Fylkesmannens rolle i det norske styringssystemet

Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/2011, 88. årgang 93 Fylkesmannens rolle i det norske styringssystemet Av Trond Tjerbo, Norsk institutt for by- og regionsforskning og Institutt for helse og samfunn, Universitetet i Oslo og Marthe Indset, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo og Tore Hansen, Norsk institutt for by- og regionsforskning Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 2/2011, 88. årgang Artikler: Fylkemannens rolle i det norske styringssystemet Trond Tjerbo, Marthe Indset & Tore Hansen 1. Innledning I norsk statsvitenskap er det gjennomført en rekke studier av styringsprosesser på det lokale og det nasjonale nivået, men det har i overraskende liten grad blitt rettet fokus mot det regionale nivået. Dette gjelder særlig studier av de mange spesialiserte regionale statlige aktørene, men til en viss grad også fylkene og fylkeskommunene. Noen studier finnes (Lågbu 1995; Bjørnå 2004; Flo 2004; Heløe and Hansen 2007), men i det store og hele er dette et empirisk område som har hatt en beskjeden plass i norsk statsvitenskapelig forskning. Dette er overraskende blant annet tatt i betraktning den økningen i statens nærvær på det regionale nivået som har funnet sted siden 1970- tallet, og andre mer nylige reorganiseringer slik som sykehusreformen i 2002 som innebar forholdsvis dramatiske endringer på det regionale nivået i vårt styringssystem ikke minst gjennom etableringen av en ny regional inndeling for helseforetakene. I den internasjonale litteraturen ser vi også at fokuset på samhandlingen mellom ulike nivåer i økende grad blir vektlagt innenfor det som blir betegnet som»multi-level governance«(hooghe and Marks 2002). En sentral aktør på det regionale nivået er fylkesmannen. Fylkesmannen er en del av statens regionale forvaltning, men skal også samordne statens oppgaver på det regionale nivået. I tillegg er fylkesmannen tillagt andre oppgaver som handler om å kontrollere og føre tilsyn med kommunene. I følge fylkesmannsinstruksen skal fylkesmannen også veilede kommunene og ta initiativ på vegne av sitt fylke der han mener det er behov for det. I sum skaper disse oppgavene en unik rolle i forvaltningssystemet der fylkesmannen er iverksetter av statlig politikk, men også samordner, veileder og kontrollør i forhold til kommunene samt initiativtaker på vegne av sitt fylke. Til tross for fylkesmannens særegne rolle i det norske styringssystemet er det imidlertid ikke gjort noe forskning på hvordan fylkesmennene selv opplever sin rolle. Vi vet lite om hvilken betydning dette embetet har både for det lokale demokra-

94 Trond Tjerbo, Marthe Indset & Tore Hansen tiet og for iverksetting av nasjonal politikk utover de rent allmenne betraktningene som følger av de formelle sidene ved rollen. Denne artikkelen er et bidrag til å øke kunnskapen om fylkesmannsrollen og den betydningen denne institusjonen har som et knutepunkt mellom det nasjonale og det lokale hvor krav og forventninger fra kommunene blir vevd sammen med iverksetting av nasjonale politiske tiltak og målsettinger. Fylkesmannen er en mektig aktør med muligheter til å påvirke kommunene i saker som er av stor interesse for dem. Den norske fylkesmannen har, som den svenske Lanshøvdingen, stor makt og innflytelse over kommunene. I motsetning til den svenske prefekten har imidlertid den norske Fylkesmannen en viktig funksjon knyttet til kontroll med den kommunale økonomien. Fylkesmannen er derfor en svært viktig aktør i forhold til det kommunale folkestyret. Slik fylkesmannsembetets funksjoner er beskrevet gjennom fylkesmannsinstruksen og et omfattende lov- og regelverk, befinner embetet seg i et skjæringspunkt mellom ulike roller. På den ene siden skal fylkesmannen ivareta statens interesser på lokalt nivå bl.a. gjennom rollen som veileder og kontrollør. På den annen side skal embetet også kunne ivareta en initiativfunksjon i forhold til statlige myndigheter på vegne av de lokalsamfunn som dekkes av fylkesmannens jurisdiksjon. Fylkesmannen vil også kunne oppleve å stå i et spenningsforhold mellom en rendyrket byråkratrolle der man handler utelukkende på grunnlag av statlig fastsatte lover og regler, og en mer politisk rolle (om ikke partipolitisk) der fylkesmannen forventes å utøve skjønn i praktiseringen av sin myndighet. I denne artikkelen vil vi redegjøre for og diskutere hvordan fylkesmennene oppfatter sin egen rolle i dette knutepunktet. For å svare på dette har vi intervjuet samtlige av landets fylkesmenn, samt representanter fra tre departementer og ett direktorat. Vi vil presentere data fra disse intervjuene senere i artikkelen. For å forstå de mange motsetninger og spenningsforhold som knytter seg til fylkesmannsrollen kan det imidlertid være nyttig først å se noe nærmere på den historiske utviklingen av dette spesielle embetet. 2. Fylkesmannsrollen 2.1. Historisk tilbakeblikk Utviklingen av den regionale statsmakt innenfor rammen av en sterk enhetsstat hevdes ofte å ha sine røtter i den prefekturordning som Napoleon introduserte i Frankrike på slutten av 1700-tallet, en ordning som bidro til å sikre en sentral keiserlig kontroll med statens ulike regioner og lokalsamfunn (Fried 1963; Tarrow 1974). Det er ingen tvil om at disse Napoleonske organisasjonsprinsipper har satt sitt preg på en rekke europeiske nasjoner bl.a. uttrykt i ulike grader av sentralistiske organisasjons- og styringsprinsipper (Sharpe 1970; Hesse and Sharpe 1991) men det er tvilsomt om Norge kan regnes til gruppen av nasjoner som har en institusjonell oppbygning som i utgangspunktet var basert på slike prinsipper. Riktignok er det klare likhetstrekk i status og funksjoner mellom den franske eller italienske prefekten (Fried, 1963; Tarrow, 1974) og den danske/norske amtmannen eller fylkesmannen, men den norske fylkesmannsordningen utviklet seg som en direkte konsekvens av rikssamlingen på slutten av 800-tallet, og var ikke alene et uttrykk for kongemaktens behov for kontroll med de enkelte lokalsamfunn, selv om dette var en hovedfunksjon ved embetet. Den norske fylkesmannen nøt også godt av et visst skjønn i sin myndighetsutøvelse,

Artikler: Fylkemannens rolle i det norske styringssystemet 95 og kunne også formidle lokalbefolkningens ønsker og behov overfor den sentrale kongemakten (Rian 1992). Under dansketiden helt frem til innføringen av eneveldet i 1660 spilte adelen en dominerende politisk rolle også på regionalt nivå, og kontrollerte stillingene som regionale embetsmenn eller lensherrer med forholdsvis stor autonomi sett i relasjon til konge- og statsmakten. Omformingen av lens- og lensherreordningen etter krigen med Sverige på slutten av 1650-tallet skjedde parallelt med styrkingen av kongemakten, og de nye amtmenn kom til å spille en rolle som en mer tydelig og mer bundet representant for den eneveldige kongemakt enn hva som hadde vært tilfellet for de tidligere lensherrer og fylkesmenn (Pedersen 1998). Rollen som kongens eller sentralmaktens tjener ble understreket av selve amtsbegrepet. Mens amt direkte oversatt fra tysk betyr embete, er de etymologiske røttene til begrepet fylke å finne i ordet folk. Bak disse begrepsforskjeller lå det en politisk realitet; amtmannen skulle utelukkende utføre de oppgaver som den eneveldige konge påla dem. Dette var et brudd på tidligere praksis, der lensherrenes virksomhet i stor grad var knyttet til forvaltningen av regionale ressurser uten at denne forvaltningen var direkte styrt av den sentrale kongemakt. I den norske amtmannsinstruks fra 1685 som kong Christian V fikk utarbeidet gis det forholdsvis detaljerte retningslinjer for amtmannens embetsutøvelse, og der rommet for selvstendig skjønnsutøvelse er forholdsvis snevert definert om ikke fullstendig fraværende (Pedersen, 1998). Sett i lys av de meget omfattende politiske, sosiale, økonomiske og kulturelle endringene som har funnet sted siden eneveldets tid, er det interessant å merke seg at denne amtmannsinstruksen fra 1685 var gyldig og forble i hovedtrekkene uendret helt frem til 1981 altså en gyldighetsperiode på nærmere 300 år. I denne forstand kan man trygt hevde at amt- eller fylkesmannsembetet har vært det mest stabile element i nasjonens politisk/administrative organisering over tid. Når man ikke foretok noen endringer i amt- eller fylkesmannsordningen henger det sammen med flere forhold. For det første var amtene eller fylkene de eneste og dermed også viktigste formelt organiserte lokale styringsenheter i Norge, og ivaretok dermed et behov for løsning av en rekke fellesoppgaver i de enkelte lokalsamfunn, løsninger som ofte forutsatte kunnskaper og kompetanse om lokale forhold. Amtmennene fungerte, i tråd med instruksen, også som et viktig saksbehandlende mellomledd i kommunikasjonen mellom kongen og befolkningen. I denne forstand kunne de også fungere som et redskap for lokalbefolkningen i forhold til de sentrale statsmyndigheter. For det andre fungerte amtmannsordningen som en mekanisme for nasjonal integrasjon, og hvor behovet for en slik integrasjonsmekanisme nok var minst like sterkt i tiden etter 1814 som under dansketiden. F. Ridley (1973) har benyttet begrepet»integrert desentralisering«som betegnelse på denne form for regional organisering av statsmakten. Gjennom amtmannsordningen var det mulig å ivareta visse rettsstatlige styringsprinsipper, som i sin tur beredte grunnen for en demokratiutvikling både lokalt og nasjonalt. Etter 1814 skulle det imidlertid gå ytterligere 23 år før denne demokratiseringen fikk en organisatorisk forankring på lokalt nivå gjennom vedtaket av formannskapslovene i 1837. Dette innebar at innbyggerne og i første omgang særlig bønder av hankjønn ble aktivt involvert i styringen av den offentlige virksomhet, og med en uavhengighet som ga rom for store lokale variasjoner i måten man løste de offentlige oppgaver på. De fleste amtmenn ønsket da også formannskapsloven med innføringen av et lokalt selvstyre velkommen, ikke minst ved å understreke

96 Trond Tjerbo, Marthe Indset & Tore Hansen behovet for å forankre vedtak om offentlige tiltak i de enkelte lokalsamfunn. Ifølge Steen ønsket»embetsmennene orden og et fast system for lokalstyret; de hadde savnet et organ som etter loven kunne representere bygdefolket, opptre på dets vegne og fatte vedtak som ble bindende for hele distriktet i lokale saker.«(steen 1973:39) For amtmennene var verdiene av det lokale selvstyret både knyttet til en forsterket politisk legitimitet for virksomheten i amtet og som en styrking av det kunnskapsgrunnlag de lokale beslutninger hvilte på. Noe direkte antagonistisk forhold mellom amtmann og amtsting kan knapt spores, og heller ikke i forholdet mellom amtmann og de enkelte kommuner forekom det noen viktige konflikter. Amtmannens dobbeltrolle var neppe noe stort problem all den stund den statlige politikken vis-à-vis kommuner og amtskommuner var svært begrenset, og hvor heller ikke kommuner eller amtskommuner hadde noen sterke ambisjoner om å ekspandere den offentlige virksomheten på lokalt nivå. Endringer i de kommunale finansieringsordninger, med innføring av inntekts- og formuesbeskatning i 1882, og en økning av andel stemmeberettigete i befolkningen tilrettela for en langt mer ekspansiv kommunalpolitikk enn det som hadde vært ført på 1800-tallet. En slik ekspansiv linje hadde forholdsvis høy grad av legitimitet i befolkningen, bl.a. basert på en oppfatning om at kommunene var bedre egnet enn staten til å utvikle og drive ulike offentlige tiltak (Hovland 1987; Flo 2004). Men dette innebar samtidig en sterk politisering av kommunepolitikken, noe som bidro til å forstyrre den forholdsvis fredelige sameksistensen som til da hadde preget forholdet mellom amtmann og amtsting og kommunestyrene. Denne politiseringen ble særlig synlig de to første tiår etter 1900, og var ikke minst en klar konsekvens av stemmerettsutvidelsene i kombinasjon med et forbedret ressursgrunnlag i kommunene (selv om ressursene var meget beskjedne sett med dagens øyne). Politiseringen hadde også en ideologisk forankring. Mens det dominerende synet på kommuneinstitusjonen hadde vektlagt det konsensusorienterte lokale økonomiske fellesskapet, innebar Arbeiderpartiets fremtreden på den lokalpolitiske arena gjennom et program vedtatt i 1904 for munisipalsosialisme en klarere ideologisk kamp om utformingen av den kommunale virksomheten (Flo, 2004). Ikke minst innebar denne politiseringen at det ble reist nye krav til statens politikk overfor kommunesektoren, bl.a. i form av omfordelende tiltak. I etterkrigstiden hadde fylkesmannsembetet en generell legitimitetsutfordring som et resultat av at flere av fylkesmennene valgte å sitte så lenge som mulig under okkupasjonen. Stortingets undersøkelseskommisjon av 1945 som skulle granske offentlige myndigheters handlinger etter okkupasjonen i 1940 konkluderte med at dette bidro til en legitimering av nazifiseringen av det norske samfunnet. Denne harde kritikken fra kommisjonens side ble ytterligere forsterket under Stortingets behandling av rapporten, en kritikk som ikke bare var rettet mot de personer som innehadde embetet, men også mot embetet som sådan (Flo, 2004, kap. 10). Kritikken hadde imidlertid ingen umiddelbar betydning for fylkesmannsordningen. Et langt viktigere innspill på lengre sikt var den reformskissen (»Lex Ulrik«) som kommunalminister Ulrik Olsen utformet i 1953 der det ble foreslått en omfattende reorganisering av det fylkeskommunale styringsnivået gjennom en demokratisering og en selvstendiggjøring i forhold til fylkesmannsembetet. Denne skissen innebar en sterk vingeklipping, men ingen fullstendig avskaffelse, av fylkesmannsembetet. En slik vingeklipping var begrunnet i behovet for å skape et ryddig og tydelig skille mellom fylkeskommunen som en lokal demokratisk enhet og fylkesmannen som en statlig administrator og kontrollør. Dette

Artikler: Fylkemannens rolle i det norske styringssystemet 97 forslaget ble imidlertid ikke vedtatt. Da fylkeskommunen ble etablert som et selvstendig demokratisk organ på 70-tallet ble likevel fylkesmannens rolle i styringssystemet svekket. Denne endringen ble imidlertid etterfulgt av en frykt for at fylkeskommunene skulle utvikle seg til en»overkommune«, og i 1981 ble fylkesmannsinstruksen utvidet og fylkesmannen styrket igjen sin stilling på det regionale nivået. Begrunnelsen for fylket og fylkesmannsembetet har altså vekslet noe over tid, selv om grunnprinsippet om at fylkesmannen representerer den sentrale statsmakten hele tiden har utgjort selve fundamentet for embetsutøvelsen. Samtidig har embetet vært tillagt enkelte oppgaver som er regionale i sin natur dvs. som har et nedslagsområde av regional karakter, og hvor det man gjør innen en region ikke har store konsekvenser for folk som bor i en annen region altså oppgaver der det stort sett er fravær av eksternaliteter mellom regionene. Dette dreier seg om det vi kan kalle egenoppgaver, der hensynet til optimal tjenesteproduksjon eller tjenesteyting tilsier at fylket er den mest hensiktsmessige enhet for ivaretakelsen av slike oppgaver. De fylkesreformer som fant sted på midten av 1970-tallet hadde primært til hensikt å bringe slike oppgaver under folkevalgt kontroll, og der fylkene ikke lengre skulle fungere som en fellesenhet for kommunene, men handle på selvstendig grunnlag og med et direkte ansvarsforhold overfor velgerne. Dette innebar samtidig at posisjonen i et styringshierarki mellom kommune og stat ble endret: fylkeskommunen skulle ikke lengre fungere som en overkommune, men opptre som en selvstendig tjenesteytende enhet på linje med de vanlige kommunene. Disse reformene endret imidlertid ikke fylkesmannens stilling innenfor et styringshierarki på noen annen måte enn at fylkesmannen ikke lengre skulle ivareta det administrative ansvaret for virksomheten i fylkeskommunen. Det var rollen som statens representant både i forhold til kommunene og fylkeskommunene som skulle rendyrkes. 2.2. Teoretisk innfallsvinkel Den myndigheten som er delegert til fylkesmannsembetet fra staten er bred og sammensatt og gjør at selve fylkesmannsrollen vanskelig lar seg kategorisere eller typologisere på en entydig måte. En forenkling som kan tjene som et utgangspunkt er å se dette som en prinsipal agent relasjon der staten er prinsipal og fylkesmannen er agent. Prinsipalen (staten) delegerer myndighet, og agenten (fylkesmannen) utøver de oppgavene embetet er tillagt med utgangspunkt i den myndigheten som gjennom instruks, lovgivning og tildelingsbrev er delegert til embetet fra staten. Hovedproblemet i et prinsipal-agent-forhold er hvordan prinsipalen, altså den som delegerer, skal utforme mekanismer som sikrer at agenten utfører sine oppgaver på den måten prinsipalen ønsker. Dette blir sentralt i tilfeller der prinsipalen og agenten ikke har de samme preferansene og informasjon er skjevt fordelt mellom de to. Agenten kan velge et lavere effektivitetsnivå enn prinsipalen ønsker, og handle på en måte som reduserer prinsipalens nytte. Prinsipalen må da søke å utforme et belønningssystem som motvirker dette og/eller etablere mekanismer som reduserer informasjonsasymmetrien mellom de to. Denne tilnærmingen kan for eksempel benyttes som et teoretisk utgangspunkt for utformingen av ulike finansieringsordninger. Anvendbarheten av perspektivet er imidlertid ikke begrenset til studier av kontrakter mellom ulike aktører i et marked alene. Dette er et teoretisk rammeverk som er benyttet i flere ulike empiriske studier. En rekke studier benytter dette rammeverket for å studere ulike sider ved f. eks helsetjenesten (Smith, Stepan et al. 1997; Gafni, Char-

98 Trond Tjerbo, Marthe Indset & Tore Hansen les et al. 1998; Vick and Scott 1998). Andre studier ser på relasjonen mellom velger/borger (Hagen 2006; Hibbs 2006) eller byråkratisk beslutningstaking (Groot 1988). I politiske sammenhenger er fokuset i større grad dreid mot mulige problemer knyttet til at agenten forfølger andre målsettinger enn prinsipalens (Kiewiet and McCubbins 1991). Det at informasjon er skjevt fordelt mellom agent og prinsipal kan lede til problemer i forbindelse med delegasjonen. To vanlige problemer forbundet med informasjonsasymmetri og ikke-identiske målfunksjoner hos agenten og prinsipalen er»adverse selection«og»moral hazard«. Førstnevnte peker mot en mulig seleksjon av en bestemt type agenter som en følge av at prinsipalen ikke har informasjon om agentenes»type«forut for kontraktinngåelse. I denne sammenheng vil det kunne innebære at en bestemt type mennesker søkte seg mot fylkesmannsrollen. Det vil med andre ord kunne innebære en seleksjon av en bestemt type agenter. Det andre problemet»moral hazard«er et ex post informasjonsproblem. Det er ikke skjev fordeling av informasjon forut for kontraktinngåelse som er problemet, men det at prinsipalen i liten eller ingen grad kan observere agentens handlinger. I dette tilfellet vil det kunne innebære at fylkesmannen (agenten) blir fristet til å ha et lavere aktivitetsnivå eller et annet mål for driften enn det prinsipalen har, fordi dette ikke er handlinger som er»synlige«for staten. Løsningen på disse problemene kan grovt sett karakteriseres som en av to typer. For det første kan prinsipalen søke å rekruttere en bestemt type personer til å bekle fylkesmannsrollen. For eksempel vil det å rekruttere personer med bred rikspolitisk erfaring kunne sees på som en strategi for å sikre at de som bekler rollen har et tilstrekkelig bredt og»nasjonalt«fokus i sin tilnærming til ulike spørsmål. Den andre består enten av å skape mekanismer som gir agenten (fylkesmannen) incentiver til å handle i tråd med prinsipalens ønsker og/eller etablere andre mekanismer som gir informasjon tilbake til staten om hvordan fylkesmennene prioriterer. En måte å gjøre dette på er å øke rapporteringskravet og å spesifisere klare og kvantifisere målsettinger. Gjennom dette styrker staten informasjonsgrunnlaget både for å sammenligne prestasjonen til underliggende enheter med hverandre og etablerer et virkemiddel for å påvirke prioriteringen i enkeltenheter. En forutsetning for at dette skal fungere etter intensjonen er imidlertid at de målene staten eller prinsipalen har med virksomheten er klare og kvantifiserbare. Spørsmålet om hvilket rom agenten har til å definere egen rolle og strategi påkaller flere betraktninger. Bredden og kompleksiteten i fylkesmannens rolle kan innebære at den enkelte fylkesmann nyter godt av en forholdsvis stor autonomi i utformingen av sin egen rolle og i prioriteringen mellom alle de ulike oppgavene embetet skal ivareta på vegne av staten. En styringsmekanisme for staten her er som allerede nevnt å rekruttere en bestemt type personer til rollen som fylkesmann. En annen er å øke graden av rapportering og målstyring for gjennom dette å styre prioriteringene i embetene mer direkte. Som blant andre Waterman og Meier (1998) peker på vil man innenfor studier av offentlige organisasjoner og institusjoner se at det ofte dreier seg om flere prinsipaler, hvilket gjør en dualistisk prinsipal agent modell urealistisk. Kiewiet og McCubbins (1991:27) peker dessuten på at det i tilfeller der prinsipalen ikke opptrer enhetlig overfor agenten kan oppstå koordineringsproblemer og mer allmenne problemer knyttet til kollektiv handling. Dette vil typisk kunne finne sted når offentlige etater eller organisasjoner opplever at ulike grupperinger i statsapparatet har motstridende interesser og/eller sender forskjellige signaler. Agenten kan da

Artikler: Fylkemannens rolle i det norske styringssystemet 99 oppleve å befinne seg i en situasjon der det ikke er mulig å imøtekomme en gruppering uten å handle i mot en annen grupperings ønsker. En viktig del av funksjonene som er delegert til fylkesmennene er å ivareta hensynet til likhet og rettsikkerhet gjennom å føre tilsyn og kontroll med kommunene. På denne måten balanseres hensynet til lokal autonomi og allokeringseffektivitet ivaretatt gjennom det kommunale folkestyret med hensynet til likhet og rettsikkerhet som ivaretas gjennom fylkesmannens kontrollfunksjoner overfor kommunene. En rimelig, og nesten triviell, forventning er derfor at fylkesmennene ofte vil oppleve konflikter med kommunene, og at kommunale beslutningstakere i høyere grad ønsker å fatte beslutninger og foreta avveininger om lokale forhold uten å involvere fylkesmennene i slike beslutninger. Inneforstått i denne forventningen er at kommuner og stat vil ha ulike ønsker i en del saker, og at fylkesmannen som statens representant/agent i de forskjellige fylkene vil måte fremme statens interesser. 3. Om datamaterialet og datainnsamlingen Datamaterialet stammer fra en undersøkelse som ble gjennomført ved Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) i 2008-2009 (Sletnes, Hansen et al. 2009), og finansiert av Kommunenes Sentralforbund (KS). Samtlige av landets fylkesmenn ble intervjuet. 7 av fylkesmennene ble intervjuet over telefon, 11 gjennom personlige intervjuer. I tillegg ble det gjennomført intervjuer ved tre departementer og ett direktorat, som alle har delegert oppgaver til fylkesmannen. Intervjuene ble gjennomført som semi-strukturerte intervjuer. Det vil si at vi forut for intervjuene hadde utarbeidet en mal for intervjuene, men at vi likevel tilpasset rekkefølge på spørsmålene og de temaene vi ville dekke avhengig av samtalens utvikling. Vi var også åpne i forhold til temaer og momenter informantene tok opp underveis, og ga informantene rikelig med rom og anledning til å trekke inn momenter de selv mente var viktige. Som Andersen (1997:279) påpeker kan selve intervjuformen med fordel tilpasses trekk ved informantene; i intervjuer med ressurssterke informanter vil en mer aktiv forsker/intervjuer rolle kunne bidra til å styrke både validiteten og reliabiliteten i de analysene som gjennomføres. Det foreliggende datamaterialet er unikt i den forstand det ikke tidligere har blitt gjennomført en tilsvarende studie, og ved at vi har intervjuet samtlige fylkesmenn. Samtidig kan det innvendes at man for å få et komplett bilde av hvordan fylkesmannsembetet og fylkesmennene fyller sin rolle i forvaltningssystemet vil synspunkter og data fra andre kilder også være nødvendig. For eksempel vil det, for å gi en tilfredsstillende bred analyse av relasjonen mellom fylkesmennene og kommunene, antagelig være nødvendig å supplere med data fra kommunene. Vår studie er imidlertid en studie av fylkesmannsrollen. For å forstå hvordan de ulike innehaverne av embetet fyller denne rollen er det derfor strengt tatt ikke nødvendig å supplere med andre data. Vi vil likevel noen steder referere til andre studier som viser hvordan kommunene opplever kontakten og relasjonen med fylkesmannsembetene.

100 Trond Tjerbo, Marthe Indset & Tore Hansen 4. Fylkesmannsrollen I sin enkleste form er altså fylkesmannen en agent i en prinsipal agent relasjon der staten er prinsipal. Fylkesmannen er statens representant i det enkelte fylke og skal ivareta nasjonale interesser samt bidra til iverksetting av nasjonal politikk og verne om den enkelte borgers rettsikkerhet. Oppgavene som er tillagt embetene er imidlertid brede og kompliserte, det er ikke en enkel og oversiktlig delegasjon det er snakk om. Spørsmålet i denne sammenheng blir hvordan staten håndterer styringen av embetene? Hvilke virkemidler benytter staten seg av, og hvilken effekt har denne styringen? Og hvordan opplever fylkesmennene selv sin rolle? 4.1. Statens styring av fylkesmannen I utgangspunktet er det grunn til å anta at fylkesmennene og staten har sammenfallende målsettinger, hvilket i teorien gjør delegasjon til en velegnet strategi ettersom det ikke er noen grunn til å forvente opportunistisk atferd fra agentens side. Samtidig har fylkesmennene et bredt mandat som innbefatter en rekke forskjellige funksjoner og målsettinger. De skal veilede kommunene, samordne den statlige styringen i forhold til lokalsamfunnene, iverksette statlig politikk på regionalt nivå samt føre tilsyn og kontroll med kommunene. Den konkrete vektleggingen av de ulike aspektene ved rollen kan derfor vektes ulikt mellom de forskjellige fylkesmennene. Dette er i seg selv ikke problematisk ettersom de ulike fylkene antagelig vil ha ulike behov, og dette kan også variere over tid. Eksempelvis vil konkrete hendelser eller tiltak i et fylke kunne gjøre at en fylkesmann i en periode vektlegger initiativ og tilbakemeldingsfunksjonen til staten høyt, mens det i andre perioder kan være andre behov. Det forholdsvis brede mandatet som fylkesmennene har gjør også at slike tilpasninger er mulige. Spørsmålet er hvordan staten håndterer de styringsmessige sidene all den tid fylkesmennenes mandat er bredt og må tilpasses lokalt av den enkelte fylkesmann. En gjennomgang av de årlige tildelingsbrevene til Fylkesmannen i perioden 2000-2009 viser at veilednings-, dialog-, og informasjonsoppgaver er gjennomgående i hele brevet (jfr. spesielt kapittel 2,»Sentrale politiske føringer«). Det skal veiledes, informeres og kompetanseutvikles på nær sagt alle områder, alt fra å medvirke til erfaringsutveksling, kompetanseutvikling og til tydeligere rådgivning. Samtidig er dette funksjoner som det er vanskelig å anslå omfanget av gjennom kvantifiseringer. Andre deler av fylkesmennenes oppgaver er imidlertid tettere knyttet opp til resultatbasert styring. I den teoretiske gjennomgangen viste vi til at staten som prinsipal kan styre gjennom ulike informasjonsavslørende mekanismer samt å skape systemer som gir agenten incentiver til å opptre i tråd med prinsipalens ønsker. Slike mekanismer finnes også i relasjonen mellom staten og fylkesmennene, og disse gjør at noen av funksjonene blir høyere vektlagt enn andre. Flere av fylkesmennene beskriver i intervjuene den statlige sektorstyringen som sterk og detaljert. Den statlige eller departementale reguleringen av virksomheten på regionalt og lokalt plan kan ofte bli svært detaljert. Som en informant pekte på:»når krybben er tom, bites hestene. Så når fylkesmannen har lite midler så prioriterer de klagesakene og tilsynsfunksjonene ( ). Når (myndighet) driver detaljstyring og krever et visst antall tilsyn på dette området, så oppnår de høy grad av levering. Oppdragene som er formulert»fylkesmannen skal bidra til, fylkesmannen skal se til, fylkesmannen skal sørge for«blir lettere prioritert ned. Dette er det evige dilemmaet og er et spørsmål om hvordan man skal styre«(intervju).

Artikler: Fylkemannens rolle i det norske styringssystemet 101 Vedkommende informant forteller at denne utviklingen fører til at de som oppdragsmyndighet nå ser på hvordan de også i større grad kan formulere kvantifiserbare og detaljerte resultatmål og krav i sitt oppdragsbrev til fylkesmannen, i tillegg til å ta et fastere grep i styringsdialogen for å sikre at ressursene anvendes som forutsatt. Denne detaljstyringen øker også observerbarheten for staten. Gjennom kvantifiserbare krav kan staten kontrollere og observere at fylkesmennene gjennomfører disse tiltakene og dermed motvirke ulikheter mellom fylkene basert på at fylkesmennene kan vektlegge de ulike aspektene av rollen forskjellig. Ut fra en agent-prinsipal-tilnærming kan prinsipalens detaljstyring og kontrollbehov oppstå i situasjoner der det foreligger informasjonsasymmetri, og der det er usikkerhet om hvordan og i hvilken grad agenten innfrir målene. Fylkesmennene snakker her om en økende detaljstyring av kommunene, som igjen gir seg utslag i en økende detaljstyring av embetet. Men her er det verdt å merke seg at prinsipalen ikke nødvendigvis opptrer som en enhetlig aktør. I bestrebelsene på å»sikre sin krone helt ut«kan det se ut til at staten opptrer med flere hoder. I intervjuene både med representanter for sentraladministrasjonen og fylkesmennene blir det pekt på som en utfordring at styringsdialogen har blitt mer detaljert og resultatorientert. Som en av fylkesmennene uttrykte det i et intervju:»tilsynsbesøk for fem år siden var å reise ut og drikke kaffe å ha det ganske hyggelig. I dag er 60 prosent av vår kapasitet giret inn mot systematiske tilsyn i forhold til lovkrav osv.«(intervju fylkesmann) Når det gjelder styringen av fylkesmannsembetet fra statens side ser vi at bruken av mål og resultatstyring leder til at de delene av fylkesmannens oppgaver som handler om kontroll og tilsyn blir vektlagt høyt. Her spesifiserer og kvantifiserer staten målsettinger som det skal rapporteres i forhold til for hvert enkelt fylke, og skaffer seg på denne måten informasjon om hvordan fylkesmennene utøver denne rollen. Innenfor de andre funksjonene slik som veilednings- og initiativdelen av fylkesmannsrollen er slike målsettinger i mindre grad spesifisert, antagelig fordi dette er mer generelle målsettinger som ikke lar seg tallfeste og operasjonalisere i samme grad. Hvordan fylkesmennene fyller disse sidene ved sin egen rolle er derfor i høyere grad opp til den enkelte fylkesmann, og staten har i mindre grad mulighet til å styre fylkesmennene her. Det kan imidlertid være at den utstrakte detaljstyringen i forhold til tilsyn og kontroll medvirker til at fylkesmennene har mindre kapasitet til å ivareta disse sidene ved rollen. Den konkrete vektleggingen innenfor disse områdene vil derfor variere mellom de ulike embetene og de ulike fylkesmennene. Fylkesmennene ga også i intervjuene klart uttrykk for at fylkesmannsrollen ikke kan avgrenses til å handle om å være regjeringens agent i de forskjellige fylkene alene. En av fylkesmennene uttrykte det slik:»fylkesmannen er Stortinget og regjeringens representant i fylket, men også fylkets representant i Storting og regjering (intervju fylkesmann)«dette sitatet oppsummerer det som ligger i fylkesmannsinstruksens 2 om at fylkesmannen skal holde regjeringen og sentraladministrasjonen orientert om viktige spørsmål i fylket samt fremme forslag til løsning av oppgaver i den utstrekning han finner det nødvendig. Det viser seg at selv om fylkesmennene var svært opptatt av å understreke at deres rolle primært innebærer å være statens forlengede arm i fylket,

102 Trond Tjerbo, Marthe Indset & Tore Hansen så innebærer rollen også noe mer. Flere av fylkesmennene pekte her på en rolle som informasjonsknutepunkt eller som et bindeledd mellom statlige og lokale myndigheter.»det eksisterer i deler av sentraladministrasjonen en noe gal og for snever oppfatning av fylkesmannsembetene først og fremst som rettsikkerhetsinstans, og ikke som en viktig samfunnsaktør med innsikt i et bredt spekter av forhold i fylket. Fylkesmannens betydning for lokal og regional utvikling er langt større og på et langt bredere felt enn det noen oppfatter«(intervju fylkesmann) Slikt sett er et bilde av fylkesmennene som regjeringen og statens agent i det enkelte fylke noe snevert, og fanger ikke opp hele kompleksiteten i fylkesmannsrollen. Fylkesmannens rolle innenfor lokal og regional utvikling kan imidlertid oppfattes som mer utfordrende for fylkesmennene. Spesielt gjelder dette i forhold til det å ta initiativ på vegne av eget fylke. Det viser seg at de fleste fylkesmennene er forsiktige med å gå for langt innenfor denne delen av fylkesmannsrollen. Som en av fylkesmennene uttrykte det:»det som ligger i initiativretten er jeg tilbakeholden med fordi jeg er redd for å gå i noens bed. Det vil ofte være politiske spørsmål og lobbyvirksomhet, og det er jeg ikke med på«(intervju fylkesmann). En annen fylkesmann uttrykker det slik:»det er ikke naturlig for meg å ta med meg en delegasjon, men jeg kan heller bli spurt om å være med.. Det at vi tiltrer en delegasjon for å være med som støttespiller er ikke unaturlig. Formelle departementsmøter for å involvere byråkratiet er det hensiktsmessig at fylkesmannen deltar på. Det kan være at noen ønsker å reise til Oslo med en sak som er så tåpelig, da gir jeg det råd at dette ikke er lurt, og så sier jeg nei til å delta«. (intervju fylkesmann) Ikke alle fylkesmenn er like tilbakeholdne i en slik initiativrolle i forhold til sentrale myndigheter eller andre aktører, men et hovedinntrykk fra intervjuene er at fylkesmennene er varsomme i forhold til hvilke typer saker de engasjerer seg i. Det synes å være enighet om at fylkesmannen som initiativtaker skal ha en samlende rolle i fylket. Dette får betydning for valget av saker, kanskje spesielt dersom det er politisk uenighet om sak innad i fylket. Fylkesmennene ser det som viktig å velge saker som ikke er politisk kontroversielle, og som ikke kan bli misbrukt i en eventuell politisk tautrekking. Flere fylkesmenn, ikke bare de med politisk bakgrunn, fremhever at her er politisk skjønn og teft viktig. Det betyr imidlertid ikke at et initiativ fra fylkesmannen i slike saker er etterspurt. Flere fylkesmenn forteller at initiativrollen er etterspurt blant kommunene, i den forstand at fylkesmennene mottar henvendelser om å ta saker videre, eller om hjelp til å åpne dører. En fylkesmann som selv hadde lang erfaring fra sentrale politiske verv fryktet at rollen som initiativtaker i for stor grad kunne bli oppfattet som mer rene partipolitiske utspill, og at vedkommende av denne grunnen var forbeholden til å gå for aktivt inn i en slik rolle. Denne fylkesmannen uttalte også at»jeg tror at det er biten oppover som er vanskeligst eller mest uklar. Det er greit å ta signalene fra sentrale myndigheter inn i fylket, men andre veien er mer uklar«(intervju fylkesmann).

Artikler: Fylkemannens rolle i det norske styringssystemet 103 Den skepsis mot å ta initiativ som flere av fylkesmennene gir uttrykk for i intervjuene synes først og fremst å være begrunnet i sakenes politiske innhold snarere enn i de politiske prosedyrer som slike initiativ kan innebære for den enkelte fylkesmanns engasjement. Dette illustrerer den tvetydigheten som finnes på det regionale nivået mellom den oppgaven som er tillagt lokale og regionale politiske representanter gjennom valg, og den fylkesmennene er tillagt gjennom fylkesmannsinstruksen. Fylkesmennene står i en prinsipal-agent relasjon til staten og ikke til velgerne lokalt. Dette gjør at denne oppgaven kan oppleves som mer uklar og til dels overlappe med de rent politiske funksjonene fylkeskommunene skal ivareta som representanter for befolkningen i fylket. 4.2. Fylkesmannen og kommunene Den klareste forventningen basert på den teoretiske gjennomgangen er at fylkesmennene vil oppleve konflikter med kommunene. Fylkesmennene er statens representanter i fylkene og den kanskje viktigste oppgaven de har er å iverksette statlig politikk samt å føre tilsyn og kontroll med kommunene. Fylkesmennene vil derfor oppleve konflikter hvor hensynet til lokal autonomi og allokeringseffektivitet må vike på bekostning av nasjonale hensyn og rettsikkerhetshensyn. Et område hvor disse avveiningene er spesielt viktige og kompliserte er oppfølging og veileding av såkalte ROBEK kommuner. Disse kommunene har så store økonomiske vansker at fylkesmannen skal godkjenne budsjetter og låneopptak. Dette fører naturlig nok til at fylkesmannen blir tettere knyttet til spørsmål som handler om lokal prioritering. I disse prosessene skal fylkesmannen også veilede og bistå kommunene i budsjettarbeidet. I slike situasjoner kommer de naturlige begrensingene som knytter seg til lokal autonomi i forvaltning av ressurser tydelig frem. Fylkesmannens bidrag og involvering i prosessen skal sikre forsvarlig drift av kommunen, og dermed også at kommunene som de sentrale produsentene av velferd i landet ivaretar sin evne til å gi sine innbyggere de tjenestene de har krav på. Det kreves imidlertid et betydelig politisk skjønn fra fylkesmannens side i slike prosesser, nettopp for å unngå at man blir oppfattet som en politisk aktør. Spesielt krevende blir slike situasjoner dersom kommunene ønsker at fylkesmannen skal gi råd om lokale prioriteringer som er politisk vanskelige. Det er mulig å tenke seg flere typer saker hvor lokale politikere vil kunne ønske klare råd fra fylkesmannen i saker som er politisk vanskelige. Flere av fylkesmennene nevnte eksempler på saker der lokale politikere ønsket at fylkesmannen skulle»sette foten ned«slik at de slapp å gjøre det selv. En fylkesmann uttrykker det slik:»det er ikke så lett å være kommunepolitiker i alle sammenhenger. Jeg har opplevd at fylkesmannen blir invitert til å holde innlegg på folkemøter og lignende, og at de ønsker å trekke oss inn i en politisk vanskelig prosess. Da sier vi at vi kan komme med noen synspunkter, men det er kommunestyret som skal fatte den endelige beslutningen! Dette er ikke lett altså. Du har den problematikken med små kommuner der alle kjenner alle og alle har et søskenbarn i kommunestyret. Så det kommunale folkestyret er en veldig vàr mekanisme, og jeg ser det som min oppgave å bygge oppunder det. Det handler om økonomisk handlingsfrihet, men også i noen tilfeller om å gi de backing og støtte faglig slik at de kan fatte vedtak«. (intervju fylkesmann) Flere andre fylkesmenn var også inne på det samme. I saker der ordførere og/eller andre politikere ser at et vedtak er lite populært lokalt, men nødvendig av rent økonomiske årsaker, ønskes det ofte at fylkesmannen kommer med klare råd og anbefa-

104 Trond Tjerbo, Marthe Indset & Tore Hansen linger. Fylkesmannen kan i disse situasjonene fungere som en politisk»lynavleder«for lokale politikere. Flere av fylkesmennene bekreftet at de hadde erfart dette, men ga også uttrykk for at de var forsiktige med å gå for langt med de rådene og den veiledningen de ga i slike tilfeller. Mange kommuner mangler den nødvendige kompetansen til å kunne håndtere nye og/eller kompliserte problemstillinger og retter seg mot fylkesmannen for å få veiledning og råd. Også her må imidlertid fylkesmennene være kapable til å utvise en god porsjon forvaltningsmessig og politisk klokskap. Hvor går f. eks grensen for at fylkesmannen opptrer som en veileder eller en rådgiver overfor en ordfører som tar kontakt? Som en av fylkesmennene uttalte i et intervju:»det er krevende å skille mellom rollen som veileder og rollen som rådgiver. Veiledning skal være etterspurt. Vi trekkes inn i mange budsjettprosesser. Som veileder er vi en form for coach, hvor vi peker på muligheter men ikke kommer med forslag som ligger mer i rådgivningsfunksjonen. Hvis vi begynner å opptre som rådgivere så går vi for nær rådmannsfunksjonen. Vi skal ikke gi råd, men bidra til å se mulighetene«(intervju fylkesmann) Dette viser hvordan veiledningsrollen som fylkesmennene har overfor kommunene kan være et tveegget sverd i forhold til det lokale folkestyret. Flere av fylkesmennene ga uttrykk for at etterspørselen etter veiledning og råd fra fylkesmannen kunne være høyere enn hva de (fylkesmennene) kunne innfri. Det kreves betydelig politisk forståelse av den enkelte fylkesmann for å kunne vurdere hvor grensen går i forhold til de ulike aspektene av rollen. Som nevnt i den teoretiske gjennomgangen er det rimelig å anta at fylkesmennene og staten deler de samme målsettingene, og at dette er en forutsetning for at en såpass bred delegering av myndighet kan finne sted. Gitt at dette er tilfellet skulle en forvente at fylkesmennene som statens representant opplevde at deres rolle og statens målsettinger fra tid til annen kom i konflikt med kommunenes målsettinger. Selv om dette åpenbart kan være tilfellet ved ulike anledninger, kanskje spesielt i forbindelse med tilsyns- og kontrolloppgaver, er det påfallende at fylkesmennene i liten grad opplevde dette. Flere av fylkesmennene pekte på at deres rolle her var nettopp å bidra til at kommunene var»gode«på å levere velferdstjenester til innbyggerne, og at fylkesmannen og kommunen spilte på lag. En av fylkesmennene betegnet embetet som et kompetansesenter for kommunene, en annen nevnte at embetet nærmest fungerte som en konsulent for kommunene.»vi bidrar f. eks med en form for konsulentbistand i forhold til miljø. Vi bidrar også med kompetanse og veiledning omkring enkeltsaker, men vi skal forsøke å gjøre kommunene gode! Mesteparten av den kommunekontakten jeg har skjer etter henvendelser fra rådmenn eller ordfører som ber om et møte. De aller fleste henvendelsene gjelder kommuneøkonomi, men de tar også opp andre saker. For eksempel var det en kommune som hadde vært uten rådmann i en periode og hvor de hadde fått pålegg fra Arbeidstilsynet som hadde ført til døgnmulkt, men de hadde ikke klart å få til en dialog med Arbeidstilsynet. Da tok vi initiativ til et møte. Her kommer jo også samordningsrollen inn. Ellers er det mest vedtak på sektorer, og mest på miljøvern som er noe kommunene ofte ønsker å få diskutert.«(intervju fylkesmann) Et fellestrekk uavhengig av hvilken form dialogen tar er imidlertid at fylkesmennene ser på det som sin rolle å bidra til at kommunene ivaretar sine oppgaver som tjenesteprodusenter gitt gjennom statlig lovgivning og statlige handlingsplaner og forskrif-

Artikler: Fylkemannens rolle i det norske styringssystemet 105 ter. For å oppnå dette er den faglige veiledningen fylkesmennene gir helt nødvendig. Samtidig er det viktig at relasjonen mellom kommunene og fylkesmennene er god. En fylkesmann uttrykte det slik:»vi har jo egentlig det samme målet! Vi ønsker at å bo i en kommune i (red: dette fylket) skal være det fineste en kan gjøre! Da gjør vi jobben vår, både for kommunen og for enkeltmennesket. den rollen (red: veiledningsrollen) er egentlig en av de viktigste rollene vi har, for kommunene har jo store oppgaver på tjenesteproduksjonssiden«. (intervju fylkesmann) Denne delen av Fylkesmannens oppgaver er kanskje ikke så tydelig for utenforstående, og er antagelig både bredere og viktigere enn man får inntrykk av gjennom å se på Fylkesmannens funksjon som en representant for staten i de forskjellige fylkene.»jeg hadde nok ikke den fulle forståelsen av viktigheten av å stelle med kommunene. Jeg hadde ganske klart for meg tilsynsrollen og samordningsbiten som gjaldt de regionale statsetatene. Også rollen som formidler av statlige politikk. Men den tette kontakten overfor kommunene, også på veiledning og råd, der var jeg overrasket og den synes jeg har blitt den mest spennende delen. Jeg var ikke klar over hvor mye samhandling det er med kommunene både i embetsledelsen og i fagavdelingene ( ). At kontakten var så tett og at fylkesmannens kommunekunnskap var så viktig var jeg ikke klar over«(intervju fylkesmann) 5. Fylkesmannsrollen: et knutepunkt i forvaltningssystemet Selv om fylkesmannen utvilsomt er statens og regjeringens agent/representant i de forskjellige fylkene, så omfatter de oppgavene som er delegert til embetet mange og kompliserte spørsmål både av politisk og administrativ karakter. Det er altså ikke snakk om en snever og enkel delegasjon, men snarere en bred og krevende delegasjon som setter høye krav til den enkelte fylkesmanns skjønn og handleevne. Dette illustreres ikke minst av at fylkesmennene i intervjuene i veldig liten grad rapporterte om konflikter med kommunene. Dette er noe overraskende tatt i betraktning at fylkesmannen har som oppgave å ivareta hensyn og interesser som kan gå på tvers av hensynet til lokale folkestyre og autonomi. I prinsippet skal ikke styringen av Fylkesmannen skille seg ut fra annen statlig virksomhetsstyring. En vesentlig forskjell er likevel det store antallet departementer som innehar et faglig styringsansvar for embetene: Fylkesmannsembetene ivaretar oppgaver på vegne av 12 departementer, i tillegg til at det administrative og koordinerende etatsstyringsansvaret for embetene ligger hos Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Det enkelte fagdepartement har direkte faglig instruksjonsmyndighet over Fylkesmannen. Sektormyndighetene har dessuten direkte kontakt og styringsmøter med embetene om oppfølgingen av tildelingsbrevet og det årlige embetsoppdraget på deres respektive områder. Men for at disse styringssignalene skal være konsistente, stå i forhold til ressursene, og samtidig imøtekomme hensyn og behov som ligger i embetet, innebærer dette et klart behov for samordning og involvering på departementsnivå. Dette kompliseres av at Fylkesmannens mottar en samlet bevilgning over statsbudsjettet. Det er dermed viktig å sikre at departementenes tildeling av oppgaver står i forhold til avsettingen av midler. Det har framkommet at FAD som har den administrative styringen av fylkesmannsembetene derfor ikke kan bli for samordnende og styrende i disse pro-

106 Trond Tjerbo, Marthe Indset & Tore Hansen sessene. Av hensyn til ressursavsettingen er det viktig at arbeidet oppdrag og tildelingsbrev er forankret i det enkelte departement (Intervju 12.01.09). Å opprettholde en, samlet bevilgning er begrunnet ut i fra hensynene til forutsigbarhet og handlingsrom. Med en samlet budsjettpost gis det enkelte embetet et visst rom til prioriteringer ut i fra lokale hensyn. I våre intervjuer sier fylkesmennene selv at det er initiativrollen som er mest krevende i forhold til ivaretakelse av politiske hensyn. Her skal som tidligere nevnt fylkesmennene ta initiativ på vegne av sitt fylke. Fylkesmannen har imidlertid ingen direkte demokratisk myndighet til å ta initiativ på vegne av sitt fylke slik som fylkeskommunen/fylkesordfører vil ha. Som en av fylkesmennene pekte på i et intervju kan denne rollen være utfordrende Mange av fylkesmennene pekte også på hvor viktig politisk skjønn var for ivaretakelsen av denne delen av fylkesmannsrollen. Det var viktig å ikke bli oppfattet som partipolitisk og det var viktig å ikke»tråkke i fylkeskommunens bed«. Både fylkesordfører/fylkespolitikere og fylkesmannen har som en del av sin rolle og ivareta sitt fylkes interesser i forhold til sentrale myndigheter. Det er imidlertid en vesentlig forskjell mellom det mandatet som ligger til grunn for disse to roller. For fylkesmannen blir de politiske aspektene av denne funksjonen viktig ettersom de her kan komme i konflikt med andre lokal/regionalpolitiske aktører som har et lokalt folkevalgt mandat. Når det gjelder kontroll og tilsynsfunksjonen og relasjonen til kommunene er dette noe fylkesmennene opplever som forholdsvis lite problematisk. Det er interessant tatt i betraktning at dette er den delen av fylkesmannsrollen som i praksis innebærer en avgrensing av det lokale folkestyret i forhold til nasjonale målsettinger og/eller hensynet til enkeltborgeres rettsikkerhet. I intervjuene ga flere av fylkesmennene også uttrykk for at relasjonen til kommunene i liten grad er preget av konflikt. Det er bred aksept for fylkesmannens funksjon på dette feltet, og kommunene aksepterer denne rollen. Flere av dem vi intervjuet pekte imidlertid på at en økende grad av mål og resultat styring innenfor dette feltet gjør seg gjeldende. Tilsynspliktene oppleves av fylkesmennene som klare og konkrete, og den statlige styringen oppleves som sterkere på dette området enn hva tilfellet var tidligere. Denne delen av fylkesmannens oppgaver har økt i omfang, og staten har i økende grad innført kvantifiserbare resultatkrav og målsettinger til det enkelte embete innenfor dette området. Det bilde som er tegnet av fylkesmannsrollen i denne artikkelen er interessant tatt i betraktning andre generelle forvaltningspolitiske trender og den forskningsbaserte litteraturen om koordinering. I St.meld.nr.31 (2000-2001) varslet regjeringen at den ønsket å endre statens styring av kommunesektoren fra detaljstyring til rammestyring, og at det parallelt må utvikles nye styringsformer basert på veiledning og dialog:»utviklingen av denne type virkemidler er i tråd med regjeringens ønske om å endre forholdet mellom stat og kommune til et partnerskap basert på tillit og respekt (St.meld. nr 31 2000-2001). Det betyr ikke fravær av statlig styring, men at styringsrelasjonene i større grad er preget av gjensidighet og likeverd (ibid, 37). I samme melding foreslår regjeringen å videreutvikle Fylkesmannen som samordningsinstans overfor kommunesektoren samt styrke veiledningsoppgavene. Fylkesmannsfunksjonen er interessant nettopp ut i fra denne økende interessen for dialogbaserte styringsformer, og i den statsvitenskapelige litteraturen om»governance«(rhodes 1996; Røisland and Vabo 2008). Et gjennomgangstema i denne litteraturen er at dialog, samordning og koordinering gjennom nettverk er mer viktig nå enn tidligere (Rhodes

Artikler: Fylkemannens rolle i det norske styringssystemet 107 1996). På grunn av en økende styringsmessig fragmentering blir dialog og koordinering en stadig viktigere utfordring, og denne utfordringen kan ikke løses gjennom tradisjonelle hierarkiske styringsinstrumenter. Lignende konklusjoner kom også den siste maktutredningen med. Her ble det også pekt på fragmentering som et kjennetegn og en utfordring (Engelstad, Østerud og Selle 2003). Fylkesmannen er i denne sammenhengen en viktig aktør gjennom å bidra til koordinering både vertikalt (mellom statlige og lokale myndigheter) og horisontalt (mellom forskjellige politikkområder). 6. Konklusjon Fylkesmannen er først og fremst statens representant i det enkelte fylke. Dette stemmer også godt overens med hvordan fylkesmennene selv oppfatter rollen sin. Gjennom å samordne og kommunisere statlige signaler og prioriteringer til kommunene bidrar fylkesmennene til å sikre likhet i iverksettingen av statlig politikk. Som klage og kontrollorgan er også fylkesmennene en sentral aktør i ivaretakelsen av den enkelte borgers rettsikkerhet. Med dette som utgangspunkt er det nærliggende å anta at fylkesmennene ofte vil oppleve konflikt med kommunene. Dette ble imidlertid i liten grad pekt på i intervjuene vi gjorde med fylkesmennene. Kontakten og interaksjonen med kommunene krever likevel i mange tilfeller at fylkesmannen er i besittelse av politisk skjønn, erfaring og»fingerspissfølelse«. Dette gjenspeiles til en viss grad av at de personene som rekrutteres til å bekle denne rollen også er personer med bred forvaltnings og/eller politisk erfaring. Med andre ord personer som gjennom sin erfaring har den ballast som gjør det mulig å håndtere en rolle som innbefatter flere funksjoner og en balansering av hensynet til både lokalt demokrat og nasjonale hensyn til rettsikkerhet og iverksetting av statlig politikk. Når det gjelder styringen av Fylkesmannen foregår denne i økende grad gjennom vektlegging av tilsyns- og klagesaksoppgaver. Dette er oppgaver som også lar seg kvantifisere, og dermed muliggjør styring gjennom f. eks resultatkrav i økende grad. En mulig konsekvens av dette er at andre oppgaver som er tillagt Fylkesmannen, og som i liten grad lar seg kvantifisere, blir mindre vektlagt. Noen entydig empirisk beskrivelse av hvor tydelig en slik tendens er det ikke mulig å gi basert på vårt datamateriale, men dette ble fremhevet som en potensiell utfordring i intervjuene. Fylkesmannen forholder seg også til flere ulike deler av statsapparatet. Ulike sektormyndigheter formulerer forskjellige mål- og resultatkrav, og tydelige krav av denne typen blir vektlagt på bekostning av krav som i mindre ograd lar seg kvantifisere og gir målbare resultater. Som vi pekte på i den teoretiske gjennomgangen vil man i situasjoner der en prinsipal ikke fremstår som enhetlig kunne oppleve koordineringsutfordringer. En utilsiktet effekt dersom det foregår elementer av en konkurranse mellom ulike sektormyndigheter vil være en økt detaljstyring av kommunesektoren og at Fylkesmannen i mindre grad vektlegger formål som f. eks veiledning.

108 Trond Tjerbo, Marthe Indset & Tore Hansen Litteratur Andersen, S. S. (1997). Case-studier og generalisering forskningsstrategi og design. Bergen: Fagbokforlaget. Bjørnå, H. (2004). Mellom nasjonal styring og kommunalt selvstyre fylkesmannens rolle i arealplanmeklinger. Tromsø: Institutt for statsvitenskap, Det samfunnsvitenskapelige fakultet. Engelstad, F., Ø. Østerud og P. Selle (2003). Makten og demokratiet: En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen (1998-2003). Oslo: Gyldendal akademisk. Flo, Y. (2004). Staten og sjølvstyret: ideologiar og strategiar knytt til det lokale og regionale styringsverket etter 1900. Bergen: Det historisk-filosofiske fakultet, Historisk institutt. Fried, R. (1963). The Italian Prefects: A study in administrative politics. New Haven: Yale University Press. Gafni, A., C. Charles, et al. (1998).»The physician-patient encounter: the physician as a perfect agent for the patient versus the informed treatment decision-making model.«soc Sci Med 47(3): 347-54. Groot, H. D. (1988).»Decentralization decisions in bureaucracies as a principal-agent problem.«journal of public economics 36(3): 323-337. Hagen, J. (2006).»Political economy of fiscal institutions.«i B. Weingast and D. Wittman: The Oxford handbook of political economy. Oxford: Oxford University Press. Heløe, L. og T. Hansen (2007). Fylkesmannsembetet under utforming? NIBR-notat 2007:118. Oslo, NIBR. Hesse, J. and J. Sharpe (1991).»Local government in an international perspective. Some comarative observations.«i J. Hesse: Local government and urban affairs. Baden Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. Hibbs, D. A. (2006).»Voting and the macroeconom.«i B. Weingast and D. Wittman: The Oxford handbook of political economy. Oxford: Oxford University Press. Hooghe, L. and G. Marks (2002).»Unraveling the central state, but how? Types of multilevel governance.«american Political Science Review 97(2): 233-243. Hovland, E. (1987).»Grotid og glanstid. 1837-1920.«I E. Hovland, T. Grønlie, H. Baldersheim and R. Danielsen: Folkestyre i by og bygd. Norske kommuner gjennom 150 år. Oslo: Universitetsforlaget. Kiewiet, D. R. and M. D. McCubbins (1991). The logic of delegation congressional parties and the appropriations process. Chicago: University of Chicago Press. St.meld. nr. 31 (2000-2001). Kommune, fylke, stat en bedre oppgavefordeling. Kommunal- og regionaldepartementet. Oslo. Lågbu, Ø. (1995). Den mektige staten? En analyse av fylkesmannens styring av kommunal økonomi. Oslo: Universitetet i Oslo. Pedersen, K. (1998). Enevældens amtmænd. Danske amtmænds rolle og funktion i enevældens forvaltning 1660-1848. København: Jurist- og økonomiforbundets forlag. Rhodes, R. (1996).»The new governance. Governing without government.«political studies 44: 652-667. Rian, Ø. (1992). Den frie og stolte norske bonden. Myter og realiteter. I H. Winge: Lokalsamfunn og øvrighet i Noden ca. 1550-1750. Oslo: Norsk lokalhistorisk institutt. Ridley, F. (1973).»Integrated decentralization: Models of the prefectoral system.«political studies XXI. Røiseland, A. and S. Vabo (2008).»Governance på norsk. Samstyring som empirisk og analytisk fenomen.«norsk Statsvitenskapelig tidsskrift 24(1-2): 86-108. Sharpe, J. (1970). The rise of meso government in Europe. London: Sage Publications. Sletnes, I., T. Hansen, et al. (2009). Fylkesmannen mellom lokalt folkestyre og statlig styring. NIBRrapport 2009:19. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Artikler: Fylkemannens rolle i det norske styringssystemet 109 Smith, P. C., A. Stepan, et al. (1997).»Principal-agent problems in health care systems: an international perspective.«health Policy 41(1): 37-60. Steen, S. (1973). Amt og stat 1837-1860. Oslo: J.W. Cappelens forlag AS. Tarrow, S. (1974).»Local constraints on regional reform: A comparison of Italy and France«Comparative Politics 7(1): 1-36. Vick, S. and A. Scott (1998).»Agency in health care. Examining patients' preferences for attributes of the doctor-patient relationship.«journal of Health Economics 17(5): 587-605. Waterman, R. and K. Meier (1998).»Principal-agent models: An expansion?«journal of public administration research and theory 8 (2): 173-202.