil 4 år. Ubenyttede midler fra tidligere års budsjett skal ( ) etter at årsregnskapet er avsluttet tillegges årets budsjett i en egen budsjettjusteringssak til byrådet. For Havnevesenet bestemmer havnestyret i hvilken utstrekning ubenyttede bevilgninger kan overføres fra et år til et annet, jf. Fiskeridepartementets forskrift av , II. (vår utheving) Med den nye formuleringen ble det delegert til byrådet å endre årets budsjett, ved at investeringsbudsjettets rammer ble økt med foregående års "restbudsjett". Bakgrunnen for å gjøre denne endringen var et ønske om å få en fullstendig oversikt over tilgjengelige midler til det enkelte investeringsprosjekt og registrere dette i budsjettet. Ved at tidligere års vedtatte, men ubrukte investeringsmidler ble tillagt årets vedtatte budsjett, fikk man en samlet oversikt over hvor mye som kunne brukes på det enkelte prosjekt i budsjettåret. Samtidig fant man det unødvendig at bystyret på nytt skulle behandle prosjekter og finansiering som det tidligere hadde gitt sin tilslutning til, og delegasjonsvedtaket i økonomireglementets pkt IV.3.3 var å anse som en måte å rasjonalisere bystyrets arbeid på. Tidligere hadde det ikke foreligget en samlet oversikt over ubrukte investeringsmidler fra tidligere år. Den enkelte byrådsavdeling holdt selv oversikt over tidligere års ubrukte investeringsmidler innenfor sitt ansvarsområde, men uten at dette kom til uttrykk i årets budsjett. I forbindelse med regnskapsavslutningen skulle byrådsavdelingene så redegjøre til regnskapssjefen for hvilken finansiering som var knyttet til investeringsutgiftene som var påløpt gjennom året. Siden oppbudsjetteringen gjaldt utgiftsposter og finansiering som allerede var vedtatt av bystyret, hersket det både i administrasjonen og byrådet en oppfatning av at det var uproblematisk at byrådet vedtok denne justeringen av budsjettet. I et notat fra byrådsavdeling for finans, kultur og næring til byrådsavdelingene i forbindelse med den forberedende behandling av oppbudsjetteringen for 2005 sies det: "Oppbudsjettering av ubenyttede midler fra tidligere år vil ikke være å anse som en endring av investeringsbudsjettet så lenge oppbudsjetteringen også omfatter den opprinnelige vedtatte finansieringen. I den grad en ikke har oversikt over den opprinnelige vedtatte finansieringen, eller at finansieringen er bortfalt, er det bystyret som må vedta eventuell ny finansiering av investeringsprosjektene." Siden ordningen ble etablert i 2005, har en så årlig gjennomført en oppbudsjettering av investeringsbudsjettet. Verken fra Bystyret eller fra Kommunerevisjonen har det i denne perioden vært reist spørsmål ved ordningen, inntil sistnevnte i sin revisjonsrapport om Bergen kommunes årsregnskap 2010 ønsket en vurdering av dagens praksis vedrørende oppbudsjettering i lys av Kommunal- og regionaldepartementets tolkning av gjeldende 3

4 regelverk på området. 2) I sitt tilsvar ga byrådet v/byrådsavdeling for finans, konkurranse og eierskap en vurdering med utgangspunkt i følgende avsnitt av KRD's brev, som man anså for å være særlig relevant for temaet oppbudsjettering: I lys av dette konkluderte man med at "Etter vår vurdering ivaretar dagens oppbudsjetteringsordning de hensyn som KRD fremholder i sitatet over. Dersom et prosjekt ikke har brukt opp årets bevilgning, blir restbevilgningen tillagt påfølgende års budsjett i form av en budsjettjustering (oppbudsjetteringssaken). Tilsvarende, ved merforbruk (som strengt tatt ikke skal forekomme), blir dette lagt inn i påfølgende års justerte budsjett som en negativ budsjettpost, som må dekkes av det årets bevilgning/vedtatte budsjett. Slik vil det justerte budsjettet til enhver tid fortelle hva som er til disposisjon for prosjektet i det aktuelle budsjettåret." Kontrollutvalget tok byrådets svar til orientering 3) Byrådet var i dette svaret opptatt av oppbudsjettering som metode, som "verktøy" for å gi oversikt over disponible investeringsmidler. Og en mener fortsatt at KRDs brev ikke bare gir støtte til en slik metode - men sågar går langt i å tolke det som et krav. Selve hjemmelen for byrådet til å vedta en oppbudsjettering ble imidlertid ikke sett på som problematisk, av grunner man har redegjort for over. 2) Kommunal og regionaldepartementet (KRD) har i brev av 7. april 2010 til Norges kommunerevisorforbund vedrørende "Budsjettering og regnskapsføring av investeringer" gitt en tolkning av bestemmelsene i kommuneloven med tilhørende forskrifter. Brevet følger som vedlegg 2 3) Årsregnskapet for 2010 ble behandlet av Kontrollutvalget 18. mai 2011 og revisjonsrapporten lå som vedlegg til saken. Kommunerevisjonens spørsmål i revisjonsrapporten og svaret fra Byrådsavdeling for finans, konkurranse og eierskap er gjengitt i vedlegg 3 4

5 I et brev stilet til finansbyråden den 23. juni tok representantene Ove Sverre Bjørdal (Sp), Torstein Dahle (R) og Mathias Hunskår Furevik (R) opp spørsmålet om oppbudsjetteringsordningen og skrev bl.a, under henvisning til nevnte brev fra KRD: "Etter vårt syn er den praksis Bergen kommune følger med hensyn til oppbudsjettering av investeringsbudsjettet i strid med prinsipputtalelsen fra KRD. Av dette følger også at praksisen heller ikke er i tråd med kommunelovens bestemmelser om årsbudsjettet, jf. Loven 46." I brevet bla man videre byrådet om å "redegjøre for hvilken hjemmel byrådet har til å fatte nevnte vedtak i sak 1270/11" 4) Etter byrådens oppfatning gir prinsipputtalelsen fra KRD ikke holdepunkter for påstanden ovenfor. Heller ikke gir 46 etter byrådens oppfatning støtte for deres syn. Imidlertid ga byråden uttrykk for ".. at det ut fra et kontrollsynspunkt kan være formålstjenlig at bystyret ( ) tar aktivt stilling til alle planlagte og igangværende prosjekter. Samtidig ser vi også at det kan reises spørsmål ved hvor vidt økonomireglementets pkt 3.3 er forenlig med budsjettfullmaktenes bestemmelser om bystyrets enekompetanse: På den ene side sier budsjettfullmaktene i pkt IV A om Bystyrets enekompetanse, at "bystyret selv vedtar endringer i investeringsbudsjettets samlede inntektsside (og tilhørende utgifter)", mens det i økonomireglementets pkt 3.3 heter at "Ubenyttede midler fra tidligere års budsjett skal i egen sak etter at årsregnskapet er avsluttes tillegges årets budsjett i en egen budsjettjusteringssak til byrådet", en bestemmelse som vi - som tidligere nevnt - oppfatter som en delegering av bystyrets kompetanse til å vedta endringer i investeringsbudsjettets samlede inntekts- og utgiftsside" 5) I finansbyrådens svar ble det henvist til det arbeid som pågår med å styrke rapportering og oppfølging av kommunens investeringsprosjekter, og at byrådet i den forbindelse vil vurdere behovet for å justere investeringsfullmaktene. Avslutningsvis ble det opplyst at Byrådet tar sikte på å utrede dette spørsmålet til bystyrets behandling av budsjettet for 2012, og at det etter finansbyrådens oppfatning vil være naturlig at eventuelle justeringer av fullmaktene i tilknytning til de problemstillinger som ble tatt opp i brevet fra bystyrerepresentantene, blir vurdert i den sammenheng. Oppsummering og konklusjoner Oppbudsjettering av investeringsbudsjettet er en rasjonell og hensiktsmessig metode for å ajourføre disponible midler for det enkelte investeringsbudsjett samt finansiering. Byrådet har oppfattet bystyrets delegasjonsvedtak i økonomireglementes pkt IV.3.3 som et tilstrekkelig grunnlag for byrådets vedtak om oppbudsjettering. Fordi alle utgiftsrammer og finansiering tidligere er vedtatt av bystyret, har man vurdert ordningen som rasjonell og avlastende for bystyret. Byrådet ser imidlertid at det kan reises spørsmål om økonomireglementets pkt IV.3.3 er i strid med budsjettfullmaktenes pkt. IV A og kommunelovens ledd. Dersom praktiseringen av ordningen oppfattes slik at bystyret fratas en mulighet til å vurdere investeringer på nytt, er dette klart uheldig og ikke tilsiktet. En vurdering av investeringene i lys av mulig ny informasjon vil være særlig betydningsfull i tider med stram økonomi. I lys av det ovenstående vil derfor finansbyråden innstille på at byrådet gjør om sitt vedtak av 16. juni 2011 i sak , og at saken sendes til bystyret som 4) Brevet fra representantene Bjørdal, Dahle og Furevik følger som vedlegg 4 5) Notat fra kommunaldirektøren for finans, konkurranse og eierskap vedlagt finansbyrådens svarbrev. Brevet med notat følger i vedlegg

6 byrådets innstilling til vedtak. Videre vil en få foretatt en grundig faglig vurdering av økonomireglementets pkt IV.3.3 med sikte på at eventuelle endringer kan fremmes for bystyret i forbindelse med fremleggingen av byrådets forslag til budsjett 2012 / økonomiplan Vedlegg: 1. Krav om lovlighetskontroll av byrådets vedtak i sak Oppbudsjettering av investeringsbudsjettet for brev fra bystyrerepresentantene Terje Valen, Rødt, Torstein Dahle, Rødt og Ove Sverre Bjørdal, Senterpartiet (BKsak nr ) 2. Budsjettering og regnskapsføring av investeringer, KRD Utdrag fra revisjonsrapport nr pkt og tilsvar fra Byrådsavdeling fra finans, konkurranse og eierskap (vedlegg til Kontrollutvalgets sak sak 33/11 å Årsregnskapet for Bergen kommune for kontrollutvalgets uttalelse 4. Brev av fra Ove Sverre Bjørdal, Torstein Dahle og Mathias Hunskår Furevik (BKsak nr ) 5-6 Svarbrev av fra byråd for finans, konkurranse og omstilling (BKsak nr og vedlagt notat fra kommunaldirektør for finans, konkurranse og eierskap (BKsak nr ) 6