Kommunereform og planlegging Jørund Nilsen NIVI Analyse AS
Tre bolker Kartlegging av plankapasitet og kompetanse Interkommunalt plansamarbeid Kommune- og regionreform
Om undersøkelsen KS oppdragsgiver Internettbasert survey, høst 2013 Intervjuer, medio februar 2014 Kommuner Fylkeskommuner Kvantitativ metode Survey alle landets kommuner Survey alle landets fylkeskommuner Kvalitativ metode Dybdeintervju med 15 kommuner Dybdeintervju i fem fylkeskommuner
Svarprosenter 245 kommuner, dvs. svarprosent 57 17 fylkeskommuner har svart Andel av kommunene i hvert fylke som har svart på undersøkelsen Oslo Sør-Trøndelag Vest-Agder Møre og Romsdal Hedmark Finnmark Aust-Agder Oppland Hordaland Hele landet Telemark Sogn og Fjordane Buskerud Nordland Nord-Trøndelag Rogaland Østfold Akershus Vestfold Troms 36% 36% 33% 50% 44% 58% 58% 57% 56% 54% 52% 52% 52% 64% 63% 60% 80% 75% 88% 100% 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2
Prosent (N=245) Hvem har svart 50 45 40 44 Hvem i kommunen som har besvart undersøkelsen 35 30 30 25 20 15 10 5 14 11 0 Rådmann Plansjef eller lignende funksjon Kommunalsjef eller lignende funksjon Annen person
Organisering og bemanning Har kommunen egen fagansvarlig (e.l.) for areal- og samfunnsplanlegging? Egen fagansvarlig for samfunnsplanlegging og egen fagansvarlig for arealplanlegging 18 Felles fagansvarlig for samfunns- og arealplanlegging 19 Felles fagansvarlig for både areal- og samfunnsplanlegging i kombinasjon med annet (f.eks næring eller miljø) 23 Egen fagansvarlig for arealplanlegging, men ikke for samfunnsplanlegging 20 Egen fagansvarlig for samfunnsplanlegging, men ikke for arealplanlegging 3 Fagansvarlig for arealplanlegging i kombinasjon med annet, men ikke egen fagansvarlig for samfunnsplanlegging 10 Fagansvarlig for samfunnsplanlegging i kombinasjon med annet, men ikke egen fagansvarlig for arealplanlegging 1 Ikke egen fagansvarlig for verken samfunns- eller arealplanlegging 6 0 5 10 15 20 25 Prosent (N=235)
Prosent (N=222) Årsverk 50 45 Antall årsverk til areal- og samfunnsplanlegging i kommunen 46 40 35 30 25 28 24 23 28 20 18 15 15 10 5 4 9 6 0 Ingen 0,5 årsverk eller mindre 0,6-1 årsverk 1,1-2 årsverk Mer enn 2 årsverk Samfunnsplanlegging Arealplanlegging
Prosent (N=199) Vurdering kompetanse 70 60 Har kommunen nødvendig kompetanse til å utføre sine oppgaver? 57 64 50 40 30 27 20 10 0 19 16 11 5 1 I svært liten grad I liten grad I stor grad I svært stor grad Samfunnsplanlegging Arealplanlegging
Prosent (N=192) Vurdering kapasitet Har kommunen nødvendig kapasitet til å utføre sine oppgaver? 70 60 50 40 50 46 41 30 31 20 15 10 9 4 4 0 I svært liten grad I liten grad I stor grad I svært stor grad Samfunnsplanlegging Arealplanlegging
Opplevelse av planfaglig kompetanse og kapasitet
Årsaker til manglende kompetanse 1. Vanskelig å rekruttere fagfolk får ikke søkere eller svak søkermasse 2. Vanskelig å beholde springbrett til fetere kall 3. Liten kommune med få ansatte må dyrke generalistene Kan litt om alt, men mangler dybdekunnskap Sammensatte stillinger kompetansen forvitrer Vi er en liten kommune med en tilsvarende liten administrasjon. Det er som en følge av dette meget vanskelig å sette av dedikerte ressurser til de nevnte funksjonene. Det er i tillegg meget problematisk å rekruttere personell til den stillingskategorien det her er snakk om Som einaste planleggar i kommunen kan eg litt om alt, og finn elles svar på det eg lurar på. Men innan GIS og kart manglar heradet tilstrekkeleg kunnskap Liten kommune, manglende ressurser. Utfordringen er å få kvalifisert arbeidskraft til stillingene. Det er vanskeleg å prioritere arbeid med samfunnsplanlegging i ein så sterkt pressa organisasjon som vi har i vår kommune
Årsaker til manglende kapasitet 1. Mangel på økonomiske ressurser taper i prioriteringsdiskusjon er 2. Andre oppgaver tar ressurser fra overordnet planarbeid 3. Planprosessene har blitt for omfattende og komplekse, krever for mye kapasitet 4. Vekstkommune, men bemanningen har ikke økt i takt med økt planbehov Det er begrenset kapasitet å sette av til overordnet, kommunal planarbeid samtidig som private planforslag (som det også er en god del av), skal og må behandles. Prosessene tar for lang tid og er blitt veldig ressurskrevende mht krav til utredninger og undersøkelser i planprosessen Svært utfordrende å få rekruttert ønsket kompetanse, få og tildels svak søkermasse på utlyste stillinger Underdimensjonert organisasjon i høve til dei arbeidsoppgåvene som skal utførast i ein utviklings- og vekstkommune
9 av 10 kommuner benytter konsulenttjenester til (deler av) planarbeidet Benytter kommunen konsulenttjenester til utforming av planer? (N=191) Nei, aldri 8 % Ja, ofte 26 % Benytter kommunen konsulenttjenester til saksbehandling? (N=191) Ja, ofte 0 % Ja, av og til 18 % Ja, av og til 66 % Nei, aldri 82 %
Hvorfor konsulentbruk? Hovedårsaken til bruk av konsulenttjenester til (deler av) planarbeidet Behov for særskilt kompetanse 36 Manglende kapasitet i kommunen 32 Et bevisst valg fra kommunens side, rasjonell løsning 16 Situasjonsbetinget: feks kommunen stod/står overfor en større utbygging eller lignende) 12 Manglende generell kompetanse i kommunen 3 Annen årsak 1 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Prosent (N=174)
Fylkeskommunen planfaglig veileder Fylkeskommune som planfaglig veileder - forbedringspotensial Halvparten av kommunene benytter planforum, 35 % av kommunene mener at planforum ikke fungerer som arena for avklaringer Temamøter, nettverkssamlinger etc. nyttig og bra. Men ikke alle deltar. Løpende veiledning FK mangler selv kapasitet FK blir for overordnet og regionale i tilnærmingen FM har i større grad etterspurt kompetanse enn FK
For drøfting Stemmer funnene med deres virkelighet? Er situasjonen OK? Hva vil dere ev gjøre? Hva kan andre gjøre?
Omfang Betydelig avtalebasert samarbeid i ulike former Fagnettverk, felles kompetanseutvikling mv Kjøp og salg av planfaglige tjenester mellom kommuner Lite formalisert samarbeid felles fagmiljøer myndighetsoverføring 5 eksempler på formalisert samarbeid Men en del eksempler på samarbeid om interkommunal plan
Avtalebasert samarbeid Utvikler kompetanse og støtter opp om kommunale fagmiljøer for perioder Risiko for avhengighet av eksterne ressurser Kommunenes bestillerkompetanse Ikke grunnlag for en tyngre og langsiktig satsing på å bygge opp egen plankompetanse og kapasitet Anskaffelsesregelverket
Formalisert samarbeid Permanent og formalisert samarbeid imøtekommer i større grad mer robuste planfaglige miljøer Kan organiseres etter KL 27 interkommunale styrer/ PBL 9 om plansamarbeid Kl 28 Vertskommune Kl 28 Samkommune Kun de to sistnevnte modeller legger til rette for myndighetsoverføring
Myndighetsoverføring Planlegging og myndighetsoverføring: Alt kan delegeres med unntak for vedtak av planstrategi, kommuneplan og reguleringsplan Behov - de samme fagpersoner ansvar for å følge opp plansaker (behandle reguleringssaker, delingssaker, byggsaker mv) Fordelen delegasjon: Samling av fagkompetanse og bedre kobling mellom planbehandling og etterfølgende oppfølging/vedtak Raskere beslutningsveier Interkommunalt perspektiv
Formalisering Myndighetsutøvelse Etter lov - Kl 27 Nei - Samarbeid etter 9-2 PBL Ja - Vertskommune med og uten pol nemnd - Samkommune Etter avtale - Avtalebasert samarbeid - Ikke mulig
Spørsmål Hvorfor så lite formalisert samarbeid om planlegging?
Kommune og regionreform Hvorfor? Hva er hovedalternativene? Modeller i endring Hvordan kan endringer i oppgaver, struktur og/eller kommunesystem påvirke (rammene for) planlegging?
Regjeringen og Stortinget Større, mer funksjonelle og mer robuste kommuner Småkommuner: Kompetanse, kapasitet, rettsikkerhet Bykommuner: Inndeling som sammenfaller med samfunnsutviklingen Desentralisering av oppgaver Mindre interkommunalt samarbeid, men bymiljøavtaler Generalistkommuner men åpner for differensiering?
Ny kommunestruktur - hvorfor? Småkommuner Tjenestekvalitet og -tilbud Kapasitet og kompetanse i små fagmiljøer Rettssikkerhet og habilitet Stordriftsfordeler Oppsplittede byregioner Kommuneoverskridende perspektiver Investeringsøkonomi Fragmentering og avpolitisering av lokaldemokratiet Betingelser for desentralisering Inntektsfordelingen
Typeproblemer Hovedstadsområdet Andre kommuneoverskridende byområder /tettstedsoppsplitting Småkommuner med 1000-5000 innbyggere Mikrokommuner under 1000 innbyggere Uhensiktsmessige avgrensninger
K-reform prosesser Kommunene vurdere inndelingsalternativer Fylkesmennene/KS tilrettelegge for strukturdiskusjonen Kommunestyrevedtak innen sommeren 2016 Samlet proposisjon våren 2017 Føring om utredningsansvar for alle kommuner og vedtak innen sommeren 2016: Fylkesmennene må fylgje opp dei kommunane som ikkje på eige initiativ tar nødvendig lokal leiarskap Fylkesmannen vurdere de samlede vedtakene. Vektlegge helheten i regionen og fylket og om samsvar med målene for reformen
K-reform prosesser Melding om oppgaver til Stortinget våren 2015 Fagdepartementene i gang Ekspertutvalget fase II oppgaver til kommunene, vurderer differensiert oppgavefordeling? Parallelle arbeidsgrupper - KS Nytt inntektssystem
Regional organisering Stortinget: Fortsatt tre nivåer, regjeringen gjennomgå oppgavene til regionalt nivå i oppgavemeldingen Hva slags regional organisering? Fylkeskommuner Større regioner? Valgordning? Differensiert regionforvaltning?
Regional organisering KMD igangsatt arbeid med å sammenfatte tidligere utredninger Planlegger første omtale av regionspørsmålet i i oppgavemeldingen Men ikke realistisk med endelig vurdering av inndeling og oppgaver i meldingen KMD vil kome tilbake til tidsplanen for arbeidet. Arbeidet blir komplekst, og det vil måtte gå i fleire fasar
Regional organisering hvordan Fylkeskommunale arbeidsgrupper 1. Vurdering av nåværende fylkeskommunale oppgaver (ferdig) 2. Vurdering av nye statlige oppgaver til større regioner - og 3. Alternativ organisering mellomnivået (i arbeid)
Hvorfor regionalt nivå regioner? Kommunene ikke store nok uansett Generalistkommuneprinsippet Desentralisere oppgaver fra statlig nivå Mindre embetsmakt mer regionalpolitisk makt Mer oversiktlig oppgavefordeling forenkling regional administrasjon Sammenfallende regional inndeling stat/region
Hvorfor indirekte valg Mellomnivå som felleskommune Forankring i kommunene Liten interesse fylkesvalg og fylkespolitikk
Differensiert regionnivå Regional organisering tilpasset behovet Noen store byer med Oslomodell vertikal samordning helhetlig ansvar Samarbeidsmodeller mellom byer og restfylket Direkte eller indirekte folkevalgt mellomnivå i områder der kommunene ikke er store nok
KS/FK arbeidsgruppe 1. Hvordan kan fylkeskommunale oppgaver best forvaltes i en fremtidig helhetlig struktur i kommunal sektor inkludert et folkevalgt regionalt nivå? 2. Gjennomgang av nåværende statlige oppgaver 3. Vurdere kommunale oppgaver som kan ha karakter av å kreve et innbyggergrunnlag utover nåværende kommunegrenser
Tre typer vurderinger Nivåplassering: Hvilke krav stiller oppgaven til funksjonalitet og innbyggergrunnlag? Oppgavenes karakter: Krever oppgaven utøvelse av politisk skjønn og vurdering? Form for organisering: Særorganisering eller samorganisering?
Vurderinger Nivået som har ansvaret for en oppgave bør ha: Kompetanse, kapasitet og fagmiljøer - kvalitet, profesjonalitet og rettsikkerhet ivaretas Omfatte en geografi som er funksjonell for oppgaveløsningen. Økonomiske forutsetninger til å kunne ivareta både nyinvesteringer, vedlikehold og driften av oppgaveløsningen.
Oppgave Mellomnivået Lokalt nivå (kommunene, alternative innbyggertall) Fylkeskommunale oppgaver i dag Region Fylke >100 000 >50 000 >10 000 <10 000 Videregående opplæring X X X Fagskolene X X Regionale forskningsfond X Skolen for sosialmedisinske institusjoner (SMI-skolen) X X X X Tannhelsetjenesten X X X X Tannhelsetjenesten - spesialisttjenester X X X Odontologiske kompetansesentre X Kollektivtransport /skoleskyss (buss, bane og båtruter) X X X Finansiering skoleskyss grunnskoleelever X X X X Fylkesveger (inkl fylkesvegferjer) X X Noen veger Noen veger Noen veger Folkehelse (oversikt, analyse, veileder og pådriver) X X X X Fylkesbibliotek veiledning og utviklingsarbeid X X X X Kultur tilskuddsordninger, eierskap institusjoner og bygg X X Noen Noen oppgaver Noen oppgaver oppgaver Forvaltningen av spillemidler til idrettsanlegg og kulturbygg X X Kulturminneforvaltningen X X X Friluftsliv (ivaretakelse av allmennhetens interesser og forvaltning av X X X X X X tilskuddsordninger) Vannregionmyndighet X Prioriteringer og forvaltning av tilskudd til regional- og distriktsutvikling X X X Utviklingsmidler Utviklingsmidler
Oppgave Mellomnivået Lokalt nivå (kommunene, alternative innbyggertall) Marin sektor X X Regional utvikling X X Regional planlegging X X Planfaglig veiledning og koordinering sektormyndigheter X X Region Fylke >100 000 >50 000 >10 000 <10 000 Oppgaver som kan overføres fra stat til kommunesektor Miljøvernforvaltningen X X Noen oppgaver Landbruk og bygdeutvikling X X Noen oppgaver Hoveddelen av spesialisthelsetjenesten X Noen oppgaver Noen oppgaver Noen oppgaver Noen oppgaver Distriktspsykiatriske sentre, barne- og ungdomspsykiatrien, rusomsorg, rehabilitering X X X X og habiliteringstjenesten for barn og unge BUF-etat oppgavene i regionkontorene X X X X Statped støtteoppgaver overfor kommuner og fylkeskommuner X X X X Bufetats ansvar for barnevernstjenesten X X X Kjøp av persontransport tog og fly X Statens vegvesen oppgavene i de fylkesvise kontorer/regionkontorer Oppgaver lagt til kommunene Kommunenes ansvar for barnevernstjenesten X X X X PP-tjenesten X X X X X
Spørsmål Kommentarer til vurderinger og tabellene?
Mange utfordringer Enighet om reformbehov? Nok gulrøtter i reformarbeidet? Rike vs. fattige kommuner? Vil kommunene ha flere oppgaver? Byregionene? Fylkesmannen/KS - krevende rolle Mellomnivå - uavklart?
Synspunkter på reformen? Begrunnelse Organiseringen av reformprosessen Tidsplan Emner Organisering
Planlegging viktige hensyn Kompetanse, kapasitet, fagmiljøer Habilitet - avstand Kontinuitet Involvering og legitimitet Myndighet - beslutningseffektivitet Sektorsamordning og oppfølging Tilpasning til behovet Funksjonalitet grenseoverskridende Endrede strukturer, oppgavefordeling og kommunesystem kan endre betingelsene for planlegging
Variable som kan endres Kommuner Antall kommuner Flere/færre oppgaver Like oppgaver eller A og B kommuner? Avvikling Mellomnivå Antall regioner Flere/færre oppgaver Like oppgaver eller A og B regioner Dekke samtlige kommuner eller ikke?
Alternativer står vi overfor? Antall kommuner /oppgaver/differensiering Kommunene ----------------------------- Regional organisering 400+ Færre oppgaver 250-300 Oppgaver som i dag 100-130 Flere oppgaver, differensiering 50-70 Flere oppgaver - differensiering Tonivå - formalisert samarbeid X X Regionnivå for noen oppg/kommuner X X Fylkeskommuner X X 7-9 regioner - nye oppgaver X X X X
250-300 K + regioner lik oppgavefordeling Kommunal planlegging Noe mer regional planlegging blir kommunal Kompetanse, kapasitet, habilitet Involvering og legitimitet Potensial sektorsamordning og oppfølging Funksjonalitet?
250-300 K + regioner lik oppgavefordeling Regional planlegging Flere regionale oppgaver Politisk viktigere. Modigere. Myndighet/beslutnings-effektivitet Potensial for sektorsamordning og tilpasning. Mindre prosess med statlige etater Mer komplisert planlegging flere hensyn, større geografi? Involvering og legitimitet? Forholdet til kommunene Avstand? Antall?
100+K + diff reg nivå - ulik oppgavefordeling Kommunal planlegging Mer regional planlegging blir kommunal Flere oppgaver - potensial sektorsamordning og oppfølging Kompetanse, kapasitet, habilitet Involvering og legitimitet Funksjonalitet Forenkling
100+K + diff reg nivå - ulik oppgavefordeling Interkommunalt plansamarbeid omland- by Behov? Balanse Demokrati Kontinuitet Legitimitet Kommuner med ulik oppgavefordeling Behov for stat
100+K + diff reg nivå - ulik oppgavefordeling Regional planlegging distrikter Reg nivå: Fokus - ivareta mindre kommuner - distriktskommunenes interesser. Støtteorgan Legitimitet Plansamarbeid reg nivå og byer Behov, Balanse, Demokrati, Kontinuitet, Legitimitet Forholdet til staten?
Oppsummering Mange motkrefter Runddans Ivaretar 7-9 regioner regionplanleggingens vilkår best? Sektorsamordning, legitimitet, tilpasning, fagmiljøer, myndighet, funksjonalitet? Kombinert med mer funksjonelle by- og tettstedsområder? Sitter langt inne begge modeller Stor krevende reform kommer den?