Samhandlingen mellom miljøforvaltningen og politiske styrer Trondheim 5. november 2013 Lasse Jalling, avdelingsdirektør for samferdsel, plan og miljø, KS
Samhandlingen mellom miljøforvaltningen og politiske styrer - eller. Kommunalt selvstyre en hodepine for miljøforvaltningen?
Lokalpolitisk skjønn innenfor rammer gitt av Storting og regjering
Hvorfor er den lokale verneområdeforvaltningen utfordrende? Modellen er resultat av et politisk kompromiss Utfordrende modell fordi det er sterke statlige føringer på forvaltningen og begrenset rom for å ivareta lokale ønsker Forvalteren plassert hos fylkesmannen for å sikre god faglig forankring og kontroll Hvor er det lokale handlingsrommet utfra de lokale hensyn som bør ivaretas?
Naturmangfoldlovens virkninger i kommunene - gjennomgang av kommunale erfaringer Bakgrunn: Naturmangfoldloven stiller store krav til den kommunale saksbehandlingen. Hvordan er situasjonen og opplevelsen ute i kommunene? Eks: registrering av utvalgte naturtyper og prioriterte arter: Minst én av de fem utvalgte naturtypene til stede i 392 av landets kommuner, 211 kommuner hadde to eller flere utvalgte naturtyper. Det vil innebære restriksjoner mot nye inngrep eller endret eller ny bruk der de befinner seg, og tiltak i områder med utvalgte naturtyper vil være grunnlag for innsigelse. Hvordan håndterer kommunene dette?
Naturmangfoldlovens virkninger i kommunene - gjennomgang av kommunale erfaringer Bakgrunn: Tilbakemelding om at mange verneområdestyrene ikke opplever reell beslutningsmyndighet. Lokalt (politisk) skjønn overprøves. Prosessene er tungrodde. - Er det riktig, og hva kan/bør i tilfelle gjøres?
Naturmangfoldlovens virkninger i kommunene - gjennomgang av kommunale erfaringer KS FoU gjennomført av Nina og Nordlandsforskning i 2013 Metode: Internettbasert spørreundersøkelse til kommunene og personlige intervjuer og gruppeintervjuer (i case studiene). To verneområdestyrer valgt ut til case-studier: (1) Dovre-Sunndalsfjella og (2) Midtre Nordland nasjonalparkstyre. Gjennomgang av saker som er vedtatt av verneområdestyrer, men som er påklaget og avgjort av departementet, med vurdering av hva beslutningstaker har vektlagt i sin avgjørelse.
Utvalgte funn: Legitimiteten til de lokale verneområdestyrene (VOS) etableres etter andre mekanismer og prinsipper enn den legitimiteten som etableres mellom staten og disse aktørene: Store forventninger er knyttet til hvordan VOS skal spille på lag med lokale aktører. Tolkning av vurderingskriterier (for eksempel på dispensasjonssøknader) miljøfaglig «snevert eller lokalsamfunnsmessig «bred» tolkning? Bærekraftig «bruk» versus «vern» ordførere og områdestyrer som lokalbefolkningens talsmenn? VOS oppgave å sørge for at handlingsrommet i verneforskriften blir optimalt utnyttet til lokalsamfunnets beste Tilrettelegging av tradisjonell bruk og utnyttelse av utmarksressurser
Utvalgte funn: Noen styremedlemmer i VOS foreslår å styrke handlingsrommet gjennom endrede ansettelsesforhold til sekretariatet og å gi styret større innflytelse over prinsipielle avklaringer/tolkning av lovverket: Flere peker på at fylkesmannen som arbeidsgiver- i praksis sitter med flere virkemidler overfor et sekretariat enn det styret gjør. Faglige råd og innspill skal hentes fra fylkesmannen og DN i forhold til tolking av lovverket gir lite rom for lokalt skjønn. Hvem som har definisjonsmakten er en viktig, når skjønn utøves. Bør sekretariatet har andre arbeidsgivere enn fylkesmannen? Styrets rolle for verdiskaping må styrkes i og i tilknytning til verneområdene Bedre økonomiske tilskuddsordninger etterlyses
5 forbedringspunkter: 1. Byråkratisk og uforutsigbart landskap: Bestillingsdialogen oppleves av styremedlemmer som en unødvendig byråkratisering 2. Regionalt heller enn lokalt selvstyre?: Verneområdestyrene har beslutningsmyndighet i kommuner de ikke kjenner spesielt godt 3. Handlingsrom: Styremedlemmer oppfatter at de i for stor grad må innordne seg et miljøbyråkratisk landskap som legger sterke føringer for hvilke beslutninger som kan fattes. 4. Inkonsistens i saksbehandling: Likebehandling mellom aktører og saker forventes. 5. Styrke lokal beslutningsmyndighet: i forbindelse med planprosesser eller revisjoner av planer er brukermedvirkning og dialog sentrale stikkord.
Inkonsistens i saksbehandlingen Tolv klagesaker undersøkt halvparten medhold, halvparten avvist Enighet mellom MD og VOS i saker om motorferdsel og småkraft Ulik konklusjon i tre motorferdselsaker og tre saker om utbedring av hytter. MD skjønnsmessige avgjørelser inkluderer brukerhensyn som eks nyttekjøring opp mot naturhensyn som f.eks verneformålet Vanskelig å finne overordnede og enhetlige avveininger mellom eks friluftsliv og motorisert ferdsel. Forholdsvis like saker får ulikt utfall
De forholdsvis like sakene 1) beltebilkjøring i Rondane 2) skuterkjøring i Reisa, og 3) løypekjøring i Trollheimen, får ulike utfall hos departementet. «Mens rutinemessig kjøring med beltebil for å frakte turister inn i villreinområdet i Rondane vurderes som nyttekjøring og ikke i strid med friluftshensyn, i en av Norges mest besøkte nasjonalparker med en verneverdig villreinbestand, blir en enkelttur på skuter for å frakte elever inn til tamreinbeite i en av Norges mindre besøkte parker, ansett som problematisk i hht til forskriften og friluftsinteresser. Også løypepreparering i Trollheimen blir avvist på et tilsvarende grunnlag»
Kort om kommunenes oppfølging av naturmangfoldloven: Betydelig naturmangfoldarbeid i kommunene, særlig gjennom kommuneplanleggingen 87% oppgir at prioriterte arter og naturtyper vurderes i areal- og byggesaksbehandling. En relativt stor andel kommuner (77 %) har inntil en full stilling relatert til naturmangfoldarbeid. I alt 70 % av kommunene oppgir at de ikke har egne miljøplaner eller plan for biologisk mangfold og dermed må ivareta arbeidet med naturmangfold gjennom det generelle planarbeidet i kommunen. Det viktigste for kommunene i arealplanleggingen var å legge til rette for videre utvikling av industri og næringsliv og utbygging av flere boliger. NML oppleves ikke som et stort hinder for videre arealplanlegging og utnyttelse i kommunene.
Oppfølging og veiledning av naturmangfoldloven fra sentralt hold oppleves som mangelfull. Kommunene etterlyser bedre oppfølging/veiledning, særlig kursing og veiledning (76 %) og mer skriftlig materiell (37%). I 26 % av kommunene har politikerne fått opplæring i naturmangfoldloven, mens i 20 % av kommunene hadde politikerne fått opplæring om biologisk mangfold. Blant administrativt ansatte hadde 93 % fått opplæring i NML og 79 % har fått opplæring om biologisk mangfold. Kartfesta informasjon vurderes å være svært nyttig, men skårer ikke høyt når det gjelder vurdering av pålitelighet og detaljeringsnivå.
Mulige fremtidige utfordringer i forhold til arbeid med naturmangfold i kommunal regi. Mangel på økonomiske ressurser Deretter vurderes tre forhold relativt likt; (1) avveiningen mellom ulike brukerinteresser, (2) manglende oversikt over status for sårbare, trua eller prioriterte arter, utvalgte naturtyper eller det biologiske mangfoldet og (3) mangel på kompetent personell til å håndtere denne type saker
Konklusjoner: Kommunene har etter NML blitt nødt til å vurdere naturhensyn i noe sterkere grad enn før. Utfall av saksbehandling ser ikke ut til å være vesentlig endret fra før-situasjonen Hovedutfordringen er kapasitet for saksbehandlere og prioritering av ressurser Lokal beslutningsmyndighet om vern og bærekraftig bruk kan styrkes gjennom brukermedvirkning og dialog i forbindelse med planprosesser eller revisjon av verneplaner. Faste kontaktflater mellom forvaltning og næringsaktører/interesser vil bedre dialog og skape bedre forståelse mellom brukersiden og vernesiden. At kommunene opparbeider seg kunnskap om NML kan komme godt med i en bedret modell for lokal forvaltning for verneområder å styrke den alminnelige forvaltningen av naturmangfold i kommunene, er det et godt steg på vegen for en forbedret forvaltning også av verneområdene.