_ Fylkesmannen i Nord-Trøndelag Noerhte-Trööndelagen fylhkenålma Stjørdal kommune Vår dato: Vår ref.: Postboks 133 / 134 28.11.2017 2017/5463. Arkivkode:421.3 7501 Stjørdal Deres dato: Deres ref.: 29.09.2017 2017/3175 12 Klage over vedtak om avslag på søknad om dispensasjon fra krav om områderegulering -oppføring av lavblokk og tomannsbolig på eiendommene 84l156, 107/50 og 107/318 i Stjørdal kommune - kommunens vedtak oppheves Sammendrag Stjørdal kommune ga avslag på søknad om dispensasjon fra kommuneplanens krav om områderegulering. Kommunens avslag ble begrunnet med at det var søkt om dispensasjoner fra andre materielle bestemmelser i kommuneplanen. Fylkesmannen finner at vedtaket ikke er tilstrekkelig begrunnet etter forvaltningsloven 25 og at kommunen ved å avslå dispensasjonen med begrunnelse om at det er søkt om andre dispensasjoner også har lagt vekt på utenforliggende hensyn. Fylkesmannen opphever derfor vedtaket som ugyldig og sender saken tilbake til kommunen for ny behandling, jf. forvaltningsloven 34. *** Fylkesmannen viser til Stjørdal kommunes oversendelse hit av 29. september 2017 hvor den nevnte klagesaken ble oversendt for endelig klagebehandling. Fylkesmannens myndighet som klageinstans følger av plan- og bygningsloven 1-9 (5) og delegering fra overordnet departement. Sakens bakgrunn Saken gjelder søknad fra ansvarlig søker Arc Arkitekter AS, datert 4. juli 2017, om rammetillatelse for oppføring av en lavblokk og en tomannsbolig på eiendommene 84/157, 107/50 og 107/318 i Stjørdal kommune. Tiltakshaver er Oerens AS. Det er søkt om dispensasjon fra kommuneplanens krav om kvartalsvis områdeplan. I tillegg er det søkt om dispensasjon fra maksimalt tillatt antall boenheter, utnyttingsgrad og fra krav om tilbaketrukket 3. etasje. Det ble gjennomført forhåndskonferanse den 19. april 2017. Det fremgår av referatet fra forhåndskonferansen at tiltakshaver ble informert om at det det må utarbeides områdeplan for hele kvartalet eller søkes om dispensasjon fra dette. Det ble opplyst at en dispensasjonssøknad ville bli sendt til politisk behandling i komite plan. Søker ble også opplyst om at det har vært praksis at dispensasjon fra plankrav har blitt innvilget med vilkår om at bestemmelsene i fortettingssonen overholdes. Søknaden om dispensasjon fra krav om områderegulering ble begrunnet med at det har vært praksis i Stjørdal kommune at dispensasjon fra plankrav har blitt innvilget med vilkår om at bestemmelsene i fortettingssonen overholdes. Postadresse: Besøksadresse: Telefon: Saksbehandler: Postboks 2600 Statens hus Strandveien 38 74168000 Stian Sjøquist 7734 Steinkjer Org.nr.: 74 16 80 26 fmntpost@fylkesmannen.no www.fylkesmannen.no/nt 974 772108 fmntssj@fylkesmannen.no
Side 2 av 7 '. I søknaden om dispensasjon gir søker også en samlet begrunnelse for søknader om dispensasjoner. Søker skriver: «Prosjektet Ole Vigs Park 2 ligger svært sentralt i forhold til jernbanestasjonen som er et viktig kollektivknutepunkt for både tog og buss på Stjørdal. Det er tungtveiende miljøargumenter for å tillate høy tetthet på sentrale tomter med god kollektivdekning med både tog og buss. Å tilrettelegge for byutvikling som kan bidra til redusert bruk av privatbil er god miljøpolitikk. Prosjektet slik det er utformet er godt tilpasset eksisterende dimensjoner i nabolaget. Ole Vigs Park 1 har i likhet med vårt prosjekt en dimensjon på tre etasjer uten tilbaketrekking mot Innherredsveien. Gaterommet mot lnnherredsvegen, Wergelandsvegen, og mot gårdsrommet mot Ole Vigs Park 1 blir mer definert som et byrom ved at bygningsvolumene fremstår helhetlige og enkle i uttrykket. Dette bidrar til en bymessig utvikling av området rundt jernbanestasjonen som kan videreføres i fremtidige prosjekter for dette området. Prosjektet oppfyller Stjørdal kommune sine krav til parkering for bil, sykkel samt bodareal. Krav til uteareal er også godt ivaretatt uten bruk av felles takterrasse. Fordeler ved å tillate en høyere utnytte/se enn Sentrumsp/anen og kommuneplanens arealdel. Fortettingssone BF3 vurderes som klart større enn eventuelle ulemper. Det søkes om dispensasjon fra plankrav da intensjonene bak bestemmelsene for kommuneplanens arealdel, fortettingssone BF3 er oppfylt og prosjektet har en god tilpasning til omgivelsene.» Nabovarsel til berørte naboer ble sendt ut 19. juni 2017. Flere naboer har hatt merknader til det omsøkte tiltaket. Disse merknadene gjelder i det vesentligste at de er uenige i at det kan dispenseres fra krav om områderegulering og kommuneplanens bestemmelser om utnyttelsesgrad, inntrukket tredje etasje og antall boenheter. Det påpekes at man må ta hensyn til eksisterende beboere. Videre er det i flere av merknadene påpekt at omfanget av antall boenheter vil medføre en voldsom trafikkøkning i området. Tiltakshaver har kommentert merknadene til nabovarselet. Fylkesmannen gjengir i det vesentligste: «Prosjektet slik det er utformet er godt tilpasset eksisterende dimensjoner i nabolaget. Ole Vigs park 1 har i likhet med vårt prosjekt en dimensjon på tre etasjer uten tilbaketrekking mot Innherredsveien. Det vil i fremtiden bli byutvikling også på vestsiden av Innherredsveien. Gaterommet mot Innherredsveien, Wergelandsvegen og mot gårdsrommet mot Ole Vigs park 1 vil bli mer definert som et byrom ved at bygningsvolumene fremstår enhetlige og enkle i uttrykket og at bebyggelsen har en høyde som står i forhold til bredden på gaterommet Prosjektet Ole Vigs Park 2 ligger svært sentra/t iforhold tiljernbanestasjonen som et viktig kollektivknutepunkt på Stjørdal. Det er tungtveiende miljøargumenter for å tillate høy tetthet på sentrale tomter med god kollektivdekning. Å tilrettelegge for byutvikling som kan bidra til redusert bruk av privatbil er god miljøpolitikk. Det er planlagt 6 stk. p-plasser på terreng, inkl. 1 HC-p/ass, med atkomst fra Wergelandsvegen via Skolegata. Resten av parkeringsdekningen løses ip-kjeller via eksisterende nedkjøring til Ole Vigs Park 1. Trafikksituasjonen i Wergelandsveien vil ikke bli vesentlig økt. Parkeringsdekningen oppfyller Stjørdal kommune sin parkeringsnorm for området. Lei/ighetsbygget er plassert godt inn på egen eiendom for å opprettholde naturlig byggelinje mot Wergelandsvegen. Se vedlegg Q3. Sol og skyggediagram viser tilfredsstillende solforhold øst for Wergelandsvegen.» Søknaden ble behandlet av kommunen, som fattet vedtak om avslag på dispensasjon, den 15. august 2017, sak 424/17.
Side 3 av 7 Fra kommunens begrunnelse hitsettes: «Formålet med områderegulering er å sikre en helhetlig regulering av et større område for å tilrettelegge og legge rammer for den videre planleggingen, utvikling og utbygging. Områdeplaner brukes for å avklare area/bruken innenfor et avgrenset planområde. Blant annet kan krav til områderegulering være aktuelt der arealbruken ikke er tilstrekkelig avklart kommuneplanens arealdel. Vanligvis blir området detaljregulert etter gjennomført områderegulering. Ansvarlig søker refererer til Ole Vigs Park 1, blant annet i forbindelse med ønsket om å bygge 3 fulle etasjer. ] dispensasjonssøknaden er det uttrykt et ønske om et enkelt og helhetlig uttrykk med tanke på en bymessig utvikling. Dersom det utarbeides en kvartalsvis områdeplan i forbindelse med Ole Vigs Park 2, vil tiltakshaver i større grad ha mulighet til å påvirke planens bestemme/ser, kvartalets bymessige utvikling og bebyggelsens utforming.! de tilfeller der det tidligere er innvilget dispensasjon fra kravet til kvartalsvis områderegulering i BF2 og BF3, er det stilt vilkår om at bestemmelsene i henholdsvis pkt. 2.10.2 og 2.10.3 i kommunep/anens arealdel for Stjørdal kommune 2013-2022 skal følges. Denne søknaden om dispensasjon omfatter både områdeplankravet, samt bestemmelseri pkt. 2.10.3 vedrørende antall boenheter, utnytte/sesgrad og tilbaketrukket 3. etasje. Tiltaket følger ikke bestemmelsene i BF3, og dispensasjonene berører så å si alle muligheter kommunen har for å regulere størrelse og omfang på fremtidig bebyggelse. Ettersom bestemmelsene i pkt. 2.10.3 vedrørende BF3 ikke er fulgt, vil ikke kommunen innvilge dispensasjon fra områdeplankravet i denne saken. Kommunen vurderer det slik at hensynet bak bestemme/sen det dispenseres fra blir vesentlig tilsidesatt, og dispensasjon kan ikke innvilges.» Fylkesmannen viser for øvrig til vedtaket av 15. august 2017 i sin helhet. Tiltakshaver Oerens AS klagde på kommunens vedtak i klage datert 30. august 2017. I brev datert 11. september 2017 kom tiltakshaver med ytterligere begrunnelse til klagen. Fylkesmannen gjengir ikke klagen og tillegget i sin helhet, men hitsetter i det vesentligste; fra klagen: «Om en ser på dette spesifikke kvartalet kan det stilles tvil om hvilken hensikt det er å utarbeide en hel områdeplan for et såpass lite kvartal som allerede er delvis fullt utbygget av et større volum enn det som foreslås. En områdeplan er en tid- og ressurskrevende prosess som ikke er beregnet på så små og homogene områder som vi har her. [... ]Kommuneplanens arealdel er ganske tynt formulert men siden feltet er angitt som et fortettingsområde og har nær beliggenhet til jernbanestasjonen må en anta at intensjonen med området er å øke boligtettheten. [... ]Hvorvidt områdeplanen egentlig kan betegnes som helhetlig planlegging er jo også noe tvilsom da den ikke gir føringer for bebyggelsen på andre siden av de tilgrensende gatene. [... ] De positive signalene som kom frem under forhåndskonferansen og under senere saksgang har klager med rette forholdt seg til, og man er derfor overrasket over avslaget. Dispensasjonssøknaden er heller ikke etter klagers kunnskap blitt behandleti komite plan som lovet ovenfor, men vedtaket er fattet etter delegert myndighet fra komite plan. For klager fremstår saksbehandlingen som vilkår/ig og svært lite forutberegnelig. Dialogen og signalene man har fått fra kommunens saksbehandler harmonerer ikke med innholdet i vedtaket[...].» fra tillegget til klagen: «Klager kan ikke se at hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelser blir vesentlig tilsidesatt ved å tillate prosjektet Ole Vigs park 2. Hensynene bak bestemmelsene om krav til områdereguleringsp/an m.m. er i hovedsak å
Side 4 av 7 sikre areal til god veistruktur og lekearea/er mv. Andre hensyn bak plankravet antas å være trafikksikkerhet og framkommelighet, sikring av grøntområder og tilstrekkelig uteareal, krav til bebyggelsesstruktur og tilstrekkelig høy utn ytte/sesgrad. Prosjektet Ole Vigs park 2 benytter eksisterende veistruktur. Klager ser det som høyst usannsynlig at veistrukturen innenfor kvartalet vil få en helt annen utforming via en områdeplan. Også øvrige hensyn som nevnes ovenfor er godt ivaretatt i klagers forslag- se nærmere beskrivelse av prosjektet under punkt 2 og 3, innsendte søknad om tillatelse til tiltak og tidligere klage. Klager kan ikke se at de samfunnsmessige hensyn av planfaglig og arealdisponeringsmessig karakter blir vesentlig tilsidesatt, og man har ikke tro på at prosjektet ville fått en helt annen utforming via en områdeplan, da innsendt søknad er godt utredet og begrunnet. Et kvartal består av flere eierinteresser, og disse eierinteressene vil influere/sette begrensninger i en områdeplan, da den enkelte eiendomsbesitter selv vil bestemme utformingen av sitt areal. Klager er klar over at man kan regulere over andres areal, men realiteten er at dette kan skape motsetninger og langtekkelige prosesser. En eller flere eiere i et kvartal som ikke ønsker endring vil kunne hindre prosessen for en part som ønsker utvikling. I dette området har klager ønske om å bygge ut sine eiendommer på en måte som også hensyntar naboeiendommene på en god måte se tidligere oversendt mulighetsstudie, men naboene står fortsatt fritt til å endre dette ved en ev. utbygging.» Fylkesmannen viser for øvrig til klagen og tillegget til klagen i sin helhet. Kommunen behandlet klagen i utvalgssak 147/17 den 27. september 2017. Kommunen konkluderte med at klagen ikke skulle tas til følge og at saken derfor oversendes Fylkesmannen for klagebehandling. Saken ble oversendt til Fylkesmannen for endelig avgjørelse den 29. september 2017. Fylkesmannen bemerker: Fylkesmannens myndighet som klageinstans fremgår av forvaltningsloven 34. Etter bestemmelsens andre ledd kan vi prøve alle sider av saken, herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Med dette menes at vi kan prøve om vedtaket er innholdsmessig lovlig, om det er truffet av rette myndighet, og om det har blitt til på lovlig måte. ltillegg kan Fylkesmannen prøve førsteinstansens skjønnsutøvelse, om vedtaket bygger på riktig faktum og om det kommer i strid med ulovfestede regler for saksbehandlingen. ldette Iigger prøving av om vedtaket innebærer såkalt myndighetsmisbruk, det vil si om vedtaket er motivert av utenforliggende eller usaklige hensyn, om avgjørelsen bærer preg av vilkårlighet eller om den innebærer usaklig forskjellsbehandling. Den ovennevnte bestemmelsen, jf. 34(2) siste pkt. fastsetter samtidig at statlig organ som er klageinstans for kommunale vedtak, skal vektlegge hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet. Planstatus I samsvar med pbl. 11-6 og 12-4 skal kommuneplanens arealdel og reguleringsplan legges til grunn ved planlegging. forvaltning og utbygging. Tiltak etter pbl. 1-6 første ledd må ikke være i strid med planens arealformål eller planbestemmelser. Den aktuelle eiendommen omfattes av kommuneplanens arealdel for Stjørdal, vedtatt 20. mars 2014. Videre gjelder reguleringsplan «Stjørdalshalsen» vedtatt 26. mars 1987, plan-id 1-107. Ved motstrid mellom planene går kommuneplanens arealdel foran reguleringsplanen. Eiendommen er i reguleringsplanen avsatt til boligformål. Eiendommen ligger i et område som på plankartet til kommuneplanens arealdel er merket BF3. Området BF3 er fortettingssone og i bestemmelsen punkt 1.3.2 i kommuneplanens
Side 5 av 7 arealdel stilles det krav til områdereguleringsplan. Det er i fotnoten til bestemmelsen presisert at kravet er avgrenset til kvartaler i vei- og gatenettet. Bestemmelsen i punkt 1.3.2 sier ikke klart om det kreves ny plan for området, eller om det er slik at en eksisterende reguleringsplan oppfyller kravet til områderegulering av området BF3. Fylkesmannen har i tidligere saker lagt til grunn at det følger forutsetningsvis av klar praksis i kommunen at bestemmelsen i punkt 1.3.2 i kommuneplanens arealdel er ment å stille vilkår om ny plan i områdene som er nevnt, herunder området BF3. Bestemmelsen har derfor virkning som byggeforbud inntil en ny plan er vedtatt i samsvar med bestemmelsen, jf. veileder til kommuneplanens arealdel T-1491 s. 43, punkt 3.1.4, nr. 1. Det omsøkte tiltaket er derfor betinget av at det gis dispensasjon fra krav om områderegulering, jf. pbl. 19-2 (2). Dispensasjon Plan- og bygningsloven åpner for at kommunen, gjennom dispensasjon, kan gjøre unntak fra bestemmelser fastsatt i kommuneplanens arealdel, jf. pbl. 19-2 (1). I et slikt tilfelle må to vilkår være oppfylt, jf. pbl. 19-2(2). For det første kan dispensasjon ikke gis dersom «hensynene bak bestemme/sene blir vesentlig tilsidesatt». For det andre er det et vilkår at «fordelene ved å gi dispensasjon [må] være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering.» Ordlyden i pbl. 19-2(2) trekker på generelt grunnlag i retning av at terskelen for å dispensere skal være høy. Dette bekreftes i bestemmelsens forarbeider, jf. Ot.prp.nr.32 (2007-2008) 5. 242, hvor det er uttalt at «Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan.» Forarbeidene viser til at hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen tilsier at endringer i planer skjer gjennom en planprosess og ikke ved dispensasjoner. ldenne saken er det søkt om dispensasjon fra kommuneplanens krav om områderegulering. Fylkesmannen bemerker at ved avgjørelsen av om det kan dispenseres fra dette kravet, så må det vurderes hvilke hensyn som ligger bak plankravet. Deretter må det vurderes om disse hensynene blir «vesentlig tilsidesatt» ved en eventuell dispensasjon. Områderegulering er primært en planform som utarbeides av kommunen etter krav i kommuneplanens arealdel, eller der kommunen etter omstendighetene finner at det er behov for å utarbeide slik plan for et område for å ivareta vernehensyn eller for å tilrettelegge og legge rammer for videre planlegging, utvikling og bygging. Områderegulering er et egnet verktøy der hovedtrekkene i arealbruken er avklart gjennom kommuneplan eller kommunedelplan og der utviklingen av området skal skje over tid. For området BF3 er områdereguleringen med planområde avgrenset til kvartaler i vei- og gatenettet. Slik Fylkesmannen oppfatter kommunens områdereguleringsplankrav, er det her tale om et generelt plankrav som kommer til anvendelse innenfor de enkelte fortettingsområdene i kommunen. Det konkrete kvartalet i denne saken er ikke nevnt spesielt, verken i bestemmelsene eller i planbeskrivelsen til kommuneplanens arealdel. Vi legger etter dette til grunn at det er de generelle hensynene bak et områdereguleringsplankrav som gjør seg gjeldende, herunder hensynet til å sikre en helhetlig, forsvarlig og gjennomtenkt utvikling av arealutnyttelsen innenfor kvartalet. Om vilkåret skal anses oppfylt eller ikke, vil etter dette være avhengig av i hvilken grad det faktisk er behov for en områdereguleringsplan i kvartalet den aktuelle eiendommen ligger i. Videre er det relevant om hensynene bak plankravet og planprosessen, herunder hensynet til utredning, medvirkning og offentlighet, kan sies å bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom en ordinær byggesak med dispensasjonsbehandling.
Side 6 av 7 F lkesmannens vurderin av vedtaket av 15. au ust 2017. Det følger av forvaltningsloven 24 og 25 at kommunen skal begrunne sine vedtak. Det fremgår ikke av kommunens begrunnelse om det er nærmere vurdert hvordan hensynene som begrunner krav om områderegulering gjør seg gjeldende i denne saken og om disse hensynene blir «vesentlig tilsidesatt» ved en eventuell dispensasjon fra kravet om områderegulering. Kommunen nevner noen få hensyn innledningsvis, men gjør altså ingen konkret vurdering av betydningen av eventuelt å tillate at områdeplan ikke utarbeides i denne saken. i stedet peker kommunen på at årsaken til at dispensasjon ikke gis er fordi det også er søkt om dispensasjon fra kommuneplanens bestemmelser om maksimal utnyttingsgrad, maksimalt antall boenheter og krav om tilbaketrukket tredjeetasje ved bygging av lavblokker. Hensynene bak disse bestemmelsene kan være relevante å trekke inn i den konkrete drøftelsen av om hensynene bak kravet til områderegulering settes vesentlig til side ved en dispensasjon. At det er søkt om dispensasjon fra disse bestemmelsene kan imidlertid ikke begrunne et avslag på dispensasjon fra kravet områderegulering. Det ville i så fall være å legge vekt på utenforliggende hensyn ved avgjørelsen av saken. lhenhold til praksis er det tilstrekkelig for oppheving av et vedtak, at vedtakets begrunnelse er utformet på en slik måte at det er vanskelig å etterprøve om vedtaket lider av innholdsmessige feil, jf. Rt-1981-745 (lsene-dommen). Kommunens mangelfulle begrunnelse gjør det vanskelig for Fylkesmannen å etterprøve kommunens rettanvendelse ved klagebehandlingen. Sammenholdt med at begrunnelsen også gir uttrykk for at kommunen har lagt vekt på utenforliggende hensyn taler det for at Fylkesmannen må kjenne vedtaket ugyldig. Et mangelfullt vedtak kan til en viss grad repareres ved kommunens forberedende klagesaksbehandling, jf. fvl. 33. Fylkesmannen kan ikke se at den forberedende klagesaksbehandlingen har avhjulpet nevnte feil ved vedtaket. På bakgrunn av det ovennevnte og med hjemmel i forvaltningsloven 34 fatter Fylkesmannen følgende vedtak: Stjørdal kommunes vedtak av 15. august 2017, jf. sak 424/17, oppheves og saken hjemsendes for ny behandling. Klagen har ført frem.
Side 7 av 7 Vedtaket er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen, jf. fvl. 28. Med hilsen Elisabeth Marø Holand Stian Sjøquist Fagansvarlig bygg og justis Seniorrådgiver Konununabvdenngen Konununabvdehngen Dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen underskrift Likelydende brev sendt til: Stjørdal kommune Postboks 133 /134 7501 Stjørdal Arc Arkitekter AS Vestre Kanalkai 20 7010 TRONDHEIM Kopi til: Elin Rye Stokkanvegen 84 Sameiet Ole Vigs park 1/Co Viken Regnskap Postboks 383 AS Kåre Fiskvik Stokkanvegen 84 Eva Lehn Wergelandsvegen 18 b Toril Grødahl Wergelandsvegen 20 Sameiet Midtsandgata 1/v Sparebank 1 Kjøpmannsgata 26 Oerens AS / Tormod Salberg Wergelandsvegen 12 Eva Mildrid Vikaune Wergelandsvegen 17 Bjørn Rønning Wergelandsvegen 20 7507 7501 7507 7500 7500