Rapport 42/02 Incentivregulering av systemansvarlig nettselskap
ECON-rapport nr. 42/02, Prosjekt nr. 36900 ISSN: 0803-5113, ISBN 82-7645-529-8 ÅJE/MMÅ/JBR/ mbh, KLM, 27. mai 2002 Offentlig Incentivregulering av systemansvarlig nettselskap Utarbeidet for Norges vassdrags- og energidirektorat ECON Senter for økonomisk analyse Postboks 6823 St. Olavs plass, 0130 Oslo. Tlf: 22 98 98 50, Faks: 22 11 00 80, http://www.econ.no
Innhold: SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER...1 1 INNLEDNING...7 1.1 Bakgrunn...7 1.2 Problemstilling...7 1.3 Statnett, systemansvaret og sentralnettsordningen...8 1.4 Prinsipielt om reguleringen av Statnett...9 1.5 Rapportdisposisjon...13 2 SYSTEMANSVARET I ET HELHETSPERSPEKTIV...14 2.1 Samfunnsøkonomisk effektivitet...14 2.1.1 Kriterier for samfunnsøkonomisk effektivitet på kort og lang sikt...15 2.2 Rammebetingelser...20 2.2.1 Formelt regelverk...20 2.2.2 EU-kommisjonen direktiv og nye planer...22 2.2.3 Økonomiske virkemidler: Inntektsrammereguleringen...23 2.2.4 Eierskap...24 2.3 Statnetts roller, oppgaver og motivasjonsfaktorer...25 2.3.1 Statnetts roller...25 2.3.2 Koordinering mellom de ulike rollene...28 2.3.3 Motivasjonsfaktorer for Statnett...30 2.4 Samspill med andre aktører...32 2.4.1 Markedet andre aktører...32 2.4.2 Andre systemansvarlige selskap...34 2.5 Oppsummering...34 3 SAMFUNNSØKONOMISKE KOSTNADER...36 3.1 Samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til ressursbruk...37 3.1.1 Identifiserbarhet...38 3.1.2 Utfallsrom...38 3.1.3 Påvirkbarhet...42 3.1.4 Verifiserbarhet...43 3.2 Samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til avbrudd eller forringet kvalitet...44 3.2.1 Identifiserbarhet...45 3.2.2 Utfallsrom...45 3.2.3 Påvirkbarhet...46 3.2.4 Verifiserbarhet...46 3.3 Samfunnsøkonomiske kostnader knyttet til beslutningskvalitet...47 3.3.1 Identifiserbarhet...48 3.3.2 Utfallsrom...49 3.3.3 Påvirkbarhet...50 3.3.4 Verifiserbarhet...51 3.4 Eksempler på kostnadsdrivere...52 3.5 Oppsummering...54 4 EGENSKAPER VED ALTERNATIVE REGULERINGSMODELLER...56 4.1 Netteierreguleringen...56 4.2 Hva bør den økonomiske reguleringen omfatte?...61
4.3 Utformingen av den økonomiske reguleringen...62 4.3.1 Kostnadsdekning eller inntektsrammer?...62 4.3.2 Én eller to rammer?...67 4.3.3 Fastsettelse av initialt inntektsnivå...67 4.3.4 Håndtering av risiko...69 4.3.5 Periodelengde...72 4.4 Andre regulatoriske virkemidler...73 4.4.1 Hva bør rapporteringen omfatte?...73 4.4.2 Nytteverdi av rapportering...75 5 FORSLAG TIL REGULERINGSMODELL...76 REFERANSER...79 VEDLEGG 1: REGULERING AV SYSTEMANSVAR I ENGLAND OG WALES...81 VEDLEGG 2: SAMFUNNSØKONOMISKE KOSTNADER VED FLASKEHALSER...86 VEDLEGG 3: DEN ØKONOMISKE REGULERINGEN AV STATNETT 1997-2002...92
Sammendrag og konklusjoner Resymé Statnett er som systemansvarlig nettselskap underlagt NVEs inntektsrammeregulering i egenskap av å være netteier. I tillegg bør kostnadene ved både systemtjenester, effektreserver og spesialregulering inkluderes i Statnetts inntektsramme. Det er viktig for å sikre at kostnader ved alternative tiltak avveies mot hverandre og for å unngå incentiver til kryssubsidiering. Rammegrunnlaget for systemansvarskostnadene bør som hovedregel fastsettes ved at Statnett legger fram et begrunnet budsjett, der periodelengden synkroniseres med reguleringen av Statnett som netteier. Det bør innføres en sikkerhetsventil som gjør det mulig å revurdere rammen og eventuelt reguleringsmodellen underveis ved uforutsette hendelser og omfattende endringer i rammebetingelser. Det bør videre innføres en rapporteringsordning for at NVE og markedsaktørene skal kunne evaluere Statnetts beslutninger i ettertid. Bakgrunn Systemansvarlig skal sørge for en tilfredsstillende leveringskvalitet og leveringspålitelighet i det norske kraftsystemet. Det innebærer å sørge for at det alltid er balanse mellom produksjon og forbruk og at frekvens og spenning holdes innenfor visse grenser. Systemansvaret er en sammensatt og viktig oppgave, ikke minst fordi beslutningene som fattes av systemansvarlig har stor betydning for kraftmarkedets virkemåte. På mange måter kan man si at systemansvaret er definert som et residualt ansvar: Systemansvarlig skal i siste instans sørge for at kraftsystemet fungerer på kort og lang sikt gitt alle de andre aktørenes disposisjoner. Når oppgaven er såpass vid og kompleks, kan det være vanskelig å forutsi hvilke tiltak som er nødvendige og hensiktsmessige. Oppgavens karakter og omfang vil i betydelig grad variere med tilstanden i kraftsystemet, for eksempel mellom et normalår og et ekstremt tørrår. NVE skal med virkning fra 1.1.2003 fastsette et nytt regelverk for inntektsreguleringen av Statnett SF, som er det systemansvarlige nettselskapet i det norske kraftsystemet. NVEs mål er å utforme et regelverk for den kommende reguleringsperioden som skal sikre at Statnett som systemansvarlig har incentiver til å fatte de samfunnsøkonomisk riktige beslutningene og samtidig drive mest mulig kostnadseffektivt. 1
Problemstilling Problemstillingen kan formuleres på følgende måte: Hvordan bør Statnett som systemansvarlig nettselskap reguleres for å bidra til å nå målet om samfunnsøkonomisk effektivitet, gitt de føringer som er lagt i lover, forskrifter og andre rammebetingelser? Reguleringsmodellen skal utformes innenfor rammen av det gjeldende regelverket. Det er dessuten en forutsetning at Statnett er organisert som et systemansvarlig nettselskap (TSO), slik at selskapet er netteier i tillegg til å inneha systemansvaret. I analysen er det derfor lagt til grunn en rekke premisser og forutsetninger som følger av den alminnelige nettreguleringen og andre forhold. Rapporten er skrevet på oppdrag fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). Konklusjoner og tilrådinger Hovedkonklusjonene fra analysen av ulike reguleringsmodeller kan oppsummeres i følgende punkter: Alle systemansvarskostnader som kan måles og som Statnett kan påvirke, bør inkluderes i inntektsrammen. Det gjelder kostnader til systemtjenester, effektreserver og spesialregulering i tillegg til de rene driftskostnadene. Det er viktig å inkludere disse kostnadene i rammen for å sikre at Statnett som systemansvarlig nettselskap avveier kostnadene ved alternative tiltak mot hverandre og ikke har incentiver til kryssubsidiering. Rammegrunnlaget for systemtjenester, effektreserver og spesialregulering bør fastsettes ved at Statnett legger fram et begrunnet budsjett for de framtidige kostnadene. NVE fatter deretter endelig vedtak om inntektsrammen etter en høringsprosess der også markedsaktørene gis anledning til å uttale seg. Periodelengden bør synkroniseres med reguleringen av Statnett som netteier. I motsatt fall kan Statnett få incentiver til å velge kortsiktige løsninger (ved korte perioder) eller til overinvesteringer (ved lange perioder). For å redusere risikoen ved store svingninger i systemansvarskostnadene ved uforutsette hendelser bør det innføres en sikkerhetsventil som gjør det mulig å revurdere rammen og eventuelt reguleringsmodellen underveis. Det er imidlertid ønskelig å redusere antallet reforhandlinger, slik at sikkerhetsventilen bare kommer til anvendelse under helt spesielle omstendigheter. Det bør innføres en rapporteringsordning for at NVE og markedsaktørene skal kunne vurdere Statnetts beslutninger i ettertid. Samfunnsøkonomiske kostnader ved systemansvaret Det finnes en rekke samfunnsøkonomiske kostnader ved systemansvaret spesielt og Statnetts virksomhet generelt. Dels dreier det seg om direkte ressursbruk, for eksempel i form av innkjøpte systemtjenester eller effektreserver. Dels dreier det seg om avbrudd eller forringet kvalitet hos kundene, og dels oppstår det kostnader dersom Statnetts beslutninger om for eksempel investeringer eller tariffer avviker fra det som er samfunnsøkonomisk optimalt. 2
De samfunnsøkonomiske kostnadene ved systemansvaret blir til i et komplekst samspill mellom Statnett, markedsaktørene og utenforliggende faktorer (tilsig, markedsorganisering i andre land osv.). Tiltak Statnett gjennomfører som systemansvarlig kan dessuten utgjøre alternativer til handlinger fra Statnett som netteier. Reguleringen av Statnett er derfor en sammensatt og vanskelig oppgave. Hva bør reguleringen omfatte? I utgangspunktet burde alle typer kostnader reguleres for å nå målet om samfunnsøkonomisk effektivitet, men i praksis må det begrenses til kostnader som er identifiserbare. Ikke alle de samfunnsøkonomiske kostnadene ved systemansvaret lar seg imidlertid identifisere eller måle. Det kan også være vanskelig for NVE som regulator å verifisere om de observerte kostnadene faktisk er lik de samfunnsøkonomiske kostnadene. Disse kostnadene bør ikke inkluderes. Det er heller ingen grunn til å gi Statnett incentiver knyttet til kostnader selskapet likevel ikke kan påvirke. I tillegg til kostnadene som er omfattet av netteierreguleringen gjenstår da: Drift av systemansvarsfunksjonene (bemanning, lokaler, IT osv.) Systemtjenester (regulerstyrke, reaktiv effekt osv.) Effektreserver Spesialregulering Inntektsramme eller kostnadsdekning? Et av hovedspørsmålene er om reguleringen skal baseres på kostnadsdekning eller en form for incentivregulering. Det ligger flere argumenter til grunn for at vi anbefaler at alle Statnetts kostnader (inklusive systemansvarskostnadene) bør omfattes av en inntektsramme: Generelt gir kostnadsdekning (avkastningsregulering) svake incentiv til å drive effektivt og velge de kostnadseffektive løsningene på både kort og lang sikt. Hensynet til intern konsistens i reguleringen tilsier at kostnader med omtrent samme egenskaper bør reguleres på samme måte. Poenget er å sikre at Statnett har incentiv til å avveie kostnader mot hverandre som reelt sett utgjør alternativer. Valg av kostnadsdekning for systemansvarsfunksjonene kan gi incentiv til flytting av kostnader - reelt eller regnskapsmessig - over til systemansvaret. Valg av inntektsrammeregulering som hovedregel innebærer også at Statnett i all hovedsak reguleres som om selskapet har én inntektsramme. Det gjelder selv om deler av rammen beregnes og oppdateres på forskjellige måter. Et eventuelt regnskapsmessig skille mellom systemansvarlig og netteier endrer ikke denne konklusjonen. Siden Statnett er organisert som et systemansvarlig nettselskap, spiller det ingen rolle hvor et eventuelt overskudd genereres så lenge avkastningsgrensene for de ulike delene av rammen ikke er bindende. Inntektsrammeregulering som hovedregel betyr også en forenkling i forhold til en blandingsmodell. 3
Fastsettelse av initialt inntektsnivå For å bestemme inntektsrammen for de ulike kostnadene må vi ha en metode for å fastsette det initiale inntektsnivået. I tillegg må vi ha en metode for å oppdatere rammene med jevne mellomrom. Dette krever anslag på hva de relevante kostnadene kan være. Vi har to hovedalternativet for å fastsette det initiale inntektsnivået: Historiske kostnader Budsjetter Historiske kostnader er velegnet dersom de også gir god informasjon om de forventede framtidige kostnadene. Historiske kostnader er den metoden som er benyttet for de fleste kostnadskomponentene i den eksisterende reguleringen. Hvis kostnadene svinger mye fra år til år, eller hvis det langsiktige nivået endres over tid, vil historiske kostnader være mindre egnet. Budsjetter er mer fleksible enn historiske kostnader når det gjelder å ta hensyn til informasjon og kunnskap om de framtidige kostnadene uavhengig av hva de historiske nivåene har vært. De historiske dataene kan dessuten være mangelfulle. Dette kan være spesielt relevant for kostnader knyttet til systemansvaret. Enten er tidsseriene for korte, eller så reflekterer dataene spesielle rammebetingelser, markedsforhold og naturgitte forhold. Et annet moment er at systemansvarsoppgaven stadig endrer seg. Manglende eller misvisende historisk informasjon trekker i retning av budsjetter som det foretrukne alternativet for systemansvarskostnadene for neste reguleringsperiode (utenom de rene driftskostnadene knyttet til bemanning osv.). Bruk av budsjetter gir imidlertid Statnett mulighet til å overdrive de nødvendige kostnadene. Det kreves derfor at NVE innfører mekanismer og prosedyrer for å kontrollere og godkjenne budsjettene, inklusive benchmarking der det er mulig og hensiktsmessig. Både NVE og andre aktører og institusjoner bør delta i kontrollog godkjenningsprosessen, selv om fastsettelsen av inntektsrammen i siste instans vil være NVEs ansvar. Periodelengde Periodelengden for systemansvarskostnadene bør være den samme som for netteierreguleringen, det vil si (minst) fem år. Kortere perioder kan stimulere Statnett til å velge kortsiktige løsninger og redusere incentivene til kostnadsreduksjoner. Lengre perioder kan gi for sterke investeringsincentiver. I utgangspunktet er det dessuten en fordel om samtlige kostnader som skal dekkes gjennom rammen oppdateres samtidig. Ulike tidspunkt for oppdateringene kan gi uheldige incentiv til strategisk tilpasning i forhold til de ulike oppdateringstidspunktene. En synkronisert femårig reguleringsperiode for systemansvarskostnadene er derfor en pragmatisk tilnærming gitt reguleringsperioden for de øvrige kostnadene. Sikkerhetsventiler Kostnadene knyttet til systemansvaret er mindre forutsigbare og stabile enn store deler av de andre kostnadene til Statnett. Eksempler på usikkerhetsfaktorer er 4
krisesituasjoner av California-typen, bortfall av svensk kjernekraft, kabelutbygging eller nye forpliktelser som følge av nordisk samordning. Dette skaper et visst behov for å håndtere og begrense risikoen for Statnett. Flere mekanismer er tenkelige, og en praktisk reguleringsmodell kan gjerne benytte seg av flere av de aktuelle mekanismene. En metode for å kompensere for svingninger i systemansvarskostnadene er å gi Statnetts inntektsramme et generelt påslag når det initiale inntektsnivået fastsettes. Rammen blir dermed større enn hva kostnadsgrunnlaget for rammene skulle tilsi. I realiteten vil et generelt rammepåslag tilsvare en økning i risikopremien for Statnett relativt til nivået som gjelder for andre nettselskap. En innvending mot et generelt rammepåslag er at det gir Statnett en høyere forventet avkastning, som igjen medfører økte tariffer for Statnetts kunder. Det kan også oppstå situasjoner hvor risikohåndteringsmekanismer som virker mer eller mindre automatisk gjennom inntektsrammene ikke er tilstrekkelige. Det kan med andre ord være behov for sikkerhetsventiler som gjør det mulig å vurdere reguleringen på nytt i løpet av perioden dersom helt spesielle omstendigheter skulle inntreffe. Betingelsene for å utløse omfattende revisjon av reguleringsmodellen eller rammene kan imidlertid vanskelig defineres på noen rigid og entydig måte på forhånd. Rapportering Endelig foreslår vi å supplere den økonomiske reguleringen av Statnett med en ordning der ulike sider ved Statnetts virksomhet med jevne mellomrom evalueres av regulator og eventuelt andre instanser. Det er flere aspekter ved Statnetts virksomhet som ikke lar seg måle direkte og som det derfor er vanskelig å inkludere i den økonomiske reguleringen. En rapporteringsordning kan utgjøre et viktig supplement som over tid kan gi en bedre og mer effektiv utøvelse av systemansvaret. Evalueringen kan for eksempel skje med utgangspunkt i en årlig rapport om Statnetts virksomhet. Det er hensiktsmessig at rapporten utarbeides av Statnett, og at NVE og markedsaktørene gis anledning til å uttale seg om rapporten. Rapporteringsordningen vil ikke gi Statnett direkte økonomiske incentiv eller sanksjoner. Tanken er at synliggjøring og krav til begrunnelse for Statnetts disposisjoner skal virke disiplinerende og bidra til at Statnett lettere vil fatte de samfunnsøkonomisk sett riktige beslutningene. Eksempel på forhold som bør omfattes av rapporteringsordningen er: Flaskehalshåndtering Systemtjenester Effektreserver Leveringskvalitet Revisjoner Investeringsbeslutninger 5
Intern organisering og kostnadseffektivitet Internasjonal koordinering For noen av disse momentene kan det være ønskelig med en hyppigere rapportering, for eksempel kvartalsvis eller månedlig. Hensynet til ressursbruken i NVE og hos markedsaktørene tilsier imidlertid at det neppe er hensiktsmessig med en full høring og evaluering mer enn en gang per år. En rapporteringsmodell av typen skissert ovenfor kan ha en rekke samfunnsøkonomiske nytteeffekter: Korrektiv og supplement til den økonomiske reguleringen. Ikke alle samfunnsøkonomiske aspekter ved Statnetts virksomhet fanges opp gjennom inntektsrammene. Det gjelder ikke minst med hensyn til beslutningskvalitet. Utvikling av analyseverktøy og innsamling av data. Systematisk og kontinuerlig utvikling av analyseverktøy og datainnsamling kan brukes i forbindelse med fastsettelse av Statnetts inntektsramme, spesielt de delene som eventuelt fastsettes ved hjelp av budsjetter. Synliggjøring av funksjoner i Statnett. En detaljert rapportering gjør det mulig å vurdere nærmere hvordan de ulike delene av Statnetts virksomhet utøves innenfor et helhetlig samfunnsøkonomisk perspektiv. Klarhet om ansvarsforhold. Legitimitet av Statnetts rolle i det samlede kraftsystemet, økt klarhet om fordeling av ansvar. Innføring av en rapporteringsmodell av denne typen krever økt ressursinnsats i Statnett, NVE og hos markedsaktørene og andre interesserte parter for å følge opp rapporteringsordningen. Etter vår vurdering vil imidlertid kostnadsøkningen være beskjeden i forhold til de potensielle gevinstene. Det er også et poeng at mye av den relevante informasjonen er tilgjengelig i dag, men spredt omkring i forskjellige former og fora (blant annet den økonomiske og tekniske rapporteringen og tertialrapportene fra Landssentralen, samt Statnetts årsrapporter). 6
1 Innledning 1.1 Bakgrunn NVE skal med virkning fra 1.1.2003 fastsette et nytt regelverk for inntektsreguleringen av Statnett SF, som er det systemansvarlige nettselskapet i det norske kraftsystemet. Målet er å utforme et regelverk for den kommende reguleringsperioden som skal sikre at Statnett som systemansvarlig har incentiver til å fatte de samfunnsøkonomisk riktige beslutningene og samtidig drive mest mulig kostnadseffektivt. I den forbindelse er det nødvendig å vurdere alternative modeller for reguleringen av Statnett som systemansvarlig. Systemansvaret er en sammensatt og viktig oppgave, hvor beslutningene som fattes har stor betydning for effektiviteten i kraftsektoren som helhet. Samtidig er de interne driftskostnadene knyttet til utøvelsen av systemansvaret relativt små. På mange måter kan man si at systemansvaret er definert som et residualt ansvar, siden systemansvarlig skal sørge for at kraftsystemet fungerer optimalt på kort og lang sikt. Det inkluderer også å legge til rette for mest mulig effektiv konkurranse i markedet. Når oppgaven er såpass vid og kompleks, kan det være vanskelig å forutsi hvilke tiltak som er nødvendige og hensiktsmessige. Oppgavens karakter og omfang kan derfor i betydelig grad variere med tilstanden i kraftsystemet, for eksempel mellom et normalår og et ekstremt tørrår (jamfør California-krisen). Kompleksiteten tilsier at det må gjøres en grundig vurdering av ulike reguleringsmodeller, der det ikke minst er viktig å se reguleringen i et helhetsperspektiv. 1.2 Problemstilling Målet med prosjektet har vært å komme fram til en konkret og gjennomførbar reguleringsmodell som i størst mulig grad bidrar til oppnåelse av målet om samfunnsøkonomisk effektivitet i kraftsektoren på kort og lang sikt. Problemstillingen kan formuleres på følgende måte: Hvordan kan ulike modeller for inntektsreguleringen av systemansvarlig bidra til å realisere målet om samfunnsøkonomisk effektivitet, gitt de føringer som er lagt i lover, forskrifter og andre rammebetingelser? I analysen er det lagt til grunn en rekke premisser og forutsetninger som følger av den alminnelige nettreguleringen og andre forhold. Mer spesifikt tar vi for gitt dagens netteierregulering, regler om tariffering, anleggskonsesjonsordningen osv. Det er videre en forutsetning at Statnett er organisert som et systemansvarlig 7
nettselskap (TSO), slik at selskapet er netteier i tillegg til å inneha systemansvaret. Vi gjør heller ikke noen analyse av hensiktsmessigheten av det gjeldende regelverket, men konsentrerer oss om hvordan kostnadene knyttet til systemansvarsfunksjonene kan integreres i den gjeldende reguleringen på en mest mulig samfunnsøkonomisk effektiv måte. Det er for øvrig ikke en del av dette prosjektet å gi tallmessige anslag for Statnetts inntektsramme for neste reguleringsperiode. Rapporten er skrevet på oppdrag fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE). NVE og ECON har hatt flere møter underveis der ulike modellforslag og premisser for reguleringen er blitt drøftet. Det er også blitt avholdt møter med representanter for Statnett SF og Statnettkundenes Fellesorganisasjon, som har bidratt med informasjon og innspill. Med unntak av premissene som er lagt fra NVEs side står imidlertid rapporten og analysen for ECONs regning alene. Parallelt med arbeidet som er dokumentert i denne rapporten har NVE og regulatorer i en rekke andre europeiske land gjennomført et prosjekt om internasjonal benchmarking av systemansvarlige nettselskaper. Flere forskningsog konsulentmiljøer har også vært involvert i arbeidet, deriblant ECON. Sluttresultatene fra benchmarkingsprosjektet foreligger ikke i skrivende stund, men en del av de generelle problemstillingene som tas opp er naturlig nok beslektet og i noen grad sammenfallende. Spørsmålet om Statnetts effektivitetskrav tas derfor heller ikke opp i denne rapporten. 1.3 Statnett, systemansvaret og sentralnettsordningen Statnett ble opprettet gjennom St. prp. nr. 100 (1990-91) Omorganisering av Statkraft, hvor statens kraftproduksjon og statens anlegg for overføring av kraft ble skilt ut i de to statsforetakene Statkraft og Statnett. Statnett begynte sin virksomhet 1. januar 1992. Hovedtrekkene i organiseringen av Statnett kan oppsummeres i følgende punkter: Statnett eier statens nettanlegg, samt transformatorer og koblingsanlegg. Statnett fikk ansvar for utbygging, veldikehold og teknisk drift av de sentrale overføringsanleggene samt den overordnede driftskoordineringen. Den overordnede driftskoordineringen ble etter hvert presisert til systemansvaret, som innebærer å ha ansvaret for å holde den momentane balansen i kraftsystemet. Statnett er et statsforetak som er hundre prosent eid av staten, ved Olje- og energidepartementet. Organiseringen som statsforetak innebærer at det ikke kan åpnes konkurs eller gjeldsforhandlinger. Staten har et betydelig ansvar for å oppfylle foretakets forpliktelser. Statnetts anleggs- og vedlikeholdsvirksomhet er skilt ut i Statnett Entreprenør AS, som er et heleid datterselskap. Statnett eier også femti prosent av den nordiske elbørsen Nord Pool ASA, Svenska Kraftnät eier den andre halvparten. Statnett er operatør for sentralnettsordningen. Sentralnettet er et landsdekkende sammenhengende system som har felles avregning for overføringstjenestene. Statnett eier omtrent 87 prosent av sentralnetts- 8
anleggene. De øvrige anleggene leies inn til sentralnettsordningen. Sentralnettsoperatøren har ansvar for håndtering av tap, tariffering og måling og avregning. Det føres eget regnskap for sentralnettsordningen, ordningen skal over tid gi et nullresultat. På bakgrunn av spørsmål fra Stortinget la Olje- og energidepartementet fram en gjennomgang av Statnett SFs organisering og oppgaver i St.prp.nr. 1 (2001-02). Departementet viser til at Statnett er tillagt oppgaven som systemansvarlig i det norske kraftsystemet, oppgaven som sentralnettsoperatør, ansvaret for kraftsystemplanleggingen i sentralnettet, samt ansvaret for regulerkraftmarkedet og den tilhørende avregningen. I tillegg er Statnett en betydelig netteier. Statnett er dessuten tillagt oppgaver i forbindelse med beredskaps- og rasjoneringssituasjoner. I Innst. S. nr. 83 (2001-02) viser Stortinget til at Statnett fortsatt skal være organisert som et systemansvarlig nettselskap. Utøvelsen av systemansvaret og behovet for samfunnsmessig effektive investeringer i overføringssystemet må stå sentralt i Statnett sitt arbeid. Stortinget legger også vekt på at Statnett må opptre nøytralt, spesielt når det gjelder investeringer i overføringssystemet. Statnett fikk for øvrig nye vedtekter ved foretaksmøtet 11. april 2002. Vedtektene legger i større grad enn tidligere vekt på at foretaket skal ha ansvar for en samfunnsøkonomisk rasjonell drift og utvikling i det sentrale overføringsnettet. I Nordisk Ministerråd i 2000 ble det enighet om at det er behov for å videreutvikle samarbeidet mellom de systemansvarlige i Norden, slik at systemansvaret kan sees i et nordisk perspektiv. Stortinget mener at nordisk koordinering av nettdrift og utvikling er en grunnleggende forutsetning for en effektiv utnyttelse av det nordiske kraftmarkedet. I denne sammenhengen spiller Statnetts samarbeid med de systemansvarlige nettselskapene i det øvrige Norden gjennom Nordel en stadig viktigere rolle. Det nordiske aspektet ved reguleringen og organiseringen av Statnett blir antakelig viktig på lang sikt, men i denne omgangen drøfter vi reguleringen av dagens Statnett i et hovedsakelig norsk perspektiv. Omfattende endringer i det nordiske samarbeidet vil imidlertid åpenbart utløse behov for å drøfte reguleringen på nytt. 1.4 Prinsipielt om reguleringen av Statnett Statnett har i inneværende reguleringsperiode i hovedsak vært inntektsrammeregulert. Inntektsrammen ble imidlertid økt flere ganger underveis i reguleringsperioden, både som følge av overdragelser av nettanlegg og generelle økninger som følge av år 2000-problematikken, nye faktureringsregler og økte kostnader til systemansvaret. Alle kostnadene til systemansvaret gikk inn i rammen, men i praksis fungerte reguleringen som kostnadsdekning for effektreservene. Hovedtrekkene i reguleringen av Statnett i foregående reguleringsperiode, og økningen i rammen, er diskutert nærmere i vedlegg 3. Mål Som vi diskuterer i detalj i kapittel 2, spiller Statnett som systemansvarlig nettselskap en avgjørende rolle for den samfunnsøkonomiske effektiviteten i kraftsektoren. I første omgang nøyer vi oss med en kortfattet oversikt over hvilke samfunnsøkonomiske mål Statnett bør forfølge i sin virksomhet. Mulighetene som 9
reguleringen gir for å nå disse målene kan samtidig tjene som vurderingskriterier for alternative reguleringsmodeller. Det er et mål for reguleringen av Statnett at selskapet skal stimuleres til: bedre utnyttelse av det eksisterende nettet, riktige egne investeringer i sentralnettet og eventuelt også i regionalnettet, riktige signaler til markedsaktørene gjennom fastsettelse av tariffer, flaskehalshåndtering, revisjoner osv., kostnadseffektiv drift, vedlikehold og utbygging av egne anlegg samt utøvelse av systemansvaret. I vurderingen av ulike reguleringsmodeller er det viktig å være klar over at de bedriftsøkonomiske incentivene ikke er den eneste motivasjonsfaktoren for Statnett. Blant annet vil signaler og føringer fra eieren ha betydning for Statnetts atferd, for eksempel i forbindelse med investeringer. Virkemidler i reguleringen I prinsippet kan et systemansvarlig nettselskap i likhet med andre nettselskaper reguleres på en rekke måter: På et overordnet plan kan valgmulighetene grupperes slik (se også von der Fehr et al., 2002): Bedriftsøkonomiske incentiver Krav nedfelt i lover, forskrifter og retningslinjer til tekniske standarder, konsesjonsordninger osv. Kontrakter som definerer rettigheter og forpliktelser for så vel det systemansvarlige nettselskapet som aktørene i kraftmarkedet Konkurranseutsetting av hele eller deler av systemansvaret Offentlig eierskap I denne rapporten legger vi mest vekt på den økonomiske reguleringen av Statnett, det vil si de bedriftsøkonomiske incentivene som Statnett stilles overfor. Vi diskuterer imidlertid også hvordan den økonomiske reguleringen kan suppleres med virkemidler som ikke direkte påvirker Statnetts overskudd. Spesielt vil vi se nærmere på muligheten for å drive systematisk og jevnlig evaluering av Statnetts utøvelse av systemansvaret. Andre reguleringsmekanismer tas ikke opp. 1 1 Konkurranseutsetting er blant annet blitt diskutert i forbindelse med nettinvesteringer. Et forslag som har vært lansert (særlig i amerikansk litteratur) er å desentralisere beslutninger om nettinvesteringer ved at systemoperatøren utsteder såkalte TCC er (Transmission Congestion Contracts) til markedsaktørene som kompensasjon for investeringer. TCC er kan tenkes benyttet som et element i en helhetlig reguleringsmodell for systemansvarlig. Vi tar imidlertid ikke opp denne litteraturen til drøfting i denne rapporten. Det skyldes blant annet at en innføring av TCC er reiser en rekke andre spørsmål som dreier seg om markedsdesign generelt og ikke bare reguleringen av systemansvaret. Det faller også utenfor den gjeldende modellen for netteierreguleringen. Relevansen av TCC er for det nordiske kraftmarkedet er for øvrig drøftet i Tvedt et al. (2001). Der argumenteres det for at innføring av TCC er neppe vil gi vesentlige samfunnsøkonomiske gevinster. 10
Nærmere om økonomisk regulering og bedriftsøkonomiske incentiver Et hovedskille i diskusjonen om den økonomiske reguleringen går mellom kostnadsdekning (avkastningsregulering) og incentivregulering, for eksempel i form av inntektsrammer eller pristak. Inntektsrammeregulering er det dominerende prinsippet for reguleringen av norske nettselskaper siden 1997. Prinsipielt gir kostnadsdekning svakere incentiver til kostnadseffektivitet enn hva inntektsrammeregulering gir. Inntektsrammeregulering er imidlertid ikke den eneste mulige modellen for incentivregulering. von der Fehr et al. (2002) lanserer for eksempel pristaksregulering som et foretrukket alternativ for reguleringen av norske nettselskaper. Pristaksregulering av Statnett reiser grunnleggende spørsmål som ikke lar seg besvare innenfor rammen av dette prosjektet. I tillegg bryter det med hovedprinsippene for dagens nettregulering. Når vi diskuterer incentivregulering i det følgende, ser vi derfor bare på inntektsrammeregulering. Vi drøfter heller ikke andre reguleringsmekanismer som for eksempel konkurranseutsetting av systemansvaret (som i hvert fall i teorien er en mulig modell). Et viktig spørsmål i forbindelse med inntektsrammeregulering er sammenhengen mellom risikoen Statnett er eksponert for og utformingen av reguleringsmodellen. Vi diskuterer både det initiale inntektsnivået og risikopremien for Statnett (på prinsipielt grunnlag), justeringsmekanismer for inntektene og behovet for endringer i reguleringen når de ytre rammebetingelsene endres i vesentlig grad. Endelig drøfter vi også om det er mulig og hensiktsmessig å skille ut alle eller noen av systemansvarskostnadene og regulere dem gjennom kostnadsdekning, eventuelt gjennom inntektsrammer med relativt snevre grenser for overskuddet knyttet til systemansvaret (en såkalt glideskalamodell, eller sliding scale i den engelskspråklige litteraturen). Informasjon, kostnader og kvalitet Valg av virkemidler i reguleringen må også ta utgangspunkt i de realøkonomiske egenskapene til de ulike kostnadstypene knyttet til systemansvaret, samt tilgangen på og fordelingen av informasjon. Det klassiske samfunnsøkonomiske reguleringsproblemet består i at den regulerte aktøren har et informasjonsfortrinn i forhold til regulator. Det gjelder spesielt med hensyn til kostnadene og kvaliteten ved tjenestene som den regulerte bedriften produserer. Det er for våre formål hensiktsmessig å skjelne mellom to dimensjoner ved den relevante informasjonen: Informasjonen kan være privat - det vil si at den i utgangspunktet er kjent bare for den regulerte aktøren - eller den kan være åpent tilgjengelig for alle. Informasjonen kan være verifiserbar for en utenforstående part - for eksempel regulator - eller den kan være ikke-verifiserbar. Med verifiserbarhet menes her at informasjonens riktighet kan kontrolleres av regulator (uten at regulator pådrar seg uforholdsmessig store kostnader). Revisjon/kontroll og benchmarking er aktuelle virkemidler for å verifisere informasjon i en reguleringssammenheng. Utgangspunktet for reguleringen av Statnett er at Statnett har privat informasjon om en rekke av de relevante samfunnsøkonomiske kostnadene og kvalitets- 11
aspektene ved utøvelsen av systemansvaret. En viktig utfordring for reguleringen er derfor å finne mekanismer og modeller som gir Statnett incentiver til å handle riktig (herunder også drive kostnadseffektivt). I den forbindelse er det av betydning om NVE kan verifisere den tilgjengelige informasjonen, enten direkte eller indirekte. Manglende verifiserbarhet utgjør ikke nødvendigvis noe hinder for økonomisk regulering, men stiller andre krav til utformingen av reguleringen (for eksempel kan det være aktuelt å stille den regulerte bedriften overfor menyer av kontrakter som gir den mulighet til å dra nytte av informasjon som ikke er verifiserbar). Det kan også være at heller ikke Statnett har den relevante informasjonen. For visse systemansvarskostnader er det antakelig tilfelle, som vi kommer tilbake til i kapittel 3. Det skyldes at det er visse samfunnsøkonomiske kostnader eller kvalitetsaspekter ved systemansvaret som er vanskelige å måle. Dette gjør reguleringen av Statnett som systemansvarlig til en helt spesiell utfordring. Kostnader som overhodet ikke lar seg måle er det naturligvis umulig å inkludere direkte i en økonomisk reguleringsmodell. Det er i utgangspunktet heller ikke ønskelig å inkludere kostnader der de observerte tallene gir lite informasjon om de samfunnsøkonomiske kostnadene. Her må vi imidlertid også se valgene i lys av helheten i Statnetts virksomhet og i reguleringen. Endelig er det et poeng at det ikke er noen samfunnsøkonomisk gevinst ved å gi den regulerte bedriften incentiver til å redusere kostnader som den uansett ikke kan påvirke (eksogene kostnader). Inkludering av slike kostnader vil hovedsakelig fungere som en vilkårlig komponent i Statnetts samlede inntekter. I denne sammenhengen er det også relevant å diskutere utfallsrommet til de ulike kostnadene og den underliggende risikoen Statnett eksponeres for ved ulike reguleringsmodeller (jf. diskusjonen av risikohåndtering ovenfor). Kostnader som skal inkluderes i den økonomiske reguleringen, enten det skjer gjennom inntektsrammer eller ved kostnadsdekning, må derfor tilfredsstille visse minstekrav: De må være målbare eller identifiserbare. De bør være verifiserbare i en eller annen forstand. De må i en viss grad være påvirkbare for Statnett. Vurderingskriterier Et viktig kriterium for å vurdere alternative reguleringsmodeller og -mekanismer er incentivegenskapene. Med det mener vi her både incentivene til å drive kostnadseffektivt og til å fatte de riktige beslutningene. Videre bør kostnadene for regulator og Statnett være så små som mulig sett i forhold til de samfunnsøkonomiske gevinstene ved reguleringen. Hensynet til reguleringskostnadene stiller blant annet krav om enkelhet og forutsigbarhet. Dette har også betydning for Statnetts kunder, som møter konsekvensene av reguleringen gjennom sentralnettstariffene. Samtidig understreker vi at kompleksiteten i Statnetts oppgaver og de tilhørende reguleringsutfordringene gjør det nødvendig å tenke pragmatisk og fleksibelt omkring reguleringsmodellen. 12
1.5 Rapportdisposisjon Rapporten er delt inn i følgende kapitler: I kapittel 2 drøfter vi hvordan Statnetts virksomhet kan bidra til et samfunnsøkonomisk effektivt kraftsystem, hvilke formelle rammebetingelser Statnett er underlagt og samspillet mellom Statnett og markedsaktørene. I kapittel 3 analyserer vi egenskapene til de ulike kostnadene knyttet til utøvelse av systemansvaret. I kapittel 4 tar vi for oss ulike modeller og mekanismer for reguleringen av systemansvarsfunksjonene i Statnett, basert på både økonomiske og ikkeøkonomiske virkemidler. I kapittel 5 oppsummerer vi analysen og presenterer forslag til konkret reguleringsmodell. I vedlegg 1 refererer vi kort erfaringer fra reguleringen av systemansvaret i Storbritannia. Vedlegg 2 er viet en detaljert diskusjon av samfunnsøkonomiske flaskehalskostnader. Endelig beskriver vi i vedlegg 3 den økonomiske reguleringen av Statnett i forrige reguleringsperiode. 13
2 Systemansvaret i et helhetsperspektiv Målsetningen ved organiseringen og reguleringen av kraftsektoren er å oppnå samfunnsøkonomisk effektivitet. Reguleringen av Statnett som systemansvarlig er et ledd i å oppnå denne målsetningen. I dette kapitlet presenterer vi et sett med kriterier for samfunnsøkonomisk effektivitet i kraftsektoren på kort og lang sikt. I den forbindelse diskuterer vi også Statnetts rolle i å sikre en samfunnsøkonomisk effektiv kraftsektor. Myndighetene har flere muligheter for å påvirke Statnetts disposisjoner med sikte på å oppnå samfunnsøkonomisk effektivitet. De viktigste er direkte regulering gjennom lover og forskrifter, økonomisk regulering eller eierstyring. Vi gir i dette kapitlet også en oversikt over de viktigste rammebetingelsene Statnett er underlagt, inklusive den generelle inntektsrammereguleringen. Videre analyserer vi Statnetts ulike roller og oppgaver slik de framkommer som følge av rammebetingelsene for systemansvaret og organiseringen av det norske kraftsystemet. I tillegg vil vi si litt om hvilke motivasjonsfaktorer Statnett kan ha. Statnetts handlingsrom påvirkes også av samspillet med aktørene i markedet, andre nettselskap og aktører i utlandet. Vi vil gi en kort beskrivelse av hvordan dette samspillet påvirker Statnetts handlingsrom. 2.1 Samfunnsøkonomisk effektivitet For å vurdere den samfunnsøkonomiske effektiviteten i sektoren må vi se på nett, produksjon og forbruk i sammenheng. Overføringsnettet er definert som et naturlig monopol og regulert, mens beslutninger om produksjon og forbruk er markedsbaserte. Beslutninger angående produksjon og forbruk legger mange av premissene for drift og utvikling av overføringsnettet, samtidig som drift og utvikling av nettet legger premisser for produksjon og forbruk. Dette fører til at det stilles store krav til markedsdesign og regulering av nettet hvis alle aktører skal få samfunnsøkonomisk sett riktige signal slik at de tilpasser seg på en samfunnsøkonomisk sett optimal måte. Vi viser til Bråten (2001) for en mer inngående drøfting av det økonomiske samspillet mellom nett og kraftmarked. Et ekstremt eksempel på kompleksiteten og de potensielle problemene for et systemansvarlig selskap er kraftkrisen i California sommeren og høsten 2000. 14
Situasjonen skyldtes en rekke faktorer, blant annet en kombinasjon av tørke og varme 2 og et dårlig organisert og utviklet marked. Tilfellet i California er et godt eksempel på hvor viktig markedsdesign og organisering kan være, og i hvor stor grad dårlig markedsdesign og ineffektive løsninger for håndtering av systemansvaret i ekstreme situasjoner kan slå ut i ekstreme kostnader for et systemansvarlig selskap. 2.1.1 Kriterier for samfunnsøkonomisk effektivitet på kort og lang sikt Samfunnsøkonomisk effektivitet innebærer at produksjon, nettanlegg og forbruk skal være optimalt dimensjonert og ha en optimal geografisk fordeling i forhold til hverandre. Samfunnsøkonomisk effektivitet på kort sikt 3 innebærer en optimal utnyttelse av produksjons- og overføringsapparatet kombinert med et optimalt forbruk av kraft. Det vil si at produksjons- og transportkostnadene for kraften må minimeres, samtidig som det må foregå en avveining mellom produksjons- og transportkostnader og forbruk. På lang sikt 4 kan kapasiteten endres. Langsiktig effektivitet forutsetter at produksjonsanlegg, overføringskapasitet og forbruk dimensjoneres optimalt. Dimensjonering av forbruk innebærer at kraftforbruk balanseres mot bruk av andre energikilder og mot enøk eller lavere forbruk. Utbygging av nett og endret lokalisering av produksjon og forbruk er alternativer, det må derfor skje en avveining mellom disse for å finne den samfunnsøkonomisk mest effektive totalløsningen. Substitusjonsmulighetene mellom produksjon, nett og forbruk er størst på lang sikt. Substitusjonsmulighetene fører til at langsiktig effektivitet blir en viktig, men vanskelig problemstilling. Utfordringen er å lage ordninger som realiserer den beste helhetsløsningen. I og med at beslutninger om produksjon og forbruk er markedsbaserte og nettet er regulert kan vi skille spørsmålet om samfunnsøkonomisk effektivitet i tre delspørsmål: 1. Optimal tilpasning i markedet 2. Optimal utnyttelse av eksisterende nett 3. Optimale investeringer i marked og nett Optimal tilpasning i markedet Optimal tilpasning på kort sikt finnes når de marginale produksjons- og overføringskostnadene ved å levere kraft i et vilkårlig punkt er lik den marginale betalingsvilligheten for kraft i det samme punktet. Dette gir en optimal tilpasning 2 3 4 I California har de maksimallast om sommeren når aircondition anleggene går for fullt. Se for øvrig Faruqui et al. (2001) for en analyse av California-krisen. På kort sikt innebærer et tidsperspektiv hvor kapasiteten for verken nett eller produksjon kan endres ved investeringer. Lang sikt innebærer at kapasiteten kan endres ved investeringer (eller ved skroting). 15
av produksjonsvolum og forbruk. I tillegg må produksjonsvolumet til enhver tid bestå av de billigste produksjonsenhetene, gitt overføringskostnadene. Den optimale løsningen kan beregnes hvis man kjenner produksjons- og overføringskostnadene til alle aktørene. Det kan da beregnes marginale produksjonsog overføringskostnader for hvert punkt, eller hver node i nettet. Denne løsningen kan realiseres i et sentralstyrt system eller den kan realiseres i et marked. Dersom produsentene byr inn sin produksjon til marginale produksjonskostnader og overføringskostnadene reflekteres i prisene, samt forbrukernes betalingsvillighet vil løsningen realiseres. I og med at forbruk og produksjon i Norden er markedsbasert, er prissignaler et helt essensielt virkemiddel for å påvirke aktørene slik at den ønskede totalløsningen blir realisert. Både markedet (inkludert flaskehalshåndteringen) og tariffer gir prissignal. Denne prissettingsmekanismen kalles nodeprising fordi den gir individuelle priser for hver enkelt node i kraftsystemet. Teorien om nodeprising ble først utviklet i Schweppe et al. (1988). Forskjellen mellom prisene i to vilkårlige noder speiler kostnadene ved knapp overføringskapasitet og overføringstap. Prisene reflekterer den virkningen som innmating og uttak i hver enkelt node har på kraftflyten i systemet. Samfunnsøkonomisk effektivitet, både på kort og lang sikt, krever at produsenter og forbrukere får prissignaler som reflekterer kostnader ved å produsere og overføre kraft, og eventuell knapphet på produksjons- eller overføringskapasitet. Optimal utnyttelse av eksisterende nett Fra en samfunnsøkonomisk betraktning bør nettet utnyttes slik at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved overføringstap, avbrudd eller dårlig leveringskvalitet balanseres mot de samfunnsøkonomiske gevinstene ved at mer kraft kan overføres. Reduserte flaskehalser er for eksempel en av gevinstene ved økt overføringskapasitet. Det fins med andre ord et optimalt nivå for hvor tøft nettet bør kjøres. Dette nivået vil ofte være dristigere enn å kjøre etter n-1-kriteriet, som hittil har vært benyttet i stor grad. I tillegg må revisjonsplanleggingen gjøres slik at de forventede kostnadene ved revisjoner minimeres. Dette innebærer å minimere både produsentenes og forbrukernes kostnader i tillegg til selve revisjonskostnadene. Samtidig må den økonomiske reguleringen av nettet sørge for at nettvirksomheten drives effektivt, og at nettvirksomheten også gir riktige prissignal til markedsaktørene. Optimale investeringer Optimal tilpasning på lang sikt finnes når nettutbygging og investeringer i kraftproduksjon balanseres mot etterspørselen. Videre kreves det at forbruket dekkes av den billigste kombinasjonen av produksjon og nett. Forbruk, produksjon og nett må også lokaliseres og dimensjoneres i forhold til hverandre. Hvorvidt produksjon får riktige prissignal fra priser og tariffer påvirker avgjørelsene angående dimensjonering og lokalisering av ny produksjonskapasitet. 16
Hvorvidt forbruket får riktige prissignal fra priser og tariffer påvirker avgjørelsene angående geografisk plassering og dimensjonering. I praksis vil antagelig større forbruk som for eksempel kraftkrevende industri ta hensyn til produksjons- og nettstrukturen, mens for mindre forbruk er det antagelig andre faktorer som avgjør den geografiske plasseringen og dimensjoneringen. Både nivå og struktur på etterspørselen er viktig, og kan påvirkes via prissignal. Det bør skje en optimal avveining mellom kraftforbruk og alternativene, som energisparing, forbruksstyring og bruk av andre energikilder. Prissignalene og forventede priser for framtida har avgjørende betydning for hvilke investeringer som er lønnsomme. De prissignalene som vi omtalte under optimal tilpasning i markedet vil også gi riktige prissignal i forhold til investeringsbeslutningene. Betydningen av prissignalene er antagelig større på lang enn på kort sikt, i og med at de påvirker investeringene. Når investeringsbeslutningene angående produksjon 5 og forbruk fattes i markedet, kan optimeringsproblemet for et nettselskap illustreres som å balansere gevinstene ved en nettinvestering, som reduserte flaskehalser, reduserte tap, økt leveringspålitelighet og økt leveringskvalitet opp mot investeringskostnadene og eventuelle andre tiltak. Avvik fra optimale løsninger Samfunnsøkonomisk effektivitet, både på kort og lang sikt, avhenger av at markedsaktørene får riktige prissignal. Det medfører at prissignal som ikke reflekterer de samfunnsøkonomiske verdiene kan føre til at markedsaktørene ikke tilpasser seg på en samfunnsøkonomisk optimal måte. De viktigste årsakene til at prisene i praksis ikke er helt optimale er dårlig markedsdesign, gale prissignaler fra overføringstariffene og strategisk budgiving. Markedsdesign avgjør om prisene reflekterer de samfunnsøkonomiske kostnadene eller ikke. Det vil for eksempel alltid være transaksjonskostnader, men markedsdesignen kan bidra til å minimere dem. Det er mange som påvirker utformingen av markedet, men til syvende og sist er det myndighetene som ved utformingen av regelverk påvirker markedsdesignen. Det skjer for eksempel gjennom omsetningskonsesjon og markedsplasskonsesjon etter energiloven, børskonsesjon etter børsloven og verdipapirhandelsloven. I det nordiske markedet hvor det benyttes prisområder i stedet for nodeprising, vil ikke områdeprisene reflektere de samfunnsøkonomiske kostnadene på en perfekt måte. Overføringstariffene kan i større eller mindre grad reflektere de samfunnsøkonomiske kostnadene. Pris lik marginalkostnad gir ikke tilstrekkelige inntekter til å dekke kostnadene for et naturlig monopol. Enhver tariffstruktur vil dermed gi mer eller mindre inoptimale signal til markedsaktørene. I tillegg kan det være mulig å benytte tariffutformingen til jevne ut signal fra andre markedsimperfeksjoner. 5 Vi ser i denne sammenhengen bort fra at investeringer i produksjon styres vel så mye av politiske forhold som markedsaktørenes beslutninger. 17
Hvis en eller flere produsenter byr strategisk, vil ikke lenger prisene reflektere marginale produksjonskostnader. Hvis tilbudskurven fra produsentene ikke speiler marginalkostnader, eller vannverdien, blir priser, produksjonsvolum og sammensetningen av produksjonen ikke lenger optimal. Uheldige prissignal vil både påvirke de kortsiktige valgene om produksjon og forbruk, de vil dessuten påvirke investeringer i produksjon og forbruk. I tillegg vil det faktum at mange av investeringene må foretas i sprang, at de er irreversible og har lang levetid komplisere analysen av hva som er optimal utbygging av de ulike delene av kraftsystemet. Det er også en sterk grad av substituerbarhet mellom ulike former for investeringer i produksjon, nett eller forbruk. Dette vil vi komme nærmere inn på i noen eksempler nedenfor. Både sprangvise investeringer, irreversibilitet og mulighetene for substitusjon fører til at rekkefølgen på beslutningene er viktig for resultatet. Statnetts rolle når det gjelder samfunnsøkonomisk effektivitet Statnetts rolle når det gjelder å oppnå samfunnsøkonomisk effektivitet kan beskrives som en orkesterdirigent som skal sørge for at produsenter og forbrukere møtes i et velklingende samspill. Statnett har en viktig rolle når det gjelder å gi samfunnsøkonomisk riktige prissignal til aktørene i markedet. De viktigste prissignalene fra Statnett gis via: tariffering flaskehalshåndtering områdepriser spesialregulering Prissignalene gir incentiver til markedsaktørene om hvordan de skal foreta sine daglige disposisjoner, dvs. produksjon og forbruk time for time. Prissignalene og forventninger om framtidige priser gir markedsaktørene signal om hvor og når, og i hvilken dimensjon det er lønnsomt å investere. Prissignalene som Statnett gir påvirker altså både den kortsiktige og den langsiktige effektiviteten. Statnett skal utnytte det eksisterende nettet optimalt ved at de bestemmer overføringskapasiteten. Reguleringsregimet og andre rammebetingelser vil imidlertid påvirke hvor dristig Statnett velger å kjøre nettet. Hvorvidt Statnett som selskap er risikoaverst eller ikke påvirker også hvor hardt de kjører nettet. Statnett skal sørge for den momentane balansen mellom produksjon og forbruk, samtidig som den momentane balansen bestemmes av samspillet mellom produsenter og forbrukere. Statnetts oppgave i forbindelse med å holde den momentane balansen er avhengig av markedsaktørenes adferd, samt av hvilke instrument Statnett selv har utviklet for å håndtere balansen. Statnett kan sies å ha et residualt ansvar, det vil si at oppgaven deres er å håndtere de situasjonene som kan oppstå som en konsekvens av markedsaktørenes agering, og som verken markedet eller andre nettselskap løser. 18
Å sørge for den momentane balansen har også et langsiktig aspekt. Videreutvikling av systemene for balansehåndtering, slik at det foregår på en effektiv måte er et eksempel på et mer langsiktig aspekt. I tillegg kommer for eksempel videreutvikling av systemer for å sikre tilstrekkelige effektreserver. Statnett er dessuten pålagt å legge fram prognoser for NVE angående framtidig effekt- og energibalanse. Til slutt har Statnett ansvar for investeringer i sentralnettet. Dessuten har de et upresist ansvar for investeringer i regionalnett hvis ingen andre aktører vil investere. Hvorvidt investeringene foretas på et samfunnsøkonomisk grunnlag eller ikke påvirker i stor grad hvorvidt det er mulig å oppnå langsiktig effektivitet. Sammenhenger mellom investeringsbeslutninger Et aktuelt eksempel for å belyse sammenhengen mellom investeringsbeslutninger er at Statnett nå har tenkt å søke om konsesjon for å bygge en ny ledning mellom Sauda og Liastølen i Rogaland (se www.statnett.no). Bakgrunnen er at det planlegges utvidelser av aluminiumsverkene på Karmøy og Husnes, samtidig som alminnelig forbruk i regionen øker. Økt forbruk i et område hvor det ikke er overskuddskapasitet vil skape et underskuddsområde og dermed en flaskehals, eller betalingsvillighet for ny kapasitet. En ny ledning vil øke kapasiteten inn til disse områdene. Bygging av sjøkabler til Nederland og England, som er under planlegging, vil også påvirke betalingsvilligheten for kapasitet i området. Konsekvensene på for eksempel taps- og flaskehalskostnader avhenger av hvor kablene kommer inn i det norske systemet, hvordan forbindelsene videre i Norge er og hvordan markedene i de to landene spiller sammen. Statnett hevder at disse to kablene vil øke behovet for kapasitet på Sør-Vestlandet. På den andre siden opplyser Statnett at behovet for ledningen vil avta dersom det blir bygd gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes. Hvis kraftverk bygges i et underskuddsområde, vil det normalt lede til reduserte tap og reduserte flaskehalskostnader. I tillegg kan det føre til at Statnett slipper å reinvestere eller bygge nye linjer. Dette illustrerer at utbygging av ny produksjon, utbygging av nett eller tiltak på forbrukssiden er alternativer. Eksemplet kan brukes til å illustrere betydningen av rekkefølgen for beslutningene. Hvis produsentene først tar en beslutning om at det skal bygges kraftverk på Kårstø og Kollsnes kan Statnett benytte dette i sitt beslutningsgrunnlag når de skal vurdere om det er behov for mer overføringskapasitet. I dette tilfellet er det sannsynlig at det da ikke er behov for økt overføringskapasitet. Hvis Statnett vurderer usikkerheten rundt bygging av gasskraftverk som stor, kan det tenkes at de velger å investere i økt overføringskapasitet, selv om de ikke vet hva som skjer med de eventuelle gasskraftverkene. Hvis gasskraftverkene bygges etterpå, sitter Statnett igjen med overkapasitet. Beslutninger om større forbruksøkninger som for aluminiumsverkene burde ta hensyn til den faktiske produksjons- og overføringskapasiteten i området og 19