Alternativanalyse Standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester Utkast versjon 0-8, 13.04.2015
INNHOLD 1 2 3 4 5 6 Sammendrag...3 Innledning...7 2.1 Bakgrunn...7 2.2 Kort om standardiseringsarbeidet...8 2.3 Om nettleserbaserte tjenester...9 2.4 Metode...10 Dagens situasjon og behov for standarder for nettleserbaserte tjenester...11 3.1 Dagens situasjon...12 3.2 Normative behov...15 3.2.1 Digitaliseringsprogrammet...15 3.2.2 Universell utforming og digitalt førstevalg...16 3.2.3 Uttalte målsetninger fra regjeringen...16 3.2.4 Vurdering av normative behov...17 3.3 Interessenters behov på området...17 3.3.1 Innbyggere og næringsliv...18 3.3.2 Offentlige virksomheter med underleverandører...18 3.3.3 Tjenesteutvikling funksjonelle krav...19 3.3.4 Ulike typer brukerutstyr...21 3.3.5 Vurdering av interessentgruppenes behov...22 3.4 Oppsummering av behovsanalysen...22 Mål for tiltaket...23 Mulighetsrommet...24 5.1 Null+-alternativet, Valgfritt PDF eller HTML på nye tjenester...24 5.2 Alternativ 1. Obligatorisk HTML på nye tjenester...25 5.3 Alternativ 2. Obligatorisk HTML på nye tjenester og på eksisterende tjenester innen 4 år...25 5.4 Alternativ 3. Obligatorisk HTML for nye tjenester og eksisterende tjenester innen 2 år...26 Den samfunnsøkonomiske analysen...26 6.1 Forutsetninger for analysen...26 6.1.1 Metode...27 6.1.2 Levetid...28 6.1.3 Om utbredelse av HTML...28 6.1.4 Volum, beregning av antall nettleserbaserte tjenester...29
6.2 Prissatte effekter...30 6.2.1 Kostnadskomponenter...30 6.2.2 Kompetanse...30 6.2.3 Kostnader ved utvikling av nye tjenester...31 6.2.4 Overflytting av tjenester fra PDF til HTML...31 6.2.5 Driftskostnader...33 6.2.6 Prosjektkostnader...34 6.2.7 Vurdering av realopsjoner...34 6.2.8 Sammenstilling av prissatte effekter (kostnader)...35 6.3 Ikke-prissatte effekter...35 6.3.1 Utfasing av proprietære og/eller uegnede format...36 6.3.2 Tilgjengelighet til tjenester fra brukerutstyr...37 6.3.3 Tilrettelegging for universell utforming...38 6.3.4 Tilrettelegging for tjenesteutvikling...38 6.3.5 Informasjonssikkerhet...39 6.3.6 Oppsummering ikke prissatte effekter...40 6.4 OPPSUMMERING AV PRISSATTE OG IKKE-PRISSATTE EFFEKTER...40 7 ANBEFALING...41 7.1 Alternativene...41 7.2 Drøfting...42 7.3 Konklusjon...45 Vedlegg A Standarders støtte for ulike funksjoner...47 Side 2
1 SAMMENDRAG Dette er en alternativanalyse for å synliggjøre konsekvensene av å innføre ulike krav til bruk av standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester i offentlig sektor. Regjeringens mål om et enklere Norge for folk flest, baserer seg blant annet på kostnadseffektive og brukervennlige tjenester. Det krever at offentlige virksomheter samarbeider, lager arbeidsrutiner og IT-løsninger som kan samhandle seg i mellom og med brukerne. Elektronisk samhandling internt i en offentlig virksomhet, mellom offentlig virksomheter eller med innbyggere og næringsliv, krever elektroniske løsninger som «snakker samme språk», altså forstår hverandre og kan utveksle data. En forutsetning for å kunne samhandle i et nettverk satt sammen av ulike IT-løsninger, er at alle følger et felles sett av organisatoriske, semantiske og tekniske standarder. Private virksomheter går konkurs hvis de ikke følger med den teknologiske utviklingen. Offentlige virksomheter er ikke utsatt for samme press, og har blitt hengende noe etter, selv om det finnes noen hederlige unntak. Mange offentlige virksomheter har blitt kritisert i media for å levere dårligere tjenester og for å være antikvariske. Det snakkes ofte om «å sette strøm på papir», implementere gårsdagens manuelle arbeidsrutiner direkte i elektronisk form uten å utnytte de nye mulighetene teknologien gir. Analysen vurderer format for publisering av nettleserbaserte tjenester. Den vurderer ikke andre standarder i forbindelse med tjenestene, som standarder for innsendingsformat, integrasjon med fagsystem, validering av input data, informasjonssikkerhet og overflytting av skjema fra en produksjonsplattform til en annen. I tillegg fokuserer analysen på publisering av nettleserbaserte tjenester, ikke tjenester produsert for bruk på andre plattformer, som for eksempel Iphones og Androides App-plattformer. Publiseringsformatet må allikevel understøtte en del avgjørende funksjonalitet på de andre del-områdene. Analysen bygger på informasjon hentet inn gjennom dokumentstudier, intervjuer av offentlige virksomheter og deres underleverandører, samt en arbeidsgruppe nedsatt for å gi råd til sekretariatet i utredningsarbeidet. Det har også vært gjennomført en spørreundersøkelse blant offentlige virksomheter. Offentlig sektor publiserer i underkant av 20 tusen nettleserbaserte tjenester på nett i dag. Av disse er omtrent 50% på HTML, 40-45% på PDF med ulik grad av parallell-publisering med andre format, og de resterende 5-10% er på andre dokumentformater som ODF, DOC, DOCX, XLS og XLSX. Mange av tjenestene som tilbys er ikke tilgjengelig på brukerutstyr som smarttelefoner og PAD-er. Mange av tjenestene er skjema som må skrives ut og Side 3
sendes inn på papir, e-post eller lastes opp. Informasjonen blir ofte tastet inn på nytt i ulike systemer. Mange har feilet i å utnytte potensialet teknologien gir. Offentlige virksomheter trenger et format for publisering av nettleserbaserte tjenester som tilfredsstiller følgende behov: - Sikrer at alle kan benytte offentlige tjenester uavhengig av hva slags brukerutstyr de benytter og hvilken programvare de har på brukerutstyret. - Sikrer at man kan videreutvikle tjenester med ny funksjonalitet som sikrer brukervennlige og effektive tjenester. Samt mulighet til å levere sammensatte tjenester på tvers av virksomheter og mulighet for utveksling av informasjon mellom virksomhetene. - Sikre at alle kan benytte offentlige tjenester uavhengig av funksjonsnivå. Målet for å innføre tiltak er som følger: Drivkrefter Hovedmål Effekter Informasjonssikkerhet Effektiv saksbehandling Brukervennlighet Flere og bedre digitale tjenester Enklere og brukervennlige tjenester Effektiv saksbehandling Tilstrekkelig informasjonssikkerhet Delmål Informasjon som utveksles og sendes har tilstrekkelig grad av struktur for automatisering Tilstrekkelig informasjonssikkerhet for elektronisk innsending Tilgjengelighet til tjenester uavhengig av funksjonsnivå, teknisk kompetanse og utstyr Brukervennlige tjenester helhetlig, enkelt, tydelig og intuitivt Godt beslutningsgrunnlag - tilstrekkelig og rett informasjon(gjenbruk, validering og veiledning) Følgende alternativer er inkludert i den samfunnsøkonomiske analysen og bygger på hverandre i en trappetrinnmodell: 0+-alternativet Alternativ 1 Alternativ 2 Alternativ 3 Valgfritt krav om å benytte HTML eller PDF i nye nettleserbaserte tjenester Obligatorisk krav til bruk av HTML i nye nettleserbaserte tjenester Aternativ 1 pluss obligatorisk krav om å flytte eksisterende nettleserbaserte tjenester over på HTML innen 4 år Alternativ 2 men med 2 års overgangsperiode Side 4
I den samfunnsøkonomiske analysen blir de prissatte og de ikke prissatte effektene beregnet, basert på innhentet informasjonsmateriale. Kostnadene ble prissatt og hadde følgende kostnadselementer: - Kompetanseutvikling - Utvikling av nye tjenester - Overflytting av eksisterende tjenester til HTML-format - Driftskostnader - Prosjektkostnader Den totale nåverdien av kostnadene ble beregnet til følgende: Total nåverdi av kostnadene Uten skattekostnad Med skattekostnad Sammenlignet mot nullalternativet (med skattekostnad) Alternativ 0 / 0+ 141 684 139 170 020 967 Alternativ 1 138 983 802 166 780 562 3 240 405 Alternativ 2 136 565 854 163 879 025 6 141 942 Alternativ 3 134 575 854 161 490 905 8 530 062 Offentlige virksomheter vil oppleve en liten kostnad ved overflytting av tjenester til HTML. Når overflyttingen er ferdigstilt vil de derimot kunne fase ut utviklings- og driftsplattformen for PDF og få besparelser som er litt større enn overflyttingskostnadene. Derfor får beregningene en positiv nåverdi som øker i med hastigheten på innføring av HTML. Kostnadene er av en størrelsesorden som bør kunne håndteres innenfor dagens ramme. Det er usikkerhet knyttet til de anslag som er gjort, men en analyse viser at betydelige endringer i usikre inputverdier ikke endrer resultatene i betydelig grad. De ikke prissatte effektene har blitt validert iht. hvor stor effekten er i sammenligning med null-alternativet. Beregningene er som følger: Alternativ 0+ Alternativ nye tjenester Alternativ overgang på 4 år Alternativ overgang på 2 år Utfasing av lukkede og uegnede format + + ++ ++ Tilgjengelighet på ulikt 0 ++ +++ ++++ brukerutstyr Tilrettelegging for 0 + +++ ++ universell utforming Tilrettelegging for 0 + ++++ +++ videreutvikling av tjenester Sikkerhet 0 + +++ ++ Alternativ 2 og 3 gir best effekt fordi de dekker et størst mulig nedslagsfelt og dermed vil ha størst effekt på overgangen til HTML. Analysen viser at den Side 5
løsningen med lengst overgangsordning, alternativ 2, vil gi best resultater. Det er fordi en lang overgangsordning vil gjøre at mange vil videreutvikle tjenestene sine i det de legger om til HTML. En kortere overgangsordning vil føre til at et større antall tjenester kun vil bli lagt over i sin opprinnelige form. Utredningen anbefaler alternativ 2 som innebærer å gjøre HTML til en obligatorisk forvaltningsstandard for publisering av nettleserbaserte tjenester i offentlig sektor, med mindre det er en særlig uforholdsmessig byrde å oppfylle den obligatoriske standarden. Da kan forvaltningsorganet unnlate helt eller delvis å oppfylle kravet. Forvaltningsorganet skal straks melde fra til Direktoratet for forvaltning og IKT om dette og begrunne hvorfor det unnlater å oppfylle kravet. I tillegg til å gjøre HTML til en obligatorisk standard anbefales det å sette anbefalte krav om bruk av ISO 639 for deklarering av språkkoder, CSS for formattering av nettsider og hvis virksomheten velger å gjøre bruk av Javascript, anbefales det at man baserer seg på W3C sin versjon av Document Object Model (DOM). Dette anses som støtte standarder til HTML og benyttes på samme måte for publisering av dokumenter på offentlige nettsider. I tillegg anbefales det å vurdere etablering av et kompetansesenter for utvikling av elektroniske tjenester i offentlig sektor, selv om ikke utredningen kan underbygge dette samfunnsøkonomisk. Side 6
2 INNLEDNING Det varierer i hvilken grad offentlige virksomheter leverer gode elektroniske tjenester, og i hvilken grad de greier å utnytte teknologien til å utvikle bedre prosesser for brukerne og seg selv. Virksomheter som har greid å utnytte de mulighetene teknologien gir har økt kvaliteten og effektiviteten i tjenesteproduksjonen betraktelig. Difi har utredet behovet for anbefalte eller obligatoriske krav til standarder ved publisering av nettleserbaserte tjenester. Dette for å understøtte digitaliseringen og samhandlingen i offentlig sektor. Utredningen konkluderte med at det bør settes et obligatorisk krav om å benytte HTML. Denne utredningen er en alternativanalyse for å synliggjøre konsekvensene av å innføre ulike krav til bruk av standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester. 2.1 Bakgrunn I offentlig sektor har det vært krav til bruk av standarder ved publisering av dokumenter på offentlige nettsider siden 2007. Kravet har ikke inkludert skjematjenester. I 2013 sa regjeringen gjennom Digitaliseringsrundskrivet 1 at det er et mål at forvaltningens kommunikasjon med innbyggere og næringsliv skal være nettbasert. På kort sikt skal virksomheten som et minimum tilgjengeliggjøre for eksterne brukere alle relevante søknader, skjemaer og rapporteringer for digital utfylling og digital innsending. Tjenester med årlig innsendingsvolum over 5000 skjema skal tilgjengeliggjøres innen 30.06. 2014. Tjenester med årlig innsendingsvolum mellom 3000 og 5000 skal tilgjengeliggjøres innen 30.06. 2015. I tillegg kom Forskrift om universell utforming og satt krav til tjenester på Internett. Disse to hendelsene førte til at Difi i 2014 prioriterte å utrede behovet for standarder også for skjema-tjenester. Men med et litt bredere bruksområdet kalt nettleserbaserte tjenester. Det ble først skrevet en forprosjektrapport 2. Den identifiserte ulike delområder innen nettleserbaserte tjenester som kan standardiseres, vurderte hvilken effekt eventuell standardisering på de ulike delområdene vil ha for brukere av offentlige tjenester og for offentlige virksomheter selv og til slutt anbefalte i hvilke grad de ulike delområdene burde prioriteres videre utredet for å gi grunnlag for eventuelle anbefalte eller obligatoriske krav til bruk av standarder på delområdene. 1 Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet (2013): Rundskriv P4-2013 Digitaliseringsrundskrivet; https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fad/vedlegg/iktpolitikk/digitaliseringsrundskrivet_2013.pdf 2 Difi (2014): Forprosjekt Standarder for nettleserbaserte tjenester; http://standard.difi.no/filearchive/forprosjektrapport-standarder-for-nettleserbaserte-tjenester-v1-0.pdf Side 7
På bakgrunn av forprosjektrapporten gikk Difi videre og utredet delområdet standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester 3. I utredningen anbefales det å gjøre HTML til en obligatorisk forvaltningsstandard på området. Denne samfunnsøkonomiske konsekvensutredningen er en direkte følge av anbefalingen om et obligatorisk krav, som krever en alternativanalyse som synliggjør konsekvensene av de ulike alternativene i større detalj. 2.2 Kort om standardiseringsarbeidet Offentlig sektor skal levere brukervennlige tjenester på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Det krever at offentlige virksomheter samarbeider, lager arbeidsrutiner og IT-løsninger som kan samhandle seg i mellom og med brukerne. Elektronisk samhandling internt i en offentlig virksomhet, mellom offentlig virksomheter eller med innbyggere og næringsliv, krever elektroniske løsninger som «snakker samme språk», altså forstår hverandre og kan utveksle data. En forutsetning for samhandling i et nettverk satt sammen av ulike IT-løsninger, er at alle følger et felles sett av organisatoriske, semantiske og tekniske standarder. I mange år tok offentlige IT-prosjekter i for liten grad hensyn til åpne standarder når de anskaffet/ utviklet IT-løsninger, og den grad det ble gjort tok de kun høyde for egne behov. Skal man oppnå samhandling i offentlig sektor er man nødt til å finne standarder som går utover egne ønsker og behov, og som kan være felles for alle prosjekter. Det ble derfor vedtatt i stortingsmelding «Eit informasjonssamfunn for alle», å lage en liste over anbefalte og obligatoriske IT-standarder i offentlig sektor, som skulle gi felles rammer for alle offentlige IT-prosjekt. Difi har fått i oppgave og forvalte listen over anbefalte og obligatoriske IT-standarder som skal ligge til grunn for digitalisering og samhandling i offentlig sektor. De obligatoriske kravene er i hovedsak nedfelt i Forskrift om IT-standarder i forvaltningen, men også i enkelte andre sektorovergripende forskrifter. Alle kravene, både anbefalte og obligatoriske, finnes i én samlet oversikt på http://standard.difi.no. Det er utarbeidet en egen arbeidsmetodikk for hvordan man skal utrede og forankre felles krav til IT-standarder i offentlig sektor. Metoden inkluderer et bredt sammensatt Standardiseringsråd med representanter fra 17 ulike kommunale og statlige virksomheter. Standardiseringsrådet er et rådgivende organ som skal medvirke til at offentlig sektor tar i bruk IT-standarder på en måte som er best for brukerne av offentlige elektroniske tjenester. Rådet sikrer at Difi i sine utredninger i tilstrekkelig grad tar hensyn til den reelle bruken av IT i offentlige virksomheter. 3 Difi (2014): Utredning standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester; http://standard.difi.no/filearchive/utredning-forvaltningsstandarder-for-publisering-avnettleserbaserte-tjenester-v1-0.pdf Side 8
2.3 Om nettleserbaserte tjenester Med en nettleserbasert tjeneste menes en selvbetjeningsløsning beregnet for nettlesere på ulikt brukerutstyr, der brukeren kan rapportere inn informasjon eller søke om ytelser fra offentlig sektor. I noen tilfeller vil tjenesten kun bestå i å bekrefte tidligere innrapporterte data. En nettleserbasert tjeneste kan også være en kalkulator der brukeren kan gjennomføre beregninger av f.eks. pensjon eller kostnader ved import. Mange slike tjenester er ofte forbundet med det som tidligere ble realisert i form av skjema eller blanketter på papir. På nett blir det ofte realisert i form av dialogbaserte løsninger, der brukeren blir ledet gjennom et ulikt sett av spørsmål avhengig av brukerinformasjon og svar på spørsmål underveis, derfor har vi valgt å utvide begrepet til å være nettleserbaserte tjenester og ikke benytte skjema begrepet som i større grad assosieres med papirbaserte tjenester. I forprosjektrapporten ble det identifisert en rekke delområder, som kan standardiseres. I figur 1 er disse områdene identifisert i forbindelse med et vanlig oppsett rundt nettleserbaserte tjenester. Begrunnelsen for hvorfor standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester ble prioritert kan leses i den rapporten. Figur 1 Delområder for mulig standardisering knyttet til nettleserbaserte tjenester På bakgrunn av forprosjektrapporten har vi i denne omgang fokusert på delområdet; standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester. Side 9
En standard kan ha ulik status på ulike bruksområder. På et område kan en standard være anbefalt, på et annet obligatorisk og på et tredje kanskje ikke nevnt i det hele tatt. Årsaken til ulike krav kan ha med ulike funksjonelle behov fra område til område og det kan ha med ulik utbredelse av standarder i løsninger beregnet for ulike bruksområder. Derfor utredes alltid et spesifikt bruksområde av gangen og det settes krav til standarder for akkurat det bruksområdet. Her har vi avgrenset oss til bruksområdet publisering av nettleserbaserte tjenester. Selv om de andre del-områdene skissert i figur 1 ikke er prioritert, må formatet for publisering allikevel understøtte en del funksjonelle krav som har sitt utspring i de andre områdene, som sikkerhet, innsending, validering, etc. Det finnes også andre måter å gjøre tjenester tilgjengelig for ulikt brukerutstyr, for eksempel gjennom de ulike plattformene for App-er. Slike tjenester er ikke inkludert i denne utredningen. Det finnes ulike typer virkemidler i offentlig sektor for å oppnå en ønsket effekt. Disse virkemidlene er økonomiske, organisatoriske, pedagogiske, juridiske og teknologiske. Ofte vil en kombinasjon av tiltak være nødvendig for å oppnå spesifiserte mål. Vi har i denne sammenheng avgrenset oss fra å se nærmere på de pedagogiske, organisatoriske og økonomiske virkemidler, og kun sett på juridiske virkemidler. Det juridiske virkemiddelet vi her vurderer er ulike krav til standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester. Det at vi avgrenser oss til et virkemiddel i denne sammenheng betyr ikke at det ikke er behov for andre typer virkemidler. I utredningen som vurderte ulike aktuelle standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester kom det blant annet frem et mulig behov for et kompetansesenter for utvikling av elektroniske tjenester. Mange offentlige virksomheter har begrenset kompetanse på området og et sentralt kompetansemiljø, som kan veilede på området kunne vært et mulig tiltak. 2.4 Metode Forprosjektrapporten som identifiserte, vurderte og prioriterte mellom ulike delområder og utredningen om hvilke standarder som er best egnet for publisering av nettleserbaserte tjenester er basert på arbeidsmetodikken for standardiseringsarbeidet. Videre behandling av denne rapporten er også iht. den arbeidsmetoden. Denne spesifikke samfunnsøkonomiske analysen utføres iht. veiledning fra Finansdepartementet og Direktoratet for økonomistyring. I arbeidet med å innhente informasjon har Difi gjennomført dokumentstudier. Vi har også hatt møter med flere offentlige virksomheter, som leverer elektroniske tjenester på nett i dag. Det har også vært gjennomført en rekke møter med tilbydere av løsninger og tjenester for nettleserbaserte tjenester. I tillegg har det vært gjennomført flere møter i Standardiseringsrådets arbeidsgruppe for nettleserbaserte Side 10
tjenester. Det har også blitt gjennomført en spørreundersøkelse for å bekrefte/ avkrefte de funn vi har gjort i møtene. 3 DAGENS SITUASJON OG BEHOV FOR STANDARDER FOR NETTLESERBASERTE TJENESTER Digitalisering i virksomhetene skjer på ulike sett, og noen offentlige virksomheter har større modenhet enn andre. Det er vanlig å beskrive digital modenhet gjennom tjenestetrappa, og vi kan også anvende dette til å illustrere forskjellen mellom publisering av tjenester på PDF- og HTML-format. Figur 4 Tjenestetrappa Mange virksomheter har startet forsiktig når de har tatt i bruk elektroniske kanaler. De har rekonstruert den manuelle arbeidsmetoden de benyttet tidligere i den elektroniske verden, «satt strøm på papiret». Ved å ta i bruk elektroniske kanaler har man derimot betydelige muligheter som kan utnyttes til å lage brukervennlige og effektive tjenester på en helt annen måte enn tidligere. Noen få virksomheter har utnyttet en større del av disse mulighetene og høstet betydelige gevinster. Offentlige virksomheter benytter ulike format til å publisere elektroniske tjenester. Noen av formatene har derimot svært begrensede muligheter. Skal virksomhetene utvikle seg å få til en god vertikal (trinn 3) og horisontal (trinn 4) integrasjon er det nødvendig å velge rett format. PDF har ikke tilstrekkelig funksjonalitet for å gjennomføre trinn 3 og 4 på en tilfredsstillende måte, mens HTML kan håndtere alle trinnene. Side 11
Det er en utbredt oppfatning at videre digitalisering forutsetter at virksomheter anvender HTML-formatet, og at dette er en løsning for framtiden. Virksomhetene som i dag utarbeider nye nettbaserte tjenester velger som regel dette. Imidlertid er det eksempler på offentlige tjenester som nylig er utviklet i PDF. Derfor har Standardiseringsrådet gitt råd til Difi om at de bør utrede konsekvensene av å gjøre HTML til en obligatorisk standard for publisering av nettleserbaserte tjenester. I dette kapitlet vil vi først beskrive dagens situasjon i forhold til anvendelse av formater for nettleserbaserte tjenester. Deretter vil vi gjennomføre en behovsanalyse av normative behov og interessentgruppebaserte behov. Med normative behov mener vi behov som er nedfelt i overordnede politiske vedtatte strategier, nasjonale målsettinger og lovverk, etc. Med interessegruppebaserte behov mener vi interessegruppers behov i forbindelse med et problemkompleks. 3.1 Dagens situasjon Av rapporten «Digitalt førstevalg om status for elektroniske tjenester i staten» 4 (2011) gikk det fram at 82 % av skjema tilgjengelig på virksomheters nettside var tilgjengelig i den enkleste formen; skjema til utfylling eller nedlastning. Skjema med elektronisk innsending hadde et mye lavere tall. Det var 36 % av de undersøkte tjenestene som hadde mulighet for elektronisk innsending. 15 % av de undersøkte tjenestene var ikke å finne tilgjengelig på nett i noen form. Vi kan regne med at andelen tjenester i elektronisk form har steget etter denne undersøkelsen i 2011. I 2012 gjorde Oslo Economics en konsekvensutredning av digitaliserte skjemaer i staten 5. I denne undersøkelsen ble det lagt til grunn at Altinn omfattet ca. 1000 statlige skjema (Economics, 2012). I tillegg ble antallet digitalisert innsendinger av skjema i staten estimert. De antok at det i snitt var ett skjema per statlig virksomhet og at det til sammen blir omlag 1 250 digitaliserte statlige skjemaer. Med bakgrunn i rapporten Digitalt førstevalg om status for elektroniske tjenester i staten kom de fram til at det var ca. 3 500 unike statlige skjemaer. De kom videre fram til at det var i underkant av 40 millioner skjemaer fra næringsliv og publikum som ble sendt inn til staten (både digitalt og fysisk). Våre vurderinger er at antallet elektroniske tjenester i staten er noe høyere i dag, enn i 2012. På bakgrunn av våre undersøkelser har vi anslått at antallet nå har kommet opp i 4000 skjema. I 2013 gjennomførte Difi en ny statuskartlegging 6 av digitale innbyggertjenester. Denne kartleggingen viste at det fortsatt var mange tjenester som bare var som 4 Difi (2011): Rapport 2011:2 Digitalt førstevalg om status for elektroniske tjenester i staten; http://www.difi.no/sites/difino/files/digitalt-forstevalg-status-difi-rapport-2011-2.pdf 5 Oslo economics (2012): Rapport 11:2012 Digitalisering av skjemaer I staten; http://osloeconomics.no/wp-content/uploads/2012/12/rapport-digitalisering-av-skjema.pdf 6 Difi (2013): Rapport 2013:9 Digitale tjenester i staten statuskartlegging; http://www.difi.no/sites/difino/files/digitale-tjenester-i-staten-statuskartlegging_1.pdf Side 12
«skjema på nett», altså skjema i WORD, PDF, ODF osv. som brukeren må laste ned, fylle ut og sende som vedlegg til e-post, laste opp på nettstedet eller skrive ut, fylle ut og sende per brevpost. Totalt fant de 776 tjenester. Av disse var 183 av tjenestene rettet mot innbyggere. 7 Denne rapporten opererer med et betraktelig lavere antall tjenester enn oss, det er knyttet til en strammere definisjon som blant annet krever digital innsending via web. Rapporten peker på at kun 20% av virksomhetene har tjenester som ikke er skjema på nett, og av disse tjenestene kommer over 50% fra et lite knippe offentlige virksomheter som er betraktelig mer modne enn andre virksomheter. (Rapporten er basert på en helt annen type kartlegging enn det vi har benyttet i vår informasjonsinnhenting og har blitt brukt aktivt i kvalitetssikring av våre tall.) I forbindelse med denne utredningen ble det gjennomført en spørreundersøkelse blant statlige, kommunale og fylkeskommunale virksomheter. Vi mottok 108 svar fordelt utover ulike typer virksomheter og ulike størrelser. Blant de største virksomhetene og fylkeskommunene, som er mindre målgrupper, gir den lave svarprosenten større usikkerhet i tallgrunnlaget enn for de små, hvor det uansett er et forholdsvis stort antall svar. Resultatene av undersøkelsen viser at 85% av offentlige virksomheter har minst en tjeneste på HTML. Men at ikke mer enn 53% av deres tjenester er på HTML. Resterende tjenester er tilgjengeliggjort på en eller fler av følgende format; PDF, doc, docs, odf, xls eller xlsx. Hvorav PDF, med eller uten parallellpublisering utgjør hovedandelen på over 90%. Det er kun 3% av virksomhetene som oppgir at de ikke publiserer elektroniske tjenester på nett i det hele tatt. Når vi ser på antall tjenester de ulike virksomhetene rapporterer å ha, ser vi at antallet tjenester for statlige etater bør økes til 4000. Når det gjelder små, middels, store og de 5 aller største kommunene, så har de respektivt 20, 40, 80 og 150 tjenester i gjennomsnitt hver seg. Fylkeskommunene har veldig stor variasjon i svarene sine, men har omtrent 50 tjenester hver seg i snitt. 70% av virksomhetene setter ut arbeidet med å lage nettleserbaserte tjenester på HTML til underleverandører, når det gjelder nettleserbaserte tjenester på PDF er det kun 15% som setter det ut. Det er i hovedsak større virksomheter, som velger å sitte på kompetansen selv. Undersøkelsen viser at de fleste virksomheter som lager nettleserbaserte tjenester selv har sentralisert ansvaret for å utvikle dem. Antall som jobber med dette går fra 1-2 i de mindre virksomhetene, 3-6 i de mellomstore og 10-12 personer i de virkelig store virksomhetene. Men det varierer noe, der enkelte virksomheter velger å spre ansvaret forholdsvis bredt, mens enkelte kun har noen få spesialister som jobber med det. Det er en klar oppfatning både hos offentlige virksomheter og deres leverandører at fremtiden ligger i å benytte HTML fremfor de andre formatene. Det blir derimot 7 http://www.difi.no/filearchive/digitale-tjenester-i-staten-statuskartlegging_1.pdf Side 13
fremhevet at virksomhetene har en del gamle skjema, som blir så sjelden benyttet at de ikke ser poenget i å konvertere tjenestene til andre format. Mange av disse tjenestene er også under utfasing på grunn av endring i behov og regelverk. I tillegg er det noen skjema som krever funksjonalitet som virksomhetene ikke oppfatter som lett tilgjengelig i markedet, f.eks. doble signaturer. Vi antar at disse tjenestene til sammen utgjør omtrent 10% av alle tjenester. Virksomhetene er opptatt av at det kommer en avgrensning i kravet eller en unntaksordning, som gjør det mulig å fase ut disse skjemaene sakte. Det kan derimot bli uforholdsmessig dyrt å opprettholde et eget utviklingsmiljø og nødvendig kompetanse for å vedlikeholde et så lite antall skjema. Videreutvikling av arbeidsrutiner og tjenester er noe man ikke gjør så ofte i offentlig sektor. Styringssystemet er i stor grad lagt opp til at det som fungerer bør videreføres. Flere virksomheter har derfor uttrykt at de nettleserbaserte tjenestene som er på PDF i dag, ikke vil bli lagt om før om svært lenge, med mindre det kommer krav til det. I tillegg har de etablerte rutiner for mindre tekstlige oppdatering som fungerer greit og omlegging til HTML vil medføre ønske om å videreutvikle tjenestene. Mange virksomheter har derfor en oppfatning om at det å legge om til HTML vil være en stor jobb. Leverandørene til offentlige virksomheter anbefaler stort sett kundene å velge HTML ved utvikling/ anskaffelse av nye tjenester. De har også en prismodell, som oppfordrer kundene til å velge HTML. Utviklingsjobben for å lage tjenester med tilsvarende funksjonalitet i PDF og HTML er forholdsvis lik for mindre avanserte tjenester. For litt avanserte tjenester er kostnaden knyttet til PDF større, mens for avanserte tjenester er det kun mulig å realisere dem i HTML. Det å legge en tjeneste over fra PDF til HTML tar med dagens løsninger et snaut dagsverk inkludert testing (Her regner vi ikke med eventuell testing for integrasjon mot bakenforliggende system da dette ikke handler om publiseringsformat, men innsendingsformat). Inkludert i dagsverket er mindre forbedringer for å tilfredsstille høyere krav til funksjonalitet i HTML løsninger. Det inkluderer ikke videreutvikling av selve arbeidsprosessen med påfølgende justering av tjenesten. I kommunesektoren har leverandørene utviklet ferdige standardtjenester, som knapt krever tilpasning, og kan tas i bruk nesten umiddelbart. Intern drift av få tjenester på HTML er noe dyrere å drifte enn få tjenester på PDF. Dette fordi HTML tjenester krever investering i applikasjonstjenere. Har man større volum av tjenester eller setter driften av tjenester ut til underleverandører, blir det billigere å benytte HTML i større volum. I dag har mange offentlige virksomheter høyere kostnader enn nødvendig, fordi de har kompetanse og drifter løsninger på to teknologier. Side 14
I rapporten for publisering av nettleserbaserte tjenester 8 vurderte Difi behovet for å ha tjenester tilrettelagt for brukere med lav IT-kompetanse. Antallet brukere, som har begrenset kompetanse og evne til å ta i bruk mer avanserte tjenester er fortsatt betydelig. Mange mener derfor at skjema fortsatt må være tilgjengelig på papirformat (PDF). I dialogen med leverandørene til offentlige virksomheter og med virksomhetene selv, kom det derimot frem at mange brukere heller ber om hjelp til å gjennomføre den elektroniske tjenesten de forsøker å ta i bruk på HTML enn å skrive ut, fylle ut og sende inn per post. I tillegg viser det seg at de som ikke greier å håndtere de elektroniske tjenestene publisert i HTML, heller ikke greier å håndtere tjenestene i PDF. De trenger rett og slett veiledning i selve utfyllingsprosessen. Her gir HTML større muligheter for passiv og aktiv veiledning enn HTML. Det er slik at HTMLløsninger kan generere PDF-skjema automatisk basert på HTML-tjenesten om ønskelig. 3.2 Normative behov Med normative behov menes lover og forskrifter, overordnede politiske mål, gitte rammebetingelser etc. Disse behovene skal ha et nasjonalt perspektiv og kan bli førende for tiltaket. På dette området er Digitaliseringsprogrammet, Diskrimineringsog tilgjengelighetsloven og regjeringens uttalt mål viktige normgivende kilder. 3.2.1 Digitaliseringsprogrammet Regjeringen la i april 2012 fram digitaliseringsprogrammet 9. Målet var at statlig forvaltning i størst mulig grad skulle være tilgjengelig på nett, at nettleserbaserte tjenester skal være hovedregelen for kommunikasjon med innbyggere og næringsliv og at digitalisering av forvaltningen skal bidra til å frigjøre ressurser og heve kvaliteten på tjenestene. Digitaliseringsrundskrivet 10 har fulgt opp Digitaliseringsprogrammet og sier at på kort sikt skal virksomheten som et minimum gjøre tilgjengelig for eksterne brukere alle relevante søknader, skjemaer og rapporteringer for digital utfylling og digital innsending. Tjenester med årlig innsendingsvolum over 5000 skjema skal ha blitt tilgjengeliggjort innen 30.06.2014. Tjenester med årlig innsendingsvolum mellom 3000 og 5000 skal tilgjengeliggjøres innen 30.06.2015. Unntak fra disse kravene gis for tjenester hvor digitalisering ikke lønner seg verken for bruker eller forvaltning, og for 8 Difi (2014): Utredning standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester; http://standard.difi.no/filearchive/utredning-forvaltningsstandarder-for-publisering-avnettleserbaserte-tjenester-v1-0.pdf 9 Departementene (2012): På nett med innbyggerne regjeringens digitaliseringsprogram; https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fad/kampanje/dan/regjeringensdigitaliseringsprogra m/digit_prg.pdf 10 Kommunsal- og moderniseringsdepartementet (2014): Rundskriv H-7:14 Digitaliseringsrundskrivet; https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/digitaliseringsrundskrivet/id766322/ Side 15
tjenester hvor det foreligger konkrete planer om digitalisering før 2015 innenfor gjeldende budsjettrammer. Virksomheten må på forespørsel kunne dokumentere og begrunne unntak fra kravene. Digitalt førstevalg forutsetter at brukere finner tjenester tilgjengelig digitalt når de har behov, at løsningene er brukervennlige og enkle. Et sentralt virkemiddel i målet om digitalt førstevalg er at elle relevante søknader eller innrapporteringer er tilrettelagt for digital utfylling og innsending, altså at tjenester i staten er digitalisert. 3.2.2 Universell utforming og digitalt førstevalg Det er ca. 900 000 innbyggere i Norge som kan ha utfordringer med å bruke offentlige tjenester. Dette er tall Difi har estimert etter ulike undersøkelser som måler IKT-bruk og IKT-ferdigheter. På bakgrunn av dette ser man at det er viktig at offentlige tjenester er tilpasset brukernes teknologiske ferdigheter, slik at flere kan bruke tjenestene. Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven 11 sier i 11 følgende: Nye IKT-løsninger som underbygger virksomhetens alminnelige funksjoner, og som er hovedløsninger rettet mot eller stillet til rådighet for allmennheten, skal være universelt utformet fra og med 1. juli 2011, men likevel tidligst tolv måneder etter at det foreligger standarder eller retningslinjer for innholdet i plikten. For eksisterende IKT-løsninger gjelder plikten fra 1. januar 2021. 3.2.3 Uttalte målsetninger fra regjeringen Regjeringen ønsker å fjerne tidstyvene i offentlig sektor. Tidstyver er unødvendig administrasjon som gjør at mange yrkesgrupper i offentlig sektor i dag bruker mer tid på administrasjon og mindre tid på å hjelpe dem de skal. Det kan være tungvinte arbeidsrutiner, regler og rapporteringer som stjeler tid fra de brukerrettede oppgavene. Manuelt arbeid kunne i mange tilfeller vært løst digitalt. Å fjerne tidstyver i det offentlige vil kunne gi mer tid til de brukerrettede oppgavene. Tidstyvene rammer også innbyggerne direkte. Eksempler på tidstyver er å oppgi samme opplysninger flere ganger, måtte møte opp på et kontor for å få løst en oppgave som kunne vært løst digitalt eller at de digitale tjenestene er vanskelig å 11 Lovdata (2013): Lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven); https://lovdata.no/dokument/nl/lov/2013-06-21-61?q=diskriminerings Side 16
bruke. Dårlig språk i regelverk, brev, skjema og på nettsider stjeler også tid fra innbyggerne. 12 Regjeringen ønsker en enklere hverdag for folk flest ved å gi enkeltmennesket større frihet til å styre sitt eget liv. De vil skape mer innovasjon, større valgfrihet og et mer variert tilbud til et mangfold av brukere. For å få til dette vil Regjeringen utnytte de store mulighetene som ligger i den moderne informasjons- og kommunikasjonsteknologien for å skape et enklere møte med en døgnåpen offentlig sektor, høyere kvalitet i tjenestene, økt verdiskapning og bedre beslutninger. 13 Dette krever en plattform som muliggjør videreutvikling av arbeidsprosesser med tilhørende IT-løsninger og tjenester. 3.2.4 Vurdering av normative behov Offentlig sektor må fornye seg selv og jobbe med kontinuerlig forbedring av arbeidsprosesser og de understøttende løsningene, for å opprettholde gode brukervennlige tjenester produsert på en effektiv måte. Dette er tydelig nedfelt i den strategien og det regelverket offentlige virksomheter skal følge. Dette er behov som styrer og strekker seg langt utenfor den problemstillingen som behandles i denne konsekvensvurderingen. Men behov som også styrer denne delen. Når det kommer til publisering av nettleserbaserte tjenester så krever disse normative behovene, at man bygger en plattform for publisering av tjenester som har bred støtte i ulikt brukerutstyr og programvare. En plattform med tilstrekkelig funksjonalitet for å møte brukerbehov vi er pålagt å understøtte, og som tilfredsstiller offentlige virksomheters egne behov for å bygge kostnadseffektive tjenester. 3.3 Interessenters behov på området Det er hentet inn informasjon om hva interessentene er opptatt av. Hvilke forretningsmessige behov de har og hvordan det gir utslag i mer konkrete behov knyttet til praktisk implementering av nettleserbaserte tjenester. Disse behovene vil også indirekte speile de normative behovene virksomhetene må tilfredsstille. I denne analysen er interessegruppene: - Innbyggere og næringsliv som brukere av offentlig tjenester - Offentlige virksomheter med underleverandører, som tjenesteleverandører - Nasjonale myndigheter som styrer og regulerer (håndtert under normative behov) 12 https://www.regjeringen.no/nb/om_regjeringa/solberg/regjeringens-satsingsomrader/regjeringenssatsingsomrader/en-enklere-hverdag-for-folk-flest/fjerne-tidstyver/id753126/ 13 https://www.regjeringen.no/nb/om_regjeringa/solberg/regjeringens-satsingsomrader/regjeringenssatsingsomrader/en-enklere-hverdag-for-folk-flest/id752873/?regj_oss=10 Side 17
3.3.1 Innbyggere og næringsliv Brukere har behov for tjenester som er brukervennlig; med enkelt språk, intuitivt og lett brukergrensesnitt og med forståelig informasjon om plikter og rettigheter. Det må være enkelt å få opp ytterligere veiledning, også interaktiv kontakt bør være tilgjengelig. Tjenesten må være universelt utformet. Tjenestene må være effektive å bruke og bør helst være satt i en helhetlig sammenheng, slik at bruker ser alle aktuelle tjenester for den situasjonen brukeren er i. Brukeren ønsker ikke å måtte gi fra seg mer informasjon enn nødvendig, og informasjon offentlig sektor allerede har bør kunne hentes inn automatisk uten å fylles inn en gang til. Informasjonen bør helst verifiseres av brukeren, så det er klart hvilket informasjonsgrunnlag som blir lagt til grunn. Brukere forventer i stadig økende grad å få personlig tilpassede tjenester ut i fra egne preferanser. Tjenestene må fungere på alle typer brukerutstyr, slik at brukeren får tilgang til tjenestene uavhengig av når og hvor brukeren er og hvilket brukerutstyr som er tilgjengelig. Tjenesten må også fungere på hjelpemidler for brukere med spesielle behov. Offentlig sektor er en tjenesteyter og må oppføre seg som det. 3.3.2 Offentlige virksomheter med underleverandører Offentlige virksomheter har behov for å kunne lage brukervennlige og gode tjenester, slik at flest mulige brukere velger en løsning som i størst mulig grad er automatisert. Tjenestene må ha funksjonalitet som gjør at virksomhetene greier å tilfredsstille normative behov, som f.eks. krav til universell utforming og informasjonssikkerhet. Tjenestene må ha funksjonalitet som gjør det mulig å realisere forvaltningsoppgavene på en best mulig måte og ivareta forretningsmessige behov. Tjenesten skal understøtte og gjøre det lett å være offentlig ansatt. De skal fjerne tidstyver fra arbeidet offentlige ansatte gjør og bidra til at de kan fokusere på kjerneoppgavene. Tjenestene må ha funksjonalitet som gjør at datakvaliteten og beslutningsgrunnlaget blir best mulig, slik at man får færrest mulig returer på grunn av feil og færrest mulig klager. Bruk av informasjon i ulike offentlige virksomheter bør ses i sammenheng. Økt bruk av informasjon gir bedre kvalitet. Det må sikres at informasjonsflyten er strukturert slik at informasjonen er konsistent alle steder. Sammensatte tjenester krever en intern strukturering slik at prosessene flyter godt og ansvaret er klart fordelt. Organiseringen må være slik at det er enkelt for kunden å forholde seg til slike tjenester. Side 18
Tjenestene må kunne integreres mot de andre systemene i virksomheten for å få størst mulig grad av automatisering. Det må tilrettelegges for i stor grad å kunne behandle saker automatisk, samtidig som det må være mulig å sile ut å vise skjønn i aktuelle saker. Tjenestene må bygge på teknologi som gir stabil og effektiv drift. 3.3.3 Tjenesteutvikling funksjonelle krav Virksomhetene har sine tildelte forvaltningsoppgaver. De utføres gjennom et sett av arbeidsprosesser og brukertjenester. Stadig ny teknologi gjør det mulig å forbedre måten forvaltningsoppgavene løses på. Virksomhetene må hele tiden forstå sitt faglige behov og de teknologiske mulighetene. Tenke kreativt i forhold til hvordan man kan bedre arbeidsprosesser og tjenester, for å tilby bedre kvalitet til brukerne, tilfredsstille normative krav og skape mer effektiv tjenesteproduksjon. Når man kjenner det faglige behovet og ser de tekniske mulighetene oppstår det et sett med funksjonelle krav som en ønsker støtte for i de tekniske løsningene som skal etableres for å implementere interne arbeidsprosesser og brukertjenester. Brukertjenester er sammensatt av flere systemer. Interne systemer hos virksomheten som leverer tjenesten og ulike eksterne systemer hos brukerne som benytter tjenesten. Skal funksjonaliteten fungere, må den støttes i alle aktuelle løsninger. Dette sikres gjennom standarder for publisering av nettleserbaserte tjenester. Behovene som er identifisert i delkapitlene over gir grunnlag for å stille opp noen funksjonelle behov. I delkapitlene under spesifiseres de viktigste funksjonelle behovene. 3.3.3.1 Hente strukturert informasjon internt og fra eksterne kilder Mulighet til å hente strukturert informasjon internt og fra andre eksterne kilder vil gjøre at beslutningsgrunnlaget blir mer korrekt. Dette gjør søkeprosessen enklere og mer effektiv for brukerne ved at de slipper å fylle ut informasjon som allerede eksisterer på nytt og virksomhetene kan få allerede lagret informasjon om brukeren direkte inn i fagsystemet. I tillegg gir det muligheter for bedre personvern, ved at kun tilstrekkelig informasjon oversendes. I dag på man ofte legge ved hele selvangivelsen for å vise hva man tjener, i stedet for å bare hente inn inntekten direkte fra skatteetaten/ NAV, eller bare få et ja eller nei på om man tjener over eller under en grense som avgjør ytelser. 3.3.3.2 Validering Validering vil gi bedre beslutningsgrunnlag og bedre datakvalitet ved at opplysningene blir kvalitetsjekket mens man gjennomfører søkeprosessen. Fyller man for eksempel ut feil fødselsnummer vil man få beskjed med en gang, og kan rette opp i feilen før man sender fra seg søknaden. Ved hjelp av validering vil opplysningene brukeren sender og opplysningene virksomhetene får inn være korrekt, og ikke gjenstand for feil som kan føre til avslag eller retur av søknad. Validering vil derfor være med på å gjøre saksgangen mer effektiv for alle parter. En slik funksjon er positiv både for brukere og tjenesteeiere. Side 19
3.3.3.3 Hjelpetekst Hjelpetekst er en viktig funksjon for at beslutningsgrunnlaget og datakvaliteten skal bli så god som mulig. En hjelpetekst vil kunne guide brukeren og fortelle hvilken informasjon det spørres etter. Det vil også kunne hjelpe brukeren til å finne ut hvilke rettigheter man har, og om man oppnår kriteriene for å søke. Hjelpetekst vil på mange måter erstatte en fysisk person til å hjelpe brukeren til å fylle ut en søknad, og dermed også spare betydelige ressurser i brukerstøtteapparatet. 3.3.3.4 Autentisering Autentisering er viktig for å vite hvem som logger seg på og gjennomfører tjenesten/søkeprosessen. God autentiseringsløsning er med på å ivareta informasjonssikkerheten. 3.3.3.5 Autorisasjonsløsning Det er viktig at man kan logge seg inn i en løsning med den rollen man har i det aktuelle tilfellet, for eksempel revisor eller regnskapsfører. I andre tilfeller må samme person kunne logge seg inn som privatperson. Viktig å skille mellom hvilken rolle man har i de ulike løsningene. I noen tilfeller vil det også være en verge som må logge seg inn i stedet for den opplysningene gjelder. 3.3.3.6 Informasjonssikkerhet Offentlige virksomheter må ivareta både normative og forretningsmessige krav behov for informasjonssikkerhet. Vi må sikre tilstrekkelig tilgjengelighet, integritet og konfidensialitet i løsningene. Det gjelder særlig tilgjengelighet til tjenester og informasjon, slik at løsningene er tilgjengelig til enhver tid. I tillegg er det viktig at informasjonen ikke endrer seg underveis, men at integriteten ivaretas. Det gjelder ikke bare integriteten i data, men også integriteten i selve tjenesten. Offentlige virksomheter behandler mye informasjon som er konfidensiell, da er det viktig å sikre seg mot uautorisert aksess. 3.3.3.7 Elektroniske signaturer Mange av de tjenestene offentlig sektor leverer manuelt har behov for sikre en signatur fra brukeren som gir uavviselighetsbeskyttelse. Dette må videreføres i den elektroniske verden. Signaturer må kunne tilføres på ulikt vis, både parallelt nøstet. I tillegg må det være mulig å signere kun ulike deler av innholdet, f.eks. revisor som skal signere det regnskapsfører har signert, men kun deler av innholdet. 3.3.3.8 Personlig tilpassing og spor valg Brukere forventer i stadig større grad å få personlig tilpassede tjenester ut i fra egne preferanser, situasjon og ut i fra hva de har tenkt å gjøre. Sporvalg er et eksempel på slik personlig tilpasning, purringer og tilpassede tilbud på rett tid kan være andre. Side 20
3.3.3.9 Midlertidig lagring En del tjenester kan kreve informasjonsinnhenting eller avklaringer med andre enn brukeren selv, slik at de får behov for å kunne fortsette prosessen på et senere tidspunkt. I slike tilfeller er det viktig at brukeren kan lagre og fortsette på et senere tidspunkt. 3.3.4 Ulike typer brukerutstyr Når offentlige virksomheter publiserer på nett, vil brukeren som leser informasjonen og bruker tjenesten, benytte ulikt brukerutstyr med ulik programvare, f.eks. nettbrett, mobil og PC. Brukerne ønsker å benytte seg av det utstyret de har tilgjengelig når de skal kommunisere med forvaltningen. Stadig flere benytter alternativer til PC, som mobiltelefon og nettbrett i sin kommunikasjon med offentlig sektor. Nav har erfaringstall, som viser at på selv avanserte tjenester best egnet for PC, så er andel brukere på smarttelefon helt oppe i 70%. Det vil derfor være et behov for en standard som støtter funksjoner som er vanlig på alle disse plattformene. (HTML har slik funksjonalitet, mens PDF fungerer best på PC.() Figur 3 Beskrivelse av bruksområde For offentlige tjenesteleverandører er tilgjengelighet viktig, og at tjenestene kommer ut til borgerne på det brukerutstyret de benytter. Ved å være tilgjengelig vil man kunne få høyere bruk av de digitale tjenestene. Det gir økte gevinster. I HTML har man i tillegg mulighet til å benytte responsiv design som gjør at nettsidene tilpasser seg skjermstørrelsen og slik sett kan fungere bedre på ulike typer brukerutstyr. Side 21
3.3.5 Vurdering av interessentgruppenes behov Det er av stor interesse for alle de ulike interessentgruppene at standarden som velges for publisering av nettleserbaserte tjenester på nett har tilstrekkelig funksjonalitet til å støtte videreutvikling av nye innovative tjenester. Det muliggjør brukervennlige tjenester og effektiv tjenesteproduksjon. Det er også viktig at disse tjenestene kan fungere godt på alle typer brukerutstyr. 3.4 Oppsummering av behovsanalysen Behovsanalysen viser at det er stor grad av felles behov og interesser mellom ulike grupper, tjenesteleverandører og brukere. Vi kan oppsummere de identifiserte behovene i fire punkter: 1. Tjenesteutvikling. Både normative- og interessegruppebaserte behov adresserer nødvendigheten av kontinuerlig tjenesteutvikling for å utnytte nyvinninger til å skape stadig mer effektive tjenester som er enkle å bruke. 2. Tjenestene er tilgjengelig på ulikt brukerutstyr. Dette er et felles behov for virksomheter og brukere av tjenestene. Brukere av bekvemmelighetshensyn og offentlige virksomheter for økt bruk av tjenestene. 3. Redusere antallet tidstyver. Det er et behov for stadig kvalitetssikring for å bedre arbeidsprosesser og fjerne unødvendige tidstyver, slik at interne saksbehandlere kan fokusere på hovedoppgaver og brukere kan få gjennomført offentlige tjenester enkelt og raskt. 4. Offentlige tjenester er tilgjengelighet for alle. Nettbaserte tjenester skal ha universell utforming og være tilgjengelig for personer med nedsatt funksjonsevne. Likeledes er det behov for at personer med lav IKTkompetanse har et godt offentlig tjenestetilbud. Side 22
4 MÅL FOR TILTAKET I dette kapitlet formulerer vi hovedmål og delmål for tiltaket. I rapporten for publisering av nettleserbaserte tjenester så Difi på det overordnede formålet med å publisere tjenester på nett, som er oppsummert i figuren nedenfor. Drivkrefter Hovedmål Effekter Informasjonssikkerhet Effektiv saksbehandling Brukervennlighet Flere og bedre digitale tjenester Enklere og brukervennlige tjenester Effektiv saksbehandling Tilstrekkelig informasjonssikkerhet Delmål Informasjon som utveksles og sendes har tilstrekkelig grad av struktur for automatisering Tilstrekkelig informasjonssikkerhet for elektronisk innsending Tilgjengelighet til tjenester uavhengig av funksjonsnivå, teknisk kompetanse og utstyr Brukervennlige tjenester helhetlig, enkelt, tydelig og intuitivt Godt beslutningsgrunnlag - tilstrekkelig og rett informasjon(gjenbruk, validering og veiledning) Figur 2 Oversikt over drivkrefter, hovedmål, delmål og effekter Vi skal få til en enklere hverdag for folk flest gjennom flere og bedre digitale tjenester. Publisering av nettleserbaserte tjenester må gjøres på et format med tilstrekkelig funksjonalitet til at tjenestene gir grunnlag for utvikling av gode og effektive arbeidsprosesser. I tillegg må de være tilgjengelig på ulikt brukerutstyr for alle uavhengig av funksjonsnivå og digital modenhet. Side 23