Fri bevegelse, økt fleksibilitet og den norske velferdsstaten

Transkript

1 Fri bevegelse, økt fleksibilitet og den norske velferdsstaten Arbeidslivsintegrasjon og bruk av sosiale ytelser blant arbeidsinnvandrere fra Øst- og Sentral-Europa Jon Horgen Friberg Free movement, increased flexibility and the Norwegian welfare state Labour market integration and use of social benefits among migrant workers from Eastern and Central Europe This article investigates the economic integration of migrants from Central and Eastern Europe in Norway from 25 to 212. The analyses show a shift from predominantly temporary to more permanent migration. We find no sign of occupational or income assimilation thus far, but nor do the migrants tend to exit the labour market and seek out permanent welfare or disability benefits. They do, however, display a high dependency on temporary unemployment benefits. Findings are related to the emergence of precarious working conditions in parts of the labour market, where risks associated with increased flexibility are transferred from employers to the state. Jon Horgen Friberg Forsker Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning E-post: jhf@fafo.no Tidsskrift for velferdsforskning, vol. 18, nr. 3, 215, side Fagbokforlaget Artikkelen undersøker økonomisk integrasjon blant arbeidsinnvandrerne fra nye EU-land i Øst- og Sentral-Europa i perioden 25 til 212. Analysene viser en endring fra hovedsakelig midlertidige arbeidsopphold til mer permanent bosetting. Vi finner så langt ingen tegn til yrkes- og inntektsassimilering over tid, men arbeidsinnvandrerne forsvinner heller ikke ut av arbeidsmarkedet og over på velferdsytelser som sosialhjelp, arbeidsavklaring eller uføretrygd. Derimot har de et høyt forbruk av midlertidige ytelser i forbindelse med periodevis ledighet. Funnene må ses i sammenheng med framvekst av prekære arbeidsforhold i av deler av arbeidslivet, der risikoen som følger av migrasjonsdrevet fleksibilisering overføres fra arbeidsgivere til velferdsstaten. Innledning 1 I 24 og 27 ble EU- og EØS-områdets indre marked for arbeidskraft, varer og tjenester utvidet med først åtte, så ytterligere to nye medlemsland i Øst- og Sentral-Europa, 2 med inntekts- og velferdsnivåer kun en brøkdel av det man fant i vest. Utvidelsene utløste det som raskt viste seg å bli de største folkeflyttingene på det europeiske kontinent siden andre verdenskrig (Engbersen, Okólski, Black og Pantîru 21), og i Norge skulle den frie bevegelsen av arbeidstakere og deres familier særlig fra Polen vise seg å bli den største enkeltstående migrasjonsstrømmen til landet noensinne. Den økonomiske krisa rammet arbeidsmarkedene både i avsenderlandene 179

2 Jon Horgen Friberg Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 og mange alternative vesteuropeiske destinasjoner hardt, men etterlot bare små krusninger i norsk økonomi, bidro til å forsterke Norges posisjon som et av de mest attraktive målene i Europa for arbeidsmigranter. Ved inngangen til 214 var om lag 2 personer med bakgrunn fra de nye EU-landene registrert som enten bosatt eller sysselsatt i Norge, mer enn ti ganger så mange som ved inngangen til 24. Den økte tilgangen på relativt billig, fleksibel og kompetent arbeidskraft utgjorde et tilbudssidesjokk i deler av norsk arbeidsmarked som mangler sidestykke i norsk historie. De politiske responsene på økt arbeidsmigrasjon har i hovedsak bestått av tiltak mot «sosial dumping» (Friberg, Dølvik og Eldring 213; Eldring og Friberg 213). Etter hvert som det har blitt klart at en betydelig del av arbeidsmigrasjonen er mer permanent enn tidligere antatt har imidlertid arbeidsinnvandrernes langsiktige integrasjon i arbeidsliv og samfunn og ikke minst hva man kan forvente om deres langsiktige forhold til den norske velferdsstaten kommet høyere på dagsorden. Den etter hvert bugnende litteraturen om forholdet mellom innvandring, integrasjon og velferdsstat har i likhet med den offentlige integrasjonspolitikken hovedsakelig fokusert på flyktninger og innvandrere fra såkalt ikke-vestlige land. Disse møter ofte høye terskler for å komme inn på arbeidsmarkedet, og dersom de blir stående utenfor arbeidslivet får det både økonomiske og politiske kostnader for velferdsstaten. Integreringstiltak med fokus på språkopplæring og arbeidspraksis som skal sette innvandrerne i stand til å konkurrere i et krevende norsk arbeidsmarked har derfor blitt utviklet gjennom de siste to tiårene (Brochmann og Grødem 213). Med arbeidsinnvandrerne forholder det seg annerledes. Siden det å ha et arbeidsforhold i vertslandet er inngangsbilletten til opphold og sosiale rettigheter for EØS-borgere, finnes det ingen offentlig politikk som tar sikte på å styrke deres posisjon på arbeidsmarkedet. I forkant av EUutvidelsen i 24 var riktignok mange i Norge så vel som andre vesteuropeiske land bekymret for såkalt «velferdsturisme» det vil si at migranter fra øst ville tiltrekkes av generøse velferdsordninger snarere enn mulighetene for arbeid en bekymring som medvirket til innføringen av de nå avviklede overgangsrestriksjonene på mobilitet fra nye EU-land som blant annet begrenset deres tilgang til sosiale ytelser. Frykten viste seg imidlertid å være grunnløs. Elleve år etter den første EU-utvidelsen østover er det liten tvil om at den storstilte arbeidsinnvandringen som fulgte i dens kjølvann har hatt en positiv økonomisk virkning både for norsk økonomi og for velferdsstatlig bærekraft på kort sikt. Det økte arbeidstilbudet har muliggjort økt produksjon i en periode med sterk vekst, gitt økte skatteinntekter og dempet inflasjonspresset i økonomien (NOU 212:2). Arbeidsinnvandrerne kommer som ferdig utlært arbeidskraft, har gjennomgående høy sysselsetting og har så langt hatt lavt forbruk av velferdsgoder. På lengre sikt er deres økonomiske integrasjon og forhold til velferdsstaten mer usikkert. Det store spørsmålet etter hvert som stadig flere slår seg ned i Norge sett fra et norsk velferdsstatsperspektiv er hvorvidt de over tid vil opprettholde et høyt sysselsettingsnivå eller i økende grad bli avhengige av velferdsytelser. Flertallet av innvandrerne fra de nye EUmedlemslandene har kommet i løpet av de siste ti årene, og det er selvsagt for tidlig å gi et endelig svar på hvordan de vil klare seg i det norske arbeidsmarkedet gjennom livsløpet. Formålet med denne artikkelen er likevel å gi en foreløpig beskrivelse av deres økonomiske integrasjon og forhold til den norske velferdsstaten gjennom en analyse av utviklingen over tid med tanke på 1) mønstre for migrasjon og returmigrasjon, 2) arbeidsinnvandrernes posisjon i arbeidslivet, og 3) deres bruk av velferdsstatlige ytelser. Arbeidsinnvandrere, økonomisk integrasjon og velferdsstaten I de første årene etter 24 var det vanlig å anta at arbeidsmigrasjon fra nye EU-land hovedsakelig dreide seg om kortsiktig, midlertidig mobilitet, og spørsmål knyttet til arbeidsinn vandrernes 18

3 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 Fri bevegelse, økt fleksibilitet og den norske velferdsstaten langsiktige forhold til velferdsstaten var derfor lite fremme. Etter hvert som det ble klart at mange arbeidsinnvandrere likevel slo seg ned med sine familier (Friberg 212), har flere ulike perspektiver på det langsiktige forholdet mellom arbeidsinnvandring, økonomisk integrasjon og velferdsstaten har vært fremmet i norsk offentlighet. Et optimistisk liberalt perspektiv har blitt fremmet av personer tilknyttet tenketanken Civita (Clemet og Doksheim 212; Fasting 212). De hevder at arbeidsinnvandrernes yrkeskarrierer i Norge vil kjennetegnes av oppadstigende mobilitet, eller såkalt sosial jumping. Sentralt her er en antakelse om relativt rask økonomisk assimilering: Etter hvert som arbeidsinnvandrerne lærer seg norsk språk og kulturelle koder vil deres inntekt- og ytelsesprofil nærme seg gjennomsnittet. Argumentet kan underbygges av klassisk økonomisk assimileringsteori, som tilsier at arbeidstakeres yrkes- og inntektsprofil først og fremst gjenspeiler deres humane kapital og at denne til dels er landspesifikk. Fordi mange nyankomne arbeidsinnvandrere mangler språkferdigheter, sosiale nettverk og kjennskap til kulturelle koder og omgangsformer får de ikke fullt utbytte av sin kompetanse i vertslandet. Etter hvert som de tilegner landspesifikk human kapital vil de derimot styrke sin konkurranseevne og bevege seg utover i økonomien og oppover i jobbhierarkiet (se f.eks. Chiswick 1978; Borjas 1995; Friedberg 2). Økonomisk assimilering tilsier at når innvandrernes yrkes- og inntektsprofiler konvergerer med den innfødte befolkningen vil deres forbruk av velferdsytelser også konvergere. Det tilsier at man ikke trenger å bekymre seg for arbeidsinnvandrernes langsiktige økonomiske integrasjon eller deres forhold til velferdsstaten. Et mer pessimistisk og velferdsproteksjonistisk syn har blant annet vært fremmet av journalist og forfatter Jon Hustad (se Hustad 212 og 213). Hans argument om at arbeidsinnvandring er et langsiktig tapsprosjekt for den norske velferdsstaten, bygger dels på SSBs framskrivinger for langsiktige virkninger på offentlige finanser av ulike scenarier for innvandring (Holmøy og Strøm 212). Rapporten ble senere omarbeidet til et slags «innvandrerregnskap» av Finansavisen (Eilertsen, Ness og Stenvaag ), som ble hyppig sitert og formidlet i media. En av konklusjonene var at arbeidsinnvandring på lang sikt ikke vil «lønne seg» fordi arbeidsinnvandrernes bruk av velferdsytelser gjennom livsløpet ville overstige deres bidrag i form av skatt. Økonomiske framskrivinger er imidlertid avhengig av hvilke antakelser man legger til grunn om fremtidig yrkesdeltakelse og velferdsforbruk, returmigrasjon, levealder og pensjonsadferd, blant annet, og disse antakelsene må baseres på informasjon om tidligere atferd, tilpasninger og utfall i sammenliknbare grupper. De siste ti årenes storstilte arbeidsmigrasjon fra Øst- og Sentral-Europa mangler imidlertid sidestykke i norsk historie, og det finnes derfor ingen god referansegruppe å basere slike antakelser på. Tidligere tiders arbeidsinnvandrere kom fra helt andre verdensdeler, mens tidligere innvandrere fra Øst- og Sentral-Europa hadde helt andre innvandringsgrunner, et helt annet omfang og var selektert på en annen måte. Økonomiske framskrivinger er derfor svært usikre. Det er også andre svakheter med denne typen framskrivinger. 3 Men usikkerhet er i seg selv ingen grunn til optimisme. Studier av arbeidsinnvandrerne som kom på 197-tallet har vist at selv om de også oppviste høy sysselsetting de første årene etter ankomst, så gikk sysselsettingen etter hvert kraftig ned, og de ble deretter overrepresentert blant mottakere av ulike trygdeytelser. Bratsberg, Raaum og Røed (21) finner at den tidlige avgangen fra arbeidsmarkedet blant 196- og 197-tallets arbeidsinnvandrere skyldes en kombinasjon av en utsatt posisjon på arbeidsmarkedet i en periode med store omstruktureringer i norsk økonomi, overrepresentasjon i jobber preget av tungt fysisk arbeid og andre belastninger, samt opparbeidelse av rettigheter til velferdsordninger som gjør det mindre attraktivt å stå i lavtlønnet arbeid særlig for familier med mange barn. 4 Man kan godt tenke seg at også dagens arbeidsinnvandrere av 181

4 Jon Horgen Friberg Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 ulike grunner vil oppleve stagnasjon eller gradvis marginalisering snarere enn assimilering i arbeidslivet, som følge av begrenset medbrakt human kapital og/eller barrierer i det norske arbeidsmarkedet. Dersom dagens arbeidsinnvandrere har vedvarende svak konkurranseevne på det ordinære norske arbeidsmarkedet kan de over tid tenkes å bli trukket mot generøse velferdsordninger heller enn slitsomme og ustabile jobber med lav lønn og lav status. Det er imidlertid store forskjeller mellom arbeidsinnvandrerne på 196- og 197-tallet og dagens arbeidsmigrasjon fra Øst- og Sentral- Europa, både med tanke på hva slags utdanning og kvalifikasjoner de hadde med seg og hva slags arbeidsmarked de fikk innpass i. Mens førstnevnte ofte fikk arbeid i industriell produksjon som senere ble flagget ut til lavkostland, jobber dagens arbeidsinnvandrere hovedsakelig i bygg og anlegg, service, landbruk, fiskeforedling og andre næringer som ikke like lett kan flagges ut. Dagens polske og litauiske utdanningssystemer er dessuten langt mer utviklet enn utdanningssystemene i etterkrigstidens Pakistan og Tyrkia, og undersøkelser har vist at flertallet av polske arbeidsinnvandrere har relevant utdanning og yrkeskompetanse flertallet har yrkesfaglig utdanning, mens både personer uten videregående utdanning og personer med høyere utdannelse er underrepresentert sammenliknet med den øvrige norske befolkningen (Friberg og Eldring 211). De nye arbeidsinnvandrerne er like fullt overrepresentert i jobber med lav lønn, lav status, fysiske belastninger og dårlig arbeidsmiljø jobber som vi vet er forbundet med tidlig avgang fra arbeidslivet. Et scenario der dagens billige og fleksible arbeidskraft står i fare for å bli morgendagens marginaliserte velferdsklienter tilsier en viss bekymring både for arbeidsinnvandrernes økonomiske og sosiale integrasjon i Norge og for hvilken langsiktig effekt de siste ti års storstilte arbeidsmigrasjon vil ha på velferdsstatens utgifter. Så langt synes imidlertid ikke de dystreste spådommene å ha slått til. I artikkelen «Arbeidsinnvandring Varig gevinst?» sammenlikner Bratsberg, Raaum og Røed nye arbeidsinnvandrere fra Øst- og Sentral-Europa med tidligere grupper arbeidsinnvandrere. De finner at de nye arbeidsinnvandrerne har vært overrepresentert blant arbeidsledige i perioden etter finanskrisa i 28/29, men at det så langt er få tegn til varig trygdeavhengighet i denne gruppen (Bratsberg, Raaum og Røed 214). Et tredje perspektiv på forholdet mellom arbeidsmigrasjon og velferdsstaten fokuserer mindre på arbeidsinnvandrernes eventuelle tilbøyelighet til selv å søke velferdsstatlige ytelser, og mer på hvordan arbeidsmigrasjon påvirker balansen mellom arbeidslivet og velferdsstaten. Økt arbeidsmigrasjon har endret konkurransevilkårene i utsatte deler av arbeidslivet, og tidligere forskning har påpekt at dersom arbeidsinnvandring bidrar til vesentlig å endre rammebetingelsene i bunnsjiktet av norsk arbeidsliv, så vil dette kunne få konsekvenser også for velferdsstaten (Eldring og Friberg 213; Dølvik, Jurado og Brochmann 213; Friberg, Dølvik og Eldring 213; Friberg 213). Flere har for eksempel påpekt hvordan sosial dumping og lavlønnskonkurranse på sikt nødvendigvis vil påvirke de politiske rammene for velferdsstaten. Velferdsstatens sikkerhetsnett utgjør i fraværet av et enhetlig minstelønnsregime bunnplanken i norsk arbeidsliv, samtidig som det i henhold til den dominerende arbeidslinjen skal «lønne seg å arbeide». Blir det mindre lønnsomt å jobbe som følge av lavlønnskonkurranse i utsatte deler av arbeidslivet, så vil ytelsene måtte reduseres tilsvarende, i et slags «race to the bottom» mellom lønninger og velferdsytelser (Brox 25; Støstad 213). Arbeidet med å sikre et mer robust minstelønnsregime i utsatte bransjer gjennom blant annet allmengjøring av tariffavtaler har derfor delvis vært begrunnet med hensynet til velferdsstatlig bærekraft. Det kan også tenkes at arbeidsmigrasjon påvirker velferdsstatens utgifter, ikke gjennom sitt eget forbruk av ytelser, men ved at arbeidsinnvandrerne utkonkurrerer andre grupper for eksempel ved at det blir vanskeligere for flyktninger og andre utsatte grupper å komme inn på arbeidsmarke- 182

5 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 Fri bevegelse, økt fleksibilitet og den norske velferdsstaten det i bransjer der tilbudet av potensielt billig og fleksibel utenlandsk arbeidskraft har økt. Denne hypotesen kan imidlertid ikke testes ut ved å undersøke arbeidsinnvandrernes egen situasjon, og vil derfor ikke forfølges videre her. I denne artikkelen vil jeg derimot argumentere for at arbeidsinnvandrernes økonomiske integrasjon og forhold til velferdsstaten riktignok bør forstås i lys av hvordan arbeidsmigrasjon endrer betingelsene i arbeidslivet, men at dette kan skje på flere måter enn lavlønnskonkurranse. Disse endringene kan undersøkes ved å studere arbeidsinnvandrernes egne økonomiske utfall. En av de viktigste drivkreftene for rekruttering av utenlandsk arbeidskraft har vært norske bedrifters behov for numerisk fleksibilitet, som vanskelig lar seg dekke i et stramt innenlands arbeidsmarked (Andersen, Bråten, Eldring, Friberg og Ødegård 29; Bratsberg, Raaum og Røed 214). I byggenæringen og verftsindustrien har for eksempel ønsket om raskt å kunne tilpasse bemanningen til vekslende behov i ulike deler av prosjektsyklusen vært en sentral drivkraft for storstilt rekruttering fra øst. I landbruk, fiskeindustri og hotellnæring har sesongvariasjoner i arbeidskraftbehovet spilt en tilsvarende rolle (Ødegaard 214). Mens strenge regler for midlertidige ansettelser, knapphet på arbeidskraft og gode velferdsordninger tradisjonelt har gjort det vanskelig å få innenlandske arbeidstakere til å godta denne typen usikkert og fleksibelt arbeid, har de siste ti årenes storstilte rekruttering av arbeidsinnvandrere fra Øst- og Sentral-Europa i kombinasjon med tidligere institusjonelle endringer som liberalisering av regelverket for bemanningsbyråer endret rammene for norske bedrifters arbeidskraftstrategier. I takt med økt tilgang på utenlandsk arbeidskraft har ulike typer fleksible bemanningsløsninger som midlertidige ansettelser, «nulltimers-kontrakter», fleksible underleverandører og bemanningsbyråer økt kraftig innen bygg, industri og service. Tidligere studier viser at Norge skiller seg ut i Norden, ved at arbeidsinnvandrere i større grad enn i andre nordiske land rapporterer om midlertidige og atypiske ansettelser, usikre arbeidsforhold og dårlig arbeidsmiljø (Friberg, Arnholtz, Eldring, Hamsen og Thorarins 214). Arbeidsinnvandrerne har med andre ord blitt de fremste representantene i Norge for det som internasjonalt betegnes som «prekariatet» arbeidstakere med svært lite jobb- og inntektssikkerhet og svake bånd til de bedriftene hvor de jobber (Standing 211). En medvirkende grunn til at arbeidsinnvandrerne fra øst i så stor grad har kunnet fungere som en slik fleksibel reservestyrke i norsk økonomi har vært at det åpne europeiske arbeidsmarkedet sammen med billige flyreiser og enkel kommunikasjon har muliggjort høy grad av midlertidig og transnasjonal mobilitet mellom øst og vest. Arbeidsinnvandrere har kunnet hentes inn i store antall når det har vært behov for deres arbeidskraft og sendes hjem til Polen og Litauen når det ikke lenger er bruk for dem. At de har kunnet bære kostnadene ved sin egen lediggang i land med en brøkdel av norsk kostnadsnivå har gjort dem særlig godt egnet til å fungere som en fleksibel reservearbeidsstyrke, sett med norske arbeidsgiveres øyne. Dette mønsteret er imidlertid i ferd med å endre seg. I årene etter EU-utvidelsen har arbeidsmigrasjonen gradvis endret karakter fra i hovedsak midlertidig og transnasjonal mobilitet i de første årene til stadig mer permanent bosetting. Årsaken til endringen i retning av mer permanent migrasjon skyldes i hovedsak migrasjonsstrømmenes interne dynamikk, men også gradvis opparbeiding av sosiale rettigheter i Norge gjennom arbeid og avskaffelsen av overgangsrestriksjonene på tilgangen til ytelser i 29. Samtidig har den fremvoksende dualiseringen i migrant-intensive bransjer etablert en kløft mellom periferi og kjerne som det av ulike grunner har vist seg vanskelig å overskride for flertallet av arbeidsinnvandrere. Kløften forsterkes av stereotype ansettelsespraksiser blant norske arbeidsgivere og manglende tilbud og muligheter for språkopplæring (Friberg 212). I den grad arbeidsinnvandrerne stagnerer i posisjonen som en fleksibel reservestyrke, samtidig som de 183

6 Jon Horgen Friberg Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 blir mer bofaste i Norge, så faller en stadig større del av kostnadene ved å reprodusere den nye fleksible reservearmeen til velferdsstaten ikke nødvendigvis i form av permanent trygdeavhengighet, men periodevis veksling mellom midlertidig arbeid og midlertidige ytelser. Det kan tenkes at en slik veksling mellom fleksibelt arbeid og midlertidig bruk av velferdsytelser bare er første skritt på veien til permanent marginalisering og velferdsavhengighet, men det er også tenkelig at denne tilpasningen er et mer varig fenomen. I resten av artikkelen vil jeg forsøke å underbygge dette perspektivet ved hjelp av tre separate empiriske undersøkelser. Først vil jeg se nærmere på endringene i migrasjons- og bosettingsmønstre blant arbeidsinnvandrere fra nye EU-land i Øst- og Sentral-Europa i perioden etter 24. Finner vi tegn til økende bosetting og mer permanent migrasjon? Deretter vil jeg undersøke foreløpige mønstre for yrkes- og inntektsassimilering blant de nye arbeidsinnvandrerne. Får arbeidsinnvandrerne over tid innpass i mer varierte yrker, og klarer de over tid å hente inn inntektsgapet til sine innfødte kolleger, eller stagnerer de i smale lavlønnsnisjer? Til slutt vil jeg se nærmere på mønstrene for bruk av ulike typer velferdsytelser. Ser vi tegn til at arbeidsinnvandrerne over tid faller ut av arbeidslivet og blir avhengige av sosiale ytelser? Konvergerer deres bruk av velferdsytelser med den innfødte befolkningen? Eller ser vi helt andre mønstre for bruk av velferdsytelser som gjenspeiler deres spesielle posisjon i arbeidslivet? Analysene i artikkelen er hovedsakelig basert på sammenkoblede registerdata hentet fra folkeregisteret, arbeidstakerregisteret og lønns- og trekkoppgaveregisteret, og inneholder informasjon om alle som enten har vært bosatt i Norge eller vært registrert sysselsatt på korttids opphold i perioden Analysene vil dels ta for seg utviklingen i den totale populasjonen av borgere fra de nye EU-landene i Norge, heretter kalt EU1-borgere. I deler av analysene vil vi følge alle de som ankom første gang i perioden og som har vært bosatt i hele perioden etter det, og sammenlikne disse med et utvalg fra den norske befolkningen uten innvandrerbakgrunn Kvinner 1 Menn Figur 1: Innvandrerbefolkningen fra nye EU-land i Øst- og Sentral-Europa (enten registrert bosatt eller sysselsatt på korttidsopphold i Norge), i perioden

7 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 Fri bevegelse, økt fleksibilitet og den norske velferdsstaten T T+1 T+2 T+3 T+4 T+5 T+6 T+7 Ankom første gang 211 (n=32943) Ankom første gang 21 (n=28115) Ankom første gang 29 (n=24136) Ankom første gang 28 (n=3471) Ankom første gang 27 (n=3222) Ankom første gang 26 (n=23594) Ankom første gang 25 (n=1362) Figur 2: Andel arbeidsinnvandrere fra nye EU-land som fortsatt var registrert bosatt eller sysselsatt i Norge i 1 7 år etter ankomst-år (T), etter hvilket år de først ankom Norge. som er vektet på en slik måte at deres aldersfordeling tilsvarer utvalget med EU1-borgere. Fra midlertidig arbeidsmigrasjon til permanent bosetting Det første som slår en ved de siste ti årenes migrasjon fra de nye EU-landene i Øst- og Sentral- Europa er omfanget. I 23 var menn og kvinner til sammen personer med bakgrunn fra de nye EU-landene registrert som enten bosatte eller på korttids opphold i Norge. Mange hadde bakgrunn som flyktninger fra de gamle kommunistregimene eller som familieinnvandrere. I 214 var tallet økt til menn og kvinner, til sammen personer en tidobling på omtrent like mange år. De aller fleste av disse hadde kommet som arbeidsinnvandrere, eller som familiene til arbeidsinnvandrere, og om lag to tredjedeler har vært menn. Polen har vært det desidert viktigste avsenderlandet, men mange har også kommet fra de Baltiske landene, særlig Litauen. Det åpne Europeiske arbeidsmarkedet, billige flyreiser og internettbasert kommunikasjon har lagt forholdene til rette for høy grad av midlertidig, sirkulær og transnasjonal migrasjon, og svært mange av dem som har kommet til Norge for å arbeide har allerede forlatt landet. Likevel har migrasjonsstrømmene endret karakter i retning av mer permanent bosetting. Figur 2 viser hvordan hver nye kohort med migranter har vist stadig større tilbøyelighet til å bli værende i Norge de påfølgende årene. Hver linje representerer en ny kohort med nye ankomster i Norge (både bosatte og ikke-bosatte), og hvor stor andel som fortsatt er registrert i Norge. T representerer året de ankom, og alle kohortene har derfor verdien 1 prosent ved T, mens T+1, T+2 representerer hvert påfølgende år og andelen som fortsatt er registrert som enten bosatt eller sysselsatt på korttids opphold i Norge. Blant de personene som først ankom i 25 var det ved T+2 altså i 27 bare 41 prosent som fortsatt befant seg i Norge. Ved T+6 altså i 211 var det kun 29 prosent som befant seg i Norge. 5 For hver nye ko- 185

8 Jon Horgen Friberg Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 hort er imidlertid andelen som blir værende litt høyere, og andelen som forsvinner litt mindre. Blant de som personene som ankom i 27 var det 54 prosent som fortsatt var i Norge ved T+2 (altså i 29), og 49 prosent var fortsatt i Norge ved T+5 (212). Blant de som kom første gang i 21 var det hele 79 prosent som fortsatt befant seg i Norge ved T+2 (altså i 212). Sannsynligheten for å ha forlatt Norge to år etter ankomst var altså nærmere tre ganger så høy for de som ankom i 25 (59 prosent) enn for de som kom fem år senere (21 prosent). Det er vanskelig entydig å slå fast hva som er årsaken til økningen i tilbøyelighet til å bli værende i Norge, og den tilsvarende reduksjonen i andel som forlater landet etter et midlertidig opphold. Det er imidlertid rimelig å anta at bosettingsprosessen på samme måte som migrasjonsprosessen i første omgang 6 antar en form for kumulativ kausalitet der bosetting blir en selvforsterkende prosess. De første arbeidsinnvandrerne som kom til Norge i årene etter 24 tok en betydelig risiko i et fremmed land, med få som kunne hjelpe dem å finne seg til rette, annet enn sine arbeidsgivere og arbeidskamerater som var i samme situasjon som dem selv. Nyere ankomne arbeidsmigranter møter derimot, nesten uansett hvor i Norge de reiser, et stort og veletablert miljø av egne landsmenn som har gått opp løypa før dem, og som kan bistå med informasjon, hjelp og støtte til alt fra arbeid og bolig via barnehage og skole til sosialt samvær og fellesskap. For dagens nyankomne arbeidsmigranter er det å bryte opp med familien og flytte til Norge derfor langt enklere og langt mindre risikofylt enn det var for «pionerene» som kom i årene etter 24. Arbeidsinnvandrerne i arbeidsmarkedet assimilering eller stagasjon? Hvordan går det så med de som blir værende i Norge? Migrasjonen til Norge fra nye EU-land i Øst og Sentral-Europa har i stor grad vært drevet av etterspørsel etter billig og fleksibel manuell arbeidskraft i næringer som av ulike grunner sliter med å tiltrekke seg innenlandsk arbeidskraft (lav lønn, midlertidighet, lav status, lite attraktiv lokalisering, og så videre), og til å utføre oppgaver som ikke krever at man snakker norsk. Arbeidsinnvandrerne er derfor ikke overraskende kraftig overrepresentert i enkelte næringer som bygg og anlegg, verfts- og fiskeindustri, samt landbruk, renhold og annet lavkvalifisert servicearbeid. Bemanningsbransjen har i årene etter 24 slått seg opp til å bli en viktig «migrasjonsindustri» gjennom rekruttering og utleie av østeuropeisk arbeidskraft til næringer som bygg og industri, hvor denne typen fleksible bemanningsløsninger tidligere var mer uvanlig (Friberg og Eldring 213). Innleie gjennom bemanningsbyråer er imidlertid bare en av flere ulike typer fleksible og atypiske ansettelsesformer. Tidligere studier har vist at arbeidsmigranter fra Øst- og Sentral- Europa i langt større grad tilbys midlertidige og atypiske ansettelser, samt betydelig dårligere arbeidsmiljø enn sine innfødte kolleger. I den såkalte Polonia-studien fra Oslo i 21 var det for eksempel bare 2 prosent av de polske bygningsarbeiderne som hadde ordinære faste ansettelser i et norsk byggefirma. Flertallet var ansatt midlertidig, gjennom bemanningsbyråer, underleverandører eller andre atypiske vilkår (Friberg og Eldring 211). Registerdata gir begrenset informasjon om hva slags type ansettelsesvilkår folk har, men fordelingen på yrker og næringer viser at arbeidsinnvandrerne har hatt en svært konsentrert sysselsettingsstruktur. På grunn av dårlig kvalitet på yrkesklassifikasjon for arbeidsinnvandrere i de første årene etter 24 har vi ikke muligheten til å undersøke yrkesassimilering ved å følge tidlige kohorter over tid. Vi kan imidlertid gi en pekepinn om grad av yrkesassimilering ved å sammenlikne et utvalg nyankomne arbeidsinnvandrere, og et utvalg av arbeidsinnvandrere med litt lengre botid, med et aldersjustert utvalg av befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Figur 4 viser at 77 prosent av alle nyankomne arbeidstakere fra nye EU-land som i 212 hadde ankommet Norge i løpet av de siste to årene var registrert sysselsatt 186

9 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 Fri bevegelse, økt fleksibilitet og den norske velferdsstaten Tabell 1: Gjennomsnittlig yrkesinntekt i 212 blant arbeidstakere med yrkesinntekt over én G. NÆRING EU1 BOSATT > 1 ÅR (N=64734) NORSKFØDT UTEN INN- VANDRER- BAKGRUNN (N= ) INNTEKT EU1 I PROSENT TOTAL ,6 OLJE, BERGVERK, INDUSTRI , BYGG OG ANLEGG ,7 VAREHANDEL, HOTELL OG REST., TRANSPORT , OFF. FORVALTNING, UNDERVIS- NING, HELSE OG SOSIAL ,2 BEMANNING ,4 RENHOLD ,6 YRKE AKADEMISKE YRKER, ADMINISTRA- TIVE LEDERE OG POLITIKERE ,5 YRKER M/KORT HØYSKOLE/ UNI- VERSITETSUTD. OG TEKNIKERE ,6 KONTOR- OG KUNDESERVICEYRKER ,6 SALGS-, SERVICE- OG OMSORGSYR- KER ,1 HÅNDVERKERE O.L ,8 PROSESS- OG MASKINOPERATØRER, TRANSPORTARBEIDERE MV ,8 YRKER UTEN KRAV TIL UTDANNING , 187

10 Jon Horgen Friberg Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 innenfor manuelle eller ufaglærte yrker. I underkant av ti prosent var registrert sysselsatt innenfor salg, service og omsorgsyrker, mens bare 5,6 prosent var sysselsatt innenfor tekniske, administrative og akademiske yrker. I den norske referansepopulasjonen var yrkessammensetningen svært annerledes: bare 19 prosent av arbeidsstyrken var sysselsatt i manuelle og ufaglærte yrker, 2,3 prosent var sysselsatt i salg, service og omsorgsyrker, mens hele 51,9 prosent var sysselsatt innenfor tekniske, administrative og akademiske yrker. Arbeidsinnvandrerne rekrutteres med andre ord i all hovedsak til tradisjonelle arbeiderklasseyrker, eller yrker som på engelsk kalles «blue collar». Ifølge assimileringshypotesen vil imidlertid dette kunne endre seg over tid, etter hvert som de tilegner seg landspesifikk human kapital og øker sin konkurranseevne på det norske arbeidsmarkedet. Dersom vi sammenlikner med arbeidsinnvandrere som har vært i Norge i mellom 5 og 7 år, finner vi riktignok noen minimale endringer. Andelen som jobber innenfor manuelle og ufaglærte yrker er 1,4 prosentpoeng lavere, mens andelen innenfor tekniske, administrative og akademiske yrker er 2,8 prosentpoeng høyere. På individnivå finnes det eksempler på arbeidsinnvandrere som beveger seg utover og oppover i yrkesstrukturen. Alt i alt er det imidlertid svært små endringer i yrkesstrukturen den svært sterke konsentrasjonen innenfor manuelle og ufaglærte synes å vedvare over tid. Arbeidsinnvandrernes arbeidssituasjon er også preget av betydelig lavere lønn og inntekt enn innfødte arbeidstakere. Hvis vi tar utgangspunkt i personer som har minst ett års botid i Norge og som tjener mer enn én G, finner vi at inntektene til innvandrere fra nye EU-land i snitt ligger på 71,6 prosent av inntekten til norske arbeidstakere uten innvandrerbakgrunn. Det er verdt å nevne at vi ikke finner noe tilsvarende inntektsgap for innvandrere fra vesteuropeiske land, som har inntekter omtrent på samme nivå, eller litt høyere, enn den innfødte befolkningen. Noe av inntektsgapet mellom arbeidsinnvandrerne fra øst og innfødte arbeidstakere kan forklares med sysselsettingskonsentrasjon i lavtlønnede deler av arbeidslivet. I næringer som offentlig forvaltning, undervisning, helse og so Manuelle fag og ufaglærte yrker Salg, service og omsorg Tekniske, administrative og akademiske yrker Norsk refgruppe EU1-2 års botid EU1 5-7 års botid Figur 3: Sysselsetting etter yrkeskategorier. EU1 borgere med 2 års botid, EU1 borgere med 5 7 års botid, og et aldersvektet utvalg uten innvandrerbakgrunn. Prosent. 188

11 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 Fri bevegelse, økt fleksibilitet og den norske velferdsstaten sial, eller i yrker med kort høyskole- eller universitetsutdanning og teknikere, er inntektsgapet langt mindre. Her ligger inntektsnivået til innvandrere fra nye EU-land på over 87 prosent av norskfødte uten innvandrerbakgrunn. Men dette gjelder relativt få, siden arbeidsinnvandrerne er kraftig underrepresentert i disse næringene og yrkene. I næringene der flest arbeidsinnvandrere befinner seg, som bygg og anlegg, olje, bergverk og industri og renhold, er inntektsgapet betydelig. Her tjener innvandrere fra nye EU-land henholdsvis 71,6 prosent, 63 prosent og 67,6 prosent av det deres innfødte kolleger tjener. Det er altså ingen tvil om at arbeidsinnvandrere fra Øst- og Sentral-Europa utgjør relativt «billig» arbeidskraft i disse næringene. I følge assimileringshypotesen skulle dette inntektsgapet kunne forklares som et utslag av kort botid. I så fall vil arbeidsinnvandrere som har bosatt seg, lært norsk og tilpasset seg det norske arbeidslivet over tid hente inn forspranget til sine innfødte kolleger (sosial jumping). Figur 4 viser inntektsutviklingen blant menn og kvinner og i fire utvalgte bransjer som har rekruttert mange arbeidsinnvandrere fra nye EU-land. Her har vi valgt ut arbeidsinnvandrere som ankom Norge første gang i perioden 25 til 27, og som har vært bosatt i alle de påfølgende årene. Vi følger deres inntektsutvikling i årene 28 til 212, altså etter at de hadde rukket å bli godt etablert på arbeidsmarkedet, og sammenlikner deres inntektsutvikling med en aldersjustert referansegruppe bestående av norskfødte arbeidstakere uten innvandrerbakgrunn som jobber i de samme næringene. I likhet med Bratsberg, Raaum og Røed (214) finner vi ingen tegn til inntektsassimilering. Riktignok øker arbeidsinnvandrernes inntekt i takt med lengre botid og at de blir eldre, men inntektene til norskfødte arbeidstakere uten innvandrerbakgrunn øker like fort eller raskere. Blant menn har faktisk arbeidsinnvandrernes relative inntekt sunket fra 73, prosent av innfødte arbeidstakere i 28 til 69,1 prosent i 212. For kvinnene øker derimot arbeidsinnvandrernes relative inntekter litt fra 75,3 prosent av den norske referansegruppen i 28 til 76,5 prosent i 212. I bygg og anlegg lå inntekten til arbeidsinnvandrerne fra nye EU-land på 73,3 prosent av referansegruppen i 28, og i 212 tjente de 73,7 prosent av sine norske kolleger. I industri og petroleum har arbeidsinnvandrernes relative inntekter sunket fra 68,8 prosent av sine norske kolleger i 28 til 66,2 prosent i 212. Innen varehandel, hotell og restaurant, samt transport der inntektene generelt er lavere enn i bygg og særlig industri er inntektsgapet noe mindre. Men også her øker gapet med tid. Mens arbeidsinnvandrerne som ankom mellom 25 og 27 i gjennomsnitt hadde en inntekt på 83,7 prosent av sine norske kolleger, var dette redusert til 8,3 prosent i 212. I et lavlønnsyrke som renhold ser vi den samme utviklingen med et økende inntektsgap. I 28 tjente innvandrerne fra nye EU-land 73,1 prosent av sine innfødte kolleger, i 212 var denne andelen nede i 69,4 prosent. Vi finner altså ingen tegn til at arbeidsinnvandrerne som bosetter seg i Norge tar igjen forspranget til innfødte gjennom en gradvis assimileringsprosess. Tvert i mot viser analysene at de forblir permanent konsentrert innenfor et smalt spekter med næringer og yrker med vedvarende betydelig lavere inntekter enn sine norske kolleger, og inntektsgapet ser i en del næringer ut til å øke snarere enn å minke. Årsakene til manglende mobilitet kan være flere. Sterkere deling av arbeidsstokken mellom kapitalintensiv og kompetansekrevende produksjon på den ene siden og fleksibel og billig manuell produksjon på den andre slik tendensen har vært innenfor mange arbeidsmigrant-intensive bransjer (se f.eks. Ødegård 214; Friberg, Elgvin og Djuve 213) kan gjøre kløften mellom arbeidsmarkedets periferi og kjerne vanskelig å overskride. Ansettelsespraksis preget av etniske stereotypier hos arbeidsgivere forsterker tendensene til dualisering, for eksempel ved at østeuropeere anses som særlig godt egnet til å utføre rutinepreget og/eller tungt manuelt arbeid, og mindre egnet til oppgaver som krever selvstendighet og lang- 189

12 Jon Horgen Friberg Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 Menn Kvinner Norsk referansegruppe EU Bygg og anlegg Industri og petroleum Norsk referansegruppe EU Varehandel, hotell og restaurant, transport Renhold Norsk referansegruppe EU Figur 4: Årlig yrkesinntekt blant EU1-borgere som først ankom Norge i perioden og har vært bosatt siden, samt aldersjustert utvalg nordmenn uten innvandrerbakgrunn, etter næring. 19

13 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 Fri bevegelse, økt fleksibilitet og den norske velferdsstaten siktig planlegging (Friberg 212). Videre kan arbeid innenfor såkalte «etniske nisjer» (Waldinger og Der-Martirosian 21) gi svært begrensede muligheter til å lære norsk og tilegne seg landspesifikk human kapital. Svært mange arbeidsinnvandrere innenfor bygg og industri jobber for eksempel hovedsakelig innenfor språklig segregerte arbeidslag der ulike nasjonaliteter jobber mer eller mindre atskilt fra hverandre, noe som vanskeliggjør oppadstigende jobbmobilitet. Møtet med velferdsstaten Så langt har vi sett at det optimistiske liberale perspektivet på arbeidsinnvandrernes integrasjon i norsk arbeidsliv ikke har slått til. Det er ikke «sosial jumping» som preger den langsiktige utviklingen i deres arbeidsmarkedssituasjon, men tvert i mot en permanent stagnasjon innenfor relativt snevre lavlønnssjikt. Hva så med bekymringen fra det mer velferdsproteksjonistiske perspektivet? Er det slik at arbeidsinnvandrerne som ikke klarer å konkurrere på like fot i det norske arbeidsmarkedet gradvis vil søke seg mot velferdsstaten for livsopphold, i takt med at de opparbeider seg rettigheter til sosiale ytelser og eventuelt sliter seg ut i tunge manuelle yrker? Venstre side av figur 5 viser det gjennomsnittlige forbruket av fire sentrale velferdsytelser i den norske befolkningen uten innvandrerbakgrunn i perioden 27 til 212: uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, sosialhjelp og dagpenger ved arbeidsledighet. Vi har valgt ut disse ytelsene fordi de sier noe om tilknytningen til arbeidsmarkedet og evnen til å forsørge seg selv. Den norske befolkningen er her vektet på en slik måte at den tilsvarer aldersfordelingen i den gruppen arbeidsinnvandrere som kom i perioden mellom 25 og 27 og som har blitt boende siden. Figuren viser at uføretrygd utgjør en betydelig andel av den norske befolkningens mottak av velferdsytelser, og som figuren viser øker mottaket av uførepensjon i takt med at referansegruppen blir fem år eldre og flere blir uføre, fra et snitt på godt over fem og et halvt tusen kr per person per år i 27 til over elleve tusen i 212. Arbeidsavklaringspenger utgjør også en betydelig andel av nordmenns samlede mottak av ytelser, og øker fra et snitt på over åtte tusen kroner per person Norsk referansegruppe EU Dagpenger Sosialhjelp AAP Uføretrygd Figur 5: Gjennomsnittlig mottak av ulike typer velferdsytelser, i kroner per år,

14 Jon Horgen Friberg Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 per år til godt over tolv tusen (fram til 21 har vi summert opp mottak av attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad noe av økningen kan tilskrives reformen der disse tre ytelsene ble slått sammen). Mottaket av sosialhjelp fordeler seg på om lag elleve hundre kroner per år per person i snitt gjennom hele perioden, mens bruken av dagpenger øker litt i perioden, fra i underkant av femten hundre kroner i den første perioden til om lag tre tusen kroner i perioden etter 29. Alt i alt øker det gjennomsnittlige forbruket av disse fire velferdsytelsene fra litt over 16 kr per år i 27 til om lag 28 kr per år i 212. Økningen skyldes hovedsakelig at flere blir uføre og får innvilget arbeidsavklaringspenger i takt med økt alder. Andre del av figur 5 viser den tilsvarende utviklingen i vårt utvalg innvandrere fra nye EUland som kom i perioden og som har bodd i Norge i hele perioden fram til 212. Hvis vi kun måler det samlede gjennomsnittlige mottaket av de fire ytelsene finner vi en kraftig økning i forbruk fra noen få hundrelapper i 27 til over 2 kr i 21. Innvandrerne fra Øst- og Sentral-Europa hadde altså nesten tatt igjen den innfødte sammenligningsgruppen etter bare tre år. Men så sank forbruket igjen fram mot 212, til litt over 13 kr altså godt under halvparten den aldersjusterte norske sammenligningsgruppen. Hvis vi ser på fordelingen av hva slags ytelser de mottok finner vi dessuten et helt annet mønster enn i den norske 3 Sosialhjelp Arbeidsavklaring eller uføretrygd Norsk referansegruppe EU Dagpenger Norsk referansegruppe EU Figur 6: Andel som mottok dagpenger, sosialhjelp og uføretrygd i løpet av året,

15 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 Fri bevegelse, økt fleksibilitet og den norske velferdsstaten befolkningen. Mottaket av uføretrygd blant arbeidsinnvandrerne er praktisk talt null gjennom hele perioden (det økte fra kr i 27 til 64 kr i 212). Det er ikke overraskende gitt at det gjerne tar lang tid å få innvilget uføretrygd. Arbeidsavklaringspenger innvilges gjerne før uføretrygd, og ikke overraskende øker derfor bruken noe raskere. Men arbeidsinnvandrerne kommer ikke engang opp i en firedel av forbruket til den norske befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Bruken av sosialhjelp øker også noe i løpet av perioden, men også denne er under halvparten den norske sammenligningsgruppens forbruk. Når det gjelder dagpenger ved arbeidsledighet overstiger imidlertid arbeidsinnvandrernes mottak av velferdsytelser den norske befolkningens med svært stor margin. Mellom 29 og 211 var forbruket av dagpenger blant innvandrere fra nye EU-land om lag fem ganger så høyt som i den norske sammenligningsgruppen. Mottaket av dagpenger sank mellom 21 og 212, men vi vet at ledigheten blant arbeidsinnvandrere har økt i 213 og 214, så det gjennomsnittlige forbruket av ytelser har dermed økt igjen de to siste årene. Fallende oljepris og redusert aktivitet i konkurranseutsatte næringer i 215 vil mest sannsynlig forsterke tendensen. Et liknende mønster kommer til syne når vi ser på hvor stor andel personer som mottar ulike typer ytelser. I den aldersjusterte sammenligningsgruppen med norskfødte uten innvandrerbakgrunn økte andelen som mottok enten uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger fra 9,9 prosent i 27 til 13,8 prosent i 212, i takt med at de ble fem år eldre. Den tilsvarende økningen i vår kohort med arbeidsinnvandrere fra øst var fra,1 prosent i 27 til 1,9 prosent i 212. Andelen som mottok sosialhjelp blant innvandrerne fra nye EU-land økte fra,3 prosent i 27 til 1,4 prosent i 212, men dette er fortsatt godt under halvparten av andelen i den norske sammenligningsgruppen, som har ligget rundt eller over 3 prosent hele perioden. Når vi ser på andelen som har mottatt dagpenger ved arbeidsledighet er situasjonen derimot en helt annen. De ordinære ledighetstallene for innvandrere fra nye EU-land har vært relativt høye i hele perioden etter 29, med en topp på 9,7 prosent i første kvartal 21, før de sank til 5,4 prosent i tredje kvartal 212, for deretter å øke igjen til 7,4 prosent i første kvartal 214. Dette er imidlertid andelene som til en hver tid er registrert som arbeidsledige. Hvis vi ser på andelen som i løpet av året har mottatt dagpenger er det en langt større andel. I vår kohort med innvandrere fra nye EU-land var det hele 28,4 prosent som i løpet av året mottok dagpenger i toppåret 21. I den norske sammenligningsgruppen var det til sammenlikning 6,4 prosent som i løpet av 21 mottok dagpenger. En relativt stor andel av de nye arbeidsinnvandrerne som har bosatt seg i Norge er dermed i perioder avhengige av dagpenger for å klare seg i Norge. Det er ikke tilfeldig hvem som er avhengige av å motta dagpenger i perioder uten arbeid. Figur 7 tar utgangspunkt i den samme kohorten med innvandrere fra nye EU-land i Øst og Sentral- Europa, som først kom til Norge i perioden 25 til 27 og som siden har vært bosatt i Norge. Grafene viser andelene som hvert år har mottatt dagpenger, etter hvilken næring de var sysselsatt i 27. For det første ser vi et tydelig skille mellom konjunkturutsatte og mindre konjunkturutsatte næringer. Mens opp mot 35 prosent av de som jobbet i bygg og anlegg eller industri i 27 mottok dagpenger i topp-året 21, var det tilsvarende tallet for dem som jobbet i offentlig forvaltning, undervisning, helse og sosial under 1 prosent. I en mellomkategori finner vi renhold, der bruken av dagpenger er økende, men ikke så konjunkturpreget som i bygg og industri, samt varehandel, hotell og restaurant og transport, som er langt mindre utsatt for svingninger. Ingen er imidlertid mer utsatt enn dem som jobbet i bemanningsbransjen. Disse leies hovedsakelig ut til konjunkturutsatte næringer som bygg og industri. Der fungerer de som en fleksibel arbeidskraftreserve, som kan leies inn ved behov uten noen langsiktige forpliktelser for innleiebedriftene. De fleste arbeidsmigranter 193

16 Jon Horgen Friberg Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, Bemanning (n=3373) Industri og petroleum (n=378) Bygg og anlegg (n=461) Renhold (n=76) Varehandel, hotell og rest, transport (n=2238) Off forvaltning, undervisn, helse og sosial (n=793) Figur 7: Andel arbeidstakere som mottok dagpenger i løpet av året, EU1-borgere som først ankom i og som har vært bosatt siden, etter næring. som er ansatt i bemanningsbyråer har såkalte null-timers kontrakter, eller «fast ansettelse uten garantilønn», som betyr at de får betalt kun for de timene de har oppdrag, og oppdraget for den enkelte arbeidstaker kan sies opp på timen. Blant EU1-borgere som var ansatt i bemanningsnæringen i 27 var det hele 45 prosent nærmere halvparten av arbeidsstyrken som mottok dagpenger i 21. Diskusjon Norsk offentlig debatt om forholdet mellom arbeidsinnvandring og velferdsstaten har tendert mot å fokusere på egenskaper ved arbeidsinnvandrerne og deres evne til å forsørge seg selv og eventuelle tilbøyelighet til å søke offentlige ytelser. To perspektiver har vært dominerende: en optimistisk forventning om at arbeidsinnvandrerne vil assimileres inn i den eksisterende økonomiske strukturen, og en pessimistisk bekymring for at de gradvis vil marginaliseres og bli avhengige av offentlige ytelser. Ingen av de to perspektivene finner imidlertid støtte i empirien så langt. I en befolkning på over 2 mennesker er det selvfølgelig stor variasjon i tilpasninger og utfall, men som gruppe er det ingenting som tyder på at arbeidsinnvandrere over tid integreres sømløst inn i det norske arbeidslivet. Tvert imot ser det ut til at arbeidsinnvandrerne ikke bare rekrutteres inn i arbeidslivet som relativt billig og fleksibel manuell arbeidskraft, men at de også blir værende i denne posisjonen. Det er få tegn til yrkesmobilitet, og inntektsgapet til innfødte kolleger holder seg jevnt eller stiger over tid. Men det er heller ikke noe som tyder på at den velferdsproteksjonistiske bekymringen har slått til. Arbeidsinnvandrerne tilbys riktignok dårlige jobber med få muligheter til sosial mobilitet, men de søker seg heller ikke ut av arbeidsmarkedet og over i trygdesystemet. Det er fortsatt praktisk talt ingen arbeidsinnvandrere fra nye EU-land som mottar uføretrygd. Det er også 194

17 Tidsskrift for velferdsforskning vol. 18 nr. 3, 215 Fri bevegelse, økt fleksibilitet og den norske velferdsstaten svært få innvandrere fra Øst- og Sentral-Europa som mottar arbeidsavklaringspenger eller sosialhjelp langt færre enn i den norskfødte befolkningen uten innvandrerbakgrunn. Bekymringen som stadig framsettes i media om at Norge har blitt «Europas sosialkontor» synes så langt å være fullstendig grunnløs. Det som derimot allerede nå preger forholdet mellom arbeidsmigrasjon og velferdsstaten er ikke at arbeidsinnvandrerne søker seg vekk fra arbeidslivet og inn i varig velferdsavhengighet, men at velferdsstaten har fått det ansvaret for å sikre deres livsopphold i perioder mellom arbeidsoppdrag. En stor andel av de nye arbeidsinnvandrerne fra øst som jobber i næringer som bygg og industri har dermed en relativt svak tilknytning til sine arbeids- og oppdragsgivere, og en tilsvarende begrenset jobb- og inntektssikkerhet. Omleggingen til fleksibel arbeidsorganisering basert på midlertidig arbeidskraft, innleie og underentrepriser innebærer at norske arbeidsgivere kan hente inn store antall arbeidstakere for kortere eller lengre perioder og enkelt kvitte seg med dem når det ikke lenger er bruk for deres arbeidskraft. Samtidig har mobilitetsmønstrene mellom Norge og avsenderlandene endret seg betydelig i perioden etter EU-utvidelsen. Mens midlertidig og sirkulær mobilitet i takt med variasjoner i etterspørselen etter arbeidskraft synes å ha dominert de første årene etter 24, er arbeidsinnvandringen i dag langt oftere etterfulgt av varig bosetting noe som etter alt å dømme er en naturlig konsekvens av den sosiale dynamikken i større migrasjonsstrømmer. Satt på spissen: Mens arbeidsinnvandrerne i de første årene etter 24 gjerne ble «sendt hjem» mellom oppdragene, blir de i dag heller sendt til Nav-kontoret. Den relativt sjenerøse norske dagpengeordningen bidrar dermed til å dempe de økonomiske konsekvensene av arbeidsmigrantenes usikre posisjon i arbeidsmarkedet noe som med stor sannsynlighet bidrar til attraktiviteten i det norske arbeidsmarkedet, og til at arbeidsmigrantene blir værende også under ledighet. Samtidig veltes kostnadene ved å vedlikeholde en slik fleksibel reservestyrke over på fellesskapet, mens arbeidsgiverne kan høste gevinsten gjennom billig og fleksibel arbeidskraft. Om den typen veksling mellom midlertidige oppdrag i randsonen av norsk arbeidsliv og periodevis ledighet som preger mange arbeidsinnvandreres liv i Norge innebærer en varig tilstand, eller et første skritt på veien til mer permanent utstøting fra arbeidslivet er for tidlig å si. Med vedvarende lave inntekter og en usikker posisjon i randsonen av arbeidsmarkedet, er det ikke usannsynlig at i hvert fall deler av arbeidsinnvandrerbefolkningen vil oppleve en relativt tidlig avgang fra yrkeslivet. Men selv om det ikke skulle være et første skritt på veien mot mer varig utstøting gir den prekære situasjonen som mange arbeidsinnvandrere befinner seg i en viss grunn til bekymring, både på arbeidsinnvandrernes vegne og på vegne av fellesskapet. Innenfor rammene av EØS-avtalen er det i hovedsak to måter en slik bekymring kan møtes. Bedre tilrettelegging for språkopplæring ville styrke arbeidsinnvandrernes konkurransekraft på det norske arbeidsmarkedet, og gjøre dem mindre avhengige av å finne arbeid innenfor smale konjunkturutsatte nisjemarkeder. Så langt har imidlertid norske myndigheter vist liten vilje til å tilrettelegge eller subsidiere språkopplæring for EØS-borgere. Det finnes heller ikke adgang til å bruke språkopplæring som et tiltak overfor arbeidsinnvandrere som allerede har blitt arbeidsledige, ettersom språkopplæring ikke regnes som arbeidsrettet opplæring av NAV (se Friberg mfl. 213). En annen måte å regulere fordelingen av risiko i kjølvannet av økt arbeidsmigrasjon er å regulere adgangen til midlertidige ansettelser og bruk av fleksible bemanningsløsninger. Ved å regulere graden av økonomisk ansvar som arbeids- og oppdragsgivere må ta for sine ansatte, kan man påvirke hvor mye risiko som tilfaller velferdsstaten. Så langt har det imidlertid vært liten vilje til å regulere aktivitetene til bemanningsbyråer. 195