Saksframlegg. Lillehammer kommune FREMTIDIG BARNEHAGE- OG SKOLESTRUKTUR

Transkript

1 Lillehammer kommune Saksframlegg Saksb: Håvard Ulfsnes Arkiv: 15/ Dato: FREMTIDIG BARNEHAGE- OG SKOLESTRUKTUR Vedlegg: 1. Strategi for fremtidens barnehage- og skolestruktur i Lillehammer (utredning fra administrasjonen) 2. Skole- og barnehagestruktur i Lillehammer kommune (ØF-notat 06/2015) 3. Skolebruksplan 2013/2026 Utrykte vedlegg: Sammenheng mellom skolestørrelse og kvalitet (Asplan Viak), Vurdering av faglig og sosialt læringsutbytte i forhold til skolestørrelse, %A5%20skoler.pdf Barnehagenes organisering og strukturelle faktorers betydning for kvalitet (Rapport IRIS 2011/029). Sammendrag: I denne saken inviterer rådmannen kommunestyret til å legge en strategi for fremtidig barnehage- og skolestruktur i Lillehammer. På bakgrunn av hensyn knyttet spesielt til kvalitet i tjenestene, økonomi og hensyn av samfunnsmessig karakter, anbefaler rådmannen å igangsette prosjektering av byggetrinn to på Jørstadmoen skole, samt en ny skole og en ny kommunal barnehage i Nordre Ål. Samtidig anbefaler rådmannen nedleggelse av fire skoler og to barnehager. Bakgrunn: I behandlingen av skolebruksplanen 2013/2016 i kommunestyret 21. mars 2013, sak 18/13, fikk administrasjonen i oppdrag å utrede behovet for skolebygg i Nordre Ål. Under behandling av økonomi- og handlingsplan , kommunestyresak 76/14, vedtok kommunestyret å be rådmannen utrede ulike scenarier for framtidig skolestruktur sett i sammenheng med skolebruksplanen, kommunereformen, elevtallsutvikling og framtidige investeringsbehov i skolebyggene. Eksisterende struktur skulle være et av alternativene. Utredningen skulle vurdere kvaliteten i opplæringen sett i forhold til pedagogiske, økonomiske og samfunnsmessige forhold, herunder bosetting, oppvekstmiljø og skolens plass i lokalsamfunnet.

2 Videre vedtok kommunestyret å be rådmannen vurdere framtidig barnehagestruktur sett i sammenheng med pedagogiske, økonomiske og samfunnsmessige forhold herunder bosetting, oppvekstmiljø og barnehagens plass i lokalsamfunnet, skolestruktur, forventet utvikling i fødselstall, og en målsetting på ca 50 % kommunale og 50 % ikke-kommunale barnehageplasser. På bakgrunn av kommunestyrets vedtak har rådmannen utredet ulike scenarier for fremtidig barnehage- og skolestruktur. I arbeidet har Østlandsforskning utarbeidet et notat på bestilling fra rådmannen, hvor fokuset er på samfunnsmessige forhold ved en eventuell endring av barnehage- og skolestrukturen, herunder bosetting, oppvekstmiljø og barnehagens og skoles betydning for lokalsamfunnet. Dette notatet har fungert som et kunnskapsgrunnlag for utredningen. Fakta: Lillehammer kommune har i dag tolv kommunale barnehager og tolv kommunale grunnskoler. I tillegg er det seksten private barnehager, én privat familiebarnehage og to private grunnskoler med virke innenfor kommunens grenser. Både barnehagene og skolene har en viss overkapasitet, men med underkapasitet i deler av kommunen og i enkelte skolekretser. Befolkningsutvikling og kapasitet Framskrivning av befolkningstall er en usikker øvelse, og særlig gjelder dette for aldersgruppen 0-15 år. I denne saken legges til grunn SSB prognoser for middels nasjonal vekst. Historisk har befolkningsveksten ligget noe lavere enn dette målet, men de siste ti årene har det truffet nokså godt. Dette er altså det beste målet vi har for å fremskrive befolkningen. I dag er det ca. 95 prosent av befolkningen i aldergruppen 1-15 år som går i barnehage og kommunal skole. De øvrige 5 prosent er i hovedsak ettåringer som er hjemme med kontantstøtte, elever i privatskoler, flyktninger i innføringsklassen ved Lillehammer læringssenter og barn fosterhjemsplassert i andre kommuner. Dersom man legger til grunn at denne andelen holder seg konstant de nærmeste 15 årene ser prognosen for barnehagebarn og elevtall slik ut: BHG B-tr U-tr Skole I tabellen er det lagt til grunn at NTG etablerer ungdomsskole i Lillehammer, og at 60 av elevene ved skolen er bosatt i Lillehammer kommune. I grafen under er differansen med eller uten NTG-U synliggjort.

3 Barne- og elevtallene i Lillehammer er forventet å forholde seg forholdsvis stabile de neste tre årene. Fra barnehageåret forventes det en forholdvis sterk årlig vekst. Denne veksten gjenspeiles i barneskolen fra skoleåret For ungdomsskolen vil det være et relativt stabilt elevtall hele perioden. Den forventede økningen vil først komme etter Skolenes kapasitet utfordres når antall barn i skolepliktig alder bosatt i skolekretsen nærmer seg totalkapasiteten til skolen, eller når antall barn i ett eller flere årskull overstiger det antall elever skolen kan organisere i pedagogisk forsvarlige grupper for årskullet. For barnehagen er bildet litt mer sammensatt. Her påvirkes kapasitetsbehovet både av antall barn som bor i nærområdet til en barnehage, men også i forhold til trender. Det har for eksempel i perioder vært stort press på friluftsbarnehagene og idrettsbarnehagen. I dag er det særlig to skoler som utfordres på sin kapasitet. Det er Kringsjå og Hammartun skoler. Begge skolene har et elevtall som nærmer seg totalkapasitet på skolen, og enkeltårskull som utfordrer klassedelingstallet. I tillegg har Jørstadmoen, Ekrom, Buvollen, Saksheim og Vingrom stor overkapasitet. Notatet fra Østlandsforskning viser at dette er utfordringer som vil vedvare eller forsterkes i årene som kommer. For barnehagesektorene er det spesielt regionen sør-vest i kommunen som har en viss kapasitetsutfordring. Vingar og Vingrom barnehager og Saksheim naturbarnehage er alle fulle. Ringelihorn Steinerbarnehage har en viss overkapasistet, men dette er en barnehage med en egen pedgogisk profil som ikke favner like bredt som de ordinær kommunale og ikke-kommunale barnehagene. Byggenes forfatning Myndighetskravene til barnehage- og skolebygg er nedfelt i barnehageloven, opplæringsloven, arbeidsmiljøloven, opplæringsloven, folkehelseloven, plan- og bygningsloven og diskriminerings- og likestillingsloven. Det er ikke foretatt noen særskilt gjennomgang av bygningsmassen verken i barnehage- eller skolesektoren i forbindelse med utredningen av struktursaken. Opplysningene er derfor basert på det ordinære tilsynet som årlig gjennomføres av Eiendomsavdelingen, samt barnehagestyrernes og rektorenes egenvurdering.

4 For barnehagesektoren er det generelle bildet at det de siste årene ikke har vært gjort store investeringer i bygningsmassen til de kommunale barnehagene, og at vedlikeholdsetterslepet må regnes å være relativt stort. Det er dog slik at de fleste barnehagene tilfredsstiller myndighetskravene til barnehagebygg. Unntakene er Buvollen barnehage og Saksheim naturbarnehage. Buvollen barnehage holder til i en gammel rektorbolig. Barnehagen har to plan og kjeller. I hovedetasjen er det kjøkken og leke- og oppholdsareal for de minste barna i barnehagen. Andre etasje inneholder oppholds- og lekeareal for de største barna, samt et personalrom. Styrer har kontor i skolebygget, og er dermed mindre tilgjengelig for henvendelser i hverdagen. Barnehagen er ikke universelt utformet, og er utilgjengelig for rullestolbrukere. Lokalene tilfredsstiller ikke lenger myndighetskravene til barnehagedrift. Det er store mangler ved ventilasjonsanlegget som medfører en opplevelse av dårlig luftkvalitet i barnehagen. Kjelleren må totalrenoveres. Barnehagen har altså behov for omfattende utbedringer, som vil kreve betydelig investeringer i bygningene de nærmeste årene. Saksheim naturbarnehage er samlokalisert med skolen. Barnehagen har universell utforming og er tilgjengelig for rullestolbrukere. Lokalene er ikke optimale for å ha både små og store barn sammen. Det vil på sikt være behov for å dele opp oppholdsarealet slik at man kan ha en småbarns- og en storebarnsavdeling. Kjøkkenet må avskilles fra lekearealet. Personalgarderoben er beskjemmet med vond lukt. Barnehagen vil trenge vedlikehold. Den har ikke eget pauserom, men har et godt pauserom sammen med skolen. Ulempen er at dette personalrommet ligger relativt langt unna barnehagearealet. I praksis tar derfor personalet pause i barnehagelokalene. Dette er ikke tilfredsstillende. Styrer har kontor i samme bygg som barnehagen, og er dermed lett tilgjengelig. For skolesektoren er bildet mer fragmentert. Alle ungdomsskolene er rehabilitert på tallet. Vingrom skole er nylig totalrenovert. Vingar skole er nylig renovert blant annet med nytt personalrom, men har fortsatt provisoriske elevarealer i form av paviljonger og avlastning på Vingartun bygdehus. Store deler av Jørstadmoen skole er bygget ny på tallet, men her gjenstår byggetrinn to for at skolen skal fremstå i tilfredsstillende stand. De øvrige skolene har alle større og mindre renoveringsbehov. Spesielt er det fire skoler som peker seg ut. Kringsjå skole består av eldre, lite funksjonelle bygg. De eldste byggene er fra 1905, og skolen benytter fortsatt en midlertidig oppsatt paviljong fra 90-tallet. Ingen av byggene tilfredsstiller myndighetskravene til skolebygg. Som gymsal benyttes Kringsjåhallen, som er en tennishall med svært uegnet dekke og dårlige lydforhold. Et rom i hallen benyttes også som musikkrom. Skolen har ikke tilfredsstillende arbeidsrom for lærere, og den mangler møterom og rom for stille arbeid. Kravene til universell utforming er ikke oppfylt selv om skolen har heis. Skolen har ikke en tilfredsstillende tilrettelagt renholdssentral. Jørstadmoen skole benytter i dag eldre bygningsmasse fra 1912 til mellomtrinnet. Disse lokalene er ikke funksjonelle etter dagens krav, og har store renoveringsbehov. Dette gjelder både læringsarealene og arbeidsrommene for de ansatte. Deler av bygningsmassen har for høye radonverdier og store utfordringer med luftkvalitet. Kravene til universell utforming er i praksis ikke mulig å tilfredsstille. Denne delen av skolen har heller ikke en tilfredsstillende tilrettelagt renholdssentral.

5 Buvollen skole har bygningsmasse både av nyere og eldre dato. Arbeidstilsynet avdekket i 2011 store behov for bygningsmessige forbedringer. Disse avvikene er lukket. Lokalene er lite funksjonelle og tilfredsstiller ikke kravene til universell utforming. Byggene er sammenbundet med trapper. Det er ikke mulig å benytte rullestol i den eldre bygningsmassen uten å måtte bæres. Skolen har ikke tilfredsstillende arbeidsrom for lærerne, og mangler dedikerte møterom. Skolen har ikke en tilfredsstillende tilrettelagt renholdssentral. Saksheim skole er dårlig tilrettelagt for bevegelseshemmede med arealer på to plan uten heis. Skolen mangler dedikerte møtelokaler for personalet og en tilfredsstillende tilrettelagt renholdssentral. For øvrig er bygningsmassen i relativt god forfatning, men vil trenge en del vedlikehold i de nærmeste årene. Kravene til kvalitet i tjenestene Barnehage- og skolesektoren har det siste tiåret fått et markant sterkere fokus på kvalitet på tjenestene. Dette dreier seg både om utbyttet barna har av å være i barnehagen, elevenes læringsresultater, det psykososiale miljøet, de ansattes kompetanse og tjenestestedenes etterlevelse av lover og forskrifter som regulerer den daglige driften. I utredningen «Strategi for fremtidens barnehage- og skolestruktur i Lillehammer» er alle disse forholdene beskrevet grundig. Det er krevende å knytte kvalitet i tjenestene direkte opp mot sektorens strukturelle inndeling, men det kan tyde på at større enheter kan gi bedre kvalitet særlig når det gjelder læringsresultater, kompetansekrav og lovetterlevelse. Med hensyn til barnas psykososiale miljø kan det virke som om enhetenes størrelse er av mindre betydning. Kongsberg kommune har i en utredning av skolestruktur anbefalt at barneskoler bør ha minimum 430 elever for å få et tilstrekkelig godt fagmiljø og mulighet til å utnytte en faglærers kompetanse fullt ut. Kravet til å utnytte faglærers kompetanse er forsterket gjennom de nye kravene til undervisningskompetanse for lærere i fagene norsk, matematikk og engelsk som trådte i kraft i år. Målet om et godt fagmiljø er begrunnet i mye både norsk og internasjonal forskning som sier at kollegialt samarbeid om undervisningspraksis gir bedre læringsmiljø for elevene. Den profesjonelle lærer er en samarbeidende og ikke en privatpraktiserende lærer. Her er det en direkte parallell til barnehagesektoren. I IRIS-rapport utarbeidet av International Research Institute of Stavanger i 2011 på oppdrag av Kunnskapsdepartementet, anbefales barnehager med flere enn 60 barn. Disse barnehagene skårer godt både på omsorg, stabilitet og trygghet, og har større potensial for faglig utvikling og endringsarbeid. Barnehagenes og skolenes betydning for lokalmiljøet Østlandsforskning har på bestilling fra Lillehammer kommune foretatt en litteraturstudie av tilgjengelig forskning om barnehagens og skolens betydning for lokalsamfunnet. Den viser til at det finnes færre studier som sier noe om barnehagens rolle i lokalsamfunnet enn for skolens. En nærmiljøbarnehage er en barnehage som rekrutterer barn som bor i nærheten. Hvorvidt barn går i nærmiljøbarnehagen avhenger av om de får plass der, og om det er tilstrekkelig tilbud til alle som bor i nærmiljøet. Foresatte står fritt til å velge andre barnehager.

6 Det vises i forskning og praksis til hvordan barnehagen kan bruke sine nærmiljø og lokalsamfunn, men det finnes mindre forskning om barnehagens rolle som en aktør i lokalsamfunnet. Barnehagen kan for eksempel holde utstillinger og arrangementer i barnehagen eller i sentrale lokaler i lokalsamfunnet, eller samarbeide med eldresenter hvor barna underholder eller hjelper de eldre. En skole har også flere funksjoner enn å være en ren utdanningsinstitusjon. Ved tidligere gjennomganger av skolestrukturen i Lillehammer har det vært diskutert å legge ned de minste skolene. Dette har skapt stort engasjement blant innbyggerne for å bevare sine nærskoler, og skolens betydning for lokalsamfunnet har vært et bærende argument for ikke å legge ned skoler. Det er et vedtatt mål i kommuneplanens samfunnsdel at Lillehammer kommune skal ha levende bygdesamfunn. En nærmiljøskole er en skole som ligger i byer og bygdesentre og hvor flertallet av elevene går. Den har stor betydning for lokalsamfunnet dersom den også brukes til andre formål for beboerne i området. I litteraturen skilles det mellom tre modeller; samfunnsignorante, samfunnspassive og samfunnsaktive skoler. Skolene i Lillehammer kan i ulik grad betegnes som samfunnsaktive skoler. De yter tjenester til lokalsamfunnet gjennom å tilby sosiale fellesskap, gjennom å låne ut skolelokalet til ulike formål og gjennom selv å arrangere ulike sosiale treff og arrangementer. Det viktigste arrangementet er kanskje 17. mai-feiringen, men også skoleforestillinger, solidaritetsaksjoner og produksjon av bygdeaviser er betydningsfulle bidrag i skolens rolle som kulturbærer og formidler av lokal kultur. Økonomi Barnehage- og skolestrukturen har stor betydning for tjenesteområdenes driftsbudsjetter. Et bærende element er kravet om å drifte enhetene effektivt, for å sikre best mulig tjenester innen gitte rammer. De to tjenesteområdene skiller seg på hvilke faktorer som er viktigst for en effektiv drift. Barnehagesektoren i Lillehammer har bestemt en bemanningsnorm med én pedagog og to assistenter per ni små eller atten store barn. Det betyr at antallet barn per ansatt er relativt likt i alle de kommunale barnehagene dersom barnehagene utnytter sin kapasitet fullt ut, eller dersom de tilpasser antall ansatte til belegget i barnehagen. De ikke-kommunale barnehagene får tilskudd basert på enhetsprisen i de kommunal barnehagene. Ved en overkapasitet i de kommunale barnehagene vil enhetsprisen øke, og tilskuddet til de private barnehagene vil øke tilsvarende. For barnehageområdet er det derfor avgjørende å utnytte kapasiteten fullt ut, for å drifte effektivt. Grafen under synliggjør dette. Buvollen, Saksheim, Vingar og Sykehusbarnehagen har tilnærmet full kapasitetsutnyttelse, mens Jørstadmoen og Skårsetlia har relativt stor overkapasitet.

7 For skolen er det andre kriterier som avgjør effektiv drift. Skolen har ingen definert bemanningsnorm. Derimot sier opplæringsloven at elever har rett til å gå på sin nærskole, og de skal som hovedregel organiseres i undervisningsgrupper basert på alderstrinn. Skolen organiserer elevene i klasser, og hver klasse har én hovedlærer i alle undervisningstimer. En effektiv skole er en skole som har opp mot 28 elever i hver klasse, og som helst har flere klasser på hvert årstrinn slik at ekstra ressurser til spesialundervisning og annen styrking av undervisningen, kan sambrukes mellom klassene. Store skoler er altså atskillig mer effektive enn mindre skoler. Dette synliggjøres i grafen under som viser netto driftsutgifter per elev i de små, mellomstore og store skolene i kommunen. Driftsutgiftene ved de små skolene er over 50 prosent høyere enn ved de store. Små skoler er skoler til 120 elever, mellomstore opp til 210 elever og store over 325 elever. Kostnader til SFO, bygg og skyss er ikke medregnet i disse tallene. De små skolene i Lillehammer er de skolene med størst utgifter knyttet til skyss av elever. Det samme gjelder

8 kostnader til skolebygg i forhold til elevtall. I SFO gjelder en gitt bemanningsnorm, så på dette området vil driftsutgiftene være mer like mellom skolene. Lovregulering av barnehage- og skolenedleggelser Behandlingen av saker om skolenedleggelser og kretsgrenser er omtalt i Utdanningsdirektoratets rundskriv 2/2012. Det finnes ikke tilsvarende retningslinjer for nedleggelser av barnehager, men rådmannen legger til grunn at god forvaltningsskikk tilsier at disse sakene bør behandles med samme grundighet. Opplæringslovens 8-1 første ledd, første og annet punktum lyder slik: Grunnskoleelevane har rett til å gå på den skolen som ligg nærast eller ved den skolen i nærmiljøet som dei soknar til. Kommunen kan gi forskrifter om kva for skole dei ulike områda i kommunen soknar til. Første punktum fastslår det såkalte nærskoleprinsippet. Det betyr at grunnskoleelever skal ha rett til å gå på den skolen som ligger nærmest eller den skolen i nærmiljøet som de sogner til. Annet punktum gjelder for saksbehandlingen, og åpner for at den enkelte kommunen kan gi kommunale forskrifter om hvilke skoler de ulike områdene i en kommune skal sogne til. Slike forskrifter angir såkalte kommunale skolekretsgrenser. Også disse må ivareta nærskoleprinsippet. Skolekretsgrenser gir oversikt over hvilke områder i kommunen som sogner til hvilke skoler. Dette gir forutsigbarhet for kommunens innbyggere. For foreldre og elever anses dette å være særlig viktig. Loven gir altså kommunen rett til å velge om den vil benytte sin lovbestemte adgang til å utarbeide forskrifter om skolekretsgrenser. Lillehammer kommune har ikke forskriftsbestemt skolekretsgrensene. Hverken opplæringsloven eller annet regelverk har innholdsmessige regler for endring av skolestruktur, det vil si regler for når det er lovlig eller ulovlig å legge ned eller opprette en skole. Avgjørelser knyttet til skolestruktur ligger i kjerneområdet av den kommunale handlefriheten. En avgjørelse må bygge på et kommunestyres økonomiske, politiske og samfunnsmessige prioriteringer. Det er et ulovfestet forvaltningsrettslig prinsipp at forvaltningen skal treffe vedtak etter at saken har vært behandlet på forsvarlig måte. Forsvarlig saksbehandling krever at en sak er tilstrekkelig opplyst før det blir gjort vedtak. I en sak om skolenedleggelse betyr dette at kommunestyret skal ha rimelig kjennskap til synspunktene til de som berøres av nedleggelsen før et vedtak treffes. Spørsmål om barnehage- og skolestruktur og eventuelle kretsgrenser for skoler vil i stor grad berøre foreldre og nærmiljø. Barnehagens og skolens samarbeidsutvalg, alternativt foreldrerådet, bør derfor få anledning til å uttale seg når det gjelder vedtak om struktur. Andre som bør få anledning til å uttale seg i slike saker kan være: fagforeningene for de ansatte ved barnehagen og skolen, grendelag og andre grupper og organisasjoner som kan ha interesse i saken andre brukere av barnehagen og skolen som vil bli påvirket av en nedleggelse andre brukerorganer ved skolene, for eksempel skolemiljøutvalg og elevråd samarbeidsutvalg eller foreldreråd ved andre barnehager og skoler som berøres

9 Øvrig avtale- og lovverk om medbestemmelse avtalt mellom partene forutsettes fulgt opp. Siden endring av skolestruktur medfører endringer i skyssbehov, bør også fylkeskommunen få anledning til å uttale seg i saken. Det finnes ikke lov- og forskriftsbestemte regler for hvor lang fristen for å uttale seg skal være i saker om skolestruktur. Den enkelte som skal uttale seg må imidlertid få tilstrekkelig tid til å forberede sin uttalelse. Kommunene anbefales å benytte to måneders høringsfrist. Allmennhetens innsyn i offentlige dokumenter er viktige forutsetninger for at en sak skal bli tilstrekkelig opplyst. Innsyn legger til rette for samfunnsdebatt om saker som er viktige for innbyggerne. Retten til innsyn virker også kontrollerende på forvaltningen og bidrar til å sikre tilliten til uhildede avgjørelser. Det følger av offentlighetsloven 3 at kommunens saksdokumenter er åpne for innsyn. Et eventuelt unntak fra retten til innsyn må kunne hjemles etter særskilte unntaksregler i lov. Innsynsretten gjelder for alle, altså ikke bare dem som kunne ha vært regnet som parter eller andre som skal uttale seg. Vurdering: Barnehage- og skolesektoren i Lillehammer kommune står ved et veiskille. Eldre bygningsmasse med stort renoveringsbehov og nye krav om kvalitet i tjenestene krever endringer i strukturen. Det er rådmannens vurdering at kommunen bør benytte denne anledningen til å stake ut en ny kurs for sektoren der vi setter oss som mål at alle våre barn skal ha gode, moderne og funksjonelle barnehage- og skolebygg som innbyr til trivsel, aktivitet, glede og læring. Pedagogisk innhold og fysisk utforming må gå hånd i hånd når vi nå skal utforme framtidens barnehage- og skolestruktur i Lillehammer. I denne saken inviteres kommunestyret derfor til å ta stilling til både nedleggelser og nybygg. Det er argumenter som taler for både det ene og det andre i hver enkelt sak. Rådmannen har valgt å sortere disse argumentene under fem overskrifter; pedagogiske hensyn, kapasitetshensyn, økonomiske hensyn, hensyn til bygdesamfunnene og hensyn til eiendomsforvaltning. Pedagogiske hensyn og hensyn til kvalitet på tjenestene Den viktigste ressursen i barnehagene og i skolene er personalet som jobber der. Den desidert største andelen av områdenes driftsbudsjetter er lønnsutgifter, og det er i relasjonen mellom barn og voksen kvaliteten på tjenesten bestemmes. En kvalitativ god barnehage og skole er derfor basert på individene som er tilsatt i sektoren. Strukturelle endringer vil aldri kunne rokke på dette enkle faktum, men det er likevel rådmannens vurdering at også strukturelle faktorer spiller inn når kvaliteten skal vurderes. Det er tidligere referert til at ulike miljøer anbefaler barnehager med over 60 barn og barneskoler med over 420 elever. Hovedbegrunnelsen for at dette gir gode læringsmiljøer, er at fagmiljøene står sterkere i større enheter. Lærerne både i barnehagen og skolen, trenger et miljø rundt seg til å drøfte praksis og videreutvikle sin metodikk. Både barnehagene og skolene har endret sterkt karakter de senere årene. Det er en mye tydeligere forventning om at enhetene skal være i faglig utvikling og levere gode resultater i form av høy trivsel, gode læringsresultater og økt gjennomføringsgrad i videregående opplæring. Dette er en viktig del av samfunnsoppdraget for barnehagen og skolen. Resultatene fra Lillehammer-skolen viser at elevene i de store skolene har bedre læringsresultater enn elevene i de små skolene. Det psykososiale miljøet ved skolene er like godt uavhengig av skolestørrelse.

10 Fra høsten 2015 er det innført nasjonale krav til at lærere må ha faglig fordypning i norsk, engelsk og matematikk for å undervise i fagene. Rådmannen mener forskriftsendringen vil kreve en omlegging fra generalistlærere til mer spesialiserte faglærere i Lillehammer-skolen. For å møte dette må grunnskolen etablere større og sterkere fagmiljøer blant de ansatte. Lillehammer kommune har mange dyktige lærere, men mange av disse lærerne mangler formell kompetanse i fagene de underviser i. Dette er en utfordring vi må møte gjennom å tilby lærere videreutdanning, men samtidig er det rådmannens vurdering at det på de minste skolene vil være svært vanskelig å møte disse kravene. De små skolene vil ikke i samme grad som de store skolene ha mulighet til å benytte seg av faglærere, og vil derfor måtte videreutdanne en og samme lærer innen flere fagområder. Dette er både tids- og kostnadskrevende. I et slikt perspektiv er det altså rimelig å anta at de små skolene vil ha utfordringer med å møte kvalifikasjonskravene i fagene norsk, matematikk og engelsk i lang tid fremover. De små skolens store fortrinn er små elevgrupper og gjennom det stor lærertetthet. Lærerne som underviser en elevgruppe på under ti elever har rimeligvis mer tid til hver elev enn en lærer som underviser en gruppe på nærmere tretti. Skolene vurderer selv at dette er en viktig kvalitet ved grendeskolene. I Lillehammer har vi ingen barneskoler med 420 elever. Skolene som vi definerer som store har rundt 350 elever. Disse skolene har over tid gjennomsnittlig bedre læringsresultater enn de små skolene. Rådmannens vurdering er at pedagogiske hensyn tilsier at skolene i Lillehammer burde være færre og større for å skape enda bedre læringsmiljø for flere av elevene. Gjennom nedleggelse av Ekrom, Kringsjå, Saksheim og Buvollen skoler, er det rådmannens vurdering at elevene ved alle disse skolene, samt elevene ved Jørstadmoen og Vingrom skoler, vil oppleve et forbedret læringsmiljø. Kapasitetshensyn Det er to skoler i Lillehammer som har utfordring knyttet til underkapasitet; Hammartun og Kringsjå. Dette er utfordringer som vil vedvare eller forsterkes i årene som kommer. Det er rådmannens vurdering at disse utfordringene løses best ved å bygge en ny skole i Nordre Ål med kapasitet til tre klasser på hvert trinn, samt forskriftsfesting av skolekretsgrenser som tar hensyn til skolenes kapasitet på hvert årstrinn for skolestartere. Barnetrinnet på Hammartun skole og den nye skolen i Nordre Ål skal til sammen dekke behovet i sentrum og i nordre bydel. Skolene vil ha en samlet kapasitet til å ta imot i om lag 1000 elever, og dette vil være tilstrekkelig de nærmeste 15 årene. Det er i dag om lag 800 elever på Kringsjå skole, Ekrom skole og barnetrinnet på Hammartun skole. En ny skole vil ved oppstart ha ca 500 elever. Fem skoler har utfordringer knyttet til overkapasitet. Overkapasitet er en utfordring både av hensyn til læringsmiljø og økonomisk effektivitet. Disse skolene er Jørstadmoen, Ekrom, Buvollen, Saksheim og Vingrom. Det er rådmannens vurdering at disse utfordringene møtes best ved nedleggelse av Ekrom, Buvollen og Saksheim skoler, og at dette også vil styrke læringsmiljøet og gi en mer effektiv økonomisk drift ved Vingrom og Jørstadmoen skoler. Rådmannen vurderer at nedleggelse av Ekrom skole er en forutsetning for etablering av en ny skole i Nordre Ål med kapasitet til tre klasser på hvert årstrinn. For barnehagene er det knyttet utfordringer til liten kapasitet sør-vest i kommunen, og utfordringer knyttet til overkapasitet ved de kommunale barnehagene andre steder i

11 kommunen. Dersom Saksheim naturbarnehage ble nedlagt ville disse barna kunne få plass i andre barnehager i sentrum, men det er rådmannens vurdering at dette ville ha så mange andre negative konsekvenser knyttet til transport og merbelastning på familiene, at barnehagen bør bestå. Økonomiske hensyn Lillehammer kommune har en presset økonomi, og barnehagene og skolene må driftes effektivt. For å møte dette kravet må de kommunale barnehagene utnytte sin kapasitet fullt ut. Utredningen viser at de barnehagene som har størst utfordringer med å oppfylle dette kravet er Jørstadmoen og Skårsetlia. Etter rådmannens vurdering er det to måter å møte denne utfordringen på. Enten må barnehageplasser legges ned, eller så må barnehagen sikres større tilgang på barn. Jørstadmoen barnehage er en forholdsvis stor barnehage med funksjonelle lokaler. Rådmannen vurder det som uhensiktsmessig å stenge deler av barnehagen av kvalitative hensyn. Buvollen barnehage har full kapasitetsutnyttelse, men utilfredsstillende lokaler. Å rehabilitere barnehagen vurderes som uaktuelt da dette vil være like, om ikke mer, kostnadskrevende som å bygge nytt. Barnehagen har nitten barn, og det er kapasitet til å huse disse barna i Jørstadmoen og Lundgaardsløkka barnehager. Skårsetlia naturbarnehage er en liten barnehage med 28 barn. Barnehagen har betydelige behov for rehabilitering. Det er planlagt ny bebyggelse i området rundt barnehagen. Det er altså rimelig å anta at barnehagen på forholdsvis kort sikt vil kunne øke barnetallet, og at det på sikt vil være behov for en større barnehage i området. Rådmannens vurdering er derfor at det er uhensiktsmessig å rehabilitere barnehagen. Det er mer kostnadseffektivt å drifte en stor enn en liten skole. Netto driftskostnader per elev på Saksheim skole er om lag dobbelt så høye som på Søre Ål skole, og på Ekrom og Buvollen skoler ligger de om lag 60 prosent over. De små skolene har absolutt en verdi, men i et økonomisk perspektiv er det rådmannens klare vurdering at dette er en urimelig ressursprioritering. Dersom Buvollen og Saksheim skoler nedlegges er det kapasitet til å ta imot disse elevene på henholdsvis Jørstadmoen og Vingrom skoler. For begge skolene vil en økning i elevtallet gi en mer effektiv drift ved at klassene får flere elever. Rådmannens vurdering er at denne effektiviseringen først og fremst vil komme elevene til gode ved at det blir flere lærere tilgjengelige for elevene i undervisningen, ved at flere lærere vil være kvalifisert for undervisning i norsk, matematikk og engelsk og ved at lærerne får et styrket fagmiljø på skolen. Den økonomiske gevinsten hentes ikke ut gjennom redusert antall lærere, men gjennom mindre administrasjon og mindre kostnader knyttet til bygg, energi og IKT. Budsjettmodellen for skolene er bygget opp med en stykkprisfinansiering per elev, slik at ved en nedleggelse vil lærerressursene følge med eleven over til den nye skolen. For TO-grunnskole vil nedleggelse av Saksheim og Buvollen skole gi en årlig innsparing på ca. 5,3 millioner kroner i all overskuelig fremtid. Dette er synliggjort i tabellen under. I kolonnen for administrasjon ligger lønnskostnader til rektor, sekretær, SFO-leder, et småskoletillegg til de fådelte skolene, samt en grunnressurs som kommer alle skoler til gode. I dette regnskapet ligger ikke innsparingen for byggservice knyttet til renholds- og vaktmestertjenester. Dette beløper seg til 1,1 millioner kroner årlig, og vil være en tilsvarende fast årlig innsparing dersom kommunen selger eller leier ut eiendommene.

12 Husleie Adm. Energi IKT Skyss Total Buvollen skole Saksheim skole Total Det er ingen skole som har kapasitet til å ta imot elevene fra Ekrom skole dersom denne legges ned. Kringsjå skole må innen kort tid totalrenoveres. En ny skole i Nordre Ål lokalisert på tomta til Kringsjå skole, vil ha en investeringskostnad på om lag 210 millioner kroner. Husleie beregnes til 8,5 prosent av investeringskostnad. Den vil i tilfelle fall beløpe seg til 17,85 millioner kroner. Det er knyttet stor usikkerhet rundt de øvrige driftskostnadene ved den nye skolen, men rådmannen vil anslå at disse vil overstige kostnadene Kringsjå har i dag og ligge lavere enn de totale kostandene på Ekrom og Kringsjå skoler. Tabellen under viser hva som frigjøres av driftsutgifter ved en nedleggelse av Kringsjå og Ekrom skole hvis en opprettholder dagens lærertetthet. Husleie Adm. Energi IKT Skyss Total Ekrom skole Kringsjå skole Investeringskostnadene er kommentert i rådmannens forslag til budsjett. Hensyn til bygdesamfunnene I denne saken foreslås nedleggelse av Buvollen barnehage, Buvollen skole, Skårsetlia barnehage og Ekrom og Saksheim skoler. Det er rådmannens vurdering at alle disse forslagene vil bli møtt med sterk motstand fra brukerne av disse enhetene, men også fra de innbyggerne i Rudsbygd og Saksheim som ikke i dag har barn i barnehage eller skole. Hardest rammet blir innbyggerne i Rudsbygd. Området har over flere år hatt en befolkningsnedgang. Skolen og barnehagen er de eneste samfunnsinstitusjonene i bygda, og innbyggerne vil i så måte miste en viktig samlingsplass i tillegg til barnehagen og skolen sin. Det vil også være en merbelastning for de foresatte når de skal følge barna til og fra barnehagen, og når de skal følge opp barna i skolen. Det er etter rådmannens vurdering vanskelig å si om en nedleggelse vil forsterke befolkningsnedgangen i området. Også i Saksumsdalen mister innbyggerne en viktig samfunnsinstitusjon dersom skolen legges ned. Det vil også være en merbelastning for foreldre når de skal følge opp barna i skolen på Vingrom. Saksumsdalen har over flere år hatt en befolkningsnedgang. Det er etter rådmannens vurdering vanskelig å si om en nedleggelse vil forsterke befolkningsnedgangen i området ytterligere. Rådmannen anbefaler at barnehagen i Saksumsdalen består. Skolen og

13 barnehagen deler lokaler med samfunnshuset, og gjennom at barnehagen ikke legges ned bevares en viktig samfunnsinstitusjon i bygda. Etter rådmannens vurdering vil en nedleggelse av Ekrom skole og Skårsetlia barnehager ha mindre praktisk betydning for innbyggerne i området. Både barnehagebarna og skoleelevene vil få tilbud om plass i nærliggende barnehager og skole, og verken barnehagen eller skolen har fungert som en viktig samfunnsinstitusjon på samme måte som i Saksumsdalen og Rudsbygd. Videre bruk av eiendommene Dersom kommunestyret vedtar nedleggelse av barnehager og skoler vil dette frigjøre eiendommer som Lillehammer kommune fortsatt har eierskap til. På generell basis ser rådmannen tre ulike alternativer til håndtering av denne situasjonen. For det første kan eiendommene selges på det åpne markedet. For det andre kan kommunen leie ut eiendommen på langtidskontrakter. I et slikt tilfelle kan Lillehammer kommune legge inn klausuler for hva eiendommene kan, og ikke kan, benyttes til. For det tredje kan Lillehammer kommune velge å benytte eiendommene til andre formål altså å overdra leiekontraktene til andre tjenesteområder. Rådmannen er ikke på dette tidspunktet beredt til å vurdere hva som vil være mest hensiktsmessig videre bruk. Noen av eiendommene vil kunne omsettes i det åpne markedet og i så måte kunne redusere behovet for låneopptak ved nybygg, men det er også flere tjenesteområder som kan tenke seg å ha behov for disse arealene i fremtiden. Det bør også vurderes om grunnskolen selv kan disponere deler av arealene til forsterket undervisningstilbud for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av spesialundervisningen som gis på skolene i dag. Det kan være et alternativ å bygge om Ekrom skole til en seksavdelingsbarnehage.rådmannen vil komme tilbake videre bruk av eiendommene i en eventuell sak om nedleggelse. Hensyn til de ansatte Alle ansatte ved barnehagene og skolene som forslås nedlagt i denne saken er tilsatt i Lillehammer kommune. Det er rådmannens vurdering at alle effektiviseringsgevinster kan realiseres uten oppsigelser. Tjenesteområdene barnehage og skole har mange ansatte, og overtallighet skal håndteres ved naturlig avgang. Barnehagelærerne og assistentene ved Buvollen barnehage vil overføres til stillinger i andre kommunale barnehager, primært Jørstadmoen barnehage. Barnehagelærerne og assistentene ved Skårsetlia barnehage vil overføres til den nye barnehagen i Nordre Ål. Lærere og personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen ved Buvollen og Saksheim skoler overføres til stillinger ved henholdsvis Jørstadmoen og Vingrom skoler. Tilsvarende vil lærere og personale som ikke er tilsatt i undervisningsstilling og som skal hjelpe til i opplæringen ved Kringsjå og Ekrom skoler overføres til stillinger ved den nye skolen i Nordre Ål. Rektorene, inspektørene, SFO-lederne og styrerne ved de berørte barnehagene og skolene skal tilbys tilsvarende stillinger i Lillehammer kommune. Dette kan være samme stilling på

14 en annen skole eller barnehage dersom en slik stilling står ubesatt, eller det kan være en tilsvarende lederjobb ved en annen enhet i kommunen. Den enkelte ansatte vil ivaretas gjennom gode prosesser i henhold til hovedavtalen og Lillehammer kommunes personalreglement. Om høring Dersom kommunestyret gjennom vedtak i denne saken ber rådmannen om å legge frem en eller flere saker om skolenedleggelse, skal disse ut på høring. Rådmannens vurdering er at eventuelle barnehagenedleggelser også bør sendes på høring. Det foreslås to måneders høringsfrist. En høring bør ha som mål å sikre en bred og demokratisk prosess. Derfor er det rådmannens vurdering at høringsinstansene bør være skolenes samarbeidsutvalg, elevråd, fagorganisasjoner og foreldrenes arbeidsutvalg. For barnehagene bør høringsinstansene være samarbeidsutvalgene, foreldrerådene og fagorganisasjonene. I tillegg bør høringsdokumentene sendes til kommunalt foreldreutvalg for grunnskolen, grendeutvalg og andre aktører som har brukerinteresser i barnehage- og skolebyggene. Sakene kan tidligst legges frem for kommunestyret i februar Konklusjon: I denne saken inviterer rådmannen kommunestyret til å legge en strategi for fremtidig barnehage- og skolestruktur. På bakgrunn av hensyn knyttet spesielt til kvalitet i tjenestene, økonomiske hensyn og hensyn av samfunnsmessig karakter, anbefales at rådmannen legger frem egne saker om nedleggelse av Buvollen barnehage, Buvollen skole, Saksheim skole med virkning fra , samt Ekrom skole med virkning fra og Skårsetlia barnehage med virkning fra Videre anbefales at rådmannen bes igangsette prosjektering av en ny skole i Nordre Ål, primært på tomta til Kringsjå skole, med ferdigstillelse , samt byggetrinn to av Jørstadmoen skole og en ny seks-avdelings barnehage i Nordre Ål med ferdigstillelse I tilknytning til endring av skolestruktur anbefales at kommunestyret ber rådmannen legge frem en ny forskrift om skolekretsgrenser for Lillehammer kommune før sommeren Rådmannen legger saken fram med slikt forslag til 1. Strategi for fremtidens barnehage- og skolestruktur i Lillehammer slik den fremgår av vedlegg til saken vedtas 2. Rådmannen bes igangsette prosjektering av en ny tre-parallellers skole i Nordre Ål, primært på tomta til Kringsjå skole, med målsetting om ferdigstillelse Samtidig bes rådmannen legge frem en sak om nedleggelse av Ekrom og Kringsjå skoler med virkning fra Videre bes rådmannen legge frem en plan for videre bruk av lokalene som i dag benyttes av Ekrom og Kringsjå skoler. 3. Rådmannen bes igangsette prosjektering av byggetrinn to av Jørstadmoen skole til en fullverdig to-parallellers skole med målsetting om ferdigstillelse Rådmannen bes igangsette prosjektering av en ny seks-avdelings barnehage i Nordre Ål med målsetting om ferdigstillelse

15 5. Rådmannen bes legge frem en sak om nedleggelse av Buvollen barnehage med virkning fra Videre bes rådmannen legge frem en plan for videre bruk av lokalene som i dag benyttes av Buvollen barnehage. 6. Rådmannen bes legge frem en sak om nedleggelse av Skårsetlia naturbarnehage med virkning fra Videre bes rådmannen legge frem en plan for videre bruk av lokalene som i dag benyttes av Skårsetlia naturbarnehage. 7. Rådmannen bes legge frem en sak om nedleggelse av Buvollen skole med virkning fra Videre bes rådmannen legge frem en plan for videre bruk av lokalene som i dag benyttes av Buvollen skole. 8. Rådmannen bes legge frem sak om nedleggelse av Saksheim skole med virkning fra Videre bes rådmannen legge frem en plan for videre bruk av lokalene som i dag benyttes av Saksheim skole. 9. Rådmannen bes legge frem en ny forskrift om skolekretsgrenser for Lillehammer kommune I N N S T I L L I N G / V E D T A K : Lillehammer, Tord Buer Olsen Rådmann Terje Næss Sektorsjef.