TILSETTING AV RÅDMANN - MANGLENDE UTLYSING

Transkript

1 Sivilombudsmann Arne Fliflet Stortingets ombudsmann for forvaltningen S OM Sak: 2007/2195 TILSETTING AV RÅDMANN - MANGLENDE UTLYSING Saken gjelder spørsmålet om stillingen som rådmann skulle ha vært offentlig utlyst i Tromsø kommune. Kommunestyret vedtok å tilsette den som frem til da hadde virket som konstituert rådmann, uten at stillingen først var blitt lyst ut eksternt. Jeg har kommet til at selv om det nok kunne anføres rimelige grunner for å tilsette rådmann uten å utlyse stillingen, burde kommunen også i dette tilfellet ha fulgt hovedregelen om at kommunale stillinger skal lyses ut eksternt. Sakens bakgrunn: Tromsø kommune er organisert etter den såkalte formannskapsmodellen, med en rådmann som administrasjonssjef. Våren 2006 ble stillingen som rådmann ledig. Kommunestyret hadde på dette tidspunktet planer om å omorganisere til et kommunalparlamentarisk system, jf. kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 kapittel 3. Omorganiseringen var planlagt gjennomført etter kommunestyrevalget høsten Dersom denne omorganiseringen ble gjennomført, ville stillingen som rådmann falle bort og bli erstattet med et kommuneråd, jf. kommuneloven 19 nr. 2. På grunn av den planlagte omleggingen til kommunal parlamentarisme, ble det besluttet ikke å tilsette en ny fast rådmann. Ved kommunestyrevedtak 31. mai 2006 ble derfor daværende økonomisjef Gøril Bertheussen konstituert som rådmann. Konstitueringen skjedde uten forutgående ekstern utlysing, og skulle gjelde for perioden frem til 31. desember 2007.

2 Uttalelse sak 2007/ Etter kommunestyrevalget 2007 var det ikke lenger flertall i kommunestyret for den planlagte omorganiseringen til kommunal parlamentarisme. Det ble derfor behov for å tilsette en fast rådmann i kommunen. I denne forbindelse oppsto spørsmålet om den til da konstituerte rådmannen burde tilbys stillingen uten forutgående ekstern utlysing. I henhold til Hovedavtalen (HA) del B 3 bokstav d ble det 26. oktober 2007 avholdt møte mellom Tromsø kommune, representert ved ordføreren, og kommunens fagforeninger, representert ved hovedtillitsvalgte. På møtet ga en av de tolv fremmøtte fagforeningene uttrykk for at Bertheussen burde tilbys rådmannsstillingen uten en forutgående utlysingsrunde, mens de øvrige organisasjonene mente at stillingen burde utlyses eksternt. Alle organisasjonene ga imidlertid uttrykk for at de var fornøyd med jobben Bertheussen hadde gjort som konstituert rådmann, og at hun burde oppfordres til å søke på stillingen. Etter dette ble det 31. oktober 2007 avholdt møte mellom ordføreren og de politiske gruppelederne i kommunestyret. Ordføreren fremmet deretter saken for formannskapet, som i møte 19. november 2007 vedtok en innstilling til kommunestyret om å tilby Bertheussen rådmannsstillingen uten forutgående utlysing. I kommunestyremøte 28. november 2007 ble det endelig vedtatt å tilsette Bertheussen som rådmann for en åremålsperiode på seks år. Dette skjedde etter at et forslag om å lyse ut stillingen eksternt hadde falt med 11 mot 32 stemmer. Undersøkelsene herfra: Gjennom oppslag i media i november 2007 ble jeg oppmerksom på at Tromsø Kommune var i ferd med å tilsette rådmann uten at stillingen hadde vært utlyst. Formannskapet hadde innstilt på at tilsettingen kunne skje uten utlysing. Ved brev herfra 20. november 2007 ble Tromsø kommune bedt om å oversende dokumentene i saken. Saksdokumentene ble oversendt ved kommunens brev 23. og 30. november Ved brev 4. januar 2008 har kommunen også oversendt et eksemplar av kommunens «Veileder for tilsettinger», som er godkjent av rådmannen i desember Det ble besluttet å undersøke saken nærmere, og i brev herfra 12. desember 2007 ble det spurt om kommunen anså tilsettingsprosessen å være i tråd med det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet som gjelder ved tilsettinger i det offentlige, og med alminnelig forvaltningsrettslige likhetsprinsipper. Det ble også bedt om en redegjørelse for hva som var kommunens alminnelige praksis når det gjaldt utlysing av lederstillinger. I brev 2. januar 2008 redegjorde kommunen kort for kvalifikasjonene til Gøril Bertheussen. Kommunen fremhevet at man var svært fornøyd med den jobben hun hadde gjort som konstituert rådmann, og at også samtlige av kommunens 13 fagforeninger hadde gitt uttrykk for dette. Når det gjaldt kommunens alminnelige praksis i tilsettingssaker, ble det opplyst at lederstillinger normalt blir utlyst eksternt. Det ble i denne sammenheng vist til

3 Uttalelse sak 2007/ kommunens veileder for tilsettingssaker, der dette var nedfelt uttrykkelig. Kommunen så det som en klar hovedregel at rådmannsstillinger skulle utlyses eksternt, og dette hadde også blitt gjort ved tidligere rådmannstilsettinger. Med hensyn til tilsettingen av Bertheussen høsten 2007, mente imidlertid kommunen at det hadde vært adgang til å unnlate ekstern utlysing. Det ble i denne sammenheng særlig vist til kommunens gode erfaringer med Bertheussen som konstituert rådmann, og at tilsettingsprosessen trolig ville bli langt mer tidkrevende med en ekstern utlysingsrunde. Med Bertheussen som kandidat til rådmannsstillingen, ville det etter kommunens syn også være en fare for at mange kandidater ville anse det meningsløst å søke på stillingen selv om de formelt sett hadde blitt gitt anledning til det. Etter forespørsel fra ordføreren i Tromsø kommune, ble det 9. januar 2008 også avholdt et møte mellom ordføreren og meg og to av mine medarbeidere. I møtet ga ordføreren en nærmere redegjørelse for prosessen forut for tilsettingsvedtaket 28. november 2007, og utdypet også en del av de forhold som var påpekt i brevet hit 2. januar møtet kom det blant annet frem at det hadde vært bekymring for at en ekstern utlysingsrunde ville kunne bli oppfattet som et uttrykk for misnøye om det arbeidet Bertheussen hadde gjort som konstituert rådmann. Mitt syn på saken: Spørsmålet om det skal foretas ekstern utlysing av ledige stillinger i kommunalforvaltningen, reguleres ikke uttrykkelig i lovverket. Situasjonen er således annerledes enn ved tilsettinger i statsforvaltningen, hvor tjenestemannsloven 4. mars 1983 nr. 3 2 slår fast at alle stillinger skal utlyses eksternt, med mindre noe annet følger av bestemmelser i lov, forskrift eller tariffavtale. Selv om det ikke finnes noen tilsvarende lovbestemmelse med hensyn til tilsettinger i kommunalforvaltningen, må det i dag anses som en klar ulovfestet hovedregel at også slike stillinger skal utlyses eksternt. Jeg viser i denne sammenheng til Jakhelln, Oversikt over arbeidsretten (4.utg 2006), s 187 fig., Engelsrud, Styring og vern (3. utg. 2006) s. 71 fig., samt mine uttalelser gjengitt i årsmeldingen for 2005 på s. 120 (Somb ). Jeg har oppfattet kommunen slik at den er enig i dette utgangspunktet. Spørsmålet i saken er om det forelå saklige grunner for kommunen til å unnlate å lyse ut rådmannsstillingen eksternt. Hovedregelen om ekstern utlysing av offentlige stillinger bygger på det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet. Det innebærer at forvaltningen skal tilsette den best kvalifiserte søkeren til en stilling. Det følger av dette prinsippet at stillingen må kunngjøres på en slik måte at det blir allment kjent at stillingen er ledig slik at mulige og aktuelle kandidater får en oppfordring til å søke eller melde sin interesse. Utlysingen skal bidra til at tilsettingssaken blir så godt opplyst som mulig, slik at grunnlaget sikres for at den som er best skikket blir tilsatt. Utlysingen skal også gi trygghet for at det ikke blir lagt vekt på utenforliggende hensyn ved tilsettingen. Også likhetshensyn tilsier at forvaltningen gir alle interesserte kandidater de samme muligheter til å konkurrere om stillingen. Utlysningen skal også klargjøre de vilkår som skal være bestemmende ved tilsettingen. Det bidrar til at tilsettingen skjer på en ryddig måte og at søkerne blir behandlet likt, og etter objektive og etterprøvbare kriterier. En manglende utlysing vil lett kunne skape frykt og mistanke hos

4 Uttalelse sak2007/ borgerne om at det kan ligge usaklige hensyn til grunn for å tilby stillingen til en bestemt person. Dette gjør seg særlig gjeldende når det dreier seg om ledende eller ettertraktede stillinger. Uavhengig av hvilke hensyn som rent faktisk ligger til grunn for tilsettingsvedtaket, vil en slik Hykt eller slike mistanker kunne bidra til å svekke borgernes tillit til og respekt for forvaltningen. Hvor det er snakk om tilsetting i ledende stillinger, kan manglende utlysning av stillingen kunne bidra til å svekke underordnede og borgernes tillit til den som blir tilsatt. For ordens skyld understreker jeg at dette er generelle betraktninger og at jeg ikke har noen grunn til å anta at slike forhold har hatt noen betydning i denne saken. Det finnes unntak fra hovedregelen om offentlig utlysing. Det mest praktiske er tilfeller hvor en person har en lov- eller tariffavtalefestet fortrinnsrett til stillingen, sml. bestemmelsen i tjenestemannsloven 2. Også utenfor disse lov- eller tariffavtalebaserte unntakstilfellene, kan det være tilfeller hvor det etter en konkret vurdering kan anses saklig for en kommune å unnlate ekstern utlysing. Relevante momenter vil bl.a. være stillingens varighet og karakter, behovet for snarlig tilsetting, og om den som vurderes tilsatt direkte tidligere har vært med å konkurrere om stillingen på bakgrunn av en ekstern utlysing. Hvilket nivå stillingen ligger på vil også være av sentral betydning. Generelt skal det mer til for å unnlate ekstern utlysing jo høyere stilling det er tale om. I vurderingen må det også ses hen til hvor sterkt de hensyn som ligger bak hovedregelen om ekstern utlysing gjør seg gjeldende. Når det gjelder tilsettingen av rådmann i Tromsø kommune, har kommunen særlig vist til at man hadde en godt kvalifisert kandidat til rådsmannsstillingen og at en tilsettingsprosess med ekstern utlysing ville være både tidkrevende og mest sannsynlig gi få kvalifiserte søkere. Jeg har ingen holdepunkter for å trekke kommunens kvalifikasjonsvurdering av Bertheussen i tvil. Det kan likevel ikke utelukkes at det ville ha meldt seg kvalifiserte søkere etter en ekstern utlysing. Jeg nevner her at heller ikke konstitueringen som rådmann i 2006 ble lyst ut eksternt og var gjenstand for åpen konkurranse, et moment som kunne talt for at manglende utlysing var saklig begrunnet. Både likhetshensyn og hensynet til forvaltningens tillit hos borgerne talte dessuten for at stillingen som administrasjonssjef i Nord-Norges mest folkerike kommune burde vært utlyst eksternt. Den oppmerksomhet saken har fått, ikke minst i media, illustrerer nettopp dette. Kommunen har, blant annet i møtet her 9. januar 2008, vist til at en ekstern utlysing kunne oppfattes som mistillit mot Bertheussen. Selv om jeg nok kan forstå tankegangen, vil det vise seg ved nærmere ettertanke at dette ikke holder. Når det først foreligger en plikt til å utlyse eksternt, kan dette neppe med rimelighet anses som et uttrykk for mistillit overfor den som til da har fungert i stillingen. At arbeidsgiver og ansatte var tilfreds med den jobben Bertheussen hadde gjort, kunne enkelt ha vært formidlet til henne, for eksempel gjennom et møte. Det ville selvsagt heller ikke vært noe i veien for at kommunen oppfordret henne til å søke på stillingen som rådmann. Under enhver omstendighet kan jeg ikke se at en eventuell risiko for at den som har fungert i stillingen kunne oppfatte utlysingen som en mistillit skal veie tyngre enn hensynene bak plikten til å lyse ut en rådmannsstilling eksternt.

5 Uttalelse sak 2007/ Selv om kommunen synes å ha hatt gode hensikter bak beslutningen om å tilsette Bertheussen som rådmann uten konkurranse, har jeg kommet til at kommunens begrunnelse for å unnlate å lyse ut stillingen eksternt ikke holdt. At stillingen som rådmann ble besatt uten forutgående utlysing må derfor kritiseres som en saksbehandlingsfeil, og under enhver omstendighet som et brudd på god forvaltningsskikk. Jeg holder det åpent om det kan tenkes tilfeller hvor det er rettslig adgang til å unnlate ekstern utlysing av denne typen topplederstillinger. Da stillingen som rådmann i Tromsø kommune nå er besatt, finner jeg imidlertid å kunne la saken bero med den redegjørelsen som er gitt. Jeg ber likevel om at kommunen merker seg mine synspunkter ved fremtidige tilsettinger. Det presiseres for ordens skyld at min uttalelse ikke på noen måte påvirker rettsstillingen til Gøril Bertheussen, som heller ikke har vært part i saken for ombudsmannen. Oslo, 29. januar z^i Arne Fliflet