Rapport etter forvaltningskontroll Kontrollert kommune: Levanger kommune Dato rapport : 11.06.2019 Kontroll avholdt dato: 25.04.2019 Kontroll-leder: Gjennomført av: Til stede fra kommunen: Kontrollerte ordninger: Anne Solstad Gaute Arnekleiv, Trond Rian, Odd Lutnæs Sakshaug, Anne Solstad Trude Nøst, Øystein Lunnan, Ingrun Sivertsen, Ellen Vie, Karstein G. Lona Tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket (NMSK) Skogfond AR5 Produksjonstilskudd og avløsertilskudd ved ferie og fritid i jordbruket 1 Sammendrag Rapporten er skrevet med bakgrunn i Fylkesmannen sin foreløpige rapport som var vedlagt vårt brev datert 07.05.2019 og Levanger kommune sin tilbakemelding vedlagt deres e-post datert 16.05.2019. Rapporten beskriver de funn (avvik og merknader) som ble avdekket. I Levanger kommune ble det konstatert 7 avvik og 6 merknader. 2 Generelt om kommunen Landbruksforvaltningen er organisert som en resultatenhet under avdeling for samfunnsutvikling og plassert direkte under avdelingens kommunalsjef. På kontrolltidspunktet var det 3,4 årsverk i kommunen som jobber med landbruksforvaltning. I 2018 hadde Levanger kommune 436 søkere om produksjonstilskudd. Dette er nest flest søkere blant kommunene i Trøndelag. I forhold til skogbruket ble det i 2018 avvirket 33.400 kbm. Kommunen er dermed den 9. største i fylket på skog, målt i avvirkning. E-post: fmstpostmottak@fylkesmannen.no Internett: www.fylkesmannen.no/st Organisasjonsnummer: 974764350
2 Tabellen under viser hvor mye midler og hvor mange enkeltvedtak som ble fattet i Levanger kommune i 2018 på de tilskuddsordningene kommunen hadde fått delegert myndighet fra staten: Tilskuddsordning Antall Beløp - kr enkeltvedtak Produksjonstilskudd + avløsning ferie og fritid 436 110.260.028 Tilskudd til avløsning ved sykdom mv 42 1.035.578 Skogfond 118 1.319.000*) Nærings- og miljøtiltak i skogbruket (NMSK) 118 910.000 Tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket (SMIL) 11 2.342.372 Regionale miljøtilskudd (RMP) 216 5.591.748 Tilskudd til drenering 17 1.195.040 SUM 122.653.766 *) Skogfond til NMSK skogkulturtiltak. I tillegg kommer skogfond godkjent av kommunen til andre formål inkl. klimaskogplanting. 3 Hjemmel for kontrollen Hjemmel for kontroll er Reglement for økonomistyring i staten 15: «Overordnede virksomheter skal ivareta kontroll med at underliggende virksomheter og enheter utenom statsforvaltningen som utøver forvaltningsmyndighet, utfører sine oppgaver på forsvarlig måte og i henhold til 14». 14 inneholder bestemmelser for internkontroll. Kontrolloppgavene er delegert til Fylkesmannen i Virksomhets- og økonomiinstruksen nr 5.1.10. Fylkesmannen skal kontrollere om kommunen har etablert systemer og rutiner som sikrer at ordningen forvaltes i samsvar med gjeldende landbrukspolitikk, og i samsvar med gjeldende lover, forskrifter og retningslinjer. 4 Grunnlag for kontrollen Fylkesmennene er gjennom vår Virksomhets- og økonomiinstruks og vårt Tildelingsbrev bedt om å vektlegge kontroll for å sikre kvalitetsmessig god tilskuddsforvaltning. Utvelgelsen av kontrollobjekter er risikobasert. Samtidig står det i tildelingsbrevet at vi bør ha forvaltningskontroll i 20 % av kommunene hvert år og at vi skal ha 100 % oppfølging av avvik. Målet med kontrollen er å ivareta at midlene over jordbruksavtalen brukes til det formålet de er tiltenkt. Kontrollen skal også ivareta rettsikkerheten til søker. 5 Gjennomføring av kontrollen Varsel om kontroll ble gitt i e-post av 25.03.2019 og kontrollen ble gjennomført 25.04.2019.
3 Følgende dokumenter var gjennomgått av Fylkesmannen før kontrollen: Tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket (NMSK) søknader for året 2018 Skogfond - søknader for året 2018 Produksjonstilskudd og avløsertilskudd ved ferie og fritid i jordbruket søknader for året 2018 Tema for kontrollen var følgende: Tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket (NMSK), med særlig fokus på: Kommunens forvaltning av regelverket med spesielt fokus på forståelse av regelverk, kontroll av dette og oppfølging av instrukser gitt av Fylkesmannen (FM) og Landbruksdirektoratet (Ldir.) Skogfond, med særlig fokus på: Kommunens forvaltning av regelverket med spesielt fokus på forståelse av regelverk, rammen for skjønnsutøvelse og kontroll av omsøkte tiltak. AR5 med særlig fokus på: Kontinuerlig ajourhold kart Egenprodusert jordregister til Landbruksregisteret Store avvik (over 50 daa) mellom Landbruksregister og kart Arbeidsrutiner i kommunen Produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket, med særlig fokus på: Vanlig jordbruksproduksjon ( 2) Tilskudd til husdyr beite ( 3 3.ledd bokstav c og d) Tilskudd til økologisk produksjon ( 3, 4) Driftsfelleskap ( 7 2. ledd) Kontroll ( 10) Avkorting ved feilopplysning ( 12) Kommunen hadde før kontrolldagen fått tilsendt et egenvurderingsskjema som ble besvart og returnert Fylkesmannen i forkant av stedlig kontroll. Kontrollen startet med et åpningsmøte hvor hjemmel for kontrollen, informasjon om kommunen, agenda for dagen og andre praktiske forhold ble gjennomgått. Deltakerne fra Fylkesmannen hadde en forvaltningsdialog med saksbehandlerne på de ulike ordningene og gikk også gjennom dokumentasjonen. På slutten av dagen ble det gjennomført et sluttmøte hvor avvik og merknader ble gjennomgått.
4 6 Kontrollområder Følgende tema ble tatt opp uten at det ble registret funn: Generelt om tilskuddsforvaltning: Spørsmålet rundt inhabilitet er oppfylt og løst ved at alle saker knyttet til dette blir løfta til rådmann. Det er høy generell bevissthet knyttet til å sikre at forvaltningslovens bestemmelser følges i kommunens løpende forvaltning. AR5 Kommunen gjør grundig arbeid med kontinuerlig ajourhold på jordbruksareal. Siste periodiske ajourhold er basert på flybilder fra 2009 med delvis dekning i kommunen. Normalt bør periodisk ajourhold skje hvert 4-7 år. Produksjonstilskudd: Kommunen har i 2018 kontrollert 44 foretak av 436 som søkte i 2018, og kommunen oppfyller dermed kravet om at 10 % skal kontrolleres. Kommunen kontrollerer de søkerne de finner grunn til å sjekke for økologisk areal/husdyr opp mot Debio sine registre. Kommunen vurderer om det er sannsynlig at dyr oppfyller krav til utmarksbeitetilskudd. Kommunen har oversikt over og følger opp foretak med varselmeldinger om lave lammevekter og få lam pr søye og lave melkeleveranser i 2018. I 2018 ble alle fulgt opp. Tabellen under gir en oversikt over de avvik og merknader som ble avdekket under kontrollen: Avvik er mangel på oppfyllelse av krav til forvaltningen av ordningen som er fastsatt i eller i henhold til reglement for økonomistyring i staten, styrende dokumenter, regelverket og/eller retningslinjer for ordningen Merknad er forhold som ikke strider med krav, men der fylkesmannen finner grunn til å peke på behov for forbedringer
5 Avvik og merknader som ble avdekket under kontrollen: Generelt i forbindelse med tilskottsforvalting jord- og skogbruk Avvik 1 Avvik fra Frist for å lukke avviket Manglende delegasjon av budsjettdisponeringsfullmakt Det var ikke synliggjort på kontrolldagen at budsjettdisponeringsfullmakt er delegert fra rådmann til saksbehandler og godkjenner for ordningene NMSK, tilskudd til avløsning ved sykdom mv., SMIL, drenering. Regelverk for økonomistyring i staten og Bestemmelser om økonomistyring i staten. Umiddelbart Denne skal være skriftlig. Det er mottatt delegasjon datert 02.05.2019. Denne var ikke gjeldende for kontrollåret 2018, og den mangler delegering for NMSK. Nærings- og miljøtilskudd i skogbruket (NMSK) og Skogfond Avvik 2 Avvik fra Frist for å lukke avviket Krav om 10 % kontroll av driftstilskudd mangler dokumentasjon Retningslinjer for tilskudd til skogbrukstiltak i Trøndelag 2018, Fylkesmannen i Trøndelag 19.2.2018. Bestemmelser om økonomistyring i staten, pkt. 6.3.8.2 «Tilskuddsforvalter skal kontrollere informasjonen mottakeren sender inn som har betydning for tilskuddsforvalters beregning av tilskuddsbeløp og tildeling. Gjennomførte kontrolltiltak skal dokumenteres på en tilfredsstillende måte» Umiddelbart Det er ingen dokumentasjon på gjennomført kontroll Avvik 3 Avvik fra Utbetaling av skogfond uten at forhåndsgodkjenning av sprøyting er gitt. 17 Forskrift om skogfond o.a. 1. ledd.
6 Frist for å lukke avviket For kommende saker Merknad 1 Traktorsprøyting over 15 daa, skal godkjennes på forhånd iht 22 i Forskrift om plantevernmidler. Det bør ikke utbetales skogfond før godkjenning er gitt. Innvilget lavere plantetall enn anbefalt i overordna retningslinjer og vilkår for tilskudd 3 og 4 NMSK forskriften. Tall for antall planter er gitt som anbefaling. Statistikk over saker med planting i 2018 viser at det i flere saker er gitt tilskudd i saker med et plantetall under anbefalt. Fylkesmannen anbefaler at standard for plantetall gran i Trøndelag stilles som vilkår for tilskudd. Merknad 2 Ungskogpleie tilskudd store arealavvik Det er stort arealavvik mellom kartlagt areal eller oppgitte bestandsnummer og tilskuddsareal. Arealet gjelder delvis hogstklasse 3. NMSK 4 Bestemmelser om økonomistyring i staten, pkt. 6.3.8.2 «Tilskuddsforvalter skal kontrollere informasjonen mottakeren sender inn som har betydning for tilskuddsforvalters beregning av tilskuddsbeløp og tildeling.» Fylkesmannen anbefaler splitting på flere tiltaksenheter pr søknad og strengere krav til dokumentasjon, der det oppgis at deler av bestand er ryddet. Dette er nødvendig for å dokumentere hva kommunen har gitt tilskudd til og bedrer kommunens kontrollmulighet. Kommunen bør vurdere å utsette helt eller delvis behandling av omfattende søknader som leveres rett før den tekniske fristen for utbetaling. Kommunen bør innarbeide en tidligere søknadsfrist i retningslinjene.
7 Merknad 3 Innvilget skogfond til vegvedlikehold uten forhåndsgodkjenning Skogfondsforskrift 11 I en sak er det gitt skogfond til vegvedlikehold over kr. 4 lm uten dokumentert forhåndstilsagn. Kommunen hevder at de har vært i kontakt med Fylkesmannen om dette. Fylkesmannen anbefaler å innføre rutine med krav om forhåndsgodkjenning for beløp over kr 4 pr lm. Merknadsfelt i ØKS kan benyttes som dokumentasjon. Merknad 4 Manglende dokumentasjon ved utbetaling av tilskudd til planting og ungskogpleie På to eiendommer er tilskudd for henholdsvis planting og ungskogpleie, beregnet for begge tiltakene, men ført som utbetaling på den ene posteringslinjen. Dette vises også på skogeiers kvittering og kan oppfattes som at tilskudd ikke er godkjent. Fylkesmannen anbefaler at det i slike tilfeller praktiseres at vedtak om tilskudd på et tiltak følges av utbetaling på samme tiltak. Produksjonstilskudd og tilskudd til avløsning ved ferie og fritid i jordbruket Avvik 4 Kontrollskjemaer uten underskrift og nødvendige fullmakter Det finnes ett kontrollskjema som ikke er underskrevet verken av kontrollør eller søker. I to andre tilfeller er det kontrollskjema som ikke er underskrevet der ikkerepresentanter for foretaket var til stede. Det er ikke kjent om de aktuelle har fullmakt til å være stedfortreder som representant for foretaket. Det er i tillegg ett kontrollskjema som ikke har utfylling i kolonner for kontroll og heller ikke underskrevet av innehaver av foretaket. Avvik fra Rundskriv 2018-31 kap. 5.5.3 Frist for å lukke avviket For framtidige kontroller Innehaver av foretaket eller en annen person som forplikter foretaket bør få mulighet til å se og signere kontrollskjemaet. Kontrollør skal underskrive.
8 Avvik 5 Driftsfellesskap Kommunen har ingen skriftlig oversikt over foretak med ytre kjennetegn på driftsfelleskap. Likevel vektlegger kommunen at de har god oversikt da de har jobbet lenge i forvaltningen og har god lokalkunnskap. De poengterer i samtale at de er i forkant og informerer søkerne om regelverket. Det har også vært utført kontroll på aktuelle foretak. Avvik fra Rundskriv 2018-30 punkt 7, spesielt punkt 7.8.3 og 7.8.4. Frist for å lukke avviket Fra og med søknadsåret 2019 Vurdering av driftsfellesskap kan endre seg fra år til år, og kommunen bør lage seg en oversikt over foretak hvor ytre kjennetegn eller andre forhold som tips mv gir grunnlag for mistanke om at det foreligger et regelstridig driftsfelleskap mellom to eller flere foretak. Kommunen må sørge for at vurderinger av driftsfellesskap kan dokumenteres i ettertid. Avvik 6 Avkorting på grunn av feilopplysninger manglende vurdering av aktsomhet Det finnes flere eksempler (som er gjennomgått med saksbehandler på kontrolldagen) på at kommunen har godkjent færre dyr eller mindre areal enn omsøkt. Kommunen har ut fra aktuelt avkortingsbeløp vurdert at de ikke skal avkorte da beløpet var under 1000 kr. Likevel er det i enkelte tilfeller avkortet beløp under 1000 kr. Grensen på 1000 kr er ingen uttalt grense i forskrift og rundskriv. Vi finner at aktsomhet ikke er vurdert i tre konkrete saker Tilskuddsmottakerne etter forskriften er selvstendig næringsdrivende og det stilles derfor strenge krav til aktsomheten. Mottaker vil derfor sjelden kunne ha gitt feilopplysninger i aktsom god tro. Avvik fra Forskrift om produksjonstilskudd og avløser tilskudd 12 RS 2018-31 punkt 6.15.1 RS 2018-30 punkt 12.1 Frist for å lukke avviket Fra og med søknadsåret 2019 Kommunen har vurdert om tilskuddet skal avkortes, jf. RS 2018-31 punkt 6.15.1, dvs. om feilopplysningen kunne ha ført til feilutbetaling av tilskudd men ikke vurdert om søker har handlet uaktsomt
9 eller forsettlig, jf. RS 2018-30 punkt 12.1 Avvik 7 Endring til søkers gunst Det finnes eksempler (som er gjennomgått med saksbehandler på kontrolldagen) på at kommunen har godkjent flere dyr, høyere areal og høyere utgifter til avløser enn omsøkt. Kommunens begrunnelser for endringene er ikke i samsvar med regelverket da godkjente opplysninger er høyere enn omsøkt og dermed fører til at utbetalt beløp blir større enn det som er omsøkt. Avvik fra Rundskriv 2018-31 punkt 6.2 Frist for å lukke avviket Fra og med søknadsåret 2019 Merknad 5 Dersom søker har gitt en feilopplysning som gir en lavere utbetaling enn de faktiske forhold gir grunn for, er hovedregelen at saksbehandler ikke skal endre slik at godkjente opplysninger blir høyere enn det som omsøkt. Unntaket er for eksempel åpenbare feilføringer. Kommunen kan gjøre endringer innenfor samme dyregruppe eller vekstgruppe, men kun til kode med lik eller lavere tilskuddssats. Når søker f.eks. ikke har husket å fylle inn alle data i sin søknad så må det søkes dispensasjon fra søknadsfristen. Risikobasert kontrollplan er mangelfull og utplukk for kontroll er ikke risikobasert med fokus på produksjonstilskuddene. Kontrollplan Kommunen har i 2018 plan datert 20.11. for risikobasert kontroll med hovedfokus på dyrevelferd og miljø og da særlig på storfehold. Planen er laget helt på slutten av søknadsåret. Beitebruk på inn- og utmark og spredeareal for kraftfôrkrevende produksjoner uten eget areal er tema i tillegg til kontroll av gjødslingsplan og spredeareal (8 kun med spredearealkontroll). Planen har dermed mere fokus på dyrevelferd og forurensning enn produksjonstilskuddene. Planen inneholder ingen vurderinger av hvorfor de ulike tilskudd er valgt ut som fokusområder. På kontrolldagen ble det muntlig grunngitt at med bakgrunn i dialog med
10 blant andre Mattilsynet, ble vurdert at ammekuprodusentene burde vies oppmerksomhet da den ikke så lett fanges opp av andre instanser (eks Tine). Planen mangler risikoindikatorer (f.eks. der store avvik mellom husdyrkontroll og søknad, vanlig jordbruksproduksjon varslet med varselmelding mv.) som saksbehandler skal være ekstra oppmerksom på under saksbehandling det enkelte år. Fylkesmannen mener at framlagte plan er et utgangspunkt for videre arbeid med kontrollplanen. Når plana revideres, bør den i større grad synliggjøre risiko knytta til de ulike tilskuddsordningene, samt liste opp risikoindikatorer som skal brukes under saksbehandling hvert år. Den bør også være klar i forkant av søknadsåret. Dersom det i løpet av året oppstår situasjoner som gjør at fokus på kontroll bør endres, må planen oppdateres. Det vises til RS 2018-31 fra Landbruksdirektoratet, punkt 5.2.1 «Kommunen bør ha et skriftlig dokument...» Risikobasert utplukk Kommunen la fram liste med 42 foretak som ble trukket ut til kontroll i 2018. Det er ikke godt nok begrunnet i hvilken grad disse er plukket ut med grunnlag i risikovurdering i forhold til tilskudd. Kommunens fokus har i hovedsak vært dyrevelferd og spredeareal. Å fokusere på dyrevelferd og spredeareal er ikke relevant for utplukk til kontroll alene og Fylkesmannen mener at Levanger har vektlagt dette i for stor grad i forbindelse utplukk for kontroll av produksjonstilskudd. Utplukket er i samsvar med fokusområder for 2018 i kontrollplanen, men hverken plan eller liste for utplukk dokumenterer risikovurderinger. Risikobasert utplukk innebærer at kommunen må vurdere sannsynligheten for at det kan være feil i opplysninger i søknaden, og mulige konsekvenser de kan få, og plukker ut de tilfellene hvor risikoen blir vurdert som høyest til kontroll. Det vises til RS 2018-31 fra Landbruksdirektoratet punkt 5.2 «Risiko er kombinasjonen av konsekvens og sannsynlighet.» Presisering av roller og grunnlag
11 Fylkesmannen finner det nødvendig å presisere at det ved vurdering av f.eks. vanlig jordbruksdrift er det forskriftens 2 grunnvilkår som legges til grunn. Ved brudd på dyrevelferd må dette være konstatert av Mattilsynet og det er da forskriftens 11 avkorting ved regelverksbrudd som legges til grunn for vurderingen. Merknad 6 Dokumentasjon og kommentar Kommunen har ikke lagt inn dokumentasjon under dokumentasjon og vurderinger i kommentarfeltet for aktuelle søknader i estil PT. Det var bare lagt inn grunn for endring på hver pkode som hadde blitt endret. Rundskriv 2018-41, pkt 6.2 I RS 2018-41 står det blant annet at «Saksbehandler må skrive inn en begrunnelse i estil PT når søkers opplysninger og godkjente opplysninger er forskjellig. 7 Avsluttende kommentarer Det er positivt at kommunen har jobbet med å etablere rutiner på flere områder innenfor tilskuddsforvaltningen på jord og skog. Videreutvikling av dagens rutiner og utarbeidelse av nye der man mangler rutiner, vil gi et godt grunnlag for forvaltning av de økonomiske virkemidlene framover. Det er viktig at tilskuddssøkerne blir behandlet som selvstendig næringsdrivende med ansvar for både å sette seg inn i gjeldende regelverk og vite konsekvensene av ikke å følge dette.