Økonomistyring Oppfølging av forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon Kragerø kommune 2015 ::

Transkript

1 Økonomistyring Oppfølging av forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon Kragerø kommune 2015 ::

2 Innhold Sammendrag... ii 1 Innledning Kontrollutvalgets bestilling Bakgrunn og problemstillinger Avgrensning Metode og kvalitetssikring Høring Økonomirapportering Ensartet og presis rapportering Realistisk budsjett Konklusjoner Litteratur og kildereferanser Tabelloversikt Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse Vedlegg 2: Revisjonskriterier Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Foto forside: morguefile i

3 Sammendrag Forvaltningsrevisjonen er bestilt kontrollutvalget i sak 23/14 og i sak 41/14. Sommeren 2013 ble det gjennomført en forvaltningsrevisjon om økonomistyring i Kragerø kommune. Kommunestyret tok i sak 54/13 forvaltningsrevisjonen til orientering, og bad rådmannen om treffe nødvendige tiltak. Kontrollutvalget vil undersøke hvordan prosjektet er fulgt opp. Kommunen sier høsten 2014 at de har fulgt opp anbefalingene i rapporten ved at malen for tertialrapport er omarbeidet med vektlegging på avvik på årsbasis og budsjettoppfølging i den forbindelse, og ved å forenkle rapporteringen på investeringsprosjekter. Kommunen vil vurdere et eventuelt økonomireglement og se dette i sammenheng med en «økonomihåndbok». Våren 2015 opplyser kommunen at de ikke har behov for økonomireglement. Problemstillingene er basert på de områdene der kommunen sier de har gjort endringer. Vi undersøker dermed følgende problemstillinger: I hvilken grad har kommunen fulgt opp anbefalingene i forvaltningsrevisjonen om «Økonomistyring». Vi ser på: - Blir økonomisk informasjon rapportert ensartet og presist? - Har kommunen holdt budsjettet realistisk gjennom året? Ensartet og presis rapportering Kommunen har omarbeidet malen for tertialrapportering slik at ev. avvik i forhold til vedtatt budsjett skal komme klart fram, men ikke alle enhetene bruker rapporteringsmalen som forutsatt når de rapporterer. Etter vår syn betyr dette at kommunen fortsatt ikke rapporterer ensartet og presist om avvik. Kommunen bruker periodisert budsjett som rettesnor for å vurdere om tildelt ramme er tilstrekkelig, det er derfor viktig at periodiseringen er riktig. Basert på stikkprøver fra enhetene Skole, Omsorg og Kultur kan det synes som det er mindre differanser mellom periodisert budsjett og påløpt regnskap i 2014 enn hva det var i 2012, men det er også noen poster der kommunen bør vurdere den periodiseringen som er gjort. ii

4 Realistisk budsjett gjennom året Vi mener at avvik i forhold til vedtatt budsjett kunne ha vært klarere rapportert i tertialrapportene, og det hadde vært en fordel om avvik hadde vært oppdaget tidligere. Rådmannen har foreslått tiltak for enhetene når de har rapportert om avvik, enten i form av økte nettorammer eller i form av pålegg om å gjøre omdisponeringer på egen ramme. Disse tiltakene var ikke tilstrekkelige til å holde budsjettbalansen for Våre funn og vurderinger er basert på en gjennomgang av enhetene Skole, Kultur og Omsorg, og ikke av kommunen som helhet. Bø 4. juni 2015 iii

5 1 Innledning 1.1 Kontrollutvalgets bestilling Forvaltningsrevisjonen er bestilt kontrollutvalget i 23/14 og 41/14. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel Bakgrunn og problemstillinger Sommeren 2013 ble det gjennomført en forvaltningsrevisjon om økonomistyring i Kragerø kommune. Kommunestyret tok i sak 54/13 forvaltningsrevisjonen til orientering, og bad rådmannen om treffe nødvendige tiltak. Kontrollutvalget vil undersøke hvordan prosjektet er fulgt opp. Kommunen sier høsten 2014 at de har fulgt opp anbefalingene i rapporten ved at malen for tertialrapport er omarbeidet med vektlegging på avvik på årsbasis og budsjettoppfølging i den forbindelse, og ved å forenkle rapporteringen på investeringsprosjekter. Kommunen vil vurdere et eventuelt økonomireglement og se dette i sammenheng med en «økonomihåndbok». Våren 2015 opplyser kommunen har vurdert at de ikke har behov for økonomireglement. Problemstillingene er basert på de områdene der kommunen sier de har gjort endringer. Vi undersøker dermed følgende problemstillinger: I hvilken grad har kommunen fulgt opp anbefalingene i forvaltningsrevisjonen om «Økonomistyring». Vi ser på: - Blir økonomisk informasjon rapportert ensartet og presist? - Har kommunen holdt budsjettet realistisk gjennom året? Revisjonskriteriene 1 i denne forvaltningsrevisjonen er utledet hovedsakelig fra kommuneloven og forskrifter hjemlet i kommuneloven. Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 2 til rapporten. 1 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere samsvar, avvik eller svakheter. 1

6 1.3 Avgrensning Forvaltningsrevisjonen er tidsmessig avgrenset til vurdere hva kommunen har gjort for å følge opp forvaltningsrevisjonen fra Tidsmessig er revisjonen avgrenset til budsjett- og regnskapsåret Vi har fokus på budsjettering og rapportering av driftsregnskapet og ikke investeringsregnskapet. 1.4 Metode og kvalitetssikring Forvaltningsrevisjonen er basert på en gjennomgang av tertialrapporteringen i Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt nærmere i vedlegg 3 til rapporten. Forvaltningsrevisjonen er gjennomført av forvaltningsrevisor Anne Hagen Stridsklev med Kirsti Torbjørnson som oppdragsansvarlig. 1.5 Høring Rapporten er sendt på høring 20. mai Rådmannens høringsuttalelse ligger i vedlegg 1. 2

7 2 Økonomirapportering Ensartet og presis rapportering Kommunen bør ha systemer og maler som sikrer at ensartet og korrekt rapportering av økonomisk informasjon Bakgrunn Revisor gjorde i «Økonomistyring» følgende vurderinger om kommunens systemer for rapportering av økonomisk informasjon 2 : Kommunens rapportering er svært omfattende og enhetslederne har stor frihet til å vurdere hva de vil skrive. Konsekvensen av dette er at enhetenes rapportering ikke er ensartet. Kommuneloven krever at rådmannen skal rapportere til kommunestyret dersom det oppstår nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert budsjett. Ut i fra dette mener vi at det må komme klart frem i rapportene om man mener at det vil bli avvik i forhold til vedtatt nettoramme. Vi mener at kommunens mal for rapportering på driftsbudsjettet ikke er god nok på dette punktet. Vi mener at kommunen bør vurdere om det er hensiktsmessig å beregne avvik ut fra et periodisert budsjett, som for de fleste enhetene er feil. Konsekvensen av dette er at enhetene må kommentere avvik som ikke er reelle avvik. Vi mener det har liten informasjonsverdi å presentere periodiserte budsjett-tall som ikke er reelle. Rådmannen rapporterer på alle investeringsprosjekt i tertialrapporten, ikke bare prosjekt der det er avvik. Vi mener at kommunen bør vurdere om det er nødvendig eller ønsket med så omfattende rapportering til politisk nivå. Vi mener at kommunen bør vurdere å rapportere til politiske utvalg på samme nivå som budsjettet er vedtatt. Vi tror at å rapportere på ansvarsnivå, i stedet for å rapportere på hovedart, kan gjøre at rapportene blir enklere å lese, og kanskje også enklere å utarbeide. 2 Rapport Økonomistyring pkt

8 I Tertialrapport skriver kommunen: Høsten 2013 la fram sin rapport om økonomistyringen i Kragerø kommune. Basert på denne rapporten og kommunestyrets vedtak i den anledning, er det gjort følgende endringer: 1. Enhetene fokuserer på eventuelt budsjettmessig avvik på årsbasis og dette følges opp med enten budsjettreguleringer eller klare anvisninger hvorledes eventuelt avvik skal dekkes. 2. Regnskap og budsjett tilpasser periodiseringen til 1. tertial og 2. tertial for å unngå unødvendige forklaringer til avvik som skyldes periodiseringer. 3. Investeringsrapporten er gjort enklere og fokuserer på eventuelle avvik. Investeringene kommenteres nå underenheten som har ansvaret for å gjennomføre investeringsprosjektet. Det vil også bli vurdert om det er hensiktsmessig å ha et eget økonomireglement for kommunen utover gjeldende regler i lover og forskrifter. Økonomisjefen sier at han har vurdert at kommunen ikke trenger eget økonomireglement Rapporteringsmaler og periodisering i 2014 Etter hva vi se har kommunen gjort noen endringer i sine rapporteringsmaler. Dette gjelder først og fremst: Ny kolonne for fremskrevet avvik på årsbasis og en ny tabell som skal vise korrigert avvik på årsbasis etter tiltak. Kommunen utarbeider ikke lenger egen tertialrapport for investeringsprosjektene. Det rapporteres på drift og investering i samme rapport. Tabellen under viser hvilke avvik enhetene har rapportert om. For 1. og 2. tertial viser vi hvordan enhetene har brukt den nye malen mhp å rapportere avvik ved årsslutt. 4

9 Tabell 1 Enhetenes rapportering av avvik Enhet 1. tertial 2. tertial Rådmannen Kultur *** Bygg og areal 0 **** Eiendom og tekniske tjenester Omsorg 0 ***** Helse og rehabilitering Barnehage Skole Kompetanse og integrering * NAV Sosial ** *) Ikke oppgitt om enheten mener det vil bli avvik ved årsslutt **)Avvik avhenger av effekt av iverksatte avvik ***)Ikke oppgitt om enheten mener det vil bli avvik ved årsslutt ****)Avhenger av konsulentkostnader i kommuneplanarbeidet *****)Ikke oppgitt hva enheten mener vil bli avvik ved årsslutt Kilde: Kragerø kommune Som tabell 1 viser, fyller ikke enhetene alltid ut tabellene som skal vise om det vil bli avvik fra vedtatt nettoramme. Dette gjelder Kompetanse og integrering (1. tertial) og Kultur og Omsorg (2. tertial). Vi kan ikke se at disse enhetslederne har beløpsfestet et ev. avvik ved årsslutt i sine rapporter. I noen tilfeller skriver også enhetsleder at et eventuelt avvik avhenger av hvor store kostnadene blir (NAV Sosial og Bygg og anlegg). Økonomisjefen mener at eventuelle avvik uansett vil fremgå av oppsummeringen foran i tertialrapporten og av selve saken som legges fram til politisk behandling. I oppsummeringen blir alle enhetene gjennomgått og det blir redegjort for om rådmannen mener at rammen til den enkelte enhet bør styrkes Periodisering Kommunen skriver at de har tilpasset periodiseringen av budsjett og regnskap i tertialrapportene, slik at det ikke skal være behov for å forklare avvik som ikke reelle. Vi tar har valgt ut noen poster fra enhetene Omsorg, Skole og Kultur og undersøkt om det er samsvar mellom periodisert budsjett og påløpt regnskap. Vi har også sammenlignet periodiseringen i 2014 med periodiseringen i

10 Tabell 2 Enhet for omsorg - periodisering Enhet for omsorg Periodisert budsjett i % 1. Termin 2. Termin Påløpt Periodisert regnskap i % Diff budsjett i % Påløpt regnskap i % Diff 2012 Lønn og sosiale utgifter 34,81 32,56 2,25 62,64 64,04-1, Lønn og sosiale utgifter 34,59 33,30 1,30 63,20 63,37-0, Driftsinntekter 33,33 25,11 8,22 66,67 56,21 10, Driftsinntekter 33,33 26,51 6,82 66,67 58,43 8, Refusjoner 33,33 13,21 20,13 66,67 26,91 39, Refusjoner 33,33 38,94-5,60 66,67 64,00 2,67 Tabell 3 Enhet for skole - periodisering Enhet for skole Periodisert budsjett i % 1. Termin 2. Termin Påløpt Periodisert regnskap i % Diff budsjett i % Påløpt regnskap i % Diff 2012 Lønn og sosiale utgifter 36,88 34,92 1,96 62,47 61,56 0, Lønn og sosiale utgifter 36,50 35,67 0,83 63,43 61,86 1, Driftsinntekter 33,33 27,88 5,46 66,67 56,21 10, Driftsinntekter 33,33 27,76 5,57 66,67 56,33 10, Refusjoner 33,33 14,61 18,72 66,67 53,77 12, Refusjoner 33,33 21,71 11,63 66,67 52,89 13,77 Enhet for kultur rapporterer på ansvar i tillegg til hovedart. Vi viser utgifter per ansvar i tabellen under. Tabell 4 Enhet for kultur - periodisering Periodisert budsjett i % 1. Termin 2. Termin Påløpt Periodisert regnskap i % Diff budsjett i % Påløpt regnskap i % Diff Kino 46,22 123,99-77,77 52,83 106,60-53, Kino 45,78 45,79-0,01 53,55 56,08-2, Kulturskolen 37,77 33,22 4,55 61,42 63,42-2, Kulturskolen 37,81 34,39 3,42 64,01 66,75-2, Byjubileet 37,78 53,52-15,74 62,22 78,49-16, Byjubileet 33,92 31,51 2,41 65,95 65,04 0, Støttekontakttj. 36,62 24,66 11,96 68,85 59,55 9, Fritidstjenesten 32,80 31,59 1,21 66,89 56,71 10,18 Kommunen har ikke budsjettert med refusjon sykepenger i 2012 eller i 2014, men kommunen vil begynne med dette i

11 2.1.4 Revisors vurdering Kommunen har omarbeidet malen for tertialrapportering slik at eventuelle budsjettmessige avvik på årsbasis skal komme klart fram. Vi mener at den nye rapporteringsmalen er egnet til å vise avvik på en entydig og klar måte, men det forutsetter at malen blir brukt som ment. Ikke alle enhetsledere har brukt den nye malen som forutsatt, og har heller ikke tallfestet et eventuelle avvik ved årsslutt. Kommunen mener at avvikene uansett kommer fram i oppsummeringen foran i tertialrapporten. Vi mener at det gir liten mening å gjøre endringer i rapporteringsmalen dersom man ikke har til hensikt å følge den malen man har fastsatt, og at det bør være samsvar mellom hva enhetene rapporterer og oppsummeringen i rapporten. Når periodisert budsjett brukes som rettesnor for å vurdere om tildelt ramme er tilstrekkelig, er det viktig at periodiseringen er så riktig som mulig. Periodiseringen av budsjettet på Omsorg ligger tettere opp mot faktiske regnskap i 2014 enn hva det gjorde i Det er minst differanser når det gjelder periodiseringen på lønn. Når det gjelder driftsinntekter er differansene større. Det er rimelig godt samsvar når det gjelder de påløpte regnskapstallene både i 2012 og i Det kan bety at kommunen bør vurdere periodiseringen for denne inntektsposten. Det var uventet store differanser mellom påløpt regnskap og periodisert budsjett for refusjoner i Vi har ikke undersøkt årsaken til dette. I 2014 er det bedre samsvar. Periodiseringen av budsjettet på skole på lønn og sosiale utgifter ligger ganske tett opp mot faktisk regnskap både i 2012 og Det er relativt store avvik mellom periodisert budsjett og faktisk regnskap på inntektspostene driftsinntekter og refusjoner. Dette gjelder både i 2012 og Kommunen bør vurdere periodiseringen av disse postene. Vi har ikke undersøkt hvorfor det var så store differanser mellom periodisert budsjett og påløpt regnskap på Kino på enhet for kultur i I 2014 er det rimelig godt samsvar. Avvikene mellom periodisert budsjett og påløpt regnskap for kulturskolen er ganske like i 2012 og i Periodiseringen av budsjettet til Byjubileet er riktigere i 2014 enn i Periodiseringen av budsjettet til Fritidstjenesten er riktigere i 2014 enn i 2012, men kommunen bør vurdere periodiseringen særlig for andre tertial. Både Omsorg og Skole er enheter som har store lønnsutgifter. Det betyr at små avvik i periodiseringen kan ha store beløpsmessige konsekvenser. Kommunens praksis med ikke å budsjettere med sykepenger, gjør at det kan bli store avvik mellom budsjett og faktisk regnskap på denne posten. Denne praksisen kan ha gjort det vanskeligere å periodisere budsjettet for refusjoner. Kommunen vil som nevnt budsjettere med sykepenger fra

12 2.2 Realistisk budsjett Rådmannen skal minimum to ganger i året legge frem rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i inntekter og utgifter i henhold til vedtatt budsjett. Rådmannen skal foreslå tiltak dersom det er grunn til å anta at det vil oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert budsjett Bakgrunn Revisor gjorde i «Økonomistyring» følgende vurderinger om kommunens rapportering av avvik og regulering av budsjettet 3 : Budsjettet skal være basert på realistiske forventninger om inntekter og utgifter i kommende år. En måte å se om vedtatt årsbudsjett har vært realistisk, er å se om det blir rapportert om avvik og ev. hvor tidlig disse har oppstått. Vi må poengtere at budsjettavvik ikke nødvendigvis betyr at budsjettet har vært urealistisk. Oftest er det uforutsette hendelser som fører til budsjettavvik, men noen ganger kan avvik skyldes dårlig budsjettdisiplin. Det er en vurdering om budsjettrammene er mulig å holde med god budsjettdisiplin og dermed realistiske, eller om budsjettrammene er så stramme at enheten ikke kan fylle sine forpliktelser innenfor vedtatt budsjett, dvs. at rammene er urealistiske. Ut i fra hvordan kommunen har rapportert, kan det være nærliggende å spørre om budsjetteringen av støttekontakttjenesten var realistisk i årsbudsjettet Enhet for omsorg rapporterte også om merforbruk, og årsakene til merforbruket var i stor grad de samme som årsakene til merforbruket året før. Omsorg tilhører en sektor der det alltid er press på ressursene. Hvis enheten sprekker på de samme områdene år etter år, kan det skyldes at det ikke er iverksatt tiltak som er virksomme for å oppnå budsjettbalanse, men det kan også skyldes at budsjettet ikke i tilstrekkelig grad er realistisk. Kommunen skal også holde budsjettet realistisk gjennom året ved rapportering av avvik og regulering av budsjettet. Rådmannen rapporterer på økonomi til kommunestyret hvert tertial, dvs. to ganger i året, i tillegg til rapportering ved årsslutt. Kommunen oppfyller kravet i kommuneloven om å rapportere minimum to ganger gjennom året. For 2013 kommer rapporteringen til formannskapet i tillegg. Informasjonen i rapporteringen må være pålitelig, relevant og være uttrykt på en oversiktlig måte. 3 Rapport «Økonomistyring» punkt

13 Vi har omtalt det vi mener er svakheter ved rapporteringsmalen under punkt 2.5, og vi ser at for noen enheter, f.eks. for enhet for kompetanse og opplæring er det vanskelig å lese om enheten mener at det blir avvik i forhold nettorammen. Også andre enheter har etter vårt syn ikke vært klare nok når de rapporterer. Enhet for skole burde etter vårt syn ha rapportert om avvik i andre tertialrapport. Enhet for eiendom og enhet for kompetanse og integrering endte opp med betydelige mindreforbruk i Det hadde vært ønskelig om dette hadde vært rapportert om eller oppdaget tidligere, slik at budsjettet kunne vært regulert for dette. Vi mener at kommunen ikke har rapportert om alle nevneverdige avvik i tilstrekkelig grad i Kommunen har etter vårt syn ikke regulert budsjettet for avvik i tilstrekkelig grad i For eksempel ble det rapportert om avvik knyttet til lønnsjusteringspott og erstatninger til barnehjemsbarn både ved første og annet tertial uten at det ble foreslått tiltak. Ved annet tertial ble det rapportert om store avvik, da endte kommunen opp med innkjøps- og ansettelsesstopp for å redusere avviket. Det er viktig at avvik blir oppdaget så tidlig som mulig, slik at det kan settes i verk tiltak som får effekt i budsjettåret. Vi mener derfor rapporteringen pr 30. april er spesielt viktig. For å oppdage trusler mot budsjettet tidlig, må enhetene ha god styring og oversikt. Vi tror at et større fokus på å justere budsjettet internt på enhetene kan gi bedre mulighet til oppdage avvik tidlig Rapportering av avvik i 2014 Kommunen rapporterer på økonomi hvert tertial, dvs. per 1. mai, per 1. september og ved årsslutt. Vi har ikke gjort noen vurdering av kommunens regnskap som helhet, men har valgt ut de enhetene som hadde største størst avvik ved årsavslutningen, og sett hvordan avvikene er rapportert og om det er gjort endringer for at budsjettet skal være realistisk. Enhet for kultur Kultur hadde et merforbruk på kr i I årsberetningen skriver kommunen at den største delen av avviket skyldes fritidstjenesten (kr ), resten av avviket er knyttet til kino, kulturskolen og byjubileet. 9

14 I første tertial mener enheten at de vil ha et merforbruk på årsbasis på kr som i helhet er knyttet til fritidskontaktordningen. Etter iverksatte tiltak mener enhetsleder at merforbruket kan reduseres til kr Enhetens budsjettramme ble styrket med kr Ved annet tertial rapporterer enheten om avvik på kr knyttet til kino og ytterligere kr knyttet til byjubileet. Det er ikke oppgitt hva som vil bli budsjettmessige konsekvenser av eventuelle innsparingstiltak. Rådmannen foreslår at avvikene dekkes opp ved interne omdisponeringer (kino) eller behandles ved årsavslutningen (byjubileet). I 2013 skrev vi følgende 4 om enhet for kultur: Kultur hadde et samlet merforbruk på kr 1,4 mill. kr i Enheten rapporterte om merforbruk, hovedsakelig knyttet til støttekontakttjenesten og historieverket, både i første og annen tertialrapportering. Kommunen innvilger støttekontakt for seks måneder eller ett år av gangen. Kultur fikk tildelt kr til støttekontakttjenesten ved første tertialrapport. Da ble det rapportert om et merforbruk på kr Enheten rapporterte om et merforbruk på kr også ved andre tertial. Enheten fikk ikke tilført nye midler. Rådmannen skrev at tjenesten må tilpasses til den økonomiske rammen, men han er innforstått at dette ikke er mulig i 2012, og at man derfor må forvente en overskridelse på kr Merforbruk for støttekontakttjenesten for 2012 endte på 1,2 mill. kr. Enhet for omsorg Enheten hadde et merforbruk på kr i Kommunen skriver i årsberetningen at avviket bl.a. skyldes feil i budsjettet (1,64 mill. kr), kjøp av tjenester til ressurskrevende brukere (1,2 mill. kr) og ekstra lønnskostnader til ferieavvikling (1 mill. kr). Ved rapportering til første tertial mener enheten at de vil gå i balanse på årsbasis. Ved annet tertial skriver enhetsleder at drifts- og bemanningssituasjonen har vært så uoversiktlig at det vært praktisk talt umulig å kunne gi konkrete prognoser for økonomiutviklingen. Enhetsleder mener et avvik på 3,7 mill. kr er overveiende sannsynlig. Rådmannen foreslår at enhetens ramme styrkes med 1,1 mill. kr, og at enheten arbeider videre med å iverksette tiltak for å holde seg innenfor budsjettert ramme. 4 Rapport Økonomistyring pkt

15 I 2013 skrev vi følgende om enhet for omsorg: Omsorg hadde et samlet merforbruk på kr 5 mill. kr i Enheten rapporterte om å være i rute ved første tertial, men de tok forbehold om at det var usikkerhet knyttet til denne prognosen. Ved annet tertial rapporterte enheten om store utfordringer både økonomisk og driftsmessig. Enheten anslo at merforbruket ved årets slutt ville være 6 mill. kr. I følge enheten skyldes merforbruket i stor grad det samme som merforbruket ved annet tertial i 2011, dvs. tiltak til ressurskrevende brukere, vikarer og overtid. Rådmannen foreslo at enheten iverksatte tiltak som kunne redusere kostnadene. Siden det ville ta tid før tiltakene har effekt, ville enheten få betydelige overskridelser i Enhet for skole Enheten hadde et merforbruk på kr for Kommunen skriver i årsberetningen av avviket bl.a. skyldes vikarbruk (kr 820 ), skoleskyss (kr 760 ) og manglende driftsinntekter fra SFO og Kragerø leirskole (kr 550 og kr 410 ). I tillegg er pensjonsutgifter underbudsjettert med kr 560. Ved første tertial rapporterer enheten om et avvik på kr på årsbasis som etter iverksatte innsparingstiltak er redusert til kr og ved annet et tertial rapporterer enheten at de regner med å gå i balanse ved årsslutt. Skole fikk økt sin ramme med kr ved første tertial. I 2013 skrev vi følgende om enhet for skole: Skole hadde et merforbruk på 3,5 mill. kr i Enheten rapporterte om merforbruk på 2,8 mill. kr i første tertial. Merforbruket var hovedsakelig knyttet til lønn. Enheten ble tilført kr i økte budsjettmidler. Etter dette måtte enheten i følge rådmannen, forvente et merforbruk på 1,7 mill. kr ved årets utløp. I påvente av den pågående skolestruktursaken ville ikke rådmannen iverksette innsparingstiltak på daværende tidspunkt. Ved annet tertial rapporterte enheten om at lønn og sosiale utgifter dekkes av overføringsutgifter og refusjoner, og at lønnsavvik på SFO dekkes inn ved innsparing på vikarbruk og overskudd fra nedleggelsen av Tåtøy skole Revisors vurdering Kommunen rapporterer på økonomiutviklingen hvert tertial, noe som er i samsvar med kravet i forskriften. Kravet er at det skal rapporteres om nevneverdige avvik i forhold til vedtatt budsjett. Vi mener generelt at det kunne ha kommet klarere fram i rapportene hvilke avvik enhetene mener kan oppstå. Rapportering av avvik er også 11

16 omtalt under punkt 2.3. For at budsjettet skal holdes realistisk er det viktig at avvik oppdages slik at det kan settes i verk tiltak for å holde budsjettrammene eller eventuelt at budsjettrammen må justeres. Vi har merket oss at det er likhetstrekk mellom hvordan de utvalgte enhetene rapporterte i 2012 og hvordan de rapporterte i For enhet for kultur er merforbruket i stor grad knyttet til fritidstjenesten i 2014 som det var i Både i 2012 og i 2014 rapporterer enhet for omsorg om balanse ved første tertial, og om store utfordringer og merforbruk ved annet tertial. Enhet for skole rapporterer om merforbruk ved første tertial og balanse ved annet tertial både i 2012 og i Vi har følgende kommentarer/spørsmål til enhetenes rapportering: Har enhet for skole hatt et realistisk bilde av kostnadsutviklingen i andre og tredje tertial, siden enheten rapporterte om budsjettbalanse per 1. september? Har enhet for omsorg tilstrekkelig kontroll over kostnadsutviklingen siden enheten rapporterte om budsjettbalanse 1. mai og om stort merforbruk fire måneder senere? Gikk fritidsordningen på enhet for kultur i balanse 1. september 2014, siden det ikke ble rapport om avvik knyttet til denne da? De samme forholdene ble også kommentert i «Økonomistyring» i Rådmannen har foreslått tiltak for enhetene som har rapportert om avvik. I noen tilfeller har enhetene fått økt sin nettoramme, i andre tilfeller har enhetene fått beskjed om å gjøre omdisponeringer innenfor egen ramme. Etter hva vi kan se har ikke budsjettreguleringene og de interne omdisponeringene vært tilstrekkelige til å holde budsjettbalansen i Vi har da bare sett på enhetene skole, omsorg og kultur og ikke på kommunen som helhet. 12

17 3 Konklusjoner I hvilken grad har kommunen fulgt opp anbefalingene i forvaltningsrevisjonen om økonomistyring? Kommunen opplyser at de fulgt opp anbefalingene i forvaltningsrevisjonen ved at malen for tertialrapportering er omarbeidet med vektlegging på avvik på årsbasis og budsjettoppfølging. Ensartet og presis rapportering Kommunen har omarbeidet malen for tertialrapportering slik at eventuelle avvik i forhold til vedtatt budsjett skal kommune klart fram, men ikke alle enhetene bruker rapporteringsmalen som forutsatt når de rapporterer. Etter vår syn betyr dette at kommunen fortsatt ikke rapporterer ensartet og presist om avvik. Kommunen bruker periodisert budsjett som rettesnor for å vurdere om tildelt ramme er tilstrekkelig, og det er derfor viktig at periodiseringen er riktig. Basert på stikkprøver fra tre enheter kan det synes som det er mindre differanser mellom periodisert budsjett og påløpt regnskap i 2014 enn hva det var i Realistisk budsjett Vi mener at avvik i forhold til vedtatt budsjett kunne ha vært klarere rapportert i tertialrapportene, og det hadde vært en fordel om avvik hadde vært oppdaget tidligere. Rådmannen har foreslått tiltak for enhetene når de har rapportert om avvik, enten i form av økte nettorammer eller i form av pålegg om å gjøre omdisponeringer innenfor egen ramme. Disse tiltakene var ikke tilstrekkelige til å holde budsjettbalansen for Vi har bare sett på tre enheter og ikke kommunen som helhet. 13

18 Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift 15. juni 2004 nr. 905 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Forskrift 15. desember 2000 nr om årsbudsjett. Andre publikasjoner, veiledninger o.l.: Rådmannens internkontroll. Orden i eget hus! Arbeidshefte til EffektivitetsNettverket «Rådmannens internkontroll» Versjon 1, mars 2012, KS Rådmannens internkontroll. Hvordan få orden i eget hus? KS COSO: Internkontroll et integrert rammeverk (COSO og Norske interne revisorers forening (NIRF) 2009) Tabelloversikt Tabell 1 Enhetenes rapportering av avvik... 5 Tabell 2 Enhet for omsorg - periodisering... 6 Tabell 3 Enhet for skole - periodisering... 6 Tabell 4 Enhet for kultur - periodisering... 6 Vedlegg Vedlegg 1: Høringsuttalelse fra administrasjonssjefen/rådmann Vedlegg 2: Revisjonskriterier Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring 14

19 Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse 15

20 16

21 Vedlegg 2: Revisjonskriterier Underproblemstilling 1: Blir økonomisk informasjon rapportert ensartet og presist? Kommuneloven 23 nr. 2 pålegger administrasjonssjefen å sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Betryggende kontroll, også kalt internkontroll, kan defineres som et styringskonsept som innebærer kvalitetssikring av prosesser og rutiner, med siktemål å sikre forventet målrealisering. COSO 5 -rammeverket er et anerkjent rammeverk for vurdering og utvikling at intern kontroll i en virksomhet. I følge COSO så består internkontroll av følgende fem komponenter: Kontrollmiljøet setter standarden for en organisasjon når det gjelder å påvirke de ansattes holdning til kontroll og styring. Bl.a. inngår: etiske verdier, ansattes kompetanse, ledelsens filosofi og driftsform, fordeling av ansvar og myndighet, organisering og utvikling av menneskelige ressurser Risikovurdering består av identifisering og analyse av mulige risikoer som kan hindre kommunen å nå sine mål. Analysen gir grunnlag for hvordan risikoen skal håndteres. Kontrolltiltak er handlingsplaner og rutiner som sikrer gjennomføring av ledelsens direktiver, f.eks. godkjennelser, avstemminger, driftsgjennomgåelse. Informasjon og kommunikasjon - viktig informasjon identifiseres, fanges opp og formidles i riktig tid og gjøre de ansatte i stand til å utføre sine arbeidsoppgaver. Informasjonssystemer som skaffer informasjon om drift, økonomi og overholdelse av lover og regler som muliggjør en kontinuerlig og målrettet drift og styring av organisasjonen. Oppfølging og overvåkning må gjøres for å evaluere hvor effektivt systemet er over tid. Dette kan gjøres gjennom kontinuerlig overvåkning, frittstående evalueringer eller en kombinasjon av de to. 5 Comittee of sponsoring organizations of the treadway commission 17

22 Revisjonskriterier: Kommunen bør ha systemer og maler som sikrer at ensartet og korrekt rapportering av økonomisk informasjon. Problemstilling 2: Har kommunen holdt budsjettet realistisk gjennom året? Bestemmelsen i kommuneloven 23 nr. 2 om at administrasjonssjefen skal påse at saker som legges frem for folkevalgte organer er forsvarlig utredet, omfatter også saker om økonomi. Kommuneloven 46 og 47 inneholder bestemmelser om kommunens budsjett: Kommuneloven 46. Årsbudsjettets innhold Nr. 1 Årsbudsjettet et en bindende plan for kommunens midler og anvendelsen av disse i budsjettåret. Nr. 2 Nr. 3 Årsbudsjettet skal omfatte hele kommunens virksomhet. Årsbudsjettet skal være realistisk. Det skal fastsettes på bakgrunn av de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente i budsjettåret. Kommuneloven 47. Årsbudsjettets bindende virkning Nr. 1 Kommunestyrets bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Nr. 2 Nr. 3 Skjer det endringer i løpet av året som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet skal administrasjonssjefen gi melding til kommunestyret. Får kommunestyret melding etter nr. 2 foran skal det foreta nødvendige endringer i budsjettet. Det samme gjelder når det på annen måte gjøres kjent med forhold som kan bety vesentlig svikt i inntektene eller vesentlig økning i utgiftene i forhold til budsjettet. Forskrift om årsbudsjett 10. Budsjettstyring Administrasjonssjefen skal gjennom budsjettåret legge frem rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom administrasjonssjefen finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert budsjett, skal det i rapportene til kommunestyret foreslås nødvendige tiltak. 18

23 Revisjonskriterier: Rådmannen skal minimum to ganger i året legge frem rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i inntekter og utgifter i henhold til vedtatt budsjett. Rådmannen skal foreslå tiltak dersom det er grunn til å anta at det vil oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert budsjett. 19

24 Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Den praktiske gjennomføringen Forvaltningsrevisjonsprosjektet startet opp ved oppstartbrev til Kragerø kommune 9. april Oppstartsbrevet ble fulgt opp med et oppstartsmøte der rådmann og økonomisjef var tilstede. På møtet ble det redegjort for bestillingen og rammene for prosjektet, samtidig som revisor fikk informasjon om hva kommunen hadde gjort for å følge opp anbefalingene fra forvaltningsrevisjonen «Økonomistyring» fra Forvaltningsrevisjonen er basert på gjennomgang av kommunens tertialrapportering i Pålitelighet og relevans Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer at informasjonen i rapporten er relevant og pålitelig. Pålitelighet handler om at innsamling av data skal skje så nøyaktig som mulig, og at en skal kunne få samme resultat dersom undersøkelsen gjøres på nytt. Påliteligheten av faktafremstillingen i rapporten er styrket ved at rapporten er sendt på høring til kommunen. Gyldighet handler om at en undersøker de forholdene som problemstillingene skal avklare. Vi mener at de undersøkelsene vi har gjort er relevante i forhold til problemstillingene for prosjektet. God kommunal revisjonsskikk - kvalitetssikring Forvaltningsrevisjon skal gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området, jf. forskrift om revisjon 7. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 6. RSK 001 krever at forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. Kvalitetssikring skal sikre at undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre skal det sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data, vurderinger og konklusjoner. 6 Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). 20

25 har utarbeidet et system for kvalitetskontroll som er i samsvar med den internasjonale standarden for kvalitetskontroll ISQC 1 Kvalitetskontroll for revisjonsfirmaer som utfører revisjon og begrenset revisjon av regnskaper samt andre attestasjonsoppdrag og beslektede tjenester. Denne forvaltningsrevisjonen er kvalitetssikret i samsvar med vårt kvalitetskontrollsystem og i samsvar med kravene i RSK