Fosen Kommunerevisjon IKS

Transkript

1 Fosen Kommunerevisjon IKS Spesialundervisning i grunnskolen Mosvik kommune Forvaltningsrevisjon 2010

2 INNHOLD 1 SAMMENDRAG BAKGRUNN FOR PROSJEKTET AVGRENSINGER PROBLEMSTILLINGER REVISJONSKRITERIER INTERNKONTROLL SAKSBEHANDLING OG VEDTAK METODE INNHENTEDE OPPLYSNINGER GJENNOMGANG AV INTERNKONTROLLDOKUMENTASJONEN KNYTTET TIL SPESIALUNDERVISNING FYLKESMANNENS VURDERINGER KNYTTET TIL INTERNKONTROLL GJENNOMGANG AV DOKUMENTASJON KNYTTET TIL VEDTAK OM SPESIALUNDERVISNING 7.4 FYLKESMANNENS VURDERINGER KNYTTET TIL SAKKYNDIG VURDERING, INDIVIDUELLE OPPLÆRINGSPLANER (IOP) OG HALVÅRSRAPPORTER VURDERINGER INTERNKONTROLL DOKUMENTASJON KNYTTET TIL VEDTAK KONKLUSJON OG ANBEFALING RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE SENTRALE DOKUMENTER OG LITTERATUR Rissa Monica Larsen Torvik Revisjonssjef Tore Solli Forvaltningsrevisor Fosen kommunerevisjon IKS Side 1

3 1 SAMMENDRAG Fosen Kommunerevisjon IKS har på oppdrag fra kontrollutvalget gjennomgått deler av opplæringsvirksomheten i Mosvik kommunen for å vurdere internkontroll og saksbehandling knyttet til spesialundervisning i grunnskolen. Formålet med forvaltningsrevisjonen er å få svar på følgende problemstillinger: Har Mosvik kommune en tilfredsstillende internkontroll knyttet til spesialundervisning i grunnskolen? Skjer tildeling og oppfølging av spesialundervisning i samsvar med regelverket? Vurderingskriteriene er utledet fra Opplæringsloven og tilhørende veiledere utgitt av Utdanningsdirektoratet og KS. Revisjonen konkluderer med at kommunen ikke fullt ut oppfyller kravet om tilfredsstillende internkontroll knyttet til spesialundervisning. Kommunen mangler dokumentasjon av flere sentrale elementer i forhold til kravene i opplæringsloven og tilhørende veileder om internkontroll. Samtidig har kommunen utarbeidet dokumenter (eks. kvalitetsmelding) som ved en videreutvikling vil kunne være et grunnlag for utarbeiding av et fullverdig internkontrollsystem. Tildeling og oppfølging av spesialundervisning skjer i samsvar med gjeldende regelverk i den forstand at sakkyndig vurdering, individuell opplæringsplan (IOP) og dokumentasjon for foreldrenes medvirkning foreligger i alle vedtak og saker. Videre foreligger det halvåsrapporter for elever med vedtak om spesialundervisning. Det er en svakhet at vurderingene i halvårsrapportene ikke konsekvent gjøres i forhold til de målene som fastsettes i elevens IOP. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag påpeker gjennom ett tilsyn høsten 2009 at innholdet i de sakkyndige vurderingene, de individuelle opplæringsplanene og halvårsrapportene ikke er i samsvar med lovkravene i opplæringsloven. På bakgrunn av vurderingene i rapporten anbefaler revisjonen følgende: Mosvik kommune bør prioritere å videreutvikle et aktivt internkontrollverktøy for opplæringsvirksomheten inkludert spesialundervisning. Kommunen bør systematisk overvåke og gjennomgå internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten. Kommunen bør legge vekt på å bedre dokumentasjonen av internkontrollarbeidet. Kommunen bør sikre at innholdet i individuell opplæringsplan og halvårsrapport har en klar sammenheng og er i samsvar med lovkravene i opplæringsloven. Fosen kommunerevisjon IKS Side 2

4 2 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET Gjennom god tilpasning av vanlig undervisning skal en så langt som råd er, søke å gi alle elever i grunnskolen et godt utbytte av opplæringen. Opplæringsloven (Lov av 17. juli 1998 nr 61 om grunnskolen og den videregåande opplæringa) vektlegger tilpasset opplæring gjennom at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte elev. For enkelte elever vil likevel ikke en tilpasning innen rammen av vanlig undervisning være nok til at de får et tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. Dette kan aktualisere behovet for spesialundervisning. Spesialundervisning er en mer omfattende form for tilpasset opplæring, som det er knyttet et enkeltvedtak til. Selve retten til spesialundervisning er regulert i opplæringsloven 5-1: Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplærinstilbodet, har rett til spesialundervisning. I vurderinga av kva for opplæringstilbod som skal givast, skal det særleg leggjast vekt på utviklingsutsiktene til eleven. Opplæringstilbodet skal ha eit slikt innhald at det samla tilbodet kan gi eleven eit forsvarleg utbytte av opplæringa i forhold til andre elevar og i forhold til dei opplæringsmåla som er realistisk for eleven. Elevar som får spesialundervisning, skal ha det same totale undervisningstimetalet som andre elevar, jf. 2-2 og 3-2. Spesialundervisning innebærer en mer omfattende individuell tilpasning, som blant annet kan omfatte avvik fra reglene om innholdet i opplæringen slik det går fram av læreplanverkene. Også spesialundervisning er en form for tilpasset opplæring, men ikke all tilpasset opplæring er spesialundervisning. Spesialundervisning innebærer at det på bakgrunn av enkeltvedtak settes i gang særskilte tiltak for en som ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringen, tiltak som bare noen har krav på. Hva de særskilte tiltakene går ut på, vil avhenge av situasjonen. Opplæringsloven andre ledd stiller krav om at kommunen skal ha et internkontrollsystem tilknyttet bl.a. spesialundervisning: Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskrifter til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Videre gir opplæringsloven retningslinjer for hvordan tildeling og oppfølging av spesialundervisning skal skje. 5-3 i opplæringsloven setter krav om at det må foreligge en sakkyndig vurdering før kommunen kan fatte vedtak om å gi spesialundervisning. Hvis det blir fattet vedtak om å gi spesialundervisning skal opplæringstilbudet konkretiseres i en individuell opplæringsplan (IOP) for eleven. Opplæringstilbudet utformes i samarbeid med foreldrene og det skal legges stor vekt på deres syn. Det går også fram av opplæringsloven at skolen skal utarbeide en skriftlig oversikt hvert halvår over den opplæringa elever med spesialundervisning har fått og hvilken utvikling eleven har hatt. Med utgangspunkt i at det er utformet mål for eleven i den individuelle opplæringsplanen er det grunnlag for å vente at måloppnåelse registreres i halvårsrapporten. Fosen kommunerevisjon IKS Side 3

5 I Mosvik kommune er det én kommunal grunnskole fordelt på to enheter. I tillegg drives det en privat kristen grunnskole i kommunen. Høsten 2000 ble barnehage og skole slått sammen til en avdeling med felles avdelingsleder for de tre enhetene Mosvik barnehage, Framverran skole (alderstrinn klasse) og Mosvik skole (alderstrinn klasse). Ved hver enhet er det en daglig leder som tar seg av den daglige driften. Tabell 1 viser kommunens netto driftsutgifter til undervisning i grunnskolen i prosent av kommunens samlede netto driftsutgifter. Indikatoren sier således noe om kommunens prioritering av undervisning i grunnskolen i forhold til andre sektorer i kommunen. Tabell 1 Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning i prosent av samlede netto driftsutgifter Mosvik kommune Gj.snitt kom.gruppe 6 Gj.snitt Nord-Trøndelag ,5 22,8 22,6 20,4 20,4 20,1 25,0 24,7 25,2 Mosvik kommune ligger noe over sammenlignbare kommuner når det gjelder netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning i prosent av samlede netto driftsutgifter. Samtidig ligger kommunen i 2 av 3 år under gjennomsnittet i Nord-Trøndelag. Ser vi på netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning per innbygger så ligger kommunen over nivået i både sammenlignbare kommuner og gjennomsnittet i Nord-Trøndelag (tabell 2). Tabell 2 Netto driftsutgifter til grunnskoleundervisning per innbygger (kr) Mosvik kommune Gj.snitt kom.gruppe 6 Gj.snitt Nord-Trøndelag Andel elever i grunnskolen i Mosvika som får spesialundervisning er stigende (tabell 3). Dette er den samme trenden vi ser i sammenlignbare kommuner og i Nord-Trøndelag generelt. Økningen kommer til tross for en målsetting om en reduksjon av andelen elever med spesialundervisning (Stortingsmelding nr. 30, , Kultur for læring). Andelen elever som fikk spesialundervisning i grunnskolen i Mosvik kommune var i 2006 lavere enn i sammenlignbare kommuner og gjennomsnittet i Nord-Trøndelag. I 2007 og 2008 er andelen elever med spesialundervisning i Mosvika høyere enn gjennomsnittet i Nord-Trøndelag (men lavere enn gjennomsnittet i sammenliknbare kommuner). Tabell 3 Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning, prosent Mosvik kommune Gj.snitt kom.gruppe 6 Gj.snitt Nord-Trøndelag ,2 6,7 9,6 8,5 10,1 10,5 5,0 5,8 7,1 Fosen kommunerevisjon IKS Side 4

6 Tabell 4 viser timer spesialundervisning i prosent av antall læretimer totalt i henholdsvis Mosvik kommune, sammenlignbare kommuner og kommuner i Nord-Trøndelag i perioden Mosvik kommune hadde en forholdsvis stor økning i timer spesialundervisning i prosent av antall læretimer fra 2007 til Tabell 4 Timer spesialundervisning i prosent av antall læretimer totalt Mosvik kommune Gj.snitt kom.gruppe 6 Gj.snitt Nord-Trøndelag ,7 17,8 27,4 14,5 16,1 16,4 15,6 16,0 17,5 3 AVGRENSINGER Prosjektet er avgrenset til klassetrinn i kommunens ordinære grunnskoletilbud. I tilknytning til vedtak om spesialundervisning har revisjonen først og fremst vurdert om de nødvendig dokumentene i saken foreligger (sakkyndig vurdering og IOP). Det er kun i forhold til halvårsrapporter at innholdet er vurdert nærmere. I vurderingen av kommunens internkontroll har revisjonen i sin gjennomgang valgt å konsentrere seg om enkelte av de mest sentrale elementene i et helhetlig internkontrollsystem, jf. revisjonskriteriene. Andre elementer i internkontrollsystemet er vurdert mindre grundig. 4 PROBLEMSTILLINGER Det forventes at prosjektet skal gi grunnlag for å konkludere på om Mosvik kommune har en tilfredsstillende internkontroll knyttet til spesialundervisning i grunnskolen. Forvaltningsrevisjonen vil i tillegg spesielt kontrollere at gjeldende regelverk blir fulgt ved tildeling og oppfølging av tjenesten. For å belyse disse aspektene er det utarbeidet følgende problemstilling: Har Mosvik kommune en tilfredsstillende internkontroll knyttet til spesialundervisning i grunnskolen? Skjer tildeling og oppfølging av spesialundervisning i samsvar med regelverket? Fosen kommunerevisjon IKS Side 5

7 5 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er de krav og forventninger som Mosvik kommune vurderes/revideres i forhold til, og tar utgangspunkt i den beskrevne problemstillingen. I dette prosjektet har vi utledet revisjonskriterier fra følgende kilder: Opplæringsloven (Lov av 17. juli 1998 nr 61 om grunnskolen og den videregåande opplæringa) Veileder fra Utdanningsdirektoratet og KS: Kravet til skoleeiers forsvarlige system 5.1 Internkontroll Kommunens plikt til å ha internkontroll i skoleverket er hjemlet i opplæringsloven andre ledd der det heter: Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. I og med at spesialundervisning er hjemlet i opplæringslova, følger det av bestemmelsen at kommunens internkontrollsystem også må innbefatte vurdering og oppfølging av lovkravene spesialundervisningen. Utdanningsdirektoratet og KS har utgitt en veileder (Veileder om kravet til skoleeiers forsvarlige system ) som konkretiserer kravet til et forsvarlig internkontrollsystem. Veilederen lister opp følgende elementer som bør inngå i et forsvarlig system for vurdering om kravene i regelverket blir oppfylt: Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring. Beskrivelse av hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling knyttet til opplæringsvirksomheten (eks. delegasjonsreglement). Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort. Rutiner for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket. Rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger. Beskrivelse av rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger. Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten. Beskrivelse av ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring. Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig. Fosen kommunerevisjon IKS Side 6

8 Revisjonen tar utgangspunkt i opplæringslovens bestemmelser samt utvalgte elementer i veilederens opplisting av krav til et forsvarlig internkontrollsystem ved utledning av kriterier. Følgende kriterier for vurdering om internkontrollen knyttet til spesialundervisning i grunnskolen er tilfredsstillende legges til grunn i prosjektet: Det skal foreligge rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapportering og tilbakemelding. Det skal beskrives rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger. Det skal gis en beskrivelse av ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring. Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig. 5.2 Saksbehandling og vedtak Opplæringslovens kapittel 5 omhandler spesialundervisning. Her finnes det regler knyttet til både sakkyndig vurdering, IOP, forelders medvirkning og halvårsrapporter. Kapitlet beskriver blant annet følgende: 5-3. Sakkunnig vurdering Før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om spesialundervisning etter 5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter 5-7, skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast Nærmare om saksbehandlinga i samband med vedtak om spesialundervisning.. Før det blir gjort sakkunnig vurdering og før det blir gjort vedtak om å setje i gang spesialundervisning, skal det innhentast samtykke frå eleven eller frå foreldra til eleven. Med dei avgrensingane som følgjer av reglane om teieplikt og 19 i forvaltningslova, har eleven eller foreldra til eleven rett til å gjere seg kjende med innhaldet i den sakkunnige vurderinga og til å uttale seg før det blir gjort vedtak. Tilbod om spesialundervisning skal så langt råd er, formast ut i samarbeid med eleven og foreldra til eleven, og det skal leggjast stor vekt på deira syn Unntak frå reglane om innhaldet i opplæringa Reglane om innhaldet i opplæringa i denne lova og i forskrifter etter denne lova gjeld for spesialundervisning så langt dei passar. For elev som får spesialundervisning, skal det utarbeidast individuell opplæringsplan. Planen skal vise mål for og innhaldet i opplæringa og Fosen kommunerevisjon IKS Side 7

9 korleis ho skal drivast. Også avvikande kontraktsvilkår for lærlingar kan fastsetjast i den individuelle opplæringsplanen. Skolen skal kvart halvår utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven. Skolen sender oversikta og vurderinga til eleven eller til foreldra til eleven og til kommunen eller fylkeskommunen. Revisjonen tar utgangspunkt i kapittel 5 i opplæringslovens ved utledning av følgende kriterier til bruk i prosjektet: Sakkyndig vurdering skal ligge til grunn for vedtak om spesialundervisning Det skal foreligge IOP som beskriver mål for opplæringen, opplæringens innhold samt hvordan opplæringen skal skje. Det skal foreligge dokumentasjon for at foreldrene har medvirket i utformingen av elevens IOP. Det skal foreligge dokumentasjon for at det er utarbeidet halvårsrapporter for elever med vedtak om spesialundervisning. Det skal framgå i halvårsrapportene en vurdering av elevens utvikling i forhold til målene som er fastsatt i elevens IOP 6 METODE Gjennomgang av Mosvik kommunes internkontroll knyttet til opplæringsloven generelt og spesialundervisning spesielt Intervju med ansatte som har ansvaret for eller tilknytning til kommunens spesialundervising Gjennomgang av elevmapper til elever med spesialundervisning. Revisjonen valgte saker fra 2009 for å gjøre prosjektet mest mulig aktuelt. Vi mener det antall saker som er gjennomgått er tilstrekkelig for å si noe om virksomhetenes saksbehandling. Revisjonen vurderer opplysningene som pålitelige og gyldige i forhold til prosjektets formål. For å belyse temaet best mulig er det presentert opplysninger fra tilsynet Fylkesmannen i Nord-Trøndelag hadde med Mosvik kommune høsten Dette tilsynet omhandlet bl.a. opplæringsloven. Fosen kommunerevisjon IKS Side 8

10 7 INNHENTEDE OPPLYSNINGER 7.1 Gjennomgang av internkontrolldokumentasjonen knyttet til spesialundervisning Følgende internkontrolldokumentasjon knyttet til spesialundervisning er dokumentert i Mosvik kommune (deler av dokumentasjonen vil være gjeldende for hele oppvekstsektoren): Overordnede styringsdokumenter som beskriver hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling (bl.a. kommuneplan , delegasjonsreglement dat , økonomireglement, budsjettdokumenter og årsmelding). o Det foreligger ikke spesifikke rutiner for å sikre informasjonsflyt knyttet til rapportering og tilbakemelding knyttet til spesialundervisning Aktivitetsplan for PPT 2009/2010 for Mosvik, Inderøy og Leksvik IKS o Inneholder bl.a. beskrivelse av bruken av individuell opplæringsplan (IOP), halvårsrapporter og oppsummeringsmøter o Beskriver bruken av TP-team (TilPassa opplæring) o Beskriver drøftingsmøter som et lavterskeltiltak i forhold til utfordringer knyttet til enkeltbarn/enkeltelever Årsrapport for PPT for Mosvik, Inderøy og Leksvik IKS Kvalitetsmelding for grunnskolen o Inneholder bl.a. et avvikssystem som tar utgangspunkt i opplæringsloven o Indikatorer på kvalitet i skolen (bl.a. KOSTRA-tall) Det foreligger ikke en oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav (kommunen har en generell risiko- og sårbarhetsanalyse fra 2001 som tar utgangspunkt i lokalsamfunnet Mosvik). I og med at kritiske områder i opplæringsvirksomheten ikke er beskrevet, mangler det også en tilhørende rutine for oppfølging. Et grovmasket system for avviksrapportering er utarbeidet (se kvalitetsmelding for grunnskolen). Systemet kan inngå i en prosedyre for å rette opp og forberede forhold som er oppdaget, men det foreligger ikke dokumentasjon på at avviksrapportering er implementert og tatt i bruk. Det mangler også en rutine for regelmessig gjennomgang av virksomheten og internkontrollen knyttet til opplæring generelt og spesialundervisning spesielt. 7.2 Fylkesmannens vurderinger knyttet til internkontroll Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gjennomførte tilsyn med Mosvik kommune. Formålet med tilsynet var å vurdere om kommunen har tilfredsstillende styring i forhold til regelverket som regulerer retten til tilpasset opplæring og spesialundervisning, opplæringsloven 1-3 og 5-1, 5-6, og hvorvidt kommunen har et forsvarlig system iht. lovens annet ledd. Fylkesmannens tilsyn fokuserer på kommunens krav innenfor oppgitte emner, og Fylkesmannens rapport viser avvik som ble avdekket under tilsynet. Det presiseres at rapporten således ikke gir noen fullstendig tilstandsvurdering av kommunens opplæring. Fylkesmannen konkluderer med at Mosvik kommune ikke har et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av lovkravene til tilpasset opplæring og spesialundervisning, jf. Fosen kommunerevisjon IKS Side 9

11 Opplæringsloven annet ledd. Følgende punkter er i den forbindelse nevnt spesielt i Fylkesmannens rapport: Kommunen har ikke et eget samlet skriftlig dokument/system for vurdering og oppfølging av opplæringslovens krav til tilpasset opplæring og spesialundervisning. Det er ikke gitt konkrete føringer fra kommuneledelsen mht. vurdering og oppfølging av opplæringslovens krav til tilpasset opplæring og spesialundervisning. Med føringer menes det angivelse av rutiner for hva som skal utføres, hvem som skal gjøre det, hvordan det skal gjøres og når det skal skje. 7.3 Gjennomgang av dokumentasjon knyttet til vedtak om spesialundervisning Revisjonen har gjennomgått 7 tilfeller i 2009 hvor det er gjort vedtak om spesialundervisning. Det ble undersøkt om nødvendig dokumentasjon er knyttet til saksbehandlingen og vedtakene, jf. revisjonskriteriene. Følgende observasjoner ble gjort: Det ligger sakkyndig vurdering til grunn for alle vedtakene om spesialundervisning. Individuell opplæringsplan (IOP) foreligger i alle saker. Det foreligger dokumentasjon for at foreldrene har medvirket i utformingen av elevens IOP i form av foreldrenes underskrift i alle saker. Det foreligger halvårsrapporter i alle 7 tilfellene. I 6 av de 7 tilfellene var det ikke åpenbar sammenheng mellom evalueringen i halvårsrapportene og de målene som er fastsatt i elevens IOP. I en av halvårsrapportene var elevens utvikling vurdert i forhold til målene som var fastsatt i IOP. Det var brukt ulike maler/skjema for halvårsrapportene. 7.4 Fylkesmannens vurderinger knyttet til sakkyndig vurdering, individuelle opplæringsplaner (IOP) og halvårsrapporter Fylkesmannen gir i sin tilsynsrapport av følgende karakteristikk av sakkyndig vurdering, individuelle opplæringsplaner (IOP) og halvårsrapporter knyttet til spesialundervisning i Mosvik kommune: Den sakkyndige vurderingen skal bl.a. uttale seg om hva som vil være realistiske opplæringsmål for eleven. Den skal skissere hva som kan gjøres innenfor vanlig tilpasset opplæring og hva det spesialpedagogiske tilbudet bør være. De sakkyndige vurderingene inneholder en beskrivelse av tilbudets omfang og organisering. I tre av de sakkyndige vurderingene er det ikke beskrevet hva som er elevenes realistiske opplæringsmål eller i hvilke fag/områder eleven skal/ikke skal følge læreplanen for årstrinnet. Fylkesmannens konklusjon: Kommunen sikrer ikke at de sakkyndige vurderingene er i samsvar med lovkravene i opplæringsloven 5-3. Den individuelle opplæringsplanen må ta utgangspunkt i den generelle delen av læreplanene og kompetansemålene for fagene så langt det passer. Planen må også ta utgangspunkt i lærevanskene og læreutsiktene til eleven slik de er beskrevet i den sakkyndige vurderingen. Fosen kommunerevisjon IKS Side 10

12 Den individuelle opplæringsplanen skal vise mål for, innholdet i og organiseringen av opplæringa. Planen må, om mulig, samordnes med opplæringsplanen for resten av klassen. I noen av de oversendte individuelle opplæringsplanene er det ikke gitt tydelig oversikt over målbare og konkrete opplæringsmål for elevene. I noen av planene er det ikke beskrevet hvordan assistentressursen skal benyttes. Halvårsrapportene beskriver hva som er gjort, men de er ikke tydelige på måloppnåelse ut fra målene i den individuelle opplæringsplanen. I en av halvårsrapportene er dette ikke vurdert måloppnåelse i alle fag som det er gitt spesialundervisning i. Fylkesmannens konklusjon: Kommunen sikrer ikke at de individuelle opplæringsplanene og halvårsrapporter er i samsvar med lovkravene i opplæringsloven 5-5. Fosen kommunerevisjon IKS Side 11

13 8 VURDERINGER 8.1 Internkontroll Internkontrolldokumentasjonen knyttet til opplæringsloven i Mosvik kommune framstår som noe mangelfull, noe som betyr at heller ikke internkontrollen knyttet til spesialundervisning er fullt ut tilfredsstillende. I forhold til kravene i opplæringsloven og tilhørende veileder om internkontroll mangler det flere elementer. Kommunen har startet utarbeidingen av et avvikssystem knyttet til opplæringsloven som er presentert i en egen kvalitetsmelding for grunnskolen. Systemet framstår i dag som uferdig, men vil kunne være et grunnlag for videre arbeid for å lage en rutine for å rette opp og forbedre svakheter som oppdages. På samme måte vil utarbeiding av rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger kunne knyttes til kvalitetsmeldingen ved en videreutvikling. Siste utgave av kvalitetsmeldingen er datert 2008 kommunen opplyser at det vil foreligge en revidert utgave i løpet av Informasjonsflyten knyttet til spesialundervisning skjer i dag bl.a. gjennom avdelingsledermøter, hvor de ansvarlige gir tilbakemeldinger fra sektoren. Videre rapporteres det gjennom målstyringsdokumenter som årsmelding, regnskapsrapporteringer og årsrapporter for ulike sektorer (eks. PPT). Veilederen om internkontroll i opplæringssektoren fra Utdanningsdirektoratet peker på at det skal foreligge skriftlige rutiner for rapportering. Dette kan i dag ikke dokumenteres i Mosvik kommune. For at et internkontrollsystem skal fungere optimalt må det brukes som et aktivt verktøy. Erfaringsmessig er det ofte hensiktsmessig å knytte internkontrollsystemet til eksisterende system for målstyring. Opplæringssektoren i Mosvik kommune kan ikke dokumentere en systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen. Internkontrollsystemet knyttet til opplæring og spesialundervisning er for dårlig dokumentert. Gjennom samtaler med ansatte knyttet til spesialundervisning går det fram at det tenkes mye internkontroll, men det mangler altså dokumentasjon. For at internkontrollen skal fungere må internkontrollsystemet være i praktisk bruk. Det betyr at form og omfang på internkontrollsystemet må tilpasses den aktuelle virksomheten. De målstyringsdokumentene som allerede forefinnes i kommunen bør om ønskelig kunne utvikles i forhold til å ivareta kravet om god internkontroll. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag konkludere med at Mosvik kommune ikke har et forsvarlig internkontrollsystem for vurdering og oppfølging av lovkravene til tilpasset opplæring og spesialundervisning. Fosen Kommunerevisjon har i denne rapporten en bred tilnærming til internkontrollspørsmålet, og vi vektlegger i vår konklusjon at kommunen innehar en del sentrale dokumenter som bør kunne videreutvikles til et helhetlig internkontrollsystem. 8.2 Dokumentasjon knyttet til vedtak Dokumentasjon knyttet til vedtak viser at sentrale dokumenter som sakkyndig vurdering, individuell opplæringsplan (IOP) og halvårsrapporter foreligger i alle de gjennomgåtte sakene. På samme måte er det i alle de gjennomgåtte sakene dokumentert at foreldrene har medvirket i utforming av elevens IOP. Fosen kommunerevisjon IKS Side 12

14 Halvårsrapporter foreligger i alle de 7 gjennomgåtte sakene. Elevens utvikling er også vurdert i alle rapportene, men i 6 av de gjennomgåtte halvårsrapportene er ikke elevens utvikling vurdert direkte opp mot målene som er fastsatt i elevens IOP. I en halvårsrapport finner vi direkte sammenheng mellom vurderingen og målene som er fastsatt i elevens IOP. Revisjonen mener at det er avgjørende at det er en sammenheng mellom de målene som settes og den evaluering som foretas. Kommunen opplyser at det allerede er iverksatt tiltak for å styrke sammenhengen mellom elevenes IOP og halvårsrapportene. Nye maler er utarbeidet og vil bli tatt i bruk i Fylkesmannen i Nord-Trøndelag går i sin tilsynsrapport nærmere inn på innholdet i både sakkyndige vurderinger, individuelle opplæringsplaner og halvårsrapporter som er gjennomført i kommunen. Fylkesmannen peker på at kommunen må konkretisere og tydeliggjøre innholdet i disse dokumentene for å tilfredsstille lovkravene i opplæringsloven. Fosen kommunerevisjon IKS Side 13

15 9 KONKLUSJON OG ANBEFALING Fosen Kommunerevisjon konkluderer med at Mosvik kommune ikke fullt ut oppfyller kravet om tilfredsstillende internkontroll knyttet til spesialundervisning i grunnskolen. Kommunen mangler dokumentasjon av flere sentrale elementer i forhold til kravene i opplæringsloven og tilhørende veileder om internkontroll. Samtidig har kommunen utarbeidet dokumenter (eks. kvalitetsmelding) som ved en videreutvikling vil kunne være et grunnlag for utarbeiding av et fullverdig internkontrollsystem. Tildeling og oppfølging av spesialundervisning skjer i samsvar med gjeldende regelverk i den forstand at sakkyndig vurdering, IOP og dokumentasjon for foreldrenes medvirkning foreligger i alle vedtak og saker. Videre foreligger det halvåsrapporter for elever med vedtak om spesialundervisning. Det er en svakhet at vurderingene i halvårsrapportene ikke gjøres i forhold til de målene som fastsettes i elevens IOP. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag påpeker gjennom sitt tilsyn at innholdet i de sakkyndige vurderingene, de individuelle opplæringsplanene og halvårsrapportene ikke er i samsvar med lovkravene i opplæringsloven. På bakgrunn av vurderingene i rapporten anbefaler revisjonen følgende: Mosvik kommune bør prioritere å videreutvikle et aktivt internkontrollverktøy for opplæringsvirksomheten inkludert spesialundervisning. Kommunen bør systematisk overvåke og gjennomgå internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten. Kommunen bør legge vekt på å bedre dokumentasjonen av internkontrollarbeidet. Kommunen bør sikre at innholdet i individuell opplæringsplan og halvårsrapport har en klar sammenheng og er i samsvar med lovkravene i opplæringsloven. 10 RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE Rådmannen har gjennomgått rapporten fra kommunerevisjonen. Etter et kort møte med avdelingsleder Rita Aarnes, har jeg fått forståelse for at det har vært god dialog mellom Fosen Kommunerevisjon og Mosvik skole underveis i prosessen. Rådmannen tar revisjonens anbefalinger til etterretning og vil i samarbeid med kommunens oppvekstledelse gjøre det som er mulig for å foreta de nødvendige forbedringer. For øvrig har skolens ledelse foretatt flere endringer knytta til tilpasset opplæring og spesialundervisning, som følge av Fylkesmannens tilsyn høsten Ellers er det i denne sammenheng viktig å presisere at det er store endringsprosesser på gang i Mosvik kommune. Det er en utredning på gang i forhold til en mulig kommunesammenslåing mellom Inderøy og Mosvik kommuner fra Videre er det vedtatt at ungdomstrinnet ved Mosvik skole skal flyttes til Inderøy fra Samtidig vil det bli en samlokalisering av trinn. Fosen kommunerevisjon IKS Side 14

16 11 SENTRALE DOKUMENTER OG LITTERATUR Opplæringsloven (Lov av 17. juli 1998 nr 61 om grunnskolen og den videregåande opplæringa) Utdanningsdirektoratet og KS: Veileder om kravet til skoleeiers forsvarlige system i henhold til opplæringsloven Utdanningsdirektoratet: Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning Fylkesmannen i Nord-Trøndelag: Tilsyn med Mosvik kommune , opplæringslovens krav om tilpasset opplæring og spesialundervisning Fosen kommunerevisjon IKS Side 15