BERGEN KOMMUNE Helse og inkludering/kontor for skjenkesaker Fagnotat Saksnr.: 200004487-237 Saksbehandler: LHTR Emnekode: SFS-7502 Til: Fra: Helse og inkludering felles Kontor for skjenkesaker Dato: 21. februar 2011 Fagnotat- Årsrapport 2010 - Kontroll av salg og skjenkesteder Hva saken gjelder: Det følger av forskrift 08.06.05 nr. 538 9-1; Kommunen har ansvar for kontroll med utøvelsen av kommunal bevilling til skjenking av alkoholholdig drikk, salg av alkoholholdig drikk i gruppe 1 og statlig bevilling etter alkohollovens 5-3 første ledd, herunder for kontroll med føring av internkontroll etter kapittel 8 i forskriften her. Under følger en orientering av kontrollvirksomheten i 2010. Anbefalt forslag fra Kontor for skjenkesaker: Saken tas til orientering. Gro Gaarder Kontorsjef Linn Helen Trones Kontrollansvarlig
INNHOLD: GENERELT BEVILLINGER KONTROLLER PRIKKTILDELING OPPSUMMERING
1. GENERELT Kontrollvirksomheten ved Kontor for skjenkesaker møtte på en rekke utfordringer kontrollåret 2010. Det har vært tre forskjellige kontrollansvarlige, men grunnet interne justeringer innad i etaten har man endt opp med et resultat som vi kan si oss godt fornøyd med. Kontor for skjenkesaker har gjennomgått strukturen og disponeringen av det praktiske ved gjennomføring av kontrollvirksomheten men også behandlingen av data man innhenter ved kontroll har fått en ny drakt; dette åpner for en langt mer analytisk vurdering av kontrollåret i 2011. Denne behandlingen gir Kontor for skjenkesaker imidlertid også et langt bedre utgangspunkt for korrekt disponering av kontrollmidlene det kommende året. Ettersom denne dataregistreringen startet høsten 2010 har det vært mulig å styrke kvaliteten på kontrollvirksomheten allerede siste halvdel dette året. Dette vil bli begrunnet under resultatet er en tettere oppfølgning av den enkelte bevillingshaver som resulterer i en bedre forvalting som sikrer likebehandling. En annen utfordring kontoret støtte på var det lave antallet av operative kontrollører. I juni, juli og august har vi registrert fem aktive kontrollører, inkludert undertegnede. Høsten 2010 bar derfor preg av intensiv opplæring av nye kontrollører samt et par grep vedrørende det personalpolitiske. Disse endringene, kombinert med 15 nyregistrerte kontrollører, ga oss et kontrollørkorps med 32 høyt motiverte kontrollører. BEVILLINGER Salgsbevillinger Antall bevillinger - Salg 2010 2009 2008 160 159 162 Det gjøres oppmerksom på at antall bevillinger varierer noe da bevillinger faller bort etter overdragelser og nye bevillinger ennå ikke er utstedt til ny eier. Hovedtendensen for salgsbevillingene er likevel at det er et rimelig konstant antall bevillinger fra år til år. Antallet skjenkebevillinger har gått noe ned, da noen mindre steder er lagt ned. I løpet av kontrollåret har det ikke vært noen inndragelser grunnet prikkbelastning, men fem bevillinger har blitt inndratt ettersom de aldri ble tatt i bruk. Skjenkebevillinger Antall bevillinger - Skjenk 2010 2009 2008 301 312 316 (3 ikke tatt i bruk) (7 ikke tatt i bruk) (15 ikke tatt i bruk)
KONTROLLER Antall kontroller Ved revidering av alkoholloven og dens forskrifter har 9-7 i forskrift om omsetning av alkoholholdig drikk m.v., fastsatte Arbeids- og sosialdepartementet 8. juni 2005 nr. 538 følgende: Salgs- og skjenkesteder skal kontrolleres så ofte behovet tilsier. Hvert sted skal kontrolleres minst en gang årlig. Kommunen skal utføre minst tre ganger så mange kontroller som de har salgs- og skjenkesteder. Som nevnt innledningsvis har det vært utfordrende å tilfredsstille kravene i forskriften. Det er ikke et mål i seg selv Optimal kontrollvirksomhet - salg og skjenk å kontrollere flest mulig steder i løpet Skjenk Salg Totalt av et år. Lovens minstekrav gjør det Antall bevillinger 301 162 463 Minstekrav 903 486 1389 mulig å sikre en hyppighet som Resultat 2010 1386 244 1630 samsvarer med et høyt kvalitetsnivå på 483-242 241 den enkelte kontroll. Denne balansen regulerer selvsagt tidsaspektet ved hver enkelt kontroll. Total kontrollvirksomhet salg og skjenk 2010 Skjenk Salg Totalt Januar 102 21 123 Februar 105 30 135 Mars 76 37 113 April 122 30 152 Mai 95 15 110 Juni 95 11 106 Juli 55 9 64 August 68 3 71 September 129 7 136 Oktober 205 2 207 November 231 12 243 Desember 103 67 170 1630 300 250 200 150 100 50 0 Januar Februar Mars April Mai Juni Juli August September Oktober Som det også framgår av den månedlige oversikten, var perioden mai juli perioder med svært få kontroller. Dette er imidlertid normalt sett uansett en rolig periode, grunnet ferieavvikling. Trenden viser imidlertid at kontroll av salgsbevillinger ligger unormalt lavt selv helt ut i siste kvartal. I desember får vi for øvrig en markant økning i antall kontroller. Årsaken til denne utviklingen er, som det også vil forklares ytterligere under pkt 3.3, behovet for å knytte til seg nye og operative kontrollører. Opplæringen av nye kontrollører tok til i slutten av september begynnelsen av oktober. Primærfokuset under opplæringens November Desember Skjenk Salg Totalt første fase er skjenkekontroll og regelverket som primært knytter seg til skjenk. Dernest fikk de nye kontrollørene
opplæring med fokus på kontrollvirksomheten knyttet til salg. Minste kravet tilsier at steder med salgsbevilling skal kontrolleres minimum 40 ganger i mnd. For ordensskyld kan det opplyses at det i januar 2011 ble det undersøkt 52 butikker og at hittil i februar har 30 salgsbevillinger blitt kontrollert. Foreløpig ligger vi altså over minstekravet både når det gjelder antall salgs- og skjenkekontroller. Kontrollens art Det følger av retningslinjene for Bergen Kommune bevillingsperioden 2008-2012 at det ved salgskontroll som hovedregel er tilstrekkelig med en kontrollør men at det ved skjenkekontroll i utgangspunktet skal utføres av to personer. Kontrollene er målstyrte. Ved vurderingen av hvilket sted som skal kontrolleres når tar Kontor for skjenkesaker utgangspunkt i den enkelte bevillingshavers salg/skjenkeprofil. Kontrollørenes primærfokus er svært alvorlige brudd på alkoholloven som; kontroll av salg/skjenking til mindreårige, åpenbart påvirkede samt at skjenke- og salgstidene overholdes. Sekundært har kontrollørene fokus på retningslinjenes definisjon av alvorlige brudd som; medbrakt alkohol i salg/skjenkearealet, konsumering av alkohol utenfor godkjent skjenkeareal, fortsatt alkoholservering ved bord der åpenbart påvirket person ikke blir vist ut, samt manglende eller svært mangelfull intern kontroll. Kontrollørene skal også kontrollere mindre alvorlige brudd som brudd på reklameforbudet, mangler ved skjenkekart; alkoholfritt alternativ og den nødvendige sertifisering av dørvakter og ansatte som arbeider med servering av alkohol. Ved vurdering av bevillingshavers profil tar Kontor for skjenkesaker hensyn til beliggenhet, sesong, kontrolltidspunkt, aldersgrense, konsept, tidligere overtredelser og tips fra politi og publikum. Bransjen har dessuten lært det typiske kontrollmønsteret å kjenne. Kontor for skjenkesaker har derfor gjennomført kontroller to og tre ganger i løpet av en kveld på samme skjenkested. Årsaken til dette er at det har vist seg at bevillingshaver slapper av når kontrollørene har fullført sin kontroll og at det har blitt avdekket svært alvorlige brudd på alkoholloven samme kveld av team to og tre. Kontrolløren Som nevnt innledningsvis var det kun fem operative kontrollører i sommer månedene. Årsaken til det magre antall kontrollører skyldtes blant annet at en rekke kontrollører hadde fullført sine studier og av den grunn flyttet fra Bergen Kommune. En del kontrollører var imidlertid også noe umotivert for å forlenge sitt engasjement ved kontoret.
Vår og sommermånedene var preget av mye usikkerhet rundt kontroll-listene, og lønnsutbetalinger uteble. Kontrollørene opplyste at de syntes oppfølgningen fra daværende kontrollansvarlig var upålitelig og tilnærmet fraværede. Kontor for skjenkesaker foretok en del endringer i det personalpolitiske. Månedlige kontrollørsamlinger ble innført. Utsendelse av bilagskopi som ble sendt til lønn ble innført straks. Dette muliggjorde kontrollørenes dobbeltkontroll av egen lønn. Andre tiltak som kontinuerlige tilbakemeldinger etter endt jobbehelg ga kontrollørene en sterkere følelse av tilhørighet til arbeidsplassen sin. Kontorsjefen og undertegnede innførte dessuten oppfriskningskurs på områder som kontrollørene hadde meddelt at de kjente seg faglig svakere på. I august mottok Kontor for skjenkesaker 120 søknader på stilling som skjenkekontrollør. Vi ansatte 15 personer hvor majoriteten var juss-studenter, men også sykepleiere, psykologstudenter og barnevernpedagoger ble en del av det forsterkede kontrollørkorpset. I oktober begynte den teoretiske opplæringen, og i slutten av den måneden begynt de nye kontrollørene sin praktiske opplæring i lære hos de mer erfarne kontrollørene. Totalt hadde vi ved kontrollårets slutt 32 aktive kontrollører. Halvparten kvinner, og med en snittalder på 26 år. Den yngste kontrolløren var på tidspunktet 21 år den eldste 50. Kontor for skjenkesaker har gjennomført medarbeider samtaler med kontrollørene og har mottatt svært positive tilbakemeldinger både når det gjelder trivsel i arbeidssituasjonene, men også signaler om at kontrollørene kjenner seg faglig langt sterkere enn tidligere. Kontor for skjenkesaker gjennomførte også en undersøkelse blant kontrollørene med den hensikt å avdekke dekningsgraden av ansatte neste høst. Foreløpig kan det se ut som om en ny gruppe kontrollører (dog et lavere antall enn i 2010) må ansettes til høsten 2011. Dette er etter vår mening imidlertid en positiv utvikling ettersom kontrollvirksomheten i stor grad trenger kontrollører som kan gjennomføre anonyme kontroller. PRIKKTILDELING Ordningen generelt Ordningen med prikkbelastningssystemet ble videreført for bevillingsperioden 2008 til 2012. Erfaringene med prikksystemet er gode. Som nevnt i fjorårets rapport, opplever bevillingsinnehaverne det som en langt mer alvorlig reaksjon enn å bli tildelt en prikk enn det å få en skriftlig advarsel for samme overtredelse. For Kontor for skjenkesaker som kontrollmyndighet oppleves prikksystemet som en enkel og rettferdig metode for å fastsette en reaksjon etter et overtramp. Brudd på alkoholloven og dens forskrifter er inndelt i 3 grupper: Kap. 10.1 Mindre alvorlig brudd, 1 prikk Kap. 10.2 Alvorlig brudd. 2 prikker Kap. 10.3 Svært alvorlig brudd, 5 til 8 prikker
8 prikker kan føre til inndragning av bevillingen i inntil 2 uker 9 prikker kan føre til inndragning av bevillingen i inntil 1 måned 10 prikker kan føre til inndragning av bevillingen i inntil 2 måneder Ved oppsummering av prikkbelastninger er det overtredelser i løpet av de siste 12 månedene forut for den siste hendelsen som legges til grunn. Etter en inndragningsperiode starter bevillingshaver på nytt uten prikkbelastning. Oversikt over prikktildeling for de 12 siste månedene følger som trykt vedlegg. Figur A; Prikktildeling og kontrollvirksomheten - Salgsbevillinger Kontroller per mnd 2010 (2009) (2008) Januar 21 Februar 30 Mars 37 April 30 Mai 15 Juni 11 Juli 9 August 3 September 7 Oktober 2 November 12 Desember 67 Totalt 244 495 503 Data ikke tilgjengelig Data ikke tilgjengelig Antall prikker 14 23 28 % prikker i forhold til antall kontroller 5,74 % 4,65 % 5,57 % Denne statistikken viser antall kontroller per måned, men også den prosentmessige fordeling iht prikkfordeling. Tiltross for at kontroll av salgsbevillinger ble noe nedprioritert i sommer og høst månedene 2010, så framgår det klart av tabellen at avdekking av brudd opprettholder samme nivå som 2009 og 2008. Dette kan tyde på at kontrollene har beholdt den samme kvalitetsmessige standard. Tabellen demonstrerer også den betydelige oppsvingen i antall kontroller mot slutten av året da kontrollørene igjen kunne konsentrere seg om disse. Figur B; Kontrollfordeling - Salg 2010 80 70 60 67 50 40 37 30 30 30 20 10 0 21 15 11 9 3 7 2 12 Januar Februar Mars April Mai Juni Juli August September Oktober November Desember
Figur C; Prikktildeling og kontrollvirksomheten - Skjenkebevillinger Kontroller per mnd 2010 (2009) (2008) Januar 102 Februar 105 Mars 76 April 122 Mai 95 Juni 95 Juli 55 August 68 September 129 Oktober 205 November 231 Desember 103 Totalt 1386 1216 1336 Med unntak av sommer månedene og litt ut over høsten har imidlertid antall skjenkekontroller holdt seg på et stabilt nivå gjennom hele 2010. Den prosentvise andelen prikker avviker imidlertid noe fra 2009. Dette kan skyldes at man har kontrollert flere steder og at det derfor blir mindre avdekket. Man har imidlertid tilbrakt like mye tid på skjenkestedene i 2010 som året før. At kontrollene skal ha et lavere kvalitetsnivå enn tidligere, er altså en lite sannsynlig forklaring. En annen forklaring kan imidlertid være at Kontor for skjenkesaker har hatt en ny tilnærming overfor mindre alvorlige brudd som mangler ved internkontroll systemet. Kontrollørene har fått en mer uniform instruks fra Kontor for skjenkesaker iht hva som skal rapporteres. Dette har ført til en umiddelbar høy tilbakemelding på mangler. Vi har imidlertid valgt å ikke tildele prikker straks men sender i stedet ut en oversikt over manglende evt med vedlegg av alkoholloven og annet som rapporteres manglet. Dernest sender vi ut en oppfølgningskontroll etter tre uker. Tilbakemeldingene har vært svært positive nedgangen av rapporterte mangler ved mindre alvorlige brudd har vært markant. Se egen statistikk- Figur D; Kontrollfordeling - Skjenk 2010 Data ikke tilgjengelig Data ikke tilgjengelig Antall prikker 231 208 225 % prikker i forhold til antall kontroller 16,66% 17,11 % 16,84 % 250 231 200 205 150 122 129 100 102 105 95 95 103 50 76 55 68 0 Januar Februar Mars April Mai Juni Juli August September Oktober November Desember
Prikkbelastningens nedslagsprofil Prikkbelastning salg Antall forhold 2010 Kap. 10.1 Mindre alvorlig brudd, 1 prikk Mangler alkoholfrie alternativer Mangler ved skjenkekart Reklamebrudd 5 5 Manglende sertifisering av dørvakter og ansatte som arbeider med servering av alkohol Kap. 10.2 Alvorlig brudd. 2 prikker Medbrakt alkohol, evt utenfor skjenkeareal Fortsatt alkoholservering ved bord der åpenbart påvirket ikke er vist ut Manglende eller svært store mangler ved internkontroll 1 2 Kap. 10.3 Svært alvorlig brudd, 5 til 8 prikker Skjenking/salg utover tillat tid 1 3 Åpenbart påvirket gis tilgang - ikke vist ut. Skjenkes/selges til Åpenbart påvirket person Skjenkes/ selges til eller av personer som ikke tilfredsstiller alderskravene 1 4 Prikker totalt 14
Prikkbelastning skjenk Kap. 10.1 Mindre alvorlig brudd, 1 prikk Antall forhold 2010 Mangler alkoholfrie alternativer 37 37 Mangler ved skjenkekart 11 11 Reklamebrudd 51 51 Prikker totalt Manglende sertifisering av dørvakter og ansatte som arbeider med servering av alkohol 11 11 Mangler ved internkontroll 16 16 Kap. 10.2 Alvorlig brudd. 2 prikker Medbrakt alkohol, evt utenfor skjenkeareal 16 32 Fortsatt alkoholservering ved bord der åpenbart påvirket ikke er vist ut 0 Manglende internkontroll 17 34 Kap. 10.3 Svært alvorlig brudd, 5 til 8 prikker Skjenking/salg utover tillat tid 1 8 Åpenbart påvirket gis tilgang - evt ikke vist ut. 3 18 Skjenkes/selges til Åpenbart påvirket person 1 5 Skjenkes/ selges til eller av personer som ikke tilfredsstiller alderskravene 1 8 231
OPPSUMMERING Kontrollvirksomheten ved Kontor for skjenkesaker møtte på en rekke utfordringer kontrollåret 2010. Totalt har det vært tre forskjellige kontrollansvarlige. I årets siste halvdel har det imidlertid fra kontorets side vært et økt fokus på effektiv oppfølgningsrutiner ifht den enkelte bevillingshaver - dette for å sikre likebehandlingsprinsippet. Videre har kontoret måtte knytte til seg 15 nye kontrollører - og har derfor hatt en høst preget av intensiv opplæring av disse. En rekke tiltak for å styrke korpset forøvrig er også iverksatt. Undersøkelser utført av kontoret viser at disse grepene har hatt en svært positiv virkning. Prikksystemet synes fortsatt å ha en preventiv og oppstrammende effekt. Tiltross for de nevnte utfordringer tyder statistikken over prikkfordelingen at kontrollørene avdekker prosentvis like mange brudd på alkoholloven som tidligere år.