Forvaltningsrevisjon Spesialundervisning Rapport Februar 2014
FORORD Forvaltningsrevisjon er en pålagt oppgave i henhold til kommunelovens 77 nr 4. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. I Plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015 har kommunestyret i Meløy prioritert dette prosjektet på andreplass. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Ansvarlig for gjennomføring av undersøkelsen har vært forvaltningsrevisor Svein Erik Moholt. Bodø, den 10.02.2014 Svein Erik Moholt ansvarlig forvaltningsrevisor Salten kommunerevisjon IKS 2
Innhold: 0. SAMMENDRAG... 4 1. INNLEDNING... 6 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER... 6 2.1 FORMÅL... 6 2.2 PROBLEMSTILLING... 6 2.3 AVGRENSNINGER... 6 3. METODE OG GJENNOMFØRING... 7 4. REVISJONSKRITERIER... 7 5. FAKTA OG VURDERINGER... 8 5.1 Er saksgangen i spesialundervisningen i tråd med regelverk og anbefalinger?... 8 5.1.1 REVISJONSKRITERIER... 8 5.1.2 FAKTA... 9 5.1.3 VURDERING... 12 5.2 I hvilken grad har kommunen et internkontrollsystem for oppfølging av om spesialundervisningen følges opp i tråd med kravene?... 13 5.2.1 REVISJONSKRITERIER... 13 5.2.2 FAKTA... 13 5.2.3 VURDERING... 15 6. KONKLUSJON... 15 7. ANBEFALING... 18 8. RÅDMANNENS KOMMENTAR... 19 Vedlegg 1 Rådmannens kommentar... 20 Salten kommunerevisjon IKS 3
0. SAMMENDRAG Salten kommunerevisjon IKS har i denne undersøkelsen sett nærmere på kommunens arbeid med spesialundervisning og oppfølging i forhold til internkontroll i skoleavdelingen. Formålet har vært å undersøke tjenestens forvaltningspraksis i arbeidet med spesialundervisning og om kommunen har rutiner og systemer for oppfølging av tjenesten. I undersøkelsen ligger følgende problemstilling til grunn: 1. Er saksgangen i spesialundervisningen organisert i tråd med regelverk og anbefalinger? 2. I hvilken grad har kommunen et internkontrollsystem for oppfølging av om spesialundervisningen følges opp i tråd med kravene? Innsamlingen av data baserer seg på intervju med seksjonsleder skole, rektor og skoleledere ved Neverdal og Glomfjord skole. Videre er det foretatt gjennomgang av elevmapper samt dokumentstudier. Undersøkelsen er avgrenset til å se på forvaltningsmessig gjennomføring av spesialundervisning samt hvilke systemer og rutiner tjenesten har for kvalitetssikring og oppfølging. Rapporten konkluderer med følgende: Skoletjenesten i Meløy har tatt i bruk en prosedyre/handlingssirkel for å kvalitetssikre de trinn som gjøres i arbeidet med førtilmelding og gjennomføring av arbeid og prosesser med spesialundervisning. I tillegg er det i 2013 gjennomført en revidering av de skjema som tjenesten bruker i dette arbeidet. Gjennomgangen av elevmapper viser at disse skjemaene er tatt i bruk. Undersøkelsen viser at tjenestene gjennomfører tilmeldingsarbeid på en tilfredsstillende måte, med tilmeldingsskjema, pedagogisk rapport og samtykke fra foreldre. PP- tjenesten sender ut brev om at henvisning er mottatt, og det fremgår oppstarttidspunkt. De sakkyndige vurderingene inneholder påkrevde momenter i forhold til utredning og tilrådning. Vedtak om spesialundervisning gjøres årlig og med utgangspunkt i mal i kommunens sak/arkivsystem. Vedtakene har et innhold som etter revisjonens oppfatning er tilfredsstillende i forhold til krav. De opplyser om avgjørelsen, klageadgang, ressurs, organisering og må sies å være individualisert i forhold til den enkelte elev. I et tilfelle vi har sett, er også avvik fra sakkyndig vurdering begrunnet konkret i vedtaket. Avslag om spesialundervisning er også gjort som vedtak. Salten kommunerevisjon IKS 4
Etter revisjonens oppfatning kan det stilles spørsmål ved om skolene har en fleksibel nok praksis i forhold til å fatte løpende vedtak. Dette med bakgrunn i at en elev som fikk sakkyndig vurdering i desember 2010, ikke fikk vedtak før i mai 2011, med virkning for påfølgende skoleår. Etter revisjonens oppfatning har ikke eleven i dette tilfellet fått oppfylt sin rett til spesialundervisning. Tjenesten gjennomfører bruk av individuelle opplæringsplaner og (tidligere) halvårsvurderinger i forhold til disse. Dokumentene har et tilfredsstillende innhold i forhold til krav. I seksjon skole er det etablert elementer av internkontroll hvor styringsdialog (gjennom driftssamtale og resultatavtale) mellom seksjonselder og underlagte ledere, er et viktig innslag. Det fremgår i forhold til denne at på grunn av lederskifte og nedbemanning er ikke disse styringsmidlene fulgt godt opp i det siste. Det er også anskaffet en styringsprogramvare som må antas å kunne ha stor verdi i forhold til internkontroll i tjenesten. Av nevnte årsak er heller ikke den for tiden godt nok fulgt opp av seksjonsleder. Denne er etter hennes oppfatning også ujevnt implementert i organisasjonen. For 2013 er ikke den påkrevde tilstandsrapport til kommunestyret utarbeidet og presentert. For øvrig er det etter revisjonens oppfatning flere forhold i tjenesten som bidrar til seksjonens internkontroll: - Seksjonsleder er kopimottaker av tilmeldinger til PPT og vedtak om spesialundervisning ved den enkelte skole - Organisering med spesialpedagogtem på den enkelte skole og møter med disse fra seksjonen - Innføring av handlingssirkel i arbeidet samt oppdaterte dokumenter - Kompetansehevingstiltak/kurs der store deler av personalet har deltatt Tjenesten har ut fra dette flere elementer som bidrar i forhold til internkontroll. Det ser likevel ut til at internkontrollen i det minste på kort sikt må sies å være svekket gjennom lederskifte og nedbemanning. Salten kommunerevisjon IKS 5
1. INNLEDNING I denne rapporten går vi inn og ser på systemer og rutiner i måten det jobbes på i pptjenesten og i skoleetaten i. Tall viser at det i kommunen over tid har vært en høy andel elever med spesialundervisning. I denne forbindelse har vi gjort en undersøkelse av hvordan det jobbes i forhold til tilmelding av elever til pp- tjenesten og om hvordan krav til gjennomføring av spesialundervisning ivaretas. Vi har videre sett på hvilken internkontroll kommunen har for oppfølging av arbeidet med spesialundervisning. Om praksis tilfredsstiller krav i opplæringsloven på dette området. Organiseringen i kommunen på oppvekstområdet er følgende: Det er en undervisningsseksjon med seksjonsleder samt 100 % rådgiver for skole og 50 % rådgiver for barnehage. Seksjonen er underlagt kommunalsjef for drift. Seksjonslederen sluttet i sin stilling i fjor høst, og rådgiveren for skole tiltrådte stillingen som seksjonsleder i september 2013. I påvente av ny organisasjonsplan for er stillingen som rådgiver for skole satt vakant. Ny organiasjonsplan er mest sannsynlig bestemt i juni 2014. Seksjon undervisning har 9 skoler, 8 barnehager, voksenopplæring og PP- tjenesten underlagt. 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER 2.1 FORMÅL Formålet med prosjektet er å få vurdert i hvilken grad kommunen etterlever føringer i lov og veileder om spesialundervisning. 2.2 PROBLEMSTILLING Av formålet har vi utledet følgende problemstillinger: 1. Er saksgangen i spesialundervisningen organisert i tråd med regelverk og anbefalinger 2. I hvilken grad har kommunen et internkontrollsystem for oppfølging av om spesialundervisningen følges opp i tråd med kravene? 2.3 AVGRENSNINGER Undersøkelsen er avgrenset til å se på forvaltningsmessig gjennomføring av spesialundervisning samt hvilke systemer og rutiner tjenesten har for kvalitetssikring og oppfølging. Det gjøres ikke overprøving av faglige vurderinger eller faglig skjønn. Det gjøres i problemstilling 2 en enkel sjekk av elementer i forhold til internkontroll først og fremst rettet inn mot spesialundervisning. Denne er ikke nødvendigvis uttømmende i forhold til all aktivitet i skoleseksjonen. Salten kommunerevisjon IKS 6
3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Innsamlingen av data baserer seg på intervju med følgende personer: seksjonsleder skole, rektor ved Glomfjord skole og inspektør og ressursteamleder ved Neverdal skole I undersøkelsen er det også gått igjennom en del skriftlig dokumentasjon og et utvalg elevmapper (på 5 ved Neverdal og 6 ved Glomfjord skole). Utvalget av elevmapper utgjør ikke et representativt utvalg, men er en stikkprøve. Selv om antallet er lavt, utgjør det en relativt stor andel av elever med spesialundervisning (uten at dette kan opplyses konkret). Dette mener vi gir en pekepinn og indikasjon på tilstanden i tjenesten. Elevene er valgt ut tilfeldig men med noe spredning over klassetrinn. Fokuset har likevel lagt på de yngste gruppene for å belyse nyere praksis. Etter revisjonens oppfatning er datainnsamlingen tilstrekkelig i forhold til å gjøre de vurderinger og trekke de konklusjoner som er gjort i denne rapporten. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som kan stilles til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes i en forvaltningsrevisjon. Aktuelle kilder for utledning av revisjonskriterier er lover, forskrifter, retningslinjer, vedtak, avtaler og anerkjent teori. I denne undersøkelsen har vi lagt til grunn: Opplæringsloven Forvaltningsloven Spesialundervisning: Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning Salten kommunerevisjon IKS 7
5. FAKTA OG VURDERINGER 5.1 Er saksgangen i spesialundervisningen i tråd med regelverk og anbefalinger? 5.1.1 REVISJONSKRITERIER 1. PEDAGOGISK RAPPORT: Undervisningspersonalet skal vurdere om ein elev treng spesialundervisning, og melde fra til rektor når slike behov er til stades (Opplæringslovas 5-4). Resultatet i kartleggingen skal oppsummeres og inngå i den pedagogiske rapporten som evt sendes til PP- tjenesten 2. SAMTYKKE: Før det iverksettes en sakkyndig vurdering skal det innhentes samtykke fra foreldrene. Dersom det på forhånd foreligger en søknad om spesialundervisning fra foreldrene kan denne anses som et samtykke (Opplæringslovas 5-4) 3. MOTTATT HENVISNING: PPT gir innen 3 uker en tilbakemelding til skole/barnehage om når utredningen kan finne sted. Hvis utredning starter innen denne tid sendes ikke brev. 4. SAKKYNDIG VURERING (SV): Før et vedtak fattes skal det foreligge en sakkyndig vurdering. Denne skal inneholde: (1) En utredning av elevens læreforutsetninger og utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. (2) En tilrådning av hva slags opplæring som vil gi eleven et forsvarlig opplæringstilbud. Økonomiske og kapasitetsmessige årsaker er ikke legitim grunn til at det tar lang tid å utarbeide SV. Det er ikke adgang til å innføre ventelister (jf 5-1). I NOU 1995:18 virker det som om det forutsettes at sakkyndige vurderinger skal utarbeides årlig. Dette vil ofte ikke være nødvendig dersom den sakkyndige vurderingen er grundig. Dette vil bare gjelde dersom elevens behov ser ut til å være mer eller mindre uendrede (Veileder spesialundervisning s 65) 5. VEDTAK: Der det innvilges spesialundervisning skal det foreligge skriftlige vedtak. Disse skal opplyse om avgjørelsen, begrunnelsen for avgjørelsen og klageadgang. Vedtaket skal, i tillegg til en tilrådning av omfanget av spesialundervisningen (skal gjøres i tid, helst årstimer), også klargjøre hvilket opplæringstilbud eleven skal få. (Forvaltningslovens 24, 25 og 27, Oppl lovens 5-1, samt Veileder om spesialundervisning.. ). Vedtaket skal være individualisert. Avvik fra sakkyndig vurdering må begrunnes. Også i de tilfellene hvor skolen kommer til at eleven ikke har behov for spesialundervisning, skal det treffes enkeltvedtak om det. Forvaltningsorganet skal «forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold» (forvaltningslovens 11a) 6. IOP: For de elever som har vedtak om spesialundervisning skal det foreligge en individuell opplæringsplan (IOP). Planen skal vise mål for- og innholdet i opplæringen, samt hvordan denne skal drives (Opplæringslovens 5-5). 7. HALVÅRSEVALUERING: For de elever som har vedtak om spesialundervisning skal skolen utarbeide en halvårig skriftlig evaluering av IOP/oversikt over den opplæringen eleven har fått og en vurdering av elevens utvikling. Det skal også tas stilling til behov for fortsatt spesialundervisning (Opplæringslovens 5-5) Salten kommunerevisjon IKS 8
5.1.2 FAKTA Førtilmelding Seksjonsleder for skole opplyser at de i tjenesten har brukt mye tid de siste årene på spørsmålet om tilpasset opplæring kontra spesialundervisning, for nivået på spesialundervisning økte mye en periode. Dette har de også jobbet systematisk med PPT i forhold til, for å få en økt bevissthet i tjenesten om bruk av tilmelding. I denne forbindelse er det etablert spesialpedagogteam (s-team) på skolene for å øke kvaliteten i arbeidet. Det er tatt i bruk en prosedyre/handlingssirkel som viser gangen i arbeidet fra bekymringsstadiet til PPT involveres og til eleven eventuelt får et tilbud. Rektor ved Neverdal skole sier at handlingssirkelen ligger til grunn for hvordan man jobber før PPT involveres i forhold til eleven. Det skal bl a prøves ut alternative tiltak med tilrettelagt undervisning før man kommer så langt at det gjennomføres tilmelding. Ved Glomfjord skole (som har betydelig flere elever) er det etablert et eget ressursteam hvor det inngår spesialpedagoger og personale med mye erfaring innen spesialundervisning. Leder for ressursteamet sier at hovedmålet er å ivareta flest mulig innenfor tilpasset opplæring. I handlingssirkelen går det frem at det skal gjøres samtale med foreldrene om en bekymring på et tidlig tidspunkt. Lederen av ressursteamet i Glomfjord sier at de tar kontakt med foreldrene før ressurteamet vurderer eleven og før PPT involveres. Navngitte elver diskuteres ikke med PPT uten at foreldrene er involvert. I forhold til henvisningen/tilmeldingen til PPT, har kommunen et standardisert skjema som begge skolene revisjonen har sett på, bruker. Lederen for ressursteamet ved Glomfjord skole sier følgende: «Vi følger prosedyrene ved henvisning, vi har henvisningsskjema der lærerne fyller ut pedagogisk rapport og foreldrene fyller ut sin del. Og så legger vi ved de kartleggingene vi har foretatt. Nå har vi fått såpass ressurser til dette arbeidet at det er rimelig grundig det vi sender fra oss». Gjennomgangen av elevmapper viser at disse skjemane er i bruk, men mangler i noen av de fysiske mappene. I en del av mappene ligger ikke tilmeldingsskjema fordi eleven har vært tilmeldt før de kom til skolen (eksempelvis i barnehagen). Mottatt henvisning I følge teamleder i Glomfjord har PP- tjenesten gode rutiner på å sende bekreftelse om at henvisningen er mottatt. Da er det tildelt saksbehandler og det fremgår forventet oppstartuke. Disse sendes til hjemmet med kopi til skolen. Brevet ligger i stor grad ikke i elevmappene av samme årsak som nevnt ovenfor. De svar som ligger i mappene viser at svaret har kommet raskt fra PPT, samt at den angitte oppstarten med arbeidet skjer raskt (nærmest umiddelbart). Salten kommunerevisjon IKS 9
Sakkyndig vurdering Gjennomgangen av elevmapper viste at sakkyndig vurdering lå i samtlige mapper. De sakkyndige vurderingene følger en mal og tar stilling til påkrevde forhold som: - Utbytte av ordinært opplæringstilbud - Lærevansker - Realistiske opplæringsmål - Kan utfordringene avhjelpes - Hvilken opplæring gir forsvarlig tilbud Saksbehandlingstiden for de undersøkte elevsakene har vært fra 1 til 5 måneder til den sakkyndige vurderingen var ferdig. I følge ressursteamleder ved Glomfjord skole har de sakkyndige vurderingene i utgangspunktet 3 års varighet, men skjer det endringer så kan det lages nye raskere. Når ungene går over fra barnehage til skole, så lages det ny. Og ved overgangene til mellom-, ungdomstrinnet og over til videregående skole, så lages det ny vurdering. Fra skolene gis det uttrykk for at de sakkyndige vurderingene er gode og konkrete, og at man har et godt samarbeid med PPT. Vedtak I følge seksjonsleder for skoleenheten har de en fast praksis på at rullerende vedtak skal være gjort 1. mai, og for nye elever med spesialundervisning ved behov. Ved begge de besøkte skolene opplyser de at det brukes kommunens felles mal for vedtak som ligger i sak/arkivsystemet Esa. Gjennomgangen av elevmappene viser følgende: - Vedtak er gjort årlig for alle elevene og de ligger i mappene - Vedtakene opplyser om avgjørelsen og klageadgang. - Vedtakene opplyser om omfang av tilbudet i årstimer (delvis også i uketimer) og sier også noe om organiseringen av tilbudet (gruppe/enkeltundervisning). Vedtakene er dermed individualisert. - I et tilfelle hvor sakkyndig vurdering (SV) viste rett til spesialundervisning har skolen avslått dette. Dette er gjort i form av enkeltvedtak. I vedtaket begrunnes dette med henvisning til adgang til dette i SV forutsatt assistentressurs i klassen. Eleven har istedenfor fått tiltaksplan. - Det tar i hovedsak 1-5 måneder fra SV foreligger til vedtak fattes. - En elev som fikk SV i desember 2010, fikk ikke vedtak om spesialundervisning før i mai 2011, med virkning for skoleåret 2011/12. Salten kommunerevisjon IKS 10
Individuell opplæringsplan (IOP) I følge seksjonsleder skole har de i tjenesten hatt en egen fagdag høsten 2013 om utvikling av IOP og hvordan de skal skrives. Hun sier videre at det er ulik kvalitet på IOP- ene, og at det er om å få de så konkret som mulig og hvordan resultater skal måles. Hun gir uttrykk for å ha sett for få IOP- er til å kunne uttale seg om kvaliteten generelt sett. Rektor ved Neverdal skole opplyser at de hadde kurs for personalet i høst om bruken av den nye IOP malen. PPT bisto kommunen i denne forbindelse. Opplegget er at forslag til IOP skal være klar om våren, og så skal de være ferdigstilt 30. september. Hovedlærer for spesialundervisning skal brukes som veileder i forhold til dette. I følge leder av ressurteamet ved Glomfjord skole er det nå meningen at ressursteamet ved skolen skal brukes for å kvalitetssikre IOP- ene. Gjennomgangen av elevmapper viser at IOP- er er utarbeidet og ligger i elevmappene. Revisjonen vurderer ikke faglig kvalitet på dokumentene, men det ser gjennomgående ut til at de påkrevde momenter er tatt med og belyst. IOP-ene skal inneholde: - Mål for opplæringen - Innholdet i opplæringen - Hvordan opplæringen skal drives Halvårsevaluering 1 Det har vært praksis at halvårsmeldingen skulle være utarbeidet 20. januar og 20. juni (jfr rutine for oppfølging av spesialundervisning for Neverdal skole per 12.12.2011). Rektor ved Neverdal skole mener skolen har hatt god rutine på jobbingen med halvårsevalueringene. Man har også hatt en praksis på å utarbeide evaluering av IOP- ene, noe som i følge rektor medførte at det ble mye evalueringsarbeid (nå blir det mindre i forhold til at halvårsrapportene er utgått). Evaluering av videre behov for spesialundervisning gjøres i dette dokumentet, mens (halvårs-) evalueringen er en vurdering til foresatte om hvordan det går i forhold til oppsatte mål. Halvårsevalueringene skal inneholde: - Oversikt over den opplæringen eleven har fått - Vurdering av utviklingen - Vurdere fortsatt behov for spesialundervisning Gjennomgangen av elevmapper viser at det for Glomfjord skole manglet en del dokumentasjon på halvårsevalueringene. De nevnte vurderingselementer må sies å være belyst i de mapper der dokumentasjonen er på plass. 1 Fra høsten 2013 er halvårsevalueringene historie, og fra nå skal det bare gjennomføres årlige vurderinger ved skoleårets slutt, jfr endringer i opplæringsloven. Salten kommunerevisjon IKS 11
5.1.3 VURDERING I tjenesten opplyses det at man har brukt en del ressurser på å vurdere praksisen i forhold til spesialundervisning. Dette fordi det har vært til dels høyt nivå på dette området. Derfor er det utarbeidet/tatt i bruk en prosedyre/handlingssirkel på området for å kvalitetssikre tilbudet. I denne fremgår de enkelte trinn i prosessen frem til, og med spesialundervisning. I faktadelen har vi vist til at skolene bruker det standardiserte tilmeldingsskjemaet, og at det i forbindelse med tilmeldingen legges ved pedagogisk rapport og foreldreerklæring (samtykke) samt gjennomførte kartlegginger. Det er også revisjonens inntrykk at PPtjenesten raskt sender ut svar om at henvisningen er mottatt, og at det er angitt tidspunkt for oppstart. Når det gjelder de sakkyndige vurderingene forelå de i samtlige undersøkte elevmapper. Etter vår oppfatning inneholder de sakkyndige vurderingene påkrevde vurderingsmomenter i forhold utredning og tilrådning. Vedtak om spesialundervisning gjøres årlig og med utgangspunkt i mal i kommunens sak/arkivsystem. Vedtakene har et innhold som etter revisjonens oppfatning er tilfredsstillende i forhold til krav. De opplyser om avgjørelsen, klageadgang, ressurs, organisering og må sies å være individualisert i forhold til den enkelte elev. I et tilfelle vi har sett, er også avvik fra sakkyndig vurdering begrunnet konkret i vedtaket. Avslag om spesialundervisning er også gjort som vedtak. Etter revisjonens oppfatning kan det stilles spørsmål ved om skolene har en fleksibel nok praksis i forhold til å fatte løpende vedtak. Dette med bakgrunn i at en elev som fikk sakkyndig vurdering i desember 2010, ikke fikk vedtak før i mai 2011, med virkning for påfølgende skoleår. Etter revisjonens oppfatning har ikke eleven i dette tilfellet fått oppfylt sin rett til spesialundervisning. I forhold til bruk av individuelle opplæringsplaner (IOP) har kommunen i forbindelse med innføring av ny mal, gjennomført kursing i bruk av denne. Dette vil etter revisjonens oppfatning bidra til å sikre kvaliteten i disse dokumentene. Vår gjennomgang viser at IOP- er utarbeides og dokumenteres. Slik vi oppfatter det tilfredsstiller IOP- ene krav til innhold. Halvårsevalueringer har vært gjennomført og hatt et innehold som har tilfredsstilt fastsatte krav. Noe halvårsvurderinger har manglet i de fysiske mappene. Salten kommunerevisjon IKS 12
5.2 I hvilken grad har kommunen et internkontrollsystem for oppfølging av om spesialundervisningen følges opp i tråd med kravene? 5.2.1 REVISJONSKRITERIER 1. Opplæringsloven 13-10. Ansvarsomfang (utdrag) Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den videregående opplæringa, knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. Det foreligger ikke en spesifikk forskrift om internkontroll til dette området, men generelle krav til internkontroll går bl a på å: sikre kunnskap og ferdigheter innen fagfeltet, sørge for at arbeidstakerne medvirker/erfaring utnyttes, skaffe oversikt over områder hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav, utvikle prosedyrer og instrukser 5.2.2 FAKTA Sekjonsleder har tidligere erfaring fra skole, både som rektor og innenfor spesialpedagogisk opplæring. Seksjonslederen er relativt ny i funksjonen og har ikke hatt hovedansvar for området i rådgiverperioden. I tillegg er en av rektorene ved de undersøkte skolene midlertidig ikke i tjeneste. Dette har vanskeliggjort å undersøke internkontroll i skoleseksjonen. I kommunens styringssystem er det lagt opp til at seksjonsleder skal gjennomføre både medarbeidersamtale og driftssamtale. Det foreligger også en resultatavtale med den enkelte leder i forhold til måloppnåelse. Seksjonsleder gir uttrykk for at hun i høst ikke har rukket å gjennomføre alle driftssamtalene pga bemanningssituasjonen. Det er ellers gjennomført ledermøter og på disse har spørsmålet om tilpasset opplæring/spesialundervisning vært tema. Hun gir videre uttrykk for at hovedtemaet i seksjonens møte med skolene er systemarbeidet, og at de jobber på rett måte. Fra Glomfjord skole ble det også understreket at de har registrert en endring i oppfølgingen med redusert bemanning i seksjonen: Salten kommunerevisjon IKS 13
«Med reduksjonen i bemanning er det begrenset hva de kan følge opp. De har tidligere hatt driftssamtaler med rektor, teamledere og ansatte. På denne måten har de fått informasjon fra flere kanter. Men det har det ikke vært den senere tid». Seksjonen har også kjøpt inn en styringsprogramvare som heter www.1310.no, som ble anskaffet i 2013 etter at man hadde vært på studietur til Stavanger kommune. Dette er «et system som hjelper skoleeiere å oppfylle kravet til et forsvarlig system (Opplæringsloven 13-10), samt bidra til å gjøre rektorens jobb enklere og mer oversiktlig» (utrag fra hjemmesiden). I dette kan enhetsleder logge seg inn og merke av når gjøremål er gjort. Det kan ut fra dette genereres rapporter over alle skolens gjøremål. Seksjonsleder sier at hun pga ressurssituasjonen ikke har hatt tid til å følge opp systemet så grundig som ønsket. Etter hennes oppfatning er systemet i varierende grad tatt i bruk av skolene, noen er flinke, og noen ikke så flinke. Seksjonsleder er ellers kopimottaker når det gjøres enkeltvedtak om spesialundervisning på skolene. Da får hun kopi av vedtaket gjennom sak/arkivsystemet ESA. I gjennomgangen av elevmappene har det fremgått av vedtakene at det var med kopi til seksjonsleder. I følge seksjonsleder var tidligere seksjonsleder nøye med å følge opp at vedtak ble foretatt årlig. Seksjonsleder er også kopimottaker av tilmeldinger til PPT. Seksjoksjonsleder fatter også enkeltvedtak. Dette gjelder enkeltvetak for barn/elever som bla er i forsterhjem i andre kommuner. Arbeidet med spesialundervisning er organisert og tilrettelagt ved at den enkelte skole har etablert et spesialpedagogteam (s- team). Leder for seksjonen gjennomfører oppfølgingsmøter med s-teamene hvor det bl a er jobbet med holdninger til spesialundervisning. I følge seksjonsleder har de et nært og godt samarbeid med PPT kontoret også på et skoleeiernivå, der det har vært månedlige møter. Som nevnt i problemstilling 1, er det innført en handlingssirkel for å kvalitetssikre prosessen i arbeidet med spesialundervisning. Denne viser trinnene i arbeidet og hva som utføres av hhv skole og PPT. Foruten dette ble det i 2013 tatt i bruk nye og oppdaterte skjema i arbeidet med spesialundervisning. Det er også tatt i bruk en veiledning i forhold til utfylling av individuell opplæringsplan (IOP). Som noe nytt er det utarbeidet tilmeldingsskjema for systemrettede tiltak Det gjennomføres også noe kursing av personalet. I høst ble det gjennomført en kursdag som handlet om tilpasset opplæring. En foredragsholder fra en osloskole fortalte om hvordan de organiserer spesialundervisning og hvordan de øker den tilpassede opplæringen og toner ned omfanget av spesialundervisning. Dette ble gjennomført for alle lærere og assistenter i kommunen. Seksjonsleder opplyser at tilstandsrapport for tjenesten (jfr oppl lovens 13-10) ble utarbeidet og lagt frem til politisk behandling i kommunestyret i 2012 men ikke i 2013. Salten kommunerevisjon IKS 14
5.2.3 VURDERING Etter revisjonens oppfatning har kommunen etablert elementer av internkontroll hvor styringsdialog (gjennom driftssamtale og resultatavtale) mellom seksjonsleder og underlagte ledere, er et viktig innslag. Det fremgår i forhold til denne at på grunn av lederskifte og nedbemanning er ikke disse styringsmidlene godt fulgt opp i det siste. Det er også anskaffet en styringsprogramvare som må antas å kunne ha stor verdi som styringsredskap i tjenesten. Av nevnte årsak er heller ikke den for tiden godt nok fulgt opp av seksjonsleder. Denne er etter hennes oppfatning også ujevnt implementert i organisasjonen. Som kopimottaker av både tilmeldinger til PPT og vedtak om spesialundervisning ved den enkelte skole, har seksjonsleder gode muligheter til å være orientert om hva som skjer i tjenesten. Organiseringen på skolene med spesialpedagogteam må sies å være et viktig bidrag til å kvalitetssikre arbeidet med spesialundervisningen. Tett oppfølging av disse teamene gjennom regelmessige møter med seksjonsleder, må sies å være et viktig bidrag i internkontrollen. Ellers er det positivt at tjenesten har innført en handlingssirkel for å kvalitetssikre arbeidet på området. Det er også siste år gjennomgått og oppgradert skjema som brukes i arbeidet. Dette indikerer at man er oppegående og har et engasjement i det som utføres. Det gjennomføres også kompetansehevingstiltak gjennom kursing, der store deler av personalet har deltatt. I forhold til krav i opplæringsloven om å utarbeide å legge fram tilstandsrapport for tjenesten for kommunestyret, ble dette gjennomført i 2012, men ikke i 2013. Salten kommunerevisjon IKS 15
6. KONKLUSJON Vi har i denne undersøkelsen sett på følgende to forhold 1. Er kommunens praksis i forhold til vurdering av tildeling og gjennomføring av spesialundervisning i tråd med regelverk og anbefalinger Skoletjenesten i Meløy har tatt i bruk en prosedyre/handlingssirkel for å kvalitetssikre de trinn som gjøres i arbeidet med førtilmelding og gjennomføring av arbeid og prosesser med spesialundervisning. I tillegg er det i 2013 gjennomført en revidering av de skjema som tjenesten bruker i dette arbeidet. Gjennomgangen av elevmapper viser at disse skjemaene er tatt i bruk. Undersøkelsen viser at tjenestene gjennomfører tilmeldingsarbeid på en tilfredsstillende måte, med tilmeldingsskjema, pedagogisk rapport og samtykke fra foreldre. PP- tjenesten sender ut brev om at henvisning er mottatt, og det fremgår oppstarttidspunkt. De sakkyndige vurderingene inneholder påkrevde momenter i forhold til utredning og tilrådning. Vedtak om spesialundervisning gjøres årlig og med utgangspunkt i mal i kommunens sak/arkivsystem. Vedtakene har et innhold som etter revisjonens oppfatning er tilfredsstillende i forhold til krav. De opplyser om avgjørelsen, klageadgang, ressurs, organisering og må sies å være individualisert i forhold til den enkelte elev. I et tilfelle vi har sett, er også avvik fra sakkyndig vurdering begrunnet konkret i vedtaket. Avslag om spesialundervisning er også gjort som vedtak. Etter revisjonens oppfatning kan det stilles spørsmål ved om skolene har en fleksibel nok praksis i forhold til å fatte løpende vedtak. Dette med bakgrunn i at en elev som fikk sakkyndig vurdering i desember 2010, ikke fikk vedtak før i mai 2011, med virkning for påfølgende skoleår. Etter revisjonens oppfatning har ikke eleven i dette tilfellet fått oppfylt sin rett til spesialundervisning. Tjenesten gjennomfører bruk av individuelle opplæringsplaner og (tidligere) halvårsvurderinger i forhold til disse. Dokumentene har et tilfredsstillende innhold i forhold til krav. Salten kommunerevisjon IKS 16
2. I hvilken grad har kommunen et internkontrollsystem for oppfølging av om spesialundervisning følges opp i tråd med kravene? I seksjon skole er det etablert elementer av internkontroll hvor styringsdialog (gjennom driftssamtale og resultatavtale) mellom seksjonsleder og underlagte ledere, er et viktig innslag. Det fremgår i forhold til denne at på grunn av lederskifte og nedbemanning er ikke disse styringsmidlene fulgt godt opp i det siste. Det er også anskaffet en styringsprogramvare som må antas å kunne ha stor verdi i forhold til internkontroll i tjenesten. Av nevnte årsak er heller ikke den for tiden godt nok fulgt opp av seksjonsleder. Denne er etter hennes oppfatning også ujevnt implementert i organisasjonen. For 2013 er ikke den påkrevde tilstandsrapport til kommunestyret utarbeidet og presentert. For øvrig er det etter revisjonens oppfatning flere forhold i tjenesten som bidrar til seksjonens internkontroll: - Seksjonsleder er kopimottaker av tilmeldinger til PPT og vedtak om spesialundervisning ved den enkelte skole - Organisering med spesialpedagogtem på den enkelte skole og møter med disse fra seksjonen - Innføring av handlingssirkel i arbeidet samt oppdaterte dokumenter - Kompetansehevingstiltak/kurs der store deler av personalet har deltatt Tjenesten har ut fra dette flere elementer som bidrar i forhold til internkontroll. Det ser likevel ut til at internkontrollen i det minste på kort sikt må sies å være svekket gjennom lederskifte og nedbemanning. Salten kommunerevisjon IKS 17
7. ANBEFALING Ut fra gjennomgangen i denne rapporten har revisjonen følgende anbefalinger: - Kommunen bør følge opp at vedtakspraksis sikrer at elevers rett til spesialundervisning ivaretas. - Kommunen bør ha oppfølging av at internkontroll i skoletjenesten er tilfredsstillende. Salten kommunerevisjon IKS 18
8. RÅDMANNENS KOMMENTAR Rådmannes kommentar til rapporten fremgår som vedlegg 1 på neste side. Det fremgår av rådmannens svar, at man slutter seg til den beskrivelsen som fremgår av rapporten. Slik vi ser det endrer ikke rådmannens kommentarer på rapportens vurderinger og konklusjon. Salten kommunerevisjon IKS 19
Vedlegg 1 Rådmannens kommentar I forhold til rapporten kommenterer rådmannen følgende: Det vises til gjennomført forvaltningsrevisjon av spesialundervisning med formål å systematisk undersøke den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. Revisjonen konkluderer med at på de fleste områder er forvaltningen av spesialundervisning tilfredsstillende. Det påpekes to svakheter Praksis i forhold til fortløpende vedtak etter sakkyndig vurdering Oppfølging fra kommunenivå når stilling er satt vakant I forhold til det første punktet vil undervisning foreta en gjennomgang for å kvalitetssikre saksbehandlingsprosedyrene. er nå i en fase med generell nedbemanning med bakgrunn i den økonomiske situasjonen. Som en konsekvens av dette gjennomføres det også en vurdering av organisasjonsmodell. Rådmannen har i denne situasjonen valgt å holde stillinger vakante og på undervisning er seksjonslederstillingen vakant som en følge av oppsigelse. Dette har medført at undervisning må prioritere sine oppgaver og alle oppgaver blir ikke løst på en optimal måte. I ny modell vil rådgiverstillingen på undervisning bli beholdt og internkontrollen må justeres etter ny modell. Ny organisasjonsmodell er planlagt fremlagt for kommunestyret i juni og nye bemanningsplaner skal være iverksatt senest 01.08.14. Rådmannen takker Salten Kommunerevisjon v/ Moholt for en ny godt gjennomarbeidet forvaltningsrevisjon. Salten kommunerevisjon IKS 20