Byrådssak 147/13. Samhandlingsreformen - erfaringer og oppsummering 2012 ESARK

Transkript

1 Byrådssak 147/13 Samhandlingsreformen - erfaringer og oppsummering 2012 NSNY ESARK Hva saken gjelder: Byrådet legger i denne saken fram kommunens erfaringer fra det første året i samhandlingsreformen. Samhandlingsreformens første år har vært krevende for de kommunale tjenestene, og det største fokuset har vært på å ta imot og gi de utskrivingsklare pasientene god oppfølging. For å gjøre dette har det vært nødvendig å styrke Etat for forvaltning slik at pasientene får et godt og egnet tilbud og at eksisterende kapasitet nyttes fullt ut. Med de tiltakene som er satt i verk og med den store innsatsen som er ytt fra de ansatte, er det nå på plass gode rutiner og godt arbeid som sikrer en forsvarlig situasjon. Byrådet ser det som viktig å fortsette arbeidet med å gjøre overføring av pasienter fra sykehus til kommunen så smidig som mulig.. Hensynet til pasienten kommer først, også i utskrivingssituasjonen. Det arbeides med å utvikle gode pasientforløp som beskriver det faglige ansvaret for pasienten i ulike stadier av behandlingsforløpet. Bergen kommune vil vurdere å opprette en egen mottaksavdeling for pasienter fra sykehusene. Det er også viktig å benytte kommunens ressurser til styrket omsorg og behandling, derfor er det et mål å redusere antall betalingsdøgn i Det er nødvendig med god og rask informasjonsdeling fra sykehusene og god utnyttelse av kapasiteten på korttidplassene i sykehjemmene. Erfaringene fra 2012 og 2013 viser at det er variasjoner mellom årstidene i press fra sykehusene. Det behandles flere pasienter i vintermånedene, særlig gjelder dette pasienter som vil bli fulgt opp i kommunene, pga influensa og lungebetennelse. Et svært viktig og faglig krevende arbeid som er startet opp er å etablere kommunale senger for øyeblikkelig hjelp med døgnopphold. Et slikt tilbud vil avlaste akuttmottakene på sykehusene. Basert på statlige beregninger vil tilbudet i Bergen ha et omfang på 34 senger. Tiltaket vil kreve svært høy faglig kompetanse. En viktig målsetting i samhandlingsreformen er å styrke det forebyggende arbeidet i kommunene. Byrådet ønsker å bygge opp dette arbeidet innenfor kommunens økonomiske rammer, men vil peke på at den statlige finansieringen av reformen ikke har gjort det mulig å finansiere et omfattende arbeid med folkehelse og forebygging. I 2013 starter arbeidet med den første gjennomgang og evaluering av de avtalene som er inngått mellom kommunene og sykehusene lokalt. Avtalene ble vedtatt i bystyrets møtte under sak 122/11. Byrådet vil i denne omgang særlig peke på behovet for å få en tidligere frist for sykehusene å melde til kommunen at en pasient er utskrivingsklar. 1

2 Begrunnelse for framleggelse for bystyret: Bystyret skal sørge for at virksomheten drives i samsvar med gjeldende regelverk, vedtak og inngåtte avtaler og se til at vedtak iverksettes og følges opp. Bystyret skal vurdere oppnådde resultater i lys av fastsatte mål, strategier, planer og andre vedtak fattet av bystyret. Bystyret har rett og plikt til å kreve nødvendig informasjon for å kunne utøve sitt tilsyns- og kontrollansvar. (ref 3.4 Bystyrets fullmakter). Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Bystyret tar redegjørelsen vedrørende Samhandlingsreformen - erfaringer og oppsummering 2012, til orientering. Dato: 21. mai 2013 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Monica Mæland byrådsleder Hilde Onarheim byråd for helse og omsorg 2

3 Saksutredning: I denne saken oppsummeres Bergen kommunes erfaringer fra 2012 med samhandlingsreformen og de virkninger den har for kommunens drift av sine helse- og omsorgstjenester. Tallmaterialet vil dekke 2012 og 1. kvartal Mål og rammer for samhandlingsreformen Samhandlingsreformen skal gi helsetjenesten en ny retning ved at innsatsen følger de følgende prinsipper: Forebygge framfor bare å reparere Tidlig innsats framfor sen innsats Få ulike ledd i helsetjenesten til å jobbe bedre sammen Flytte tjenester nærmere der folk bor Flere oppgaver til kommunene og penger til å utføre dem Samle spesialiserte fagmiljøer som er sterke nok Bedre for pasientene - sterkere brukermedvirkning En forutsetning for reformen at en større del av veksten i helsebudsjettene fremover skal komme i kommunene. Både den kommunale helse- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten skal utvikles i tråd med målene med samhandlingsreformen. Samhandlingsreformen er definert som en retningsreform, hvor ulike elementer fases inn på ulike tidspunkt og hvor den store forskyvningen mot mer forebygging er en langsiktig prosess. I reformen er kommunene er pålagt en helt ny oppgave; å etablere en funksjon med øyeblikkelig hjelp med døgnopphold for nærmere definerte grupper innen Samhandlingsreformen startet formelt 1. januar 2012 med iverksetting flere juridiske, faglige og økonomiske virkemidler. Den nye Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester og Lov om folkehelse med forskrifter legger grunnlaget for reformen. I tillegg til lover, forskrifter og økonomiske virkemidler, er det også inngått en lang rekke lokale avtaler mellom spesialisthelsetjenesten og kommunene. Disse avtalene skal gi mer detaljerte føringer for samarbeidet lokalt mellom sykehusene og kommunen. Oversikt over samarbeidsavtalene finnes på nettsiden som er en felles samhandlingsside for sykehusene og kommunene i Helse Bergens opptaksområde. Fra har kommunene fått et medfinansieringsansvar for medisinske innleggelser og konsultasjoner. Kommunene er også forpliktet til å ta imot pasienter fra den dag de er definert som utskrivingsklare i spesialisthelsetjenesten. Dersom pasienten ikke tas imot, påløper det en betaling fra kommunen til sykehusene på kr 4000,- pr døgn (fra : 4125). Ordningen med betaling for utskrivingsklare pasienter var etablert før samhandlingsreformen. I vårt område har det vært samarbeidet godt med at kommunene tok pasientene hjem relativt raskt og det ble derfor avtalt mellom partene at betalingsordningen kunne bli suspendert. Med samhandlingsreformen ble denne betalingsordningen forskriftsfestet. I tilknytning til samhandlingsreformen, er det vedtatt en egen forskrift om fastlegeordningen i kommunene. Forskriften trådte i kraft og tydeliggjør både kommunens ansvar og fastlegenes ansvar for tjenesten. Fastlegene utgjør en svært viktig del av primærhelsetjenesten, og de ivaretar den medisinsk-faglige koordinering og samarbeid med andre tjenesteytere for sine pasienter. Reformen i Bergen kommune En hovedlinje i samhandlingsreformen er at flere pasienter skal får mer av sin behandling utenfor sykehusene, dvs i kommunene. Dette er fortsettelsen av en langvarig trend med overføring av oppgaver til kommunene gjennom ulike reformer. Samtidig har også nye medisinske behandlingsmetoder redusert behovet for sykehusopphold for sykdommer som tidligere krevde til dels langvarige opphold. Kommunen 3

4 har liten kontroll med oppgaver som gradvis overføres fra sykehusene som følge av den medisinske utviklingen. Bergen kommune har gjennom mange år utviklet et godt og konstruktivt samarbeid med de lokale sykehusene. Oppbygging av gode tjenester i kommunene har gjort kommunene i stand til å ta imot mer krevende pasienter. Samarbeidet med sykehusene har resultert i etablering av flere viktige samarbeidstiltak i tråd med tenkningen i samhandlingsreformen. Kommunen har i en årrekke drevet Bergen legevakt i et samarbeid med Helse Bergen. På legevakten er det et bredt spekter av tjenester; skadekirurgisk poliklinikk, allmennlegevakt, voldtektsmottak, livskrisehjelp, psykiatrisk legevakt og sykehjemslegevakt. Det har også i en periode vært drevet en akuttpost med 10 senger på legevakten. (Fra 1. april 2013 blir denne posten drevet av Helse Bergen). I 2006 etablerte Bergen kommune i samarbeid med Helse Bergen og Haraldsplass Diakonale Sykehus en intermediæravdeling ved Storetveit sykehjem. Her mottas pasienter som skrives tidlig ut fra sykehuset og får etterbehandling i en kommunal virksomhet med høy kompetanse. Kommunen har også et godt samarbeid med sykehusene om den palliative omsorgen, hvor kommunen drifter palliative senger ved Bergen Røde Kors sykehjem. Fagkompetansen i de kommunale tjenestene har økt som følge av en systematisk satsing på feltet. Som eksempel kan nevnes at det i de kommunale sykehjemmene i 2008 var 346 sykepleierstillinger, mens det i 2012 er 417 slike stillinger. I de kommunale sykehjemmene har nå 87% av de ansatte fagutdanning I 2012, i første fase av reformen, var det i alle kommuner betydelig fokus på inn- og utskriving av pasienter fra sykehusene og på omfanget av den kommunale medfinansiering. Samhandlingsreformen legger opp til et raskere tempo i pasientoverføringen mellom sykehus og kommunen. Mens det tidligere var mulig å bruke noen dager (inntil 10 dager) på å planlegge utskrivinger fra sykehusene før det var tale om betaling, er det nå slik at pasienten skal mottas når den er definert som utskrivingsklar. Som en konsekvens av de nye ordningene for utskrivingsklare pasienter, vil de pasientene som nå skrives ut til kommunen være i en tidligere fase av behandlingsforløpet og dermed ha større behov for helse- og omsorgsbistand. Det ble derfor nødvendig å styrke forvaltningsetaten som har et hovedansvar for kontakten med sykehusene når pasientene er innlagt, og for å sikre et rett tilbud ved utskriving til kommunalt nivå. Etaten fikk økt kapasitet til å ta imot meldinger om utskrivingsklare pasienter. I hver av de 3 sonene i forvaltningsetaten er det en stilling som betjener en vakttelefon på dagtid 7 dager i uken i henhold til forskrifter og avtaleverk. Kommuneoverlegen gir faglig veiledning i saker hvor man er i tvil om pasienten kan skrives ut til kommunen. I løpet av 2012 startet arbeidet med elektronisk meldingsutveksling mellom sykehusene og pleie- og omsorgstjenestene i Bergen kommune. Foreløpig gjelder dette to medisinske poster, og i løpet 2013 vil det bli en betydelig utvidelse av den elektroniske samhandlingen. Det er også etablert en ordning hvor saksbehandlere fra forvaltningsetaten et tilstede på sykehusene for å legge til rette for gode utskrivingsprosesser. Bergen kommune har i mange år deltatt i ukentlige driftsmøter hvor man drøfter utskrivingsklare pasienter. Disse ordningene har gjort det mulig å håndtere tempoet og den nye situasjonen. De pasientene som har de største behovene for videre oppfølging i en heldøgnsramme får et tilbud i korttidsplass i sykehjem. Mellom 180 og 250 pasienter blir månedlig tatt inn i sykehjem fra sykehus (ref tabell under). Korttidsplasser i sykehjemmene gir også tilbud til hjemmeboende, særlig for opphold som kan gi avlastning for pårørende med omfattende omsorgsansvar. Det økte presset fra sykehusene har ført til at det er blitt et mindre volum på disse avlastningsoppholdene. Korttidsplassene i sykehjemmene har fått en budsjettstyrking i 2013, og legetjenesten i sykehjemmene er også styrket. 4

5 En del pasienter får sin oppfølging i hjemmesykepleie, og det har 2012 har det vært nødvendig å styrke budsjettrammen til tildeling av hjemmesykepleie for å legge til rette for økt kapasitet i hjemmesykepleietjenesten. Den økte etterspørselen etter hjemmesykepleie er en følge av befolkningsvekst og samtidig et større press på å få tjenester i hjemmet, utenfor institusjon. Dette gjelder både eldre pasienter og yngre pasienter med svært omfattende behov for bistand og pleie. I 2012 har det også vært mulig å etablere nye tiltak innen forebygging og rehabilitering i tråd med en av hovedlinjene i samhandlingsreformen. Frisklivssentralen åpnet medio 2012 har rettet virksomheten inn mot livsstilsrelarte problemer, overvekt og røykeslutt, mer et særlig fokus på yngre personer. Disse tiltakene er fra % finansiert av Bergen kommune. Målrettet dagrehabilitering av slagpasienter er etter en prosjektperiode, nå etablert som et permanent tilbud. Tilbudet blir gradvis utvidet til andre gruppe av nevrologiske lidelser. Antall pasienter utskrevet fra sykehus til sykehjem Pasienter som skrives ut fra sykehusene med betydelig behov for medisink oppfølging g omsorg vil som oftest få en korttidsplass i sykehjem.vi har derfor benyttet antall pasienter utskrevet til sykehjem fra sykehus som en indikator for pasientstrømmen fra sykehusene. Tallene for det første året, viser bla at det synes å være variasjoner i pasienttilgang med årstidene. I vintermånedene er det flere pasienter som skrives inn, og det har sammenhenheng med at flere pasienter, bl. a eldre pasienter, behandles i sykehusene, og flere av disse vil ha behov for tett kommunal oppfølging. Det er også en god del pasienter som skrives ut med tjenester i hjemmet. Det registreres et økt forbruk i hjemmesykepleien, og noe av dette må kunne tilskrives pasienter med større behov for oppfølging etter sykehusopphold. Jan Feb Mar Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt Nov Des Jan Feb Mar

6 Antall betalingsdøgn for utskrivningsklare pasienter Sykehusene legger ut fortløpende tall (10. i følgende måned) for utskrivingsklare pasienter som kommunene skal betale for. Disse tallene legge ut på den felles nettsiden I den videre kommunikasjonen mellom sykehusene og kommune om betaling kan det skje en visse justering av tallene. Totalt har Bergen kommune i 2012 betalt 9,4 mill for utskrivingsklare pasienter i Dette tilsvarer 2359 døgn. For 2012 er det ikke krevd betaling fra sykehusene for januar måned da ikke alle forhold var lagt til rette for ordningen før 1.2. Byrådet har om ambisjon i budsjettet for 2013 at det skal være en nedgang på 10% i antall døgn det skal betales for. Foreløpige tall for 1. kvartal 2013 at nivået ligger stabilt, men da må det tas med i betraktningen at sykehusene i 2012 ikke krevde betaling for januar måned. Når en sammenligner tallene for månedene februar, mars og april for 2012 og 2013, er det imidlertid en nedgang på 383 døgn, tilsvarende 31%. Økonomi I tillegg til lovmessige, organisatoriske og faglige virkemidler er det lagt til grunn både i planverk og lovverk at det skal tas i bruk økonomiske virkemidler for å gjennomføre målsetningen med reformen. Det er etablert to ordninger i den forbindelse. For det første skal kommune betale et beløp pr døgn, kr 4000, for utskrivningsklare pasienter som ligger i sykehus. For det andre skal kommunene betale 20% utgiftene til behandling av pasienter med medisinske diagnoser, nærmere definert til 20 % av DRG-prisen for de respektive diagnosene. Siktemålet med betaling for utskrivningsklare pasienter er å hindre at ferdigbehandlede pasienter blir liggende i sykehus og oppta plasser og kapasitet som kan brukes til spesialisert behandling. Det er stor enighet om at pasientene ikke bør bli liggende unødvendig i sykehus. Utfordringen med en slik ordning er knyttet til at definisjonen av ferdigbehandlet kan bli for snever og at pasientene blir overført til kommunene på et for tidlig stadium i pasientforløpet. Ordningen med kommunal medfinansiering av pasienter med medisinske diagnoser bygger på en hypotese om at kommune gjennom økonomiske insentiver vil bygge opp lokal behandlingskapasitet og ellers gjennom forebygging hindre innleggelse. Kommune kan imidlertid i liten grad påvirke hvem som blir lagt inn til behandling i sykehus. Skal kommune kunne disponere disse midlene til alternative tiltak må sykehusene redusere sin behandlingskapasitet. Tallene for Bergen for 2012 viser at aktiviteten ved sykehusene i stedet er økt og at vi derfor betaler kr 266,1 mill til medfinansiering mot budsjettert kr 251,0 mill. Gjennomføringen av de økonomiske virkemidlene er skjedd ved at det er gjort et uttrekk fra sykehusenes budsjetter tilsvarende de beløp som ville gått med til betaling for utskrivningsklare pasienter og kommunal medfinansiering basert på tall fra 1.kvartal Det samlede beløp for alle sykehus ble deretter fordelt til kommune basert på de demografiske vektene i inntektssystemet til kommunene. For Bergen ble det overført et beløp på kr 284,9 mill. Grunnlagsmateriale viser at departementet har lagt til grunn at Bergen kommune skulle betale kr 251,0 mill i medfinansiering og kr 8,5 mill til utskrivningsklare pasienter. Dette gir i utgangspunktet et «overskudd» på kr 25,4 mill som kunne disponeres til samhandlingsrettede tiltak. Tabellen nedenfor viser budsjett og resultat Tallene for medfinansiering er basert på våre estimater. Endelig regnskap kommer i 2.kvt

7 Bruk av midler i 2012 Budsjett Resultat Forventet nivå på medfinansiering 251,0 266,1 Økning bestillerramme åpen omsorg 15,4 15,4 Betaling for utskrivingsklare pasienter 8,5 9,4 Utvidet nevrorehabilitering 4,6 2,5 Kjøp plasser Olaviken 3,2 3,2 Styrket forvaltning ifm reformen 2,2 2,2 Sum disponert i budsjett 284,9 298,8 Slik det er gjort greie for over, er det altså i 2012 medgått kr 15,1 mill mer enn budsjettert til medfinansiering. Vi fikk overført kr 284,9 mill i forbindelse med reformen. Kr 275,5 mill gikk med til å dekke utgifter til utskrivningsklare pasienter og medfinansiering. Resten av de budsjetterte tiltakene er dekket av «overskuddet» fra overføringen fra staten, kr 9,8 mill, og kommunale frie midler kr 13,9 mill. Avvik i samhandling mellom kommunen og sykehusene Avvik HUS og HDS Avvik HUS/HDS Medikamentkort Epikrise Sykepleie - sammenfatning April Mai Juni Juli Aug Sept Okt Nov Des Jan Febr Mars Sum Ankomst etter kl Dersom vi sammenlikner antall avvik de 6 første månedene (april september) med de seks siste månedene, har antallet meldte avvik på medikamentkort gått noe ned, fra 33 til 26. Se vi de enkelte månedene for seg hadde likevel januar 2013, sammen med april og oktober 2012, flest meldte avvik på medikamentkort. Når det gjelder epikrise er trenden den motsatte, med henholdsvis 25 meldte avvik de første seks månedene og 41 meldte avvik de siste seks. Igjen lå januar 2013 høyt, sammen med oktober Antall meldte avvik på sykepleiesammenfatning ligger jevnt på 1 3 i måneden. En god del av pasientene ankommer sykehjemmene etter kl 15, dvs når bemanningen er lavere enn på dagtid. Dette er uheldig for pasientene og krevende for personalet. Antall slike avvik er økt betraktelig fra de seks første til de seks siste månedene av registreringsperioden, fra 19 til 53. Januar og februar 2013 har flest meldte avvik (henholdsvis 11 og 12), sammen med oktober Tatt i betraktning at registreringen gjelder kun halve mars, ligger også mars høyt når det gjelder avvik på adkomst. I januar og februar dreide 5 av avvikene seg om ankomst kl. 20 eller senere, hvorav en pasient ankom kl

8 Oppsummering og utfordringer framover Samhandlingsreformens første år har vært krevende for de kommunale tjenestene, og det største fokuset har vært på å ta imot og gi de utskrivingsklare pasientene god oppfølging. For å gjøre dette har det vært nødvendig å styrke Etat for forvaltning slik at pasientene får et godt og egnet tilbud og at eksisterende kapasitet nyttes fullt ut. Med de tiltakene som er satt i verk og med den store innsatsen som er ytt fra de ansatte, er det nå på plass gode rutiner og godt arbeid som sikrer en forsvarlig situasjon. Byrådet ser det som viktig å fortsette arbeidet med å gjøre overføring av pasienter fra sykehus til kommunen så smidig som mulig.. Hensynet til pasienten kommer først, også i utskrivingssituasjonen. Det arbeides med å utvikle gode pasientforløp som beskriver det faglige ansvaret for pasienten i ulike stadier av behandlingsforløpet. Bergen kommune vil vurdere å opprette en egen mottaksavdeling for pasienter fra sykehusene. Det er også viktig å benytte kommunens ressurser til styrket omsorg og behandling, derfor er det et mål å redusere antall betalingsdøgn i Det er nødvendig med god og rask informasjonsdeling fra sykehusene og god utnyttelse av kapasiteten på korttidplassene i sykehjemmene. Erfaringene fra 2012 og 2013 viser at det er variasjoner mellom årstidene i press fra sykehusene. Det behandles flere pasienter i vintermånedene, særlig gjelder dette pasienter som vil bli fulgt opp i kommunene, pga influensa og lungebetennelse. Et svært viktig og faglig krevende arbeid som er startet opp er å etablere kommunale senger for øyeblikkelig hjelp med døgnopphold. Et slikt tilbud vil avlaste akuttmottakene på sykehusene. Basert på statlige beregninger vil tilbudet i Bergen ha et omfang på 34 senger. Tiltaket vil kreve svært høy faglig kompetanse. Fastlegene er en svært viktig del av primærhelsetjenesten, og for å oppnå bedre forløp for pasientene er det nødvendig med en sterkere integrering av fastlegeordningen i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. En viktig målsetting i samhandlingsreformen er å styrke det forebyggende arbeidet i kommunene. Byrådet ønsker å bygge opp dette arbeidet innenfor kommunens økonomiske rammer, men vil peke på at den statlige finansieringen av reformen ikke har gjort det mulig å finansiere et omfattende arbeid med folkehelse og forebygging. I 2013 starter arbeidet med den første gjennomgang og evaluering av de avtalene som er inngått mellom kommunene og sykehusene lokalt. Avtalene ble vedtatt i bystyrets møtte under sak 122/11. Byrådet vil i denne omgang særlig peke på behovet for å få en tidligere frist for å melde at en pasient er utskrivingsklar. Samhandlingsreformen følges av svært mange forskning- og utredningsprosjekter. På KS hjemmesider er det en oversikt over en lang rekke prosjekter. Helsedirektoratet utgir også samhandlingsstatistikk Statistikken viser at sykehusene hadde 61% færre liggedøgn pasienter i 2012 enn i 2011, pga kommunenes innsats med å ta ut pasienter som er utskrivingsklare. Samtidig fant man i denne perioden en økt risiko for reinnleggelser.. 8