BYRÅDET Byrådssak /19 Saksframstilling Vår referanse: 2018/04361-4 Årstad, Gnr. 159, Bnr. 52 m. fl., Reperbanen. Arealplan-ID 63890000. Forslag til detaljregulering, 2.gangs behandling Hva saken gjelder: Asplan Viak AS fremmer på vegne av Gerdt Meyer Bruun AS planforslag for Reperbanen med tilliggende arealer på Fjøsanger. Planområdet utgjør ca. 13 daa. og består av et fredet repslageranlegg. Formålet med reguleringsplanarbeidet er å sikre repslageranlegget for ettertiden ved å legge til rette for ny virksomhet som er tilpasset fredningsverdiene ved å utvikle eiendommen til studentboliger med tilhørende funksjoner og tjenesteyting som hovedformål. Det legges i planforslaget til rette for en innvendig transformasjon av det fredete repslageranlegget (totalt 14 bygninger) til ca. 166 hybelenheter (HE). Selve reperbanen er foreslått benyttet til sykkelparkering og lagerplass. I tillegg viser planforslaget et nytt boligbygg på 5 etasjer, ca. 85 m langt, og med ca. 156 hybelenheter. Uteoppholdsarealer er vist mellom bygningene bak reperbanebygget langs Fjøsangerveien. Planforslaget omfatter også eksisterende nyere kontorbygg (Fjøsangerveien 91) samt et vegetasjonsbelte mot Solheim gravplass. Totalt antall parkeringsplasser er oppgitt til 12 (studentboliger og kontorbebyggelsen). Eksisterende avkjørsler fra Fjøsangerveien utbedres. Repslageranlegget omfattes også av en Hensynssone Bevaring kulturmiljø. Planområdet har sentrumsnær beliggenhet med kort avstand til hovedrute sykkel, bybane, Høyskolen på Kronstad (ca. 600 m) og ca. 3 km til Bergen sentrum med Universitetet. Planområdet er belastet med trafikkstøy og luftforurensning. Studentboligene er utformet i samarbeid med Sammen (Studentsamskipnaden). Anlegget er ikke lenger en del av Sammen sine utbyggingsprosjekter og det må tilrettelegges for annen eier og aktør. For utfyllende opplysninger vises til vedleggene med planmateriale utarbeidet av forslagsstiller. Materialet er gjennomgått av fagetaten og anses som dekkende. 1
Planprosess Planforslaget lå ute til offentlig ettersyn i tidsrommet 23.08.15 06.10.15. Det kom inn 10 private merknader og 12 uttalelser fra høringsinstanser, herunder innsigelse fra Fylkesmannen i Hordaland. Denne er nå trukket. Merknadene og uttalelsene er oppsummert og kommentert av plankonsulenten i vedlegg D. Merknader er knyttet til håndtering av veitrafikkstøy (innsigelse), for høy utnyttelsesgrad og byggehøyder, avkjørsler, kvalitet på uteoppholdsareal og at mange studenthybler kan være negativt for bomiljøet i området. Etter høring er planforslaget endret for å imøtekomme innsigelse og merknader. Planområdet er redusert og antall studenthybler er redusert fra ca. 450 til ca. 322. Merknadene og uttalelsene er oppsummert og kommentert av plankonsulenten i vedlegg D. Fagetatens vurdering og anbefaling: Fagetaten har vurdert alle aktuelle tema, men kommenterer kun de aktuelle hovedproblemstillingene/mest sentrale tema i saken. I tillegg kommenteres forholdet til barn og unges interesser, universell utforming og naturmangfoldloven. For opplysninger om øvrige tema henvises til forslagsstillers planbeskrivelse, vedlegg C. Fagetatens vurderinger er basert på tidligere forutsetning om samarbeid med Sammen og om overføring av anlegget samlet til etablering og drift av studentboliger. Nye opplysninger om mulige eier- og driftsforhold er tatt inn i byrådets vurderinger. Arealbruksformål og kulturmiljø Fagetaten slutter seg til formålet studentboliger i seg selv og kombinasjonen med et fredet repslageranlegg som en aktuell løsning for vern gjennom bruk. Fagetaten peker på at kombinasjonen studentboliger, fredet anlegg og nærheten til Solheim gravplass er utfordrende. Repslageranlegget er fredet som et helhetlig teknisk kulturminne. Planmyndigheten skal påse at fredete bygg/anlegg ikke omreguleres til en bruk som ikke er forenlig med fredningsformålet. Etter fagetatens vurdering er repslageranlegget ved Fjøsangerveien en «skjult perle». Anlegget burde ideelt sett transformeres til en arealbruk som åpnet anlegget mer for allmennheten, f.eks. en type kommersiell bruk, kultur- og kreative næringer, bevertning m.m. som også ivaretok repslageranleggets historie og identitet, eventuelt i kombinasjon med museal virksomhet. Fagetaten ser imidlertid at dette kan være krevende å få til, både utfra økonomiske forhold og det faktum at anlegget ligger noe utenfor sentrum. Det primære er derfor å sikre vern av kulturarven gjennom bærekraftig bruk. Slik prosjektet nå fremstår, i nedskalert form, støtter fagetaten løsningen. Hordaland fylkeskommune støtter også etablering av studentboliger i det fredete anlegget. I henhold til planmaterialet krever en transformasjon til studentboliger kun mindre fasadeendringer i den fredete bebyggelsen. Når det gjelder selve reperbanen, er denne foreslått benyttet til sykkelparkering og lager. Antikvariske myndigheter har heller ingen merknader til en slik bruk. Grad av utnytting/byggehøyder Området er i KPA 2010 vist som byggeområde (ikke senterområde). Langs de store kollektivårene åpnes det for en differensiert utnyttelsesgrad på %BRA= 60 200 %. Utnyttelsesgraden for delområdet BBB for nybygget er oppgitt til %BRA =330% og %BRA=103% for hele området. Ny bebyggelse skal tilpasses strøkskarakteren. Fagetaten peker på at foreliggende planforslag er betydelig nedskalert ved at et nybygg 2 er tatt ut og antall studenthybler er redusert fra ca. 450 til ca. 322. Forslaget viser nå ett nybygg som etter fagetatens vurdering fremdeles har et betydelig nybyggingsvolum med 5 etasjer og lengde 2
på ca. 85 m. Nybygget burde vært redusert med en etasje slik fagetaten foreslo ved offentlig ettersyn. På den annen side anser fagetaten at nybygget forholder seg fint til den eksisterende bygningsstrukturen i repslageranlegget ved å forsterke det langstrakte rommet i området og formmessig tilpasse seg dette. Etter en samlet vurdering der forholdet til det unike kulturmiljøet, Solheim gravplass, bomiljøet for de fremtidige studentene og forholdet til naboene er vurdert opp mot behovet for nye studentboliger, finner fagetaten å kunne anbefale løsningen. Tilkomst og parkering Planområdet har i dag to avkjørsler fra Fjøsangerveien og totalt ca. 60 parkeringsplasser. Avkjørslene tilfredsstiller ikke dagens krav til utforming. Etter avklaringer med Statens vegvesen foreligger det nå en omforent løsning der dagens avkjørsler utbedres og antall parkeringsplasser er redusert til 12. Støy, luftforurensning og uteoppholdsareal Planområdet er sterkt belastet med vegtrafikkstøy fra Fjøsangerveien, opptil 80 db på de mest utsatte fasadene (rød støysone > 65 db). I det nedskalerte forslaget er forholdet til veitrafikkstøy løst ved krav om planløsninger og avbøtende støytiltak og Fylkesmannen har trukket innsigelsen. Regulering av studentboliger Studentboliger er fra sentralt hold gitt unntak fra en rekke krav i byggteknisk forskrift (TEK 17) under forutsetning av at disse oppføres av studentsamskipnader (eller studentboligstiftelser). Studentboliger krever imidlertid også unntak fra kommuneplanens bestemmelser, blant annet fra minstestørrelse for boenhet, uteoppholdsareal, parkeringsdekning og støy. Disse forholdene er ikke løst fra sentralt hold selv om flere aktører har fremsatt ønsker om å få «studentboligbebyggelse» inn som eget underformål i plan- og bygningsloven 12-5 annet ledd punkt 1. Per i dag er det således ikke anledning til å binde planen opp på en måte som innebærer at rettsvirkningene av planen bare tillater en særskilt gruppe av beboere å være beboere. Dersom boliger skal sikres for en spesiell gruppe beboere må dette derfor styres etter annet rettsgrunnlag, f.eks. gjennom avtaler eller tinglyste heftelser på eiendommen. Fagetaten peker på at hensikten med planforslaget er å sikre en bærekraftig bruk av det fredete repslageranlegget. Anlegget er ikke egnet til ordinære boliger, men vil i kombinasjon med nybygg kunne fungere godt som et studentboliganlegg. Dette er forsøkt sikret best mulig i forslaget til bestemmelser, men med henvisning til ovennevnte må bruken av anlegget til studentboliger også sikres gjennom avtaler. Fagetaten peker videre på forutsetningen for fagetatens støtte til boligformålet er at Sammen overtar repslageranlegget og drifter det som studentboliger sammen med planlagt nytt boligbygg. I mangel av et eget reguleringsformål for «studentbebyggelse» oppfatter fagetaten Sammen som en «garantist» for at anlegget sikres en langvarig funksjon som studentboliganlegg, herunder forsvarlig forvaltning av det fredete anlegget. Problemstillingen har også vært en del av dialogen med Fylkesmannen vedrørende trekking av innsigelsen. Fagetaten legger derfor til grunn at en forpliktende avtale med Sammen om overtakelse og drift av repslageranlegget med tilhørende nybygg dokumenteres før endelig planvedtak i bystyret. 3
Fagetatens konklusjon Fagetaten slutter seg til hovedformålet bolig for studenter og det planfaglige grepet i planforslaget. Fagetaten har særlig vektlagt ønsket om å sikre en bærekraftig bruk av det fredete anlegget samt det forholdet at studentboliger er et prioritert satsingsområde. Det faktum at forslaget støttes av antikvariske myndigheter har også vært avgjørende for anbefalingen. Forslaget til reguleringsplan vurderes å være tilfredsstillende og anbefales vedtatt. Byrådets vurdering og anbefaling/konklusjon: Bergen er en universitets- og høyskoleby med ca. 29.000 (2017) studenter og det er behov for et stort antall studentboliger. Studentsamskipnaden har tilgjengelig ca. 4.800 boliger som gir en dekningsgrad på 16,5 %. Det er utarbeidet «Boliger for studenter i Bergen - Handlingsplan mot 2030» med mål om å øke dekningsgraden til 30 % innen 2030 (bystyresak 11/19). Det vektlegges sentral lokalisering, kvalitet og rimelig leie. Studentboliger er i samsvar med «Handlingsplan for studentboliger 2030» Byrådet ser positivt på planer for utbygging av studentboliger i det fredede repslageranlegget i Fjøsangerveien. Byrådet slutter seg til fagetatens vurdering av at det er utformet gode løsninger for tilpassing til de store kulturminneverdiene i repslageranlegget, samtidig som det åpnes for bruk av anlegget både til studentboligformål og museal drift av repslageranlegget. Reperbanen er en av svært få gjenstående reperbaner i både Bergen og nasjonalt. Den er også vurdert egnet for en museal drift med repslagning. Anlegget ble bygget opp i 1890- årene. Repslaging ble avsluttet på 1980-tallet og anlegget med 14 bygninger ble fredet i 1990. Størstedelen av anlegget er i dag ikke i bruk og det er et stort behov for å utforme et økonomisk grunnlag for videre sikring av kulturminneverdiene. Byrådet vil videre understreke betydningen av at reperbanen rehabiliteres med midler fra Riksantikvaren og Hordaland fylkeskommune til en god bygningsmessig standard. Det er brukt ca. 20 mill. kr og arbeidet forventes ferdig i 2020. Denne rehabiliteringen sikrer grunnlaget for et mer normalt vedlikehold i de nærmeste årene fremover. Utbygging krever tilrettelegging av eierform gjennom krav i bestemmelser Planløsninger er utformet i samarbeid med Sammen og var basert på at Sammen skulle overta anlegget til utbygging og drift av studentboliger. Våren 2018 ble det imidlertid avklart at Sammen trekker seg fra videre samarbeid og ikke lenger har dette prosjektet til oppfølging. Hovedbegrunnelse er at Sammen ikke kan ta på seg ansvaret for hele repslageranlegget utover studentboligene sine behov. Eiendommen og anlegget kan ikke deles opp etter krav i vilkår for fredning. Forslag til bestemmelser er utformet nøytrale i forhold til driver, men det er behov for en «sikring» av at reguleringsformålet bolig brukes av studenter og over lengre tid. Plan- og bygningsloven gir ikke hjemmel for regulering til bestemte grupper innenfor boligformål. I tilsvarende plansaker er dette løst privatrettslig ved at Sammen overtar eier- og driftsansvar og med vilkår om formål og varighet ved finansiering med statlige tilskudd til studentboliger og lån fra Husbanken. Sammen sin eierskapsrolle gir også hjemmel for planlagte unntak fra TEK17 om redusert boligstørrelse og krav til uteareal. For byrådet er det et mål å tilrettelegge for flere, sentrumsnære og rimelige studentboliger. I denne saken er det i tillegg et mål å tilrettelegge for vern gjennom bruk av det fredede repslageranlegget. Byrådet ser at det er utformet en kombinasjon av planløsninger som kan gjøre dette mulig, men at det er behov for avklaring av eier- og driftsform som kan tilrettelegge for utbygging. 4
I forslag til KPA2018 og Handlingsplan for studentboliger legges det til rette for videreføring av samarbeid med Sammen om utbygging av studentboliger. I foreliggende spesielle plansak med studentboliger i kombinasjon med vern og bruk av repslageranlegget, ser byrådet behov for at det kan tilrettelegges for også andre eierformer som kan bidra til realisering av planlagt utbygging og videreført vern av kulturminneverdiene. Det er ikke hjemmel for å pålegge eierforhold gjennom bestemmelser, men det kan legges til rette for eierform i bestemmelser og vedtak av plansaken. Boligstiftelse? Ut fra vektlegging av behov for studentboliger, den spesielle kombinasjonen med et fredet kulturminne og forholdet at Sammen ikke kan realisere prosjektet, ser byrådet behov for å legge til rette også for andre eierformer. I vurderingsgrunnlaget av eierform vil byrådet vektlegge hjemmel for unntak fra TEK17, langvarig drift til studentboliger og eierform som kvalifiserer for statlige tilskudd. Byrådet vil anse en boligstiftelse som mest aktuell eierform og kombinert med krav i bestemmelsene om tinglyst heftelse på eiendom om utleie til studentboliger for et tidsrom på minimum 20 år, se innstillingspunkt 1.B.a). Bruk av tinglyst heftelse utløser også spørsmål om kontroll og oppfølging av at anlegget brukes til utleie til studenter. Kommunen har ikke etablert slike ordninger som ellers håndteres gjennom Sammen sine vilkår for søknader om studentbolig og er basert på studierett. Byrådet viser her til at dette spørsmålet må avklares i videre arbeid. Krav om tinglyst heftelse på eiendommen sikrer hjemmel for unntak fra TEK17 for studentboliger, jf. TEK17 paragraf 1-2 sjuende ledd jf. sjette ledd. Dette kravet gir også mulighet for en privat eierform, men gir ikke sikkerhet for lav husleie. En privat utbygger må kunne vise til lav husleie og samarbeid med Sammen for å kunne kvalifisere til rimelig finansiering gjennom Husbanken og statlige finansieringsordninger for studentboliger. Når det gjelder krav om attraktiv lokalisering anser byrådet repslageranlegget som godt lokalisert og på linje med Sammen sine studentboliger i Brann stadion, se kartskisse. Museal drift? Byrådet har i flere møter med forslagsstiller og Sammen vurdert ulike muligheter for drift også av repslageranlegget til museale formål, men har ikke hatt grunnlag for konkret oppsummering og forslag. Byrådet vektlegger i første omgang å tilrettelegge for en helhetlig utbygging av repslageranlegget til studentboliger, men også til museal drift. Byrådets oppsummering Byrådet slutter seg til planforslaget om utbygging av repslageranlegget til en kombinasjon av studentboliger og vern av fredet kulturminneanlegg gjennom bruk. Byrådet understreker betydningen av behovet for tinglyst heftelse på eiendommen for å sikre langvarig drift til studentboliger for å kunne tilrettelegge for en eierform som kan gi grunnlag for utbygging. 5
Byrådet vil understreke at positive vurderinger av kombinasjonen studentboliger og fredet repslageranlegg og detaljerte vurderinger av eierform, er særlig knyttet til behovet for å kunne sikre et realistisk grunnlag for bruk og vern av kulturminneverdiene i anlegget. Når det gjelder videre utbygging av studentboliger ellers legger byrådet i hovedsak til grunn en videreføring av samarbeidet med Sammen slik det fremgår av Handlingsplanen for studentboliger. Foreliggende planløsning er spesiell for denne saken for å kunne ivareta det unike reperbaneanlegget og gir ikke grunnlag for endring av mål i Handlingsplanen for studentboliger. Begrunnelse for framleggelse til bystyret: I henhold til plan og bygningslovens (2008) 3-3, 2.ledd, ligger det til bystyret selv å vedta reguleringsplan, jfr. 12-12. Komite for miljø og byutvikling skal avgi innstilling i saken. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. I medhold av plan- og bygningsloven av 2008 12-12 vedtas følgende: A. Årstad, gnr. 159, bnr. 52 m.fl., Reperbanen, arealplan-id 63890000 vist på plankart sist datert 23.01.2018. B. Tilhørende bestemmelser datert 23.01.2018 med følgende endringer/tillegg: a) 3. Rekkefølgekrav, Før igangsettingstillatelse, nytt kulepunkt 3.1.1: «Tinglyst heftelse på eiendom gnr 159, bnr. 52 m.fl. om at boligformålet skal benyttes til utleie for studenter i minimum 20 år, jf TEK17 paragraf 1-2 sjuende ledd.» 2. De vedtatte endringer tas inn i bestemmelser før bystyrets vedtak kunngjøres. Dato: 12. mars 2019 Harald Schjelderup Byrådsleder Anna Elisa Tryti Byråd for byutvikling Dokumentet er godkjent elektronisk. Vedlegg: Fagnotat datert 31.01.2018 med følgende vedlegg: A. Plankart, datert 23.01.18 B. Reguleringsbestemmelser, datert 23.01.18 C. Forslagsstillers planbeskrivelse, datert 23.01.18 D. Merknadsskjema, datert 30.01.18 E. Illustrasjonsplan, datert 19.12.17 F. Solstudie, datert 19.12.17 G. Snitt 1-7, datert 19.12.17 H. Plan 1-2, datert 19.12.17 I. Plan 3-5, datert 19.12.17 J. Fasader med endringer, datert 19.12.17 K. Støyberegninger, datert 19.09.17 L. Kulturminnedokumentasjon, datert 17.04.15 M. ROS-analyse, datert 05.02.15 6