Sertifikatkraft og skatt - oppdatering

Transkript

1 Sertifikatkraft og skatt - oppdatering På oppdrag fra Energi Norge mai 2014 THEMA Rapport Sammendrag

2 SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER I denne rapporten analyserer vi hvordan fordelingen av sertifikatkraft mellom Norge og Sverige påvirkes av skattereglene. Rapporten er en oppdatering av tilsvarende analyse gjort for Energi Norge i Med gjeldende skatteregler tilsier analysen at utbyggingen av sertifikatkraft i Norge fram mot 2020 kan bli i størrelsesorden 9 TWh, mot 17 TWh i Sverige. Såkalte grønne avskrivninger kan øke utbyggingen i Norge med inntil 2 TWh, mens full harmonisering av skatteforskjellene vil øke sertifikatkraften i Norge med inntil 3 TWh. Underutbyggingen i Norge gir økte kostnader og samfunnsøkonomisk tap, siden billigere norske prosjekter fortrenges av svenske. Bakgrunn og problemstilling Fra 1. januar 2012 er det innført et felles norsk-svensk marked for elsertifikater. Målet med sertifikatmarkedet er å sikre utbygging av til sammen 26,4 TWh ny fornybar kraftproduksjon i Norge og Sverige på en kostnadseffektiv måte. Markedet er ment å fungere slik at de mest lønnsomme kraftprosjektene (lavest kostnader til en gitt forventet inntekt i form av sertifikat- og kraftpris) realiseres. Hvilke prosjekter som faktisk realiseres i sertifikatmarkedet, avhenger av en rekke forhold, herunder skattesystemet. Dersom det er forskjeller mellom lønnsomheten av ulike prosjekter før og etter skatt, kan vi oppleve at samfunnsøkonomisk sett dyrere prosjekter bygges ut i stedet for billigere. Norsk fornybar kraftproduksjon beskattes hardere enn tilsvarende svensk produksjon, spesielt i forhold til svensk vindkraft. Forskjellene i beskatning kan ha store konsekvenser for utbyggingen av sertifikatkraft (sertifikatberettiget fornybar kraftproduksjon) fram mot Vi drøfter følgende spørsmål: Hvordan påvirkes fordelingen av sertifikatkraft mellom Norge og Sverige av skattereglene? Hvor store ekstrakostnader påføres kraftsystemet som følge av forskjeller i skattesystemene? Hvordan kan norske myndigheter nøytralisere virkningene av skattesystemet på utbyggingen av sertifikatkraft? Analysen er gjennomført med utgangspunkt i THEMAs egenutviklede modell for det norsk-svenske sertifikatmarkedet, der vi sammenligner resultatene med og uten justeringer av kostnadsdataene for ulike sertifikatkraftprosjekter for å reflektere skatteforskjeller. Sertifikatmodellen tar i tillegg hensyn til alle kjente historiske og planlagte investeringer i Norge og Sverige, konsesjonsstatus, nettkapasitet samt andre kostnadsforskjeller inklusive vindforhold. På den måten får vi tallfestet de isolerte konsekvensene av skattesystemet for utbyggingen av sertifikatkraft fram mot Analysen er en oppdatering av THEMA-rapport Både endringer i skatteregler i Norge og Sverige og utviklingen i sertifikatmarkedet siden 2012 er inkludert. Konklusjoner Skattereglene er viktige for fordelingen av sertifikatkraft mellom Norge og Sverige Med de gjeldende skattereglene tilsier våre analyser at utbyggingen av sertifikatkraft i Norge fram mot 2020 kan bli i størrelsesorden 9,1 TWh, mot 17,3 TWh i Sverige. Vi finner at flere skattemessige forskjeller har betydning for fordelingen av prosjekter mellom Norge og Sverige: Vesentlig raskere skattemessige avskrivninger for alle typer kraftproduksjon i Sverige, spesielt for vindkraft Gjennomgående høyere eiendomsskatt i Norge, med unntak av for vannkraften Side 2

3 Konsesjonsbaserte ordninger (konsesjonskraft og konsesjonsavgifter) for vannkraft over en viss størrelse i Norge Grunnrenteskatten for norsk vannkraft Lavere skatt på alminnelig inntekt i Sverige (22 prosent mot 27 prosent i Norge) Av disse elementene er raskere skattemessige avskrivninger i Sverige den viktigste enkeltårsaken. Såkalte grønne avskrivninger, der man får en ekstra avskrivning på 30 prosent lineært over investeringens første fire leveår, kan øke resterende utbygging i Norge med 1,8 TWh. Full harmonisering av de skattemessige rammevilkårene gir inntil 3,2 TWh økt produksjon i Norge, til en total utbygging av 12,2 TWh. Årsaken til at en større del av utbyggingen havner i Sverige selv når skattereglene harmoniseres, er ikke et bedre ressursgrunnlag, men heller det at en stor andel av de svenske beslutningene allerede er tatt. I alt får vi inntil 1,4 TWh mer vindkraft og 1,8 TWh vannkraft med like skattemessige rammevilkår. Det spiller ingen rolle for resultatene om vi legger til grunn svenske rammevilkår eller norske så lenge de er identiske. Analysen bygger på spesifikke forventede produksjonsdata for alle prosjekter der slike data er offentlig kjent (NVEs konsesjonsdatabaser, studier av Energimyndigheten i Sverige osv.). Selv om norske prosjekter i gjennomsnitt er en del billigere enn de resterende svenske, er det en betydelig konkurranseflate mellom de mindre gode norske prosjektene og de beste gjenværende svenske prosjektene. I dette området er skatteeffektene svært viktige for hvilke prosjekter som blir realisert. Beregningene tar utgangspunkt i kjente investeringsplaner og prosjekter under utbygging. Den resterende utbyggingen beregnes i modellen ut fra bedriftsøkonomisk lønnsomhet pr. prosjekt. Sverige har hatt sertifikatmarked lenger enn Norge, og hadde da også mange flere modne prosjekter ved starten av det felles sertifikatmarkedet. Dette har nok igjen bidratt til at mange flere investeringsbeslutninger er tatt i Sverige. I analysen ovenfor har vi lagt til grunn at vannkraftinvestorer ikke tar hensyn til at de investeringsbaserte fradragene i grunnrenteinntekten (friinntekt og avskrivninger) er å anse som en sikker inntekt med de gjeldende skattereglene. Videre har vi sett bort fra det svenske fradraget for elavgift for såkalt egenprodusert vindkraft og skattefradraget for mikroproduksjon som er i ferd med å innføres. Selv om disse ordningene på papiret kan virke gunstige (særlig for egenprodusert vindkraft), er det flere faktorer som trolig begrenser den praktiske relevansen av dem. I tillegg kommer den generelle usikkerheten om ordningene vil bestå. I den grad de svenske særordningene skulle ha vesentlig betydning for utbyggingen i Sverige, vil det bety at utbyggingen av sertifikatkraft i Sverige med dagens rammevilkår blir enda større enn vi har estimert. Underutbygging i Norge gir økte kostnader og samfunnsøkonomisk tap Forskjellene i skattemessige rammevilkår medfører at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å nå målet om 26,4 TWh øker. Det skyldes at billigere norske prosjekter fortrenges av svenske når vi tar hensyn til skatteeffektene. Målt i rene produksjonskostnader drift og årlige kapitalkostnader kan kostnadsøkningen beløpe seg til ca. 150 millioner kroner 2014-kroner på årsbasis. Vi sammenligner da produksjonskostnadene med en situasjon der rammevilkårene er harmonisert og de samfunnsøkonomisk riktige (billigste) prosjektene bygges ut. Kostnadsøkningen skyldes dels at svenske vindprosjekter fortrenger dels norske vindkraftprosjekter med høyere effektivitet (bedre vindforhold), dels norske vannkraftprosjekter med lavere driftskostnader og vesentlig lengre levetid. Vi har ikke tatt hensyn til eventuelle forskjeller i nettkostnader (utover det som ligger inne av tarifforskjeller og vurderinger av tilgjengelig nettkapasitet i tilbudskurven vi har benyttet) eller miljøkostnader Disse faktorene kan slå begge veier. De økte samfunnsøkonomiske kostnadene må bæres av myndigheter, kraftutbyggere og sertifikatpliktige kraftforbrukere. Det første spørsmålet er om sertifikatprisen blir lavere eller høyere med dagens regler, sammenlignet med et system der de skattemessige rammevilkårene er like. Sammenhengen Side 3

4 mellom sertifikatpris og ulike skatteregler er komplisert. For det første avhenger effekten av hvilke prosjekter som påvirker sertifikatprisene. Våre analyser viser at svenske vindkraftprosjekter er viktigst for sertifikatprisen over hele analyseperioden fra , men også norske sertifikatkraftprosjekter har betydning (de norske prosjektene med kostnader i nærheten av de marginale svenske prosjektene). For det andre avhenger sammenhengen av hvilke skatteregler vi sammenligner med: Like rammevilkår i form av svenske skatteregler både i Norge og Sverige, gir lavere priser enn med dagens regler. Årsaken er at norske prosjekter blir billigere etter skatt enn med dagens regler, mens kostnadsnivået er uendret i Sverige. Den effektive beskatningen av norsk sertifikatkraft går ned. Inntektsbehovet før skatt for at et prosjekt skal bli lønnsomt etter skatt, går dermed ned sammenlignet med de gjeldende norske reglene. Like rammevilkår i form av norske skatteregler gir den motsatte virkningen: Svenske prosjekter blir dyrere fordi den effektive beskatningen øker, mens kostnadene ved norske prosjekter er uendret. Vi kan på dette grunnlaget ikke konkludere om dagens skatteregler gir høyere eller lavere sertifikatpriser uten å spesifisere hvilke regler vi sammenligner med. Sertifikatprisene påvirker både skatteproveny og inntekter til utbyggerne og sertifikatkraft, i tillegg til kostnadene for sluttbrukerne. Vi kan generelt si følgende om fordelingen av de økte samfunnsøkonomiske kostnadene ved ulike rammevilkår: Sluttbrukerne får høyere eller lavere sertifikatpriser med dagens regler avhengig av hvilke harmoniserte rammevilkår vi sammenligner med. Med dagens rammevilkår får norske myndigheter lavere skatteinntekter fra nye prosjekter enn med harmoniserte rammevilkår. Det skyldes at færre prosjekter blir bygd ut i Norge med dagens regler. Svenske myndigheter vil på sin side få høyere inntekter fra prosjektene som blir bygd ut i Sverige i stedet for i Norge. For en gitt sertifikatpris vil skatteinntektene til norske og svenske myndigheter samlet sett gå ned som følge av at dyrere prosjekter realiseres med ulike rammevilkår. Skatteinntektene avhenger imidlertid også av virkningene på sertifikatprisen, og den avhenger som nevnt av referansepunktet. Med dagens rammevilkår vil utbyggere av sertifikatkraft i Norge tape som følge av færre realiserte prosjekter i den grad prosjektene har positiv netto nåverdi (det vil si ikke-marginale prosjekter). Tilsvarende vil utbyggere av svensk sertifikatkraft få økt overskudd som følge av at de bygger ut flere prosjekter med positiv nettoverdi. For en gitt sertifikatpris vil inntektene til utbyggerne samlet sett gå ned som følge av dyrere prosjekter. Som nevnt er imidlertid prisvirkningen av ulike skattemessige rammevilkår usikker, slik at konsekvensene for utbyggerne også er usikker. Uavhengig av fordelingsvirkningene er det klart at ulikhetene i rammevilkår medfører et samfunnsøkonomisk tap. Ekstraavskrivninger for sertifikatkraft i Norge kan utjevne skatteeffektene I prinsippet kan alle elementer i skattesystemet endres for å utjevne effekten av ulike rammevilkår i Norge og Sverige. Endringer i skattesystemet kan imidlertid ha flere konsekvenser, både for investeringsincentivene i kraftproduksjon generelt (utenom sertifikatmarkedet) og skatteproveny til stat og kommuner. Det er også et spørsmål om nivået på utjevningen, det vil si om det skal kompenseres for hele skatteforskjellen eller bare deler. Som et eksempel på en mulig skatteendring har vi beregnet konsekvensen av såkalte grønne avskrivninger, dvs at sertifikatkraft i Norge får ekstraordinære skattemessige avskrivninger over en periode. Konkret har vi antatt at norsk vannkraft og vindkraft får mulighet til å trekke fra 30 prosent av investeringskostnaden lineært over en fireårsperiode regnet fra idriftsettelse. Avskrivningene er Side 4

5 fradragsberettiget både i alminnelig inntekt og grunnrenteinntekten. Med slike ekstraavskrivninger øker utbyggingen av sertifikatkraft i Norge med inntil 1,8 TWh. Ekstraavskrivninger har den samfunnsøkonomiske fordelen at det er et tidsbegrenset virkemiddel som bare omfatter sertifikatkraft. Det er ikke behov for å endre skattesystemet for øvrig, og ordningen kan enkelt fjernes når sertifikatmarkedet fases ut. Provenykonsekvensene er todelt: Ekstraavskrivningene reduserer skatteinntektene til staten, mens økte investeringer gir økt proveny. De samlede konsekvensene avhenger av de detaljerte forutsetningene om investeringstidspunkt, kraftpriser og sertifikatpriser, men det er mulig å gjøre grove anslag. Fram mot ca. 2021/2022 er nettovirkningen negativ, fra en provenynedgang på ca. 160 millioner i 2014 til om lag 1 milliard i 2019 (i nominelle kroner). Etter hvert som ekstraavskrivningene fases ut, dominerer virkningen av økt proveny fra økte investeringer. For sertifikatpliktige sluttbrukere vil sertifikatkostnaden gå noe ned som følge av noe lavere sertifikatpriser sammenlignet med dagens skatteregler. Det er også mulig å avgrense ekstraavskrivningene til bare å omfatte alminnelig inntekt. Provenytapet fra ekstraavskrivninger reduseres med om lag 25 prosent i snitt i forhold til scenarioet med fradrag i grunnrenteinntekten, mens økningen i inntekter fra nye vannkraftprosjekter reduseres noe. Stadig mindre effekt av skatteendringer Resultatene fra den oppdaterte analysen kan sammenlignes med resultatene fra En stadig større andel av sertifikatkraften vil bli bygd ut i Sverige, selv med like rammevilkår. Effekten av like skattemessige rammevilkår er mindre i 2014 enn i 2012 (den såkalte flytteeffekten). I 2012 estimerte vi at virkningen av ulike skattesystemer betydde om lag 5,6 TWh, mens virkningen i 2014 er 3,2 TWh. Den viktigste årsaken til at virkningen av forskjellige skattemessige rammevilkår svekkes, er at det er gjennomført betydelige investeringer i Sverige siden Handlingsrommet for skatteendringer er på den måten redusert. Side 5