Skien kommune v/ rådmannen TILSYNSRAPPORT Forvaltningskompetanse avgjørelser om særskilt tilrettelegging Skien kommune Februar 2018 1
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1. Innledning... 4 2. Om tilsynet med Skien kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler... 4 2.2 Tema for tilsynet... 4 3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak... 5 3.1 Rettslige krav... 5 3.2 Fylkesmannens funn og vurderinger... 6 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 8 4. Enkeltvedtak om spesialundervisning... 9 4.1 Rettslige krav... 9 4.2 Fylkesmannens funn og vurderinger...10 4.3 Fylkesmannens konklusjon...12 5. Enkeltvedtak om punktskriftopplæring...13 5.1 Rettslige krav...13 5.2 Fylkesmannens funn og vurderinger...13 5.3 Fylkesmannens konklusjon...14 6. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring...14 6.1 Rettslige krav...14 6.2 Fylkesmannens funn og vurderinger...15 6.3 Fylkesmannens konklusjon...16 2
Sammendrag Tema og formål Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn: Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, forvaltningskompetanse og skolebasert vurdering. Temaet for dette tilsynet er forvaltningskompetanse. Gjennomføring Tilsyn med Skien kommune ble åpnet gjennom brev 13.6.17. Veiledning og formøte ble gjennomført 29.8.17. Gjennomføringen av intervjuer ble avholdt 27.9.17 på Buer skole og 3.10.17 på Gjerpen ungdomsskole. Det ble avholdt sluttmøte 2.11.17 på Buer skole og 5.12.17 på Gjerpen ungdomsskole. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon, egenvurderingsskjema og opplysninger fra intervju. Etter sluttmøte fikk kommunen anledning til å uttale seg til rapporten, og frist for tilbakemeldinger var 17.11.17. Fristen ble utsatt til etter sluttmøtet med Gjepen ungdomsskole, og Fylkesmannen mottok tilbakemelding fra kommunen den 11.12.17. I tilbakemeldingene finner vi ikke innsigelser til den foreløpige rapporten, men kommunen har sendt inn ny dokumentasjon for å sannsynliggjøre at lovbrudd er rettet. Fylkesmannen registrerer at kommunen langt på vei har tatt grep for å rette lovbrudd ved å endre maler og gi opplæring til de som skal bruke dem. Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene under de tilhørende temaene i rapporten. Frist for retting av brudd på regelverk Fylkesmannen har konstatert lovbrudd, jf. kap 7. I denne rapporten gis Skien kommune en frist til å rette. Frist for retting er 15. juni 2018. Skoleeier må innen denne datoen sende inn en erklæring om at bruddet på regelverket er rettet og en redegjørelse for hvordan bruddet er rettet. 3
1. Innledning Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn: Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler), og skolebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger. Det er innhentet elevsaker med sakkyndig vurdering og enkeltvedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring fra Buer skole og Gjerpen ungdomsskole, som også har fylt ut og sendt inn egenvurderingsskjema. I tillegg ble det bedt om enkeltvedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring fra Mæla ungdomsskole, Menstad ungdomsskole og Gjerpen barneskole. Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av brudd på regelverket som er avdekket under tilsynet. Fristen er 15. juni 2018. Dersom brudd på regelverket ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Telemark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 2. Om tilsynet med Skien kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven. Hovedpunkter i tilsynet er: - Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak - Enkeltvedtak om spesialundervisning - Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring - Enkeltvedtak om punktskriftopplæring 4
Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring har vi ikke sett på i dette tilsynet, ettersom det ikke er noen elever som har dette på tilsynstidspunktet. Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven. Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen sikrer elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foreldre i vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud følger reglene for innhold i enkeltvedtak sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen. Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte. Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i tilsynet. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet. 3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak 3.1 Rettslige krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene som gjelder generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud. Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven 16. Skolen skal gi forhåndsvarslet skriftlig. Varslet til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har - søkt eller bedt om vedtaket - hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken 5
- fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven 16. Varslet må derfor inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslende vedtaket vil innebære for eleven, hvilke type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om og hvilke forhold som er grunnlaget for vedtaket. Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt. Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf. forvaltningsloven 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningsloven 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven 27-32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av opplæringsloven 15-2. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven 18 og 19. 3.2 Fylkesmannens funn og vurderinger Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud. Formålet med forhåndsvarselet er å sikre at saken er så godt opplyst som mulig før skolen fatter vedtak, og ivareta elevenes og foresattes rettsikkerhet og anledning til å uttale seg om forhold som angår dem. Skolene har samarbeidsmøter med foresatte. Etter at sakkyndig vurdering foreligger har alltid PPT møte med foresatte der de går 6
igjennom vurderingen, og foresatte kan komme med innspill. Innholdet i enkeltvedtaket blir gjennomgått sammen med foresatte. Før skolen fatter vedtak vil skolen alltid sende samtykkeskjema hjem til foresatte for underskrift. Fylkesmannen finner at praksis ivaretar lovkravet. Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Eleven og foreldrene varsles muntlig på møtet som holdes i forkant av vedtak om spesialundervisning. Fylkesmannen vurderer det som tilstrekkelig at opplysningene som varselet skal inneholde, fremkommer i møtet med foresatte. Hensikten med varselet er å gi elev og foresatte innsikt i saken og mulighet til å uttale seg, og det får de her. Det samme vil gjelde møtet som holdes i forkant av avgjørelsen om særskilt språkopplæring. Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt. Vedtakene om spesialundervisning ved alle skolene henviser til opplæringsloven 5-1. Første ledd i paragrafen er tatt med, men bestemmelsen er ikke riktig sitert. I vedtaket står det at «Elevar som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning». Rett sitat skulle vært «Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning.» Videre står det i alle vedtakene at enkeltvedtaket bygger på følgende dokumenter: - Sakkyndig vurdering PPT (Pedagogisk Psykologisk tjeneste) - Foresattes samtykke og eventuelle synspunkter - Vurdering skole (Spesialpedagogiske tjenester) - Vurdering BUP (Barne- og ungdomspsykiatrisk avd) - Vurdering HABU (Habiliteringstjenesten for barn og unge) - Vurdering psykolog - Andre (spesifiser) Fylkesmannen, som har gjennomgått en rekke enkeltvedtak om spesialundervisning, forstår det som at de dokumentene som er markert med dato er de dokumentene som har vært aktuelle for den enkelte saken. For den enkelte eleven og dens foresatte som mottar ett enkeltvedtak om spesialundervisning fremstår det ikke som tydelig hvilke dokumenter som vedtaket faktisk bygger på. Det er også flere eksempler på at det er listet opp flere datoer for sakkyndig vurdering. Det gjør det vanskelig å vite hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn for avgjørelsen. Det står heller ikke noe om hvilke hensyn som er vektlagt. I vedtak om punktskriftopplæring er overskriften «Enkeltvedtak om spesialundervisning». Vedtaket ser ut til å bygge på hjemmelen for spesialundervisning, 5-1, og denne er forsøkt gjengitt. Det er i teksten vist til 2-14 om punktskrift, men rettsregelen er ikke gjengitt. Det er vist til en sakkyndig vurdering. Det står ikke noe om hvilke hensyn som er vektlagt. Alle vedtakene om særskilt språkopplæring viser til hjemmelen for vedtaket, og siterer lovteksten. Alle vedtakene viser til at elevenes norskkunnskaper er kartlagt, og flere 7
viser kort til hvilket faktum som ligger til grunn for avgjørelsen. I vedtak der det kun vises til en liste med daterte dokumenter som vedtaket skal være begrunnet i, er det ikke tydelig for mottakeren hvilket faktum som er lagt til grunn. Det står ikke noe om hvilke hensyn som er vektlagt i vurderingen av innretningen på språkopplæring som eleven skal få. Kommunens tilbakemeldinger på den foreløpige rapporten Kommunen skriver i sin tilbakemelding at malen for enkeltvedtak etter 5-1 er endret, slik at sitatet fra lovteksten nå skal være rett. I nytt vedtak om punktskrift ser Fylkesmannen at skolen har fattet et vedtak som viser til rett paragraf i opplæringsloven, og som bygger på elevens rett til punktskriftopplæring etter opplæringsloven 2-14. Når det gjelder rett henvisning til hjemmelen finner Fylkesmannen derfor at lovbruddet er rettet. Videre skriver kommunen at punktet i malen «vedtaket bygger på følgende dokumenter» er endret, slik at det nå kun er nevnt de dokumenter som vedtaket faktisk bygger på. Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at lovbruddet er rettet. Når det gjelder hvilke hensyn som er vektlagt er det nå lagt inn et eget avsnitt med overskrift «Begrunnelse» der det står en tekst som sier noe om hensikten med spesialundervisning. Fylkesmannen ser at teksten under overskriften «Begrunnelse» i malen i stor grad er det samme som gjentas under overskriften «Rettslig grunnlag for vedtaket». Fylkesmannen kan ikke se at det er formålstjenlig å ha en standardtekst med overordna og generelle føringer i malen når det skal gis en begrunnelse for en individuell rettighet. Fylkesmannen finner det ikke sannsynliggjort at lovbruddet er rettet. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Alle enkeltvedtakene inneholder et standardisert avsnitt med informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåten ved klage. Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Ingen av vedtakene om særskilt språkopplæring inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Alle enkeltvedtakene om spesialundervisning inneholder setningen «Innsyn i dokumenter for dette enkeltvedtaket følger Forvaltningslovens 18 og 19» Dette forutsetter at eleven eller foresatte finner frem til bestemmelsene i forvaltningsloven, og klarer å lese ut av dem at de har rett til å se sakens dokumenter. Kommunens tilbakemeldinger på den foreløpige rapporten Skien kommune har endret malen for enkeltvedtak om spesialundervisning når det gjelder informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Punktet er endret i tråd med mal som anbefales av Utdanningsdirektoratet. Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at lovbruddet er rettet. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Elever og foreldre varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud. Forhåndsvarslene gjør rede for hva saken gjelder, hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som utgjør grunnlaget for vedtaket. 8
Enkeltvedtaket inneholder ikke tilstrekkelig begrunnelse for vedtaket med hvilke hensyn som er vektlagt. Enkeltvedtaket inneholder henvisning til hjemmelen og faktiske forhold som er lagt til grunn for vedtaket. Enkeltvedtakene inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Enkeltvedtakene inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter 4. Enkeltvedtak om spesialundervisning 4.1 Rettslige krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3. Foreldre / elever over 15 år skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år, før PPT foretar sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven 5-4. Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres (forutsatt at de er samtykkekompetente). Dersom foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden. Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes. Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven 5-4. Skolen kan gi begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven 19 og reglene om taushetsplikt. Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet. Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak. Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefalte spesialundervisning og når de ikke anbefalte dette. En avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. Avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket. Dersom skolens vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne dette. Begrunnelsen skal vise hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller 9
elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven 5-3. Skolen må få klart frem hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven. Begrunnelsen må være slik at foreldrene forstår hvilke vurderinger som ligger til grunn for at skolen ikke følger tilrådningen i den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven 5-3. Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket må vise antall timer med spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra LK06, hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha. 4.2 Fylkesmannens funn og vurderinger Det er innhentet enkeltvedtak om spesialundervisning fra fem skoler. Alle skolene har besvart spørsmålene i egenvurderingsskjemaet. Det er bare Buer skole og Gjerpen ungdomsskole som er blitt bedt om å sende inn hele elevmapper med sakkyndig vurdering, IOP og årsrapport. Det er derfor kun enkeltvedtakenes innhold som sådan, som har blitt vurdert for alle skolene. Foreldre skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. Dersom eleven eller foresatte selv har bedt om spesialundervisning, trenger de ikke gi samtykke til en sakkyndig vurdering. Samtykket vil da ligge som en forutsetning i henvendelsen. Skien kommune har et skjema for tilmelding til PPT. Skjemaet inneholder en rubrikk der foreldre og elever over 15 år skriver under på at de samtykker til tilmeldingen. Skjemaet sikrer at det gis samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes. Tilbudet om spesialundervisning skal, så langt det er mulig, utformes i samarbeid med foresatte og eleven, og det skal legges stor vekt på deres syn. I Skien kommune opplyser skolene at når den sakkyndige vurderingen er klar, innkaller PPT foresatte og skolen til et møte for å gå igjennom rapporten sammen. Her gis det anledning for foresatte og eleven selv til å uttale seg om innholdet. Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak. Gjennom Fylkesmannens tilsyn er det ikke avdekket eksempler på elever som har behov for spesialundervisning og som ikke har fått enkeltvedtak. Der sakkyndig vurdering ikke gir tilrådning om spesialundervisning, blir det fattet vedtak om avslag. 10
Avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket. Det står ikke i noen av vedtakene at det gjøres avvik fra sakkyndig vurdering. Fylkesmannen har kun innhentet sakkyndige vurderinger fra Buer skole og Gjerpen ungdomsskole, og det er derfor bare ved disse skolene vi får kontrollert om det foreligger avvik som skulle vært begrunnet. Ingen av vedtakene er helt i tråd med tilrådningen, men disse endringene er ikke begrunnet. Vi finner avvik både når det gjelder innhold, organisering, omfang og kompetanse. Ved Gjerpen ungdomsskole er det store avvik i alle vedtakene når det gjelder omfang, uten at dette er begrunnet. Kommunens tilbakemeldinger på den foreløpige rapporten Kommunen har hatt opplæring med rektorene 23.11.17, der avvik fra sakkyndig vurdering var tema. Det ble informert om viktigheten av at enkeltvedtakene er i tråd med tilrådingen i sakkyndig vurdering. Det ble også påpekt rektors ansvar for å begrunne eventuelt avvik fra tilrådingen på en faglig god og forsvarlig måte, og at foresatte må involveres i en slik begrunnelse. Kommunen har også laget en ny punktvis veiledning til mal for enkeltvedtak om spesialundervisning. Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at lovbruddet er rettet. Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Til tross for at Skien kommune har en felles mal, er det ulik praksis mellom de ulike skolene for hvordan enkeltvedtak om spesialundervisning er utformet. Ved Buer skole ser vi at vedtakene inneholder opplysninger om innhold og organisering. To av vedtakene inneholder ikke opplysninger om kompetansekrav, men det ene av dem sier at opplæringen vil foregå dels med assistenthjelp i klassen. I det tredje vedtaket står det «Kompetanse: Pedagog, assistent/fagarbeider». Det er ikke angitt timefordeling mellom assistent og pedagog. Ved Gjerpen ungdomsskole inneholder alle vedtakene opplysninger om innhold og organisering. Under «Omfang» står det hvor mange timer som er tilrådd. Det er likevel vanskelig å lese ut av vedtaket hvor mange timer med spesialundervisning eleven skal ha. I alle vedtakene er det beskrevet ordninger med delingstimer og to-lærere, og det er vanskelig å se at dette er spesialundervisning rettet mot den enkelte eleven. For eksempel ser vi at en elev som er tilrådd 76 årstimer med spesialundervisning er tildelt 25 timer med to-lærer og 100 timer med delingstimer. Kompetanse kommer delvis frem i beskrivelsen av organiseringen. Ved Gjerpen barneskole ser vi at vedtakene sier noe om organisering og omfang. Når det gjelder innhold, går det ikke alltid frem hvilke fag spesialundervisningen gjelder eller hva slags opplæringstilbud eleven skal få. Der elevene ikke skal følge trinnets kompetansemål, går det ikke frem hvilke kompetansemål som skal gjelde for eleven. Dette må komme tydeligere frem. Enkeltvedtaket må tydelig kommunisere innholdet i spesialundervisningen og hvilke kompetansemål som opplæringen skal knyttes til. Kun ett av vedtakene beskriver kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Ved Menstad ungdomsskole sier alle vedtakene noe om innhold. Enkeltvedtaket må fastslå hvilke kompetansemål eleven skal ha ved eventuelle avvik. «Lave 11
kompetansemål», «lavere nivå» og «avvik» blir benyttet i samme vedtaket når skolen skal beskrive mål og innhold i spesialundervisningen. Det fremgår ikke klart av vedtaket hvilke kompetansemål eleven skal ha. Vedtakene inneholder opplysninger om omfang, organisering og kompetansekrav. Ved Mæla ungdomsskole gir vedtakene opplysninger om omfang, innhold og organisering av spesialundervisningen. I ett av vedtakene står det at «det er lagt til rette for at hun en time i uken kan ha». Det er viktig at det i enkeltvedtaket tas stilling til hva eleven skal ha, slik at det går tydelig frem hva som er elevens rett. I ett av vedtakene står det at eleven skal ha hjelp til faglig mestring, ekstra hjelp til de skriftlige fagene og tilpasset opplæring i øvrige fag. Dette er upresist, og vedtaket mangler opplysninger om hvilke kompetansemål som skal gjelde for denne eleven. I ett av vedtakene står det at eleven skal trene på grunnleggende ferdigheter, men det går ikke frem av vedtaket at eleven skal ha avvik eller ikke fra LK06. To av tre enkeltvedtak gir kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. I ett av vedtakene er det imidlertid presisert at opplæringen skal «gis av utdannede lærere uten spesialpedagogisk utdanning». Denne formuleringen er upresis og sier ikke hvem som har ansvaret for spesialundervisningen til denne eleven. Kommunens tilbakemeldinger på den foreløpige rapporten Dette ble også gjennomgått på opplæringsmøtet med rektorene 23.11.17. Malen for enkeltvedtak om spesialundervisning inneholder disse 4 punktene, og alle punktene har en hjelpetekst skrevet i rødt som skal fjernes når vedtaket ferdigstilles. For å sikre at dette etterleves er det laget nye rutiner der alle enkeltvedtak om spesialundervisning skal sendes fagsjef for oppvekst fra 01.01.18. Fylkesmannen finner det tilstrekkelig sannsynliggjort at lovbruddet er rettet. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Foreldrene gir samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning Foreldrene/eleven har mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, får enkeltvedtak Avvik fra sakkyndig vurdering begrunnes i vedtakene Enkeltvedtakene inneholder opplysninger om hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. 12
5. Enkeltvedtak om punktskriftopplæring 5.1 Rettslige krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om punktskriftopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3. Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for punktskriftopplæring, skal ha et enkeltvedtak som er basert på en sakkyndig vurdering, og som gir oversikt over hva som er nødvendig opplæring for eleven. Sterkt svaksynte og blinde elever har rett til nødvendig opplæring i punktskrift, jf. opplæringsloven 2-14. Skolen må fatte et enkeltvedtak om punktskriftopplæring etter at PPT har foretatt en sakkyndig vurdering av hva slags opplæring eleven har behov for. Regelverket angir en maksimalramme for hvor mange timer elevene samlet kan få opplæring i punktskrift i tillegg til ordinær opplæring. Skolen må innenfor denne rammen vedta hvor mange timer den enkelte elev skal få, og hvor i løpet disse timene skal avholdes. En avgjørelse om punktskriftopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. Enkeltvedtaket skal ta stilling til opplæring i nødvendige tekniske hjelpemidler. Sterkt svaksynte og blinde elever har, i tillegg til rett til punktskriftopplæring, også rett til opplæring i å bruke nødvendige tekniske hjelpemiddel og i mobilitet, jf. opplæringsloven 2-14. Skolen må vedta hvilken opplæring eleven skal ha i tekniske hjelpemidler og/eller mobilitet etter at PPT har foretatt en sakkyndig vurdering av behovet. Det er naturlig å samordne ulike vedtak for den svaksynte/blinde eleven. Skolen må da få klart frem om eleven bare skal ha opplæring i punktskrift, bare i tekniske hjelpemidler og/eller bare i mobilitet. 5.2 Fylkesmannens funn og vurderinger Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for punktskriftopplæring, skal ha et enkeltvedtak som er basert på en sakkyndig vurdering, og som gir oversikt over hva som er nødvendig opplæring for eleven. Fylkesmannen har kun fått ett vedtak som gjelder punktskriftopplæring. Vedtaket er utformet som et vedtak om spesialundervisning etter 5-1, og gjelder både retten til spesialundervisning og punktskriftopplæring. Retten til punktskriftopplæring har en egen hjemmel 2-14 i opplæringsloven. Dette er altså ingen spesialundervisning som hører hjemme i enkeltvedtak etter 5-1. Skolen kan gjøre vedtak etter ulike bestemmelser i ett og samme dokument, men da må det tydelig skilles mellom rettsreglene. Det må fremgå konkret av vedtaket hva som er nødvendig opplæring for denne eleven saken gjelder. Nødvendig opplæring kan være opplæring i punktskrift, opplæring i tekniske hjelpemidler og opplæring i å ta seg fram på skolen, til og fra skolen og i hjemmemiljøet. Vedtaket må derfor presisere hva slags opplæring eleven skal ha. Dersom eleven har behov for punktskriftsopplæring, men ikke behov for ytterligere opplæring i tekniske hjelpemidler og/eller mobilitet, skal dette gå tydelig frem av enkeltvedtaket. I det innsendte vedtaket har skolen ikke tatt stilling til hva som er nødvendig opplæring for denne eleven. Skolen skriver i vedtaket at eleven skal få eneundervisning i punktskrift med assistent, og at de andre øktene med punktskriftopplæring vil foregå i klasserommet. Kompetanse 13
som er oppgitt i vedtaket er assistent og faglærere/pedagoger. I forarbeidene står det at kommunen har ansvaret for å knytte til seg personale med synspedagogisk kompetanse. Videre må det legges til rette for at lærerkreftene er stabile, jf. Ot.prp. 44 (1990-2000). Det fremgår ikke av vedtaket at de som skal gjennomføre opplæringen har synspedagogisk kompetanse. Kommunens tilbakemeldinger på den foreløpige rapporten Skolen har fattet nytt enkeltvedtak der det blir gitt en oversikt over hva som er nødvendig opplæring for eleven. Lovbruddet anses rettet. Enkeltvedtaket skal ta stilling til opplæring i nødvendige tekniske hjelpemidler. Det fremgår ikke av vedtaket hvorvidt eleven har behov for tekniske hjelpemidler. Skolen har ikke tatt stilling til dette. Kommunens tilbakemeldinger på den foreløpige rapporten Skolen har fattet nytt enkeltvedtak der det kommer klart frem om eleven har behov for tekniske hjelpemidler, hvilke hjelpemidler det dreier seg om og organiseringen av denne opplæringen. Lovbruddet anses rettet. 5.3 Fylkesmannens konklusjon Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for punktskriftopplæring, får et enkeltvedtak som er basert på en sakkyndig vurdering Enkeltvedtaket gir oversikt over hva som er nødvendig opplæring for eleven Enkeltvedtaket tar stilling til opplæring i nødvendige tekniske hjelpemidler 6. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring 6.1 Rettslige krav Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3. Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak. Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring i skolen, jf. opplæringsloven 2-8. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må sørge for å kartlegge norskferdigheter før skolen vedtar særskilt språkopplæring. En avgjørelse om særskilt språkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. 14
Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge, organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Eleven skal kartlegges før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven 2-8. Kartleggingen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet), for kobling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråklig opplæring i fag eller morsmålsopplæring. Skoleeier må også ta stilling til hvilken læreplan eleven skal benytte: læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, eller ordinær læreplan i norsk. Skolen skal bruke en egen læreplan for morsmålsopplæring for elever som får slik opplæring. Organiseringen må gå klart frem av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbudet om særskilt språkopplæring i egne grupper for nyankomne elever i inntil to år, jf. opplæringsloven 2-8. Vedtak kan bare gjøres for ett år om gangen. Det er en forutsetning at skolen vurderer at egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme frem av vedtaket. I vedtaket kan skolen også gjøre avvik fra læreplanverket. På bakgrunn av omfang, valg av læreplan og organisering må skolen i vedtaket ta stilling til hvilken kompetanse som kreves av personalet for å gjennomføre opplæringen. Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen. Skolen må kartlegge elever som får særskilt språkopplæring, underveis i opplæringen, jf. opplæringsloven 2-8. Dette for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring på skolen. Før skolen overfører eleven til å følge ordinær opplæring, må skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Dette gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 2 og kapittel IV og V. 6.2 Fylkesmannens funn og vurderinger Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak. På bakgrunn av innsendt materiale finner vi det sannsynliggjort at Skien kommune fatter vedtak for elever som har rett til særskilt språkopplæring. Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge, organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Alle vedtakene om særskilt språkopplæring inneholder opplysninger om omfanget av opplæringen. I noen av vedtakene er det tatt stilling til hvilken læreplan eleven skal følge. I vedtaket fra Gjerpen barneskole står det at eleven «vil få særskilt opplæring i norsk for eksempel GRUNO/særskilt norskplan». Fylkesmannen kan ikke se at vedtaket gir opplysninger om at skolen har tatt stilling til hvilken læreplan eleven skal følge. I et flertall av vedtakene fra Gjerpen ungdomsskole og Buer skole står det «Læreplan i grunnleggende norsk for 15
språklige minoriteter og/eller ordinær læreplan med tilpasninger vil følges.» Vedtakene åpner for en valgmulighet, og skolene viser ikke at det er tatt stilling til hvilken læreplan som skal følges. Flertallet av vedtakene beskriver hvordan opplæringen skal organiseres. Vedtaket som er innhentet fra Gjerpen barneskole sier ikke noe om organisering. Flertallet av de kontrollerte vedtakene angir kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Vedtakene fra Gjerpen barneskole og Mæla ungdomsskole mangler informasjon om kompetansekrav. Kommunens tilbakemeldinger på den foreløpige rapporten Kommunen har utarbeidet reviderte maler for særskilt norskopplæring og for særskilt språkopplæring, og det er laget en punktvis veileder til bruk av malene. Det ble holdt et opplæringsmøte med alle rektorene 17.01.18 om hvordan enkeltvedtak om særskilt norskopplæring og om særskilt språkopplæring skal fattes. Kommunen har sendt med ny mal for særskilt norskopplæring, ny mal for særskilt språkopplæring, og en punktvis veileder til å fatte enkeltvedtak om særskilt norskopplæring og særskilt språkopplæring. Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at lovbruddet er rettet. Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen. Fylkesmannen har fått tilsendt mal for opphør av særskilt språkopplæring og tre eksempler på vedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Vi finner det derfor sannsynliggjort at praksis i Skien kommune er at det blir fattet vedtak når eleven overføres til den ordinære undervisningen. 6.3 Fylkesmannens konklusjon Elever som har rett til særskilt språkopplæring, får enkeltvedtak. Enkeltvedtakene inneholder opplysninger om omfanget av opplæringen Enkeltvedtakene inneholder opplysninger om hvilke læreplaner eleven skal følge, organiseringen av opplæringen og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Det fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen. 16
7. Forhåndsvarsel om pålegg om endring Fylkesmannen har konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Skien kommune frist til å rette brudd på regelverket, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 15. juni 2018. Skoleeier må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at bruddet på regelverket er rettet og en redegjørelse for hvordan bruddet er rettet. Dersom brudd på regelverket ikke rettes innen den fastsatte fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Vi varsler at følgende pålegg kan bli vedtatt: Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak 1. Skien kommune må sørge for at saksbehandlingen ved skolene oppfyller forvaltningslovens krav til enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven 24, 25 og 27. Kommunen må i denne forbindelse se til at: a. Enkeltvedtaket inneholder en begrunnelse som tydelig viser til - hvilke hensyn som er vektlagt 8. Skoleeiers frist til å rette Som nevnt i kapittelet ovenfor er skoleeier gitt frist for å rette bruddet på regelverket som er konstatert i denne rapporten. Det er mulig å ta kontakt med leder av tilsynet ved spørsmål om rettingen og fristen som er satt. Fylkesmannen ber kommunen om en redegjørelse for hvordan lovbruddet skal rettes. Endelig frist for innsending er 15. juni 2018. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Skien, februar 2018 Berit Aarnes Berit Moen Synne Ose 17