Offentlige anskaffelser - følges regelverket?

Offentlige anskaffelser - følges regelverket? Agdenes kommune Januar 2008

Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Agdenes kommunes kontrollutvalg i perioden juli - desember 2007. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 21.1.2008. Inger Johanne Flønes /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Sissel Myrvoll /s/ Prosjektmedarbeider

0 Sammendrag Revisjon Midt-Norge IKS har, på oppdrag fra kontrollutvalget i Agdenes, gjennomført en forvaltningsrevisjon rettet mot offentlige anskaffelser i kommunen. Bestillingen fra kontrollutvalget var: Kontrollutvalget vedtar å bestille et forvaltningsrevisjonsprosjekt hvor en ønsker en gjennomgang av praktisering av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder innkjøp i Agdenes kommune. Prosjektet må gi svar på om Agdenes kommune følger vedtatte lover, forskrifter og gjeldende bestemmelser på dette området. Gjennomgangen skal også avklare om gjeldende regelverk er kjent for de som er involvert i prosessen" Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt i henhold til avtalevilkår. Delproblemstillinger har vært: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? For å gi svar på delproblemstillingene har revisor gjennomført intervju med personer som har sentrale funksjoner i forhold til innkjøp i kommunen. I tillegg har revisor innhentet dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen for konkrete anskaffelser, samt regnskapsdata fra kommunens regnskapssystem. Revisor har også gjennomgått kommunens saksbehandlingssystem for konkrete anskaffelser og gjennomført intervju med kommunens arkivavdeling. Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale. Revisor har i tilknytning til delproblemstilling 6 innhentet dokumentasjon fra Sør-Trøndelag fylkeskommune om rutiner for inngåelse av rammeavtaler som inngår i Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. I den sammenheng har revisor i tillegg innhentet en juridisk uttalelse fra advokat Robert Myhre. Myhres uttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 2. Rapporten har vært på høring, og administrasjonens høringsuttalelse er vedlagt rapporten som vedlegg 3. Agdenes kommune har delegert innkjøpsfullmakt på budsjettansvarsnivå. I dette ligger at den enkelte resultatenhetsleder må ha kjennskap til anskaffelsesbestemmelsene, og at anskaffelser kan foretas innenfor vedtatt budsjettramme for den enkelte resultatenhet. Hovedproblemstillingen besvares gjennom konklusjonene i delproblemstillingene: Agdenes kommune har delegert innkjøpsfullmakt på budsjettansvarsnivå. I dette ligger at den enkelte sektorleder har innkjøps- og budsjettansvar. Med denne organiseringen er det viktig at sektorlederne har kunnskap om regelverket for offentlige anskaffelser. Revisors undersøkelser viser at kommunen ikke har fastlagte rutiner for gjennomføring og dokumentasjon av konkurranse ved protokollføring og innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest for anskaffelser under kr 500.000. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 3

For anskaffelser over kr 500.000 anses forskriftens bestemmelser om kunngjøring av anskaffelser som delvis oppfylt. Ingen av de kontrollerte anskaffelsene er kunngjort. Dette er regelbrudd og ulovlige direkte anskaffelser. Krav om innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest er delvis overholdt. Protokollføringen er ikke tilstrekkelig til å ivareta krav om innhold i en anskaffelsesprotokoll i forskrift om offentlige anskaffelser 3-2. Kommunen har ikke vedtatt egne lokale bestemmelser for innkjøp, og følger dermed lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Revisors undersøkelser viser at fellestjenesten har gode rutiner knyttet til mottak og registrering av mottatte anbud, men har mangelfulle rutiner når det gjelder anbud som leveres direkte til teknisk fagleder på åpningsdagen. Kommunen har noe svake rutiner for journalføring av dokumenter tilknyttet anskaffelsesprosessen. Kontroll av dette viste at det i flere tilfeller manglet journalføring av relevante dokumenter. Agdenes kommunes rutiner for inngåelse av egne rammeavtaler anses å være i samsvar med lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunen har imidlertid også her mangler i forhold til kravet om å føre anskaffelsesprotokoll i samsvar med forskriftens 3-2. I tillegg til egne rammeavtaler har kommunen en avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune om bruk av rammeavtaler som er inngått av fylkeskommunen. For at kommunen skal kunne benytte rammeavtalene, er det et vilkår i anskaffelsesforskriften at oppdragsgiver er identifisert i kunngjøringen. Revisor har gjennomgått et utvalg slike rammeavtaler og har i den sammenheng funnet at Agdenes kommune ikke var tilstrekkelig identifisert i kunngjøringen for noen av disse. Det var heller ikke gitt noen klar henvisning til andre dokumenter som navnga Agdenes kommune som oppdragsgiver. Som en konsekvens av dette er kommunens bruk av disse avtalene en ulovlig direkteanskaffelse. For vurdering av dette forholdet har revisor innhentet uttalelse fra advokat Robert Myhre, jf. vedlegg 2 til rapporten. Etter revisors mening er det veldig uheldig at kommunen er kommet i denne situasjonen. Revisor ser alvorlig på dette. Revisors undersøkelse av avtalelojalitet i forhold til bruk av inngåtte rammeavtaler, viser en varierende grad av lojalitet på de kontrollerte varegruppene. Undersøkelsen er gjennomført uavhengig av om kommunen har rett til å benytte rammeavtalene, jf. forrige avsnitt. På bakgrunn av funnene og de vurderinger som revisor har gjort, anbefaler revisor følgende: Kommunen må utarbeide maler for anskaffelsesprotokoll som er i samsvar med vedlegg 3 og 4 i forskriften. Malene benyttes for alle fremtidige anskaffelser over terskelverdiene. Vi anbefaler videre at malene legges inn blant de øvrige malene som kommunen har i saksbehandlingssystemet og at fremtidige anskaffelsesprotokoller skrives direkte i saksbehandlingssystemet i Kontor 2000. Kommunen må sikre at det blir inngått skriftlig kontrakt med leverandørene. Kommunen må sørge for ha gode nok rutiner som sikrer at anskaffelser som skal kunngjøres blir kunngjort iht. lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Kommunen bør sørge for at sentrale dokumenter i anskaffelsesprosesser blir journalført særskilt. Kommunen bør gjennomgå de funn som undersøkelsen viser på om det foretas innkjøp i samsvar med rammeavtalene, med sikte på å øke lojaliteten til de rammeavtalene. Når kontraktsformen rammeavtaler skal benyttes må kommunen som oppdragsgiver sikre seg at anskaffelsesregelverket følges. 4 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

0 SAMMENDRAG... 3 1 BAKGRUNN FOR UNDERSØKELSEN... 6 1.1 Offentlige anskaffelser... 6 1.2 Offentlige anskaffelser i kommunen... 7 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER... 7 2.1 Problemstilling... 7 2.2 Avgrensning... 7 2.3 Revisjonskriterier... 8 3 GJENNOMFØRING OG METODE... 9 4 HVORDAN VIL ORGANISERINGEN AV INNKJØPSFUNKSJONEN I KOMMUNEN HA BETYDNING FOR ANSKAFFELSESREGLENE?... 10 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 10 4.2 Datainnhenting... 10 4.3 Revisors vurdering... 11 5 FØLGES REGELVERKET MED TANKE PÅ TERSKELVERDIER?... 12 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 12 5.2 Datainnhenting... 14 5.3 Revisors vurdering... 17 6 HAR KOMMUNEN EGNE LOKALE BESTEMMELSER OG FØLGES DISSE?... 19 6.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 19 6.2 Datainnhenting... 19 6.3 Revisors vurdering... 19 7 HVORDAN REGISTRERES INNKOMNE TILBUD I ANBUDSSAKER? (TILBUDSÅPNING)... 19 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 19 7.2 Datainnhenting... 20 7.3 Revisors vurdering... 21 8 JOURNALFØRES DOKUMENTER I ANSKAFFELSESPROSESSEN?... 21 8.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 21 8.2 Datainnhenting... 22 8.3 Revisors vurdering... 24 9 FØLGES REGELVERKET VED INNGÅELSE AV RAMMEAVTALER?... 24 9.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 24 9.2 Datainnhenting... 25 9.3 Revisors vurdering... 27 10 FORETAS DET INNKJØP I SAMSVAR MED RAMMEAVTALENE?... 29 10.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 29 10.2 Datainnhenting... 29 10.3 Revisors vurdering... 30 11 HØRING... 31 12 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 32 12.1 Konklusjon... 32 12.2 Anbefalinger... 34 VEDLEGG 1... 35 VEDLEGG 2... 36 VEDLEGG 3... 47 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 5

1 Bakgrunn for undersøkelsen Kontrollutvalget i Agdenes kommune bestilte i sak 12/2007 en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser. Kontrollutvalget fattet følgende vedtak: Kontrollutvalget vedtar å bestille et forvaltningsrevisjonsprosjekt hvor en ønsker en gjennomgang av praktisering av gjeldende lovverk og lokale bestemmelser når det gjelder innkjøp i Agdenes kommune. Revisjon Midt-Norge IKS mottok i brev av 18.6.2007 fra Kontrollutvalgssekretariat Midt-Norge en bestilling på nevnte prosjekt. 1.1 Offentlige anskaffelser I Norge foretar offentlig sektor innkjøp for 270 milliarder 1 kroner hvert år. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene utnyttes best mulig gjennomkostnadseffektive innkjøp, samtidig som offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv. Gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen er Norge internasjonalt forpliktet til å følge bestemte fremgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier. I tillegg har vi nasjonale regler under disse terskelverdiene med større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne. I forbindelse med revideringen av EU-direktivene, Direktiv 2004/18/EU for innkjøp, vedtok Norge ny forskrift om offentlige anskaffelser 7. april 2006 2. Forskriften erstattet tidligere forskrift fra 2001. Hvem som er omfattet av forskriften følger av forskriftens 1-2. Forskriften gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når de tar sine beslutninger. Forskriften skal derfor sikre at det offentlige velger sine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, samtidig som leverandørene likebehandles. Regelverket for offentlige anskaffelser legger til rette for å stille ulike former for miljøkrav og gjennomføre gode miljøtiltak. Regelverket for offentlige anskaffelser kan være med på å bidra til å motvirke korrupsjon samt øke den etiske standarden i offentlige anskaffelser 3. En av endringene i lov om offentlige anskaffelser er at KOFA, klagenemnda for offentlige anskaffelser, kan ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15% av anskaffelsens verdi dersom nemnda finner det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Enhver kan melde mistanke om ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA. Saken anses foreldet etter 2 år. Ulike rapporter og nyhetsmeldinger har vist til hyppige brudd på det offentlige innkjøpsregelverket. Årsaken til dette er ofte mangel på kunnskap. Riksrevisjonens revisjonsberetning for statsregnskapet 2006 - Dokument nr 1 (2007-2008) - ble oversendt Stortinget 16. oktober 2007. 4 Riksrevisor Kosmo er særlig bekymret over at forvaltningen ikke klarer å etterleve og praktisere regelverket for offentlige anskaffelser. Mange av de samme etatene får nærmest likelydende merknader knyttet til brudd på anskaffelsesregelverket som ved siste revisjonsrapport. Den store oppmerksomheten som både Riksrevisjonen og Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har rettet mot dette området har ikke medført særlige forbedringer. Kosmo mener dette er særdeles alvorlig ut i fra det store årlige beløp det anskaffes for. Disse forholdene har vi pekt på i flere år uten at vi har sett en vesentlig bedring, og det gir grunn til bekymring, sier riksrevisor Jørgen Kosmo. Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) har tidligere uttalt at brudd på innkjøpsregelverket i offentlig sektor (stat og kommuner) kan ha ulike grunner, både manglende vilje, manglende 1 I følge KOSTRA-tall handler primærkommunene for bortimot 40 milliarder kr. hvert år. 2 Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser 3 OECD har nylig utgitt en rapport om etikk i offentlige anskaffelser, "Integrity in Public Procurement - Good Practice from A to Z". Norge har deltatt i arbeidet, og rapporten gir blant annet en presentasjon av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) som et eksempel på et uformelt tvisteløsningsorgan. 4 Dokumentet inneholder Riksrevisjonens merknader til departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettene og statsrådens forvaltning av statens interesse i selskaper. 6 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

kunnskap eller et komplisert og uoversiktelig regelverk. Manglende kunnskap kan gjelde elementære regler som hver innkjøper burde kjent til, eller at innkjøperne burde ligge på et høyere nivå. Ulike årsaker må møtes med ulike midler og den nye forskriften fra 1.1.07 skal være mindre komplisert. For å møte den manglende kunnskapen har FAD laget en stor veileder som gir bred dekning av det nye og forenkla regelverket. Et annet grep FAD har gjort for å få redusert tallet på brudd er elektroniske kjøp, ved at E-handel gir åpenhet og enklere innkjøp. Regelverket vil bli nærmere beskrevet i kap. 2.3 og kap. 4 ff. 1.2 Offentlige anskaffelser i kommunen Tabellen nedenfor viser kommunens kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal egenproduksjon 5 i perioden 2004 og frem til 31.07.2007. Kjøp av varer og tjenester 01.01. - 31.07.07 2006 2005 2004 Driftsregnskapet 9 729 932 17 259 040 15 553 417 14 078 575 Investeringsregnskapet 2 661 386 8 302 281 7 535 212 5 628 937 Budsjettet for 2007 er for driftsregnskapet på kr 15 442 700 og for investeringsregnskapet er det på kr 8 080 000. 2 Problemstilling og revisjonskriterier Dette kapitlet omhandler problemstilling og revisjonskriterier i prosjektet. 2.1 Problemstilling Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om kommunen følger regelverket for offentlige innkjøp og om inngåtte innkjøpsavtaler blir fulgt iht. avtalevilkår? Problemstillingen er konkretisert i følgende delproblemstillinger: 1) Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen ha betydning for anskaffelsesreglene? 2) Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 3) Følges egne lokale bestemmelser? 4) Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker (tilbudsåpning)? 5) Journalføres dokumenter i anskaffelsesprosessen? 6) Følges regelverket ved inngåelse av rammeavtaler? 7) Foretas det innkjøp i samsvar med rammeavtalene? 2.2 Avgrensning Revisor har i prosjektet foretatt analyse av utvalg anskaffelser fra regnskapet for 2006 og frem til 31.7.2007. Ny forskrift om offentlige anskaffelser trådte i kraft fra 1.1.07. Når det gjelder skjæringstidspunktet for når man anvender henholdsvis de tidligere og de nye forskriftene, har FAD uttalt at de antar at det må legges til grunn et prinsipp om at anskaffelsesprosedyrer der oppdragsgiver har innrettet seg etter de tidligere reglene, eksempelvis ved å ha iverksatt et arbeid med anskaffelsen eller å ha kunngjort en konkurranse, følger reglene i tidligere forskrift. Det er domstolene som bindende avgjør spørsmål om anskaffelsesregelverket. Prosjektet omfatter ikke om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, hvorvidt anskaffelsen har universell utforming eller anskaffelsen er foretatt ved e-handel. Prosjektet omfatter heller ikke om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. Prosjektet er gjennom kriteriene forsøkt å være tydelig på hva som er gjort i prosjektet. Prosjektet omfatter ikke anskaffelser foretatt etter forsyningsforskriften. 6 Prosjektet omfatter ikke vurdering av om arkiveringspraksis er i samsvar med regelverket om arkivering og kassasjon. 5 Varer og tjenester som inngår i kommunal egenproduksjon = Kostra-artene 100-289 6 Forskrift 7. april 2006 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 7

2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene utgjør den målestokken som ligger til grunn for vår vurdering av om kommunen følger regelverket. Revisjonskriteriene er utledet ut fra krav i anskaffelsesregelverket. Anskaffelsesregelverket er omfattende og i dette kapitlet gis det en beskrivelse av regelverket. Revisjonskriterier vil bli omtalt under hver enkelt delproblemstilling i Kap 4 og utover. 2.3.1 Grunnleggende krav til alle anskaffelser 7 Visse grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Dette gjelder blant annet kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Noen av prinsippene er delvis overlappende. Kravene er nedfelt i lovens 5 og forskriftens 3-1. De grunnleggende kravene kan sees på som en forlengelse av lovens formålsbestemmelse jf. lovens 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Formålet med de grunnleggende prinsippene er blant annet å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Videre skal kravene sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken del av forskriften som regulerer anskaffelsen, og uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges. De grunnleggende kravene må overholdes på alle stadier av anskaffelsesprosessen. Visse kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven Jf. lovens 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun loven. At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I. I forskriftens del I er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas. Dette er for å gi oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II og III vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene. 2.3.2 Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften 8 Forskriftens struktur Forskriften er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi, jf. 2-1. I forskriften er det angitte ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder. Se tabell 1. De aktuelle terskelverdiene for når oppdragsgiver må kunngjøre i EØS-området (EØS-terskelverdiene) er gjengitt i tabellen nedenfor. Se tabell 2. 7 Kilde: Veileder for offentlige anskaffelser kap. 5. 8 Gjeldende forskrift 8 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Tabell 1: Anvendelsesområde for de ulike deler av forskriften Del I Gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge å bare følge del I hvis anskaffelsens verdi er på 500 000 kroner ("nasjonal terskelverdi") eller mindre, eller hvis noen av unntaksbestemmelsene i 2-1 annet ledd er oppfylt. Oppdragsgiver kan også velge å bare følge del I (med noen unntak, jf. 2-1 tredje ledd annet punktum) for kontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon Del I og II For anskaffelser mellom 500 000 kroner og EØS-terskelverdiene. Uprioriterte tjenester reguleres også av del I og II (med noen få tilleggskrav som følger av del III) uavhengig av anskaffelsens verdi. Kontrakter om telefon-, teleks-, mobilradio,- personsøkings, og satellittjenester skal følge del I og II, uavhengig av anskaffelsens verdi. Del I og III For anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Del I og IV Regulerer Plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. Oppdragsgiver kan velge å følge del I og IV for bygge- og anleggskontrakter for sosiale formål, som et alternativ til å følge del II eller III i forskriften. Kilde: Veileder til reglene om offentlige anskaffelser EØS-terskelverdiene fremgår av forskriftens 2-2. Disse terskelverdiene justeres annet hvert år. FAD foretar endringene i terskelverdiene og publiserer disse på departementets hjemmesider. Nedenfor følger en oversikt over EØS-terskelverdiene (ekskl. mva) for 2007: Tabell 2: EØS-terskelverdiene Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige organer 1 100 000 kroner Vare- og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere 1 700 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp 6 150 000 kroner Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring 650 000 kroner Alle oppdragsgiveres bygge- og anleggsprosjekter 43 500 000 kroner Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider 43 500 000 kroner Delarbeider (bygg- og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring 8 250 000 kroner Kilde: Veileder til reglene for offentlige anskaffelser 3 Gjennomføring og metode Det er foretatt analyse av regnskapet for 2006 og frem til 1.8.2007. Ut fra dette er det foretatt utvalg av anskaffelser og målt disse opp mot bestemmelser i forskriften. Revisor har foretatt dokumentanalyse av dokumenter i innkjøpsprosessen, samt foretatt intervju av rådmannen og teknisk fagleder. Intervjuene er verifisert. Når revisor har sett på anskaffelser over 500 000 er dette begrenset til enheter innen næring/drift og FDV 9. Revisor har for et utvalg rammeavtaler sett på om sentrale bestemmelser i regelverket følges ved inngåelse av disse. Revisor har også for noen varegrupper sett på lojaliteten overfor rammeavtalene. En vesentlig del av teksten til revisjonskriteriene er hentet fra veilederen til reglene om offentlige anskaffelser. Revisjonen har også innhentet en juridisk vurdering fra advokat Robert Myhre angående Sør- Trøndelag fylkeskommune sin praksis ved kunngjøring av rammeavtaler. Denne ligger ved rapporten som vedlegg 2. 9 FDV = Forvaltning, Drift og Vedlikehold - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 9

4 Hvordan vil organiseringen av innkjøpsfunksjonen i kommunen ha betydning for anskaffelsesreglene? 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet Hva er én anskaffelse når flere enheter gjør innkjøp? 10 I enkelte innkjøpsvirksomheter vil det kunne være flere desentraliserte enheter, innenfor samme juridiske enhet, som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i en kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må sees i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. FAD har i en fortolkningsuttalelse til Vest-Agder fylkeskommune oppsummert noen forutsetninger som må være oppfylt for at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdi. I vurderingen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er: om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Dette vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning hvis motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket. Betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar er også fremhevet i Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) Om lov om endring i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. 4.2 Datainnhenting Agdenes kommune er sektororganisert med 11 sektorledere som har budsjettansvar. Den enkelte sektorleder får tildelt en budsjettramme og styrer sin enhet innenfor denne rammen. I forordet til årsbudsjettet er det synliggjort hvem som har anvisningsmyndighet og for hvilket område dette gjelder. Rådmannen anviser i investeringsregnskapet og innen personal og økonomi. 10 Veileder til reglene for offentlige anskaffelser kap 4.2.3. 10 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Kommunens anvisningsmyndighet: Rådmann Leder Fellestjenesten Kommuneleder Helse- og sosial Opplæring Kultur Kommuneleder Næring/naturforv. Tekniske tjen. Rektor Lensvik skole Rektor Lysheim skole Avd. leder FDV Teknisk Fagleder/Brannsjef Barnehagestyrer Lensvik barnehage Barnehagestyrer Mølnbukt barnehage Sosialleder Avd. leder PLO Det er den enkelte sektorleder som er ansvarlig for at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Budsjett og økonomireglement deles ut til alle som har anvisnings- og bestillingsfullmakt. Iflg. rådmannen er det innen driftsbudsjettet svært få innkjøp som er større enn kr 500 000. Kommunen er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale 11 (rammeavtaler). Fellestjenesten informerer de som har anvisnings- og bestillingsfullmakt når det skjer endringer i avtalene som fylkesavtalen har inngått. Fellestjenesten har tilgang til innkjøpsavtalen som er å finne på fylkeskommunens nettside. De fleste kjøpene av enhetene dekkes gjennom innkjøpsavtalen. Kommunen har ikke intranett. De største, og fleste kjøpene innenfor hovedposten kjøp av varer og tjenester blir gjort på FDV når det gjelder vanlig drift. På denne enheten er blant annet vann- og avløpstjenesten registrert. Antakelser av anbud for bygg og anlegg er delegert til hovedutvalg for næring og drift 12 som er i samsvar med delegasjonsreglementet. 4.3 Revisors vurdering Delegasjon av innkjøpsfullmakt i kommunen krever at den enkelte innkjøper har godt kjennskap til bestemmelsene for offentlige anskaffelser. Selv om kommunen i stor grad benytter fylkesavtalen og egne rammeavtaler, kan det for enkelte enheter bli aktuelt å gjøre anskaffelser som omfattes av et krevende regelverk. Kommunens delegasjon av innkjøpsfullmakt på sektorledernivå, medfører at anskaffelser til kommunen sees isolert pr resultatenhet og ikke for kommunen under samlet. I henhold til bestemmelsene om offentlige anskaffelser, vil færre anskaffelser da bli omfattet av terskelverdiene. Forutsatt at den enkelte sektorleder har god kjennskap til regelverket, vil organiseringen dermed gi lavere risiko for at bestemmelsene om offentlige anskaffelser brytes. 11 Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtale, også kalt fylkesavtalen 12 Hovedutvalg for næring og drift = HND - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 11

Regelverket kan oppleves som omfattende og detaljert. Det er derfor viktig at endringer i regelverket og i innkjøpsavtalen med Sør-Trøndelag fylkeskommune som kommunen er tilsluttet, når frem til hele organisasjonen. Når antakelser av anbud for bygg og eiendom er delegert til HND er det viktig at administrasjonen får synliggjort for politikerne regelverket som styrer anskaffelsene. 5 Følges regelverket med tanke på terskelverdier? 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet I kapittel 5 ser revisor på anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 samt anskaffelser over 500 000 og EØS-terskelverdiene. Beregning av terskelverdier Reglene om beregning av terskelverdier er fastsatt i forskriftens 2-3. Oppdragsgiver plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og den nasjonale terskelverdien. Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver anslå anskaffelsens verdi. I den nye forskriften er det presisert at oppdragsgiver må gjøre et anslag over det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksklusiv merverdiavgift, for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. Det er et generelt forbud i lov om offentlige anskaffelser 5 mot å dele opp anskaffelser i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som en anskaffelse. Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør én anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov. Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende hvis oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å stille spørsmål om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig. Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette når oppdragsgiver sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud legges til grunn, jf. forskriftens 2-3 annet ledd. Dette kan for eksempel være når oppdragsgiver etter å ha undersøkt tidligere priser, eventuelt hva andre oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. Anskaffelsesprotokoll Det er innført et krav om enkel protokollplikt for alle anskaffelser over 100 000 kroner eks. mva, jf. forskriftens 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og III, enn for anskaffelser etter del I. For at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte, har departementet laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og kan finnes på FADs hjemmesider. Brukere kan fylle ut disse malene, i visshet om at de tilfredsstiller forskriftens krav. Hvis man velger å ikke bruke departementets maler, er det viktig at man uansett svarer på de spørsmålene som fremgår av disse malene. 12 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Dette bidrar til at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er fattet i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. Krav til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at anskaffelsen så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også så langt det er mulig å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under 500 000 kr. Forholdsmessighetsprinsippet tilsier at kravet til hvordan konkurransen skal gjennomføres, og hvor mange aktører som skal være med i konkurransen, øker med anskaffelsens verdi og betydning. Kravet til konkurranse gjelder kun så langt det er mulig. Hovedregelen er altså at konkurranse skal avholdes. I enkelte unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt til en leverandør uten konkurranse, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette i anskaffelsesregelverket. Dette vil typisk gjelde der det kun er én leverandør i markedet, og oppdragsgiver kan anskaffe ytelsen direkte fra leverandøren. Jf. forskriftens 2-1 annet ledd bokstav a,og 14-4 bokstav c. Dersom anskaffelsen gjelder et ubetydelig beløp, kan forholdsmessighetsprinsippet i visse tilfeller også tilsi at det er tilstrekkelig å kontakte én leverandør. Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Forskriften har i 2-3 mange bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes. En av bestemmelsene vi vil trekke frem er 2-3 (11). Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle ville oppdragsgiver kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å stadig peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita. Skatteattest Etter forskriftens 3-3 skal alle norske leverandører som leverer tilbud fremlegge skatteattest ved anskaffelser som overstiger 100 000 kr. Oppdragsgiver skal angi innleveringsmåte, tidspunkt for innlevering og eventuell tilleggsfrist. Oppdragsgiver står fritt til å fastsette hvordan dette skal skje. Innleveringsmåten og tidspunktet må imidlertid fastsettes i tråd med de grunnleggende prinsippene, herunder spesielt kravet til likebehandling. Skatteattest skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør. For bygge- og anleggskontrakter skal entreprenøren kreve skatteattest i alle underliggende entrepriseforhold i tilknytning til oppdraget som overstiger 100 000 kroner eks. mva. Oppdragsgiver vil kunne kreve å få fremlagt denne dokumentasjonen, og kan også eventuelt kreve at dette automatisk skal oversendes for alle underentrepriser. Dersom dette ikke oppfylles, eller skatteattesten viser at underentreprenøren ikke har oppfylt sine forpliktelser, kan oppdragsgiver kreve at entreprenøren erstatter vedkommende underentreprenør. Entreprenøren er ansvarlig for eventuelle kostnader som følge av bytte av underleverandør. Dette ansvaret gjelder både eventuelle krav fra underleverandøren og eventuelle krav mellom entreprenør og oppdragsgiver som følge av forsinkelser etc. HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser mellom 100 000-500 000 kroner eks. mva. kreve HMS-egenerklæring, jf. 3-4. I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal fremlegge HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. For alle anskaffelser over 500 000 skal det kreves at alle tilbydere fremlegger HMS-egenerklæring. Dette følger av forskriftens 8-8 og 17-15. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 13

Kunngjøringskrav Kunngjøring er et virkemiddel for å gjøre leverandører i markedet oppmerksom på anskaffelsen. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår av forskriftens kapitel 9 og 18. Vi trekker her frem følgende pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen: Forskriften krever i utgangspunktet at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi (500 000 kr) skal kunngjøres. Kunngjøringen skjer i Doffin. Dette gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. Dersom anskaffelsen har en anslått verdi som ligger under nasjonal terskelverdi (kr 500 000), er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen 13, men forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Man kan også unnlate å kunngjøre en anskaffelse dersom den omfattes av et av unntakene i 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf. 14-4. For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det et krav om kunngjøring i TED-databasen, som er EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. Leverandører fra hele EØS-området vil på denne måten kunne være med i konkurransen. Journalføring/arkivering Regler om journalføring er omhandlet i kapittel 8. Vi ser i kapittel 5 etter om dokumenter i utvalgte innkjøp er journalført og arkivert. Kontrakter Anskaffelsesregelverket har flere bestemmelser knyttet til tidspunktet for kontraktsinngåelsen. Vi ser ved anskaffelser over 500 000 her etter om det foreligger kontrakter i utvalgte innkjøp. Med kontrakt menes kontrakt signert av begge parter. Faktura For et utvalg anskaffelser over 500 000 er det sett på om faktura har referanse til dokumentasjon. Det er ikke krav om dette i regnskapsbestemmelser, men vi ønsket å se om det var en sammenheng i referanser, mellom anskaffelsen og bilag. 5.2 Datainnhenting 5.2.1 Anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 eks. mva Revisor har i dette arbeidet brukt regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene 100-289, for kommunens regnskaper etter 1. januar 2007. Det er ikke relevant å undersøke tidligere perioders regnskapsdata, da kravene for kjøp mellom kr 100 000 og kr 500 000 fra og med 1.1.2007 ble skjerpet. Skjerpelsen besto av krav om dokumentasjon av gjennomført konkurranse (protokollplikt), innhenting av skatteattest og HMS-egenerklæring. Alle leverandører som leverer tilbud på over kr. 100 000 skal fremlegge skatteattest som ikke er eldre enn 6 måneder. I motsetning til reglene om skatteattest skal kun den valgte leverandøren fremlegge HMS-egenerklæring. Revisor har både sett på regnskapsdata fra driftsregnskapet og investeringsregnskapet. I intervju med rådmannen fremgår det at han er usikker på det blir ført anskaffelsesprotokoll for anskaffelser som overstiger kr 100 000, men mener at dette er unødvendig når kommunen foretar innkjøp gjennom fylkesavtalen. Teknisk fagleder uttalte i intervjuet at det sjeldent blir handlet inn uten anbud, men det har hendt når det har vært havari av tekniske anlegg som bakteriegjennomslag på drikkevann. De har da fulgt reglene om direkte anskaffelser iht. 11-2 i anskaffelsesforskriften (gammel forskrift). 13 Det er anledning til frivillig kunngjøring i Doffin for anskaffelser under 500.000. 14 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Driftsregnskapet Vår kontroll er basert på en regnskapsrapport sortert på ansvarsbegrepene. Regnskapsrapporten er deretter gjennomgått med tanke på å identifisere anskaffelser som overstiger kr 100 000, hvor det ikke er etablert innkjøpsavtaler. Vi har deretter plukket ut et utvalg av disse for nærmere kontroll. Følgende anskaffelser er kontrollert nærmere: Anskaffelse Leverandør Innkjøper Beløp u/mva 01.01-31.07.07 Vask av tøy Fylkets fellesvaskeri AS Helsesenteret Kr 187 429 Innkjøp av medisin Vitusapotek Orkedalen Helsesenteret Kr 221 142 Forsikring Gjensidige forsikring Kommunen Kr 477 834 Det foreligger ingen dokumentasjon på konkurranse, HMS-egenerklæring, skatteattest eller kontrakt på noen av de utvalgte anskaffelsene. Kommunen har opplyst at jus- og innkjøpstjenesten i Sør-Trøndelag fylke har foretatt en undersøkelse av om kommunene var interessert i å få medisin/apotekervarer inn i fylkesavtalen. Agdenes kommune fikk en e-post fra jus- og innkjøpstjenesten i oktober 2007 som informerte om at 1/3 av kommunene var interessert i at det ble inngått en avtale, noe som ble et for lite grunnlag for å gå videre med saken. Kommunene må derfor inngå rammeavtaler selv. Forsikring er tatt med i sin helhet og omfatter hele kommunen. Det er forsikringspremien og andre former for vederlag som er relevant å ta med i beregningen når terskelverdien skal beregnes. Investeringsregnskapet Kommunen har i perioden fra 1.1 til 31.07 ett prosjekt med innkjøp over kr 100 000 og som revisor har kontrollert Anskaffelse Leverandør Innkjøper Beløp u/mva 01.01-31.07.07 Oppgradering Valan renseanlegg NB! Påbegynt i 2006 STH engenering Rådmann Kr 120 000 NB! 2006 Telefonanlegg UMOE IKT AS Rådmann Kr 351 492 Teknisk fagleder har kontaktet tre leverandører for å innhente tilbud på Oppgradering av Valan renseanlegg. Det er også innhentet Skatteattest og HMS-egenerklæring, men protokoll og kontrakt mangler. Telefonanlegget som ble anskaffet i 2006 ble innkjøpt direkte fra leverandøren. IT-leder opplyste at de foretok innkjøp i den tro at dette var innkjøp i samsvar med fylkesavtalen og Telefoni, fast samband. Revisor finner ikke denne leverandøren i fylkesavtalen og tok kontakt med jus- og innkjøpsavdelingen i fylket og deretter IKT 14 i STFK. De var enig i at Telefoni, fast samband gjelder trafikk og ikke anskaffelser på telefonsentral eller bordapparat. IT-leder har skrevet kontrakt med leverandøren. Journal/arkiv Anskaffelsene finnes ikke registrert i Kontor 2000. 5.2.2 Anskaffelser over 500 000 eks mva Revisor har i dette arbeidet benyttet regnskapsmateriale fra KOSTRA-artene 100-289, i kommunens regnskap for regnskapsåret 2006 og perioden 01.01-31.07.2007. Revisor har både sett på 14 IKT = Dataavdelingen - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 15

regnskapsdata fra driftsregnskapet og investeringsregnskapet. For å avgrense undersøkelsesområdet ytterligere, har vi valgt å se på et utvalg anskaffelser innenfor områdene Næring/drift og FDV. Anskaffelser over kr 500 000 blir ivaretatt i samsvar med regelverket om offentlige anskaffelser, opplyser både rådmannen og teknisk fagleder i intervju. På forespørsel om kommunen fører en anskaffelsesprotokoll svarer teknisk fagleder følgende: Vi har ikke praktisert en samlet protokoll hvor alt er samlet. Vi har etter beste evne protokollført anbudsprosessen i form av kunngjøring, anbudsdokument, møtereferat, protokoll for anbudsåpning, avklaringsreferater, tildeling av kontrakt m.v. for hele anbudsprosessen. Denne skriftlige dokumentasjonen beskriver alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom anskaffelsesprotokollen, slik at kravet til forutsigbarhet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet blir fulgt. Driftsregnskapet Anskaffelse Årstall Beløp u/mva Elektrisk energi 2007 Kr 1 123 074 Kommunen har inngått avtale med TrønderEnergi om kjøp av elektrisk kraft. Dette er en avtale som har vært løpende, og sist underskrevet av teknisk fagleder den 19.04.07. Avtalen legger til grunn et årlig forbruk for kommunen på 2 000 000 kwh. Denne anskaffelsen er ikke kunngjort i Doffin. TrønderEnergi er eier av nettet og har monopol på nettleien. Nettleien inngår i beløpet. Investeringsregnskapet I investeringsregnskapet har vi sett på et utvalg prosjekter med budsjettramme over kr 500 000 både for 2006 og 2007. I den sammenhengen har vi valgt ut 3 prosjekter for videre kontroller: Anskaffelse Årstall Beløp u/mva Oppgradering Hambåra renseanlegg 2007 Kr 1 064 736 Ombygging/utbygging Lensvik skole 2006 Kr 940 217 Ombygging/utbygging Lysheim skole 2006 Kr 710 253 I anbudsinnbydelsen vedr Oppgradering av Hambåra renseanlegg er det kommentert at det vil være direkte anskaffelse jfr forskriften del III 11-2 (i gammel forskrift). Denne anskaffelsen er ikke kunngjort i Doffin. Begrunnelsen for å foreta direkte anskaffelse er iflg anbudsinnbydelsen havari og plutselig gjennomslag av bakterier på eksisterende membranfilteranlegg. Ombygging /utbygging Lensvik og Lysheim skole er tildelt på delte entrepriser. Kunngjøring i Doffin er ikke foretatt. Alle kontrakter er tildelt muntlig. Det er sendt anbudsinnbydelse pr e-post til 3 leverandører på asfaltering. Handberg Maskin og Lensvik maskin har mottatt en anbudsinnbydelse på grunnarbeid og utomhusarbeider og i dette brevet står det: Anskaffelsen er under terskelverdien, slik at direkte anskaffelse vil bli valgt ut ifra gunstigste tilbud. I brevet er det nevnt andre leverandører som vil komme til å jobbe med prosjektet. Årsaken til denne gjennomføringsprosedyren var at finansieringen først kom på plass i midten av juni, i tillegg til at teknisk fagleder og skolene ønsket mest mulig arbeid i skoleferien. Prosjektene er sett på under ett. Sammenheng mellom faktura og referanse? Det er foretatt bilagskontroll på stikkprøvebasis fra de utvalgt investeringsprosjektene. Samtlige kontrollerte bilag hadde henvisning til relevant investeringsprosjekt ved at tittelen på anlegget eller bygget var notert på fakturaene fra leverandørene. 16 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Tabell nr 1 - Kontrollerte anskaffelser over kr 500 000 eks. mva. Gjelder Konk. gr.lag Kunngj. Doffin Ansk. protokoll Skatteattest HMS Kontrakt Ombygging/utbygging Lensvik skole Ja Nei Nei*) Nei Nei Nei Ombygging/utbygging Lysheim skole Ja Nei Nei*) Nei Nei Nei Oppgradering Hambåra Renseanlegg Ja Nei Nei*) Ja Ja Nei *) Det foreligger ikke anskaffelsesprotokoll, men møtereferat fra anbudsåpningen. Møtereferatet har navn på leverandørene som har levert anbud, hva anskaffelsen gjelder, dato og klokkeslett for anbudsåpningen og signatur fra deltakerne Journal/arkiv Revisor har mottatt journaler som er tatt ut fra Kontor 2000. Innholdet i journalen varierte fra prosjekt til prosjekt. Ingen av prosjektene hadde journalført kunngjøringen i Doffin, kontrakt, HMSegenerklæring eller skatteattest. I oppgradering av Hambåra er det registrert 4 saker på prosjektet: Anbudsdokumenter, møteprotokoll, tildeling av kontrakt i tillegg til byggsikkerhetsforsikring og garanti for forskuddsbetaling. Når det gjelder ombygging/utbygging Lensvik skole og Lysheim skole var det journalført 6 saker. Dette var konkurransegrunnlag, møteprotokoll, 3 saker som omhandlet finansiering samt et brev til et firma vedr noen fakturaer. 5.3 Revisors vurdering 5.3.1 Anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 eks. mva Anskaffelser under kr 500 000 som ble startet opp før 2007, vil likevel ikke være omfattet av forskriftens krav til protokollføring og innhenting av HMS-egenerklæring og skatteattest. Ved kontroll viste det seg at to av anskaffelsene valgt ut for kontroll, i realiteten var anskaffelser som var startet opp før 2007. Revisors funn vil dermed bare kunne gi en indikasjon på hvordan kommunens praksis er for anskaffelser under kr 500 000. Konkurranse og protokollføring Vi har i undersøkelsen beregnet verdi på anskaffelsene. Hver for seg kommer anskaffelsenes verdi på over kr 100 000. Forskriftens krav om protokollføring skal bekrefte at det er gjennomført konkurranse "så langt det er mulig". Undersøkelsen viser at kommunen ikke har fulgt kravet om å føre protokoll iht. Forskriftens 3-2 for anskaffelser mellom kr 100 000 og 500 000. For prosjektet Oppgradering av Valan renseanlegg kan kommunen synliggjøre at det har vært konkurranse. Kjøp av medisin, vaskeritjenester og forsikring anses som et direktekjøp for kommunen, all den tid at det ikke foreligger dokumentasjon på konkurranse. Kjøpene medfører et brudd på reglene for konkurranse, jf. forskriftens 3-1. 1. Kommunen har foretatt kjøp uten konkurranse av telefonanlegg i 2006. I og med at kontraktbeløpet er på nesten 300 000 så burde innkjøp av telefonanlegg vært foretatt med konkurranse. Skatteattest Samtlige anbydere skal levere skatteattest som ikke er eldre 6 måneder samtidig med levering av anbud. Kommunen har mottatt skatteattest fra firmaet som vant anbudet på Valan renseanlegg. Det andre prosjektet ble påbegynt i 2006 som var før kravet om skatteattest ble innført. HMS-egenerklæring En gyldig HMS-egenerklæring skal være levert av den leverandøren som ble valgt iht. forskriftens vedlegg 2. En av de leverandørene som ble kontrollerte hadde levert HMS-egenerklæring. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 17

Kontrakt En kontrakt er en skriftlig bindende avtale mellom oppdragsgiver og leverandør. Den ene kontrakten som teknisk fagleder har inngått har vært gjort muntlig. Etter revisors vurdering burde denne være gjort skriftlig iht. 5 om etterprøvbarhet. IT-leder har inngått skriftlig kontrakt med leverandøren, men i henhold til anvisningsreglementet er det rådmannen som skal signere kontrakter som er registrert i investeringsregnskapet. 5.3.2 Anskaffelser over 500 000 eks mva Kunngjøring Ingen av prosjektene var kunngjort i Doffin. Teknisk fagleder har vurdert 3 av prosjektene til å være direkte anskaffelser. Kommunen har inngått avtale med TrønderEnergi om kjøp av elektrisk kraft. Revisor har ikke funnet dokumentasjon på at denne anskaffelsen er kunngjort. Avtalen ble sist inngått 19.04.07. Avtalen legger til grunn et årlig forbruk for Agdenes på kommune på 2 000 000 kwh, som iflg. terskelverdiberegningen etter 2-3 vil tilsi at det er krav om konkurranse og kunngjøring. (Når det gjelder nettleien, så har netteier monopol og denne delen kan ikke konkurranseutsettes). Etter revisors vurdering er kjøp av elkraft et direktekjøp for kommunen, i og med at det ikke er gjennomført noen konkurranse. Disse kjøpene medfører et brudd på reglene om konkurranse og kunngjøring jf. anskaffelsesforskriftens 3-1(1). Det er strenge betingelser for unntak av bestemmelsen og kommunen må vurdere nøye om vilkårene for bestemmelsen foreligger og må dokumentere i anskaffelsesprotokollen hvorfor de har unnlatt å kunngjøre anskaffelsen. Anskaffelser som på grunn av uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse, kan gjennomføres etter forskriftens del III 11-2 (d). En uforutsett hendelse vil si forhold som oppdragsgiver ikke er herredømme over. At finansiering kom sent på plass har revisor vanskelig for å se kan defineres som en uforutsett hendelse. Veilederen til reglene har eksempler på hva som kan ses på som en uforutsett hendelse og nevner naturkatastrofe, konkurs, de ansatte streiker osv. Ombygging/utbygging av Lensvik og Lysheim skole burde vært kunngjort i Doffin. Ombygging/utbygging av Lensvik og Lysheim skole ble tildelt på delte entrepriser. Grunnleggende krav for alle anskaffelser er at oppdragsgiver ikke skal dele opp en planlagt anskaffelse, dette følger av 2-3 (3) og 3-1 (3). Terskelverdiberegningen for det enkelte prosjekt/skole skal være samlet jf. 2-3 (1). Kontraktene er tildelt samtidig og da skal begge skolenes kontraktsverdi ses under ett jfr 2-3 (8). Protokollføring Det er ført møtereferat fra anbudsåpningen til oppgradering Hambåra renseanlegg og ombygging/utbygging av Lensvik og Lysheim skole. Protokollen for anbudsåpning oppfyller kravene i forskriftens 3-2 med hensyn på å oppgi navn på leverandører som har levert anbud, hva anskaffelsen gjelder, datering og signatur fra protokollfører. I forhold til øvrige krav i forskriften mangler kommunens protokoll bl.a. opplysninger om anslått verdi på kontrakten, navn på og begrunnelse for valg av leverandør(er) og kontraktsverdi. Skatteattest Skatteattest er mottatt for prosjektet Oppgradering Hambåra renseanlegg. Det er ikke mottatt for de to andre prosjektene, noe som er et brudd i forhold til forskriftens 3-3. HMS-egenerklæring Kommunen har mottatt en HMS-egenerklæring fra ett prosjekt som hadde en leverandør, men det er ikke mottatt for de to andre prosjektene. 18 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -

Kontrakt Det er ikke skrevet kontrakt med noen av partene og det vil si at alle prosjektene er tildelt muntlig. Reglene om kontraktsinngåelse er strengere i anskaffelsesregelverket enn i alminnelig norsk avtalerett og det som tradisjonelt har vært lagt til grunn i anskaffelsessaker. Det kreves signert kontrakt av begge parter og gjelder anskaffelser over 500 000 jfr. 13-3 (1). Journal/arkiv Gjennomgang av dokumentasjon knyttet til anskaffelsene, avdekket mangler i forhold til journalføring av denne dokumentasjonen. Regler for journalføring blir behandlet i kap. 8. 6 Har kommunen egne lokale bestemmelser og følges disse? 6.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kommunen har anledning til å vedta egne lokale bestemmelser som er mer spesifisert eller strengere enn hovedreglene i lov og forskrift som gjelder. Hvis de ikke har vedtatt dette er det hovedreglene som gjelder. 6.2 Datainnhenting Revisor foretok et oppstartsmøte med rådmannen som i dette møtet bekreftet at kommunen har et eget reglement for investeringsprosjekter. Dette er synliggjort i økonomireglementet kapittel 9. Ut over dette mener rådmannen at regelverket om offentlig anskaffelser styrer innkjøpene. Kommunen har ikke egne lokale bestemmelser. Økonomireglementet er vedtatt i kommunestyret den 19.03.03 i sak 9/03. Økonomireglementet pkt 9 gir retningslinjer for enhetlig behandling og styring av investeringsprosjekter i kommunen. Dette punktet i reglementet omhandler bl.a. at investeringsprosjekt må vedtas i kommunestyret og at det må være økonomisk dekning for prosjektet. Videre står det i pkt 9.9.4: "Når investeringsprosjektet er vedtatt i årsbudsjett og kostnadsoverslaget ligger innenfor vedtatt ramme, kan arbeidet settes i gang og byggeleder engasjeres". 6.3 Revisors vurdering Rådmannen henviser til økonomireglementet pkt. 9 som omhandler behandling av investeringsprosjekt. I pkt 9.9.4 står det at en byggeleder kan engasjeres når et investeringsprosjekt er vedtatt i årsbudsjett og kostnadsforslaget ligger innenfor vedtatt ramme. Reglementet kommenterer ikke lov, eller forskrift om offentlig anskaffelser og gir ingen føringer med hvordan innkjøp skal håndteres for å være i samsvar med regelverk. Da kommunen ikke har egne lokale bestemmelser, vil hovedreglene i lov og forskrift være gjeldende for kommunens anskaffelser. 7 Hvordan registreres innkomne tilbud i anbudssaker? (tilbudsåpning) 7.1 Nærmere om revisjonskriteriet Kapitlet omhandler hvordan innkomne tilbud blir registrert i anbudsåpningen, samt praksis i forbindelse med åpningen. Reglene om tilbudets utforming, samt tilbakekall og endring av tilbud beskrives også. Tilbudets utforming Reglene for tilbudets utforming er nedfelt i forskriftens 11-2 og 20-2. - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? - 19

Tilbudet skal avgis skriftlig i en lukket og merket konvolutt, enten direkte eller med post. Bestemmelsen skal ivareta notoritets- og anonymitetshensyn. Bestemmelsen gjelder uavhengig av hvilken konkurranseform en har valgt. Dersom tilbudet ikke er levert i samsvar med disse kravene, for eksempel fordi det er levert muntlig eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet, jf. 11-11 første ledd bokstav b og 20-13 første ledd bokstav b. Det er et krav at tilbudet skal være undertegnet. Det er ikke regulert eksplisitt hvem som skal undertegne tilbudet. Underskriften skal være et bevis på at leverandøren er bundet av tilbudet, og det skal derfor undertegnes av en som har fullmakt til å pådra leverandøren forpliktelser. Dersom tilbudet ikke er undertegnet har oppdragsgiver en rett, men ikke plikt, til å avvise det, jf. 11-11 annet ledd bokstav d og 20-13 annet ledd bokstav d. Tilbudet kan også avgis med elektronisk middel dersom oppdragsgiver har besluttet at dette skal være tillatt, og innleveringen er i samsvar med forskriftens kapittel 7 og 16. Konkurransegrunnlaget må angi at det er tillatt å levere inn tilbudet elektronisk, og hvordan et slikt tilbud skal avgis. Dersom tilbudet ikke oppfyller disse kravene, plikter oppdragsgiver å avvise tilbudet etter den samme avvisningsbestemmelsen som angitt ovenfor. Tilbakekall og endring av tilbud Reglene for tilbakekall og endring av tilbud er nedfelt i 11-5 og 20-5. Tilbud som er mottatt av oppdragsgiver kan tilbakekalles og endres innen tilbudsfristens utløp. Tilbakekallet må skje skriftlig, for eksempel ved brev, elektronisk, eller telefaks. Endringen av tilbudet er å anse som et nytt tilbud, og må derfor oppfylle formkravene til tilbud og komme frem til oppdragsgiver innen tilbudsfristen for å være gyldig. Det er leverandøren som har risikoen for at tilbudet kommer frem til oppdragsgiver innen fristen. Registrering av innkomne tilbud Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i 11-6 og 20-6. Oppdragsgiver skal merke tilbudene med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. Bestemmelsen skal sikre gjennomsiktighet, etterprøvbarhet og likebehandling, da det blir mulig å kontrollere i ettertid at tilbudene faktisk ble innlevert innen tilbudsfristens utløp og at leverandørene ble likebehandlet. Bestemmelsen er en ordensforskrift som retter seg mot oppdragsgiver. Dersom oppdragsgiver skulle glemme å merke de innkomne tilbudene, er dette uheldig i forhold til de grunnleggende prinsippene, men tilbudet vil likevel anses som rettidig innkommet. På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte at tilbudet er mottatt. Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i forskriftens 11-7 og 20-7. Tilbudsåpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver, på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer, og referer seg til oppdragsgivers interne tilbudsåpning. Oppdragsgiver kan velge om tilbudsåpningen skal være åpen for leverandørene. Dette vil bidra til økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. Åpen tilbudsåpning vil imidlertid bare kunne benyttes i anbudskonkurranser og konkurransepreget dialog. Ved konkurranse med forhandling må tilbudene holdes hemmelig, slik at den videre konkurransen ikke påvirkes. Hvis oppdragsgiver velger å ha en åpen tilbudsåpning, skal det opplyses om tid og sted i konkurransegrunnlaget, jf. 8-1 og 17-1 annet ledd bokstav c. For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det hensiktsmessig at oppdragsgiver fører utfyllende protokoll fra tilbudsåpningen. 7.2 Datainnhenting Informasjon om praksis og rutine ble innhentet ved intervju av rådmannen og fagleder på teknisk samt en samtale med ansatte i fellestjenesten. 20 - OFFENTLIGE ANSKAFFELSER - FØLGES REGELVERKET? -