SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Håkon Randal Arkiv: 141 Arkivsaksnr.: 18/35 Sign: Dato: Utvalg: Formannskapet 22.01.2018 Kommunestyret 05.02.2018 VALG FOR FRAMTIDA - SAMFUNNSPLANLEGGING OG ØKONOMISK BÆREKRAFT Rådmannens forslag til vedtak: 1. Kommunestyret tar utfordringsdokumentet som er vedlagt saksutredningen til orientering. 2. Kommunestyret legger utfordringsdokumentets perspektiver til grunn i utarbeidingen av planprogrammet til revisjonen av kommuneplanens samfunnsdel. 3. Kommunestyret legger utfordringsdokumentets perspektiver til grunn i framtidige budsjett og økonomiplaner og utarbeiding av økonomiske handlingsregler for Karmøy kommune.
SAKSFRAMSTILLING Formål Rådmannen har utarbeidet et utfordringsdokument som belyser utvalgte forhold knyttet til samfunnsutvikling og den kommunale driften, med særlig fokus på økonomisk styring og prioritering innenfor kommunens tjenesteområder. Det er rådmannens hensikt at dokumentet skal peke på sentrale problemstillinger og utfordringer ved Karmøy som organisasjon. Innholdet bør gi utgangspunkt for drøftinger, både på politisk og administrativt nivå, om viktige vegvalg for utviklingen av Karmøy kommune. En annen sentral hensikt er at arbeidet skal sees i sammenheng med kommende revisjon av Kommuneplanens samfunnsdel. Saksframlegget og utfordringsdokumentet er å regne som et forarbeid til revisjon av samfunnsdelen, der kommunestyrets vedtak legger føringer for utformingen av planprogrammet til samfunnsdel. De perspektivene som belyses i saken er også relevante i framtidige prosesser knyttet til budsjett og økonomiplan. Forslag til ny kommunelov framhever kommunestyrets ansvar for en langsiktig økonomiforvaltning, og det foreslås at kommunen skal vedta økonomiske handlingsregler i form av «finansielle måltall for kommunens økonomiske utvikling (målsettinger for utviklingen i driftsresultat, gjeld og annet)», og denne utredningen vil også være et grunnlag for det videre arbeidet med slike handlingsregler. Bakgrunn Kommunal planstrategi 2016-2019 ble vedtatt av kommunestyret 07.03.2016. Planstrategien sier at kommuneplanens samfunnsdel skal revideres i perioden 2018-2019. Gjeldende samfunnsdel ble vedtatt av kommunestyret 16.06.2015. I ettertid av kommunestyrets vedtak har det også blitt utarbeidet en kortversjon av samfunnsdelen. Det er flere forhold som taler for revisjon ettersom gjenldende samfunnsdel, nemlig at en får et styringsdokument som er oppdatert i forhold til kommunens planverk, dagens kunnskapsgrunnlag, omorganiseringsprosessen i kommunesorganisasjonen samt er forankret i kommunens målkart. Karmøy kommunes målkart ble vedtatt av kommunestyret 19.09.2016. Målkartet viser den ambisjonen, de mål og de verdier som skal ligge til grunn for den kommunale drift og virksomhet. Utfordringsdokumentet har særlig belyst forhold som kan kobles til de kommunale mål for «god økonomisk styring og riktig prioritering» samt «utvikle og gi framtidsretta tjenester». Det kommunale målkartet er inkludert i saksframlegget som eget vedlegg. Om utfordringsdokumentet Problemstilling Problemstillingen består av ett hovedspørsmål og tre delspørsmål. Delspørsmålene belyses hver for seg igjennom statistikk, og på bakgrunn av disse utredningene utgjør dette endelig et grunnlag til å ta stilling til hovedspørsmålet. Hovedspørsmål «Har Karmøy kommune en bærekraftig økonomi?»
Delspørsmål 1) «Hva er dagens kostnadsnivå i Karmøy sammenlignet med andre kommuner på sentrale tjenesteområder?» 2) «Hva er de viktigste årsakene til at situasjonen, med utgangspunkt i delspørsmål 1, er slik?» 3) «Hvordan ser en for seg, med bakgrunn i dagens driftspraksis av kommunale tjenester, at situasjonen utvikler seg utover neste tiår?» Utfordringer Innledningsvis gis det en kort gjennomgang av langsiktige utfordringer i kommunal sektor generelt, med hovedfokus på demografi. Denne seksjonen etterfølges av egne underkapittel med utredninger knyttet til hvert av delspørsmålene i problemstillingen. Langsiktige utfordringer for kommunale sektor En av de mest sentrale langsiktige utfordringene for kommunal sektor er «demografiutfordringen». En sikter her til at andelen eldre, særlig aldersgruppen 80 år og oppover, vil øke markant i løpet av de kommende tiårene. Utviklingen vil legge press på kommunenes ressurser og økonomi. Statistisk sentralbyrås prognoser for middels nasjonal vekst tilsier at Karmøys folketall vil øke med ca. 5 200 personer i perioden 2017-2035, fra ca. 42 200 til ca. 47 500. Sammensetningen i Karmøys befolkning vil da endre seg i form av en synkende andel unge, synkende andel personer i arbeidsfør alder og økning i andel pensjonister. Implikasjonene vil blant annet være reduserte skatteinntekter grunnet færre innbyggere i arbeidsfør alder og økte kostnader og behov for pleie- og omsorgstjenester som følge av flere eldre. Perspektivmeldingen 2017 henviser til demografi-utfordringen og påpeker viktigheten av at kommunene arbeider med å effektivisere sine tjenester. Og det er særlig innenfor velferdstjenestene pleie og omsorg, grunnskole og barnehage man må rette hovedinnsatsen i effektiviseringsarbeidet. Kommunenes kapasitet og kompetanse til å levere effektive tjenester var også et viktig fokus i Kommunereformen. Konklusjonen fra 0-alternativ-utredningen, som Karmøy kommune selv utarbeidet, påpekte blant annet at kommuneorganisasjonen hadde kapasitet og kompetanse til å utføre kommunale oppgaver og drift, men at større fagmiljøer og mer lønnsom drift ville bidra til å styrke kommunens evne til å ivareta sine roller. I mulighetsstudien for storkommune på Haugalandet, som var utarbeidet av konsulentvirksomheten Agenda Kaupang, ble det blant annet konkludert med at samtlige kommuner på ytre Haugalandet ville ha store utfordringer med å møte behovet for pleie- og omsorgstjenester i tiden fram mot 2040. Kommunale driftsutgifter i Karmøy sammenlignet med andre kommuner Av de samlede kommunale driftsutgiftene utgjør tjenesteområdene pleie og omsorg, grunnskole og barnehage ca. 75 % i Karmøy, ca. 71 % blant gjennomsnittet i K13-gruppen og ca. 68 % i landsgjennomsnittet. Karmøy skiller seg ut fra K13-gruppen og landsgjennomsnittet ved at en sammenlignbar større andel av driftsutgiftene er knyttet til nevnte tre tjenesteområder, både i kombinasjon og hver for seg. Karmøy kommune inngår i K13 (KOSTRA-gruppe 13), som er en samlekategori av totalt 49 by- og tettstedskommuner med sammenlignbare samfunnsmessige, sosiale og økonomiske trekk.
Pleie og omsorg, grunnskole og barnehage er tjenesteområdene som skiller seg ut med de høyeste aboslutte driftsutgiftene. I forhold til K13-gruppen er kostnadene kr 1 316 (7, 4 %) høyere pr. innbygger innen pleie og omsorg. Innen grunnskole er kostnadene kr 786 (5, 9 %) høyere pr. innbygger. Når en kommer til barnehage, er forskjellene små, nærmere bestemt kr 40 (0, 5 %) pr. innbygger. Både de største driftsutgiftene og det største reelle innsparings- og effektiviseringspotensialet i Karmøy er knyttet til pleie og omsorg samt grunnskolen. Karmøy har også høyere driftskostnader enn K13-gruppen innenfor barnevern, plan, kulturvern, natur og nærmiljø og andre tjenesteområder. Disse tjenestetilbudene utgjør også en langt mindre del av kommunens samlede driftsutgifter, og i absolutte tall blir derfor det reelle innsparings- og effektiviseringspotensialet betydelig mindre sammenlignet med pleie og omsorg og grunnskolen. Et forhold som bør trekkes fram, er at flere tjenesteområder i Karmøy har markant lavere driftsutgifter enn K13-gruppen og landet for øvrig. Eksempelvis var driftsutgiftene innen administrasjon samt kultur og idrett henholdsvis 24,6 % og 28, 7 % lavere enn i gjennomsnittet i K13-gruppen. Det følger derfor at innsparings- og effektiviseringsgevinstene er små innenfor disse tjenesteområdene sammenlignet med pleie og omsorg og grunnskole. Gjennom Framsikt, et data- og analyseverktøy for kommunal virksomhetsstyring, budsjettering og økonomiplanlegging, er det utarbeidet anslag for mulige kostnadsbesparelser innenfor Karmøy kommunens tjenesteområder. Anslagene bygger på den forutsetningen at Karmøys driftsutgifter skal være tilsvarende gjennomsnittsnivået i K13-gruppen. For kommunen i helhet, med utgangspunkt i KOSTRA-tallene for 2016, framgår det at Karmøy kommune har et teoretisk handlingsrom (potensiell innsparing) på ca. 42 millioner kroner, eller 1,9 % av det kommunale driftsbudsjettet. Med teoretisk handlingsrom sikter man til innsparings- og effektiviseringsmulighetene i driftsutgifter i forhold til gjennomsnittet blant sammenlignbare kommuner, som i dette tilfellet er K13-gruppen. Dersom driftsutgiftene innenfor et tjenesteområde er høyere enn gjennomsnittet i K13-gruppen, vil avviket fra gjennomsnittet utgjøre et såkalt «positivt handlingsrom». Gitt at en reduserer driftsutgiftene til gjennomsnittsnivået i K13-gruppen, har man da mulighet for innsparinger innenfor tjensteområdet. Hvis man har driftsutgifter lavere enn gjennomsnittet i K13-grupper, betyr dette at man har et «negativt handlingsrom». Det teoretiske handlingsrommet er differansen mellom samlet positivt og negativt handlingsrom. Denne saken tar ikke for seg i hvilken grad og hvordan det teoretiske handlingsrommet kan reelt oppnås. Men det framstår likevel som svært sannsynlig at det finnes innsparingsmuligheter innenfor Karmøys kommunale tjenesteområder. Det positive handlingsrommet utgjør 113 millioner. Pleie og omsorg og grunnskole og er de tjenesteområdene som markerer seg tydeligst, med et handlingsrom på ca. 87 millioner kroner. Det finnes også et positivt handlingsrom på 26, 3 millioner fordelt utover fire andre tjenesteområder. I andre felt som kommunehelse, sosiale tjenester, kultur og idrett og administrasjon, er det oppgitt et negativt handlingsrom på ca. 72 millioner kroner. Med allerede et negativt handlingsrom på over 70 millioner kroner innen blant annet administrasjon samt kultur og idrett, og tatt i betraktning at disse områdene utgjør mindre enn 20 % av kommunens samlede driftsutgifter, vil innsparing effektivisering innen disse områdene ha liten virkning på kommunens samlede driftsutgifter. Forklaringer på Karmøys driftsutgifter knyttet til kommunale tjenesteområder Et gjengående trekk i flere av tema- og sektorområdene som utredes i Kommuneplanens samfunnsdel 2014-2023, er at Karmøy har en spredt befolkning og et desentralisert tjenestetilbud.
Karmøy har i dag et bredt tilbud av kommunale tjenester i alle deler av kommunen (i alle 5 soner). Konsekvensen av den desentraliserte samfunnsutviklingen er at Karmøy forvalter en omfangsrik portefølje av kommunaleid infrastruktur, for eksempel et stort antall kommunale bygg og anlegg. Følgene på kort og lang sikt er en mer kostnadskrevende drift og vedlikehold enn gjennomsnittet i K13-gruppen innenfor enkelte tjenesteområder. Eksempelvis har Karmøy flere kommunale skoler og færre elever per skole enn gjennomsnittet. Man har ikke grunnlag for å hevde at de desentraliserte tjenestene alene kan forklare hvorfor Karmøys driftsutgifter er høyere enn K13-gruppen. Men høyst trolig utgjør forhold som demografi, geografi og strukturen i tjenestetilbudet en viktig del av forklaringen på hvorfor Karmøy har høyere driftskostnader innenfor pleie og omsorg og grunnskole. Økonomiske fremskrivninger Det er utarbeidet fire alternative framskrivninger av Karmøys kommuneøkonomi for perioden 2019-2028. Samtlige alternativ tar utgangspunkt i dagens kommuneøkonomi, men bygger på ulike forutsetninger innen demografi, inntektsgrunnlag, driftsutgifter, lånefinansiering osv. Framskrivningene tar for seg forholdet mellom inntektsvekst og utgiftsvekst, som er et uttrykk for det forventede innsparingsbehovet innenfor hvert av alternativene. Samtlige fire alternativer viser at Karmøy ikke både kan opprettholde dagens utgiftsnivå og dagens investeringsnivå med de utsiktene som er gjort om inntektsveksten. Fordi den antatte veksten i utgifter er høyere enn veksten i inntekter, viser framskrivningene et forventet innsparingsbehov fra 86 millioner til 266 millioner. Med høyere gjeld blir også rentenivået en stadig viktigere usikkerhet, og er en variabel som medfører at handlingsrommet må bindes ytterligere opp. For å kunne imøtekomme ønsker eller behov for økt bevilgningsnivå utover det som gjelder ren demografivekst, må dette eventuelt skje ved ytterligere frigjøring av ressurser. Det er derfor behov for effektivisering/reduksjoner for å kunne opprettholde dagens tjenestetilbud. Konklusjon Med utgangspunkt i dagens driftsutgifter i Karmøy kommunes tjenesteområder, og sett i lys av de forventede demografiutfordringene, tyder dette på at videreføring av dagens driftspraksis ikke er økonomisk bærekraftig, hverken i inneværende eller neste tiår. Konklusjonen er basert på følgende holdepunkter: Karmøy kommune har totalt høyere driftskostnader enn gjennomsnittet av kommunene i K13-gruppen og landsgjennomsnittet. Det er særlig innenfor pleie og omsorg og grunnskolen at driftsutgiftene gir store økonomiske utslag. Antallet eldre vil øke markant, noe som vil medføre et økt tjenestebehov og ressursbruk innenfor pleie og omsorg - en utfordring for alle norske kommuner framover. For å håndtere utviklingen må kommunal sektor arbeide målrettet med å effektivsiere sine tjenester, særlig velferdstjenester som pleie og omsorg, grunnskolen og barnehage. Vi kan forstå dette som en omstillingsprosess for kommunal sektor. Fordi Karmøy har høyere driftskostnader i sine tjenester, følger det også at Karmøy får en tyngre kostnadsbyrde enn de kommunene med lavere driftsutgifter. Med andre ord har Karmøy et mer krevende utgangspunkt og mer ufordelaktige forutsetninger for å håndtere de omstillingene som er nødvendig. Det er vanskelig å gi et entydig svar på hvorfor Karmøy
har høyere driftsutgifter enn K13-gruppen, men høyst trolig utgjør forhold som demografi, geografi og strukturen i tjenestetilbudet en viktig del av forklaringen på hvorfor Karmøy har høyere driftskostnader innenfor noen tjenesteområder, for eksempel pleie og omsorg og grunnskole. De økonomiske framskrivningene for 2019-2028 tilsier at en videreføring av dagens utgiftsnivå og investeringsnivå i Karmøy vil overgå det forventede framtidige inntektsnivået. Framskrivningene viser et betydelig skjevforhold mellom forventet inntektsvekst og utgiftsvekst, og i løpet av perioden vil det opparbeides et innsparingsbehov mellom ca. 90-270 millioner. Rådmannens kommentarer Rådmannen har i denne saken tatt stilling til om Karmøys kommunale tjenesteproduksjon og kommuneøkonomi er bærekraftig i et langsiktig tidsperspektiv. Basert på de analysene, vurderingene og framskrivningene som er utarbeidet, er konklusjonen at en videreføring av dagens situasjon ikke er økonomisk bærekraftig. Utredningsdokumentet gir kun et overordnet og grovmasket blikk på den kommunale virksomheten. I tillegg er det knyttet usikkerhet til både befolkningsframskrivninger og de framtidige økonomiske rammene som kommunene må forholde seg til. Man har derfor ikke hatt tilstrekkelig grunnlag for å gi entydige svar i denne saksutredningen. Etter rådmannens syn kan arbeidet derimot tjene som et grunnlag for mer inngående og detaljerte analyser i enkeltområder innenfor de kommunale tjenestene. Rådmannen vil påpeke at Karmøy er i dag en kommune med god økonomi. Men sett i lys av de langsiktige utfordringene som kommunal sektor står ovenfor, er det nødvendig at kommunene arbeider med omstilling og effektivisering av sine tjenester. Det er derfor viktig at Karmøy kommune både utvikler og implementerer gode strategier for økonomisk styring og prioritering. Rådmannens konklusjon Rådmannen anbefaler at kommunestyret tar saken til orientering og legger utfodringsdokumentets vurderinger og perspektiver til grunn i revjonsarbeidet for Kommuneplanens samfunnsdel, i framtidige rulleringer av Budsjett og økonomiplan og ved utarbeiding av økonomiske handlingsregler for Karmøy kommune. Rådmannen i Karmøy, 03.01.2018 Sigurd Eikje sign. Oversikt over vedlegg: - Kommuneplanens samfunnsdel Driftsutgifter i kommunale tjenester og økonomisk bærekraft - Målkart for Karmøy kommune