Høringsuttalelse - NOU 2018:5 Kapital i omstillingens tid

Transkript

1 Nærings- og fiskeridepartementet Postboks 8090 Dep 0032 Oslo 30. juni 2018 Deres ref: 18/ Høringsuttalelse - NOU 2018:5 Kapital i omstillingens tid Innovasjon Norge viser til Nærings- og fiskeridepartementets brev av 2. mars 2018 om høring NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid Næringslivets tilgang til kapital, og avgir her sine merknader. Innovasjon Norges hovedsynspunkter Innovasjon Norge deler utvalgets overordnede vurdering om at det norske kapitalmarkedet i hovedsak fungerer godt. Samtidig erfarer Innovasjon Norge utfordringer i tilknytning til små og mellomstore bedrifters kapitaltilgang, spesielt i etablerings- og vekstfaser. Også blant mer etablerte selskaper kan tilgangen til risikokapital være krevende, spesielt i tilknytning til prosjekter i umodne næringer, prosjekter med høy risiko eller ved større omstillingsprosjekter. Det offentlige engasjementet i egenkapitalmarkedet må ha til formål å mobilisere privat kapital. Forutsigbarhet og stabilitet over tid er avgjørende for å lykkes med dette. Innovasjon Norge mener utredningen gir et godt utgangspunkt for en diskusjon om ambisjonen ved og innretningen av statens engasjement i egenkapitalmarkedet. Innovasjon Norge støtter forslaget om et nytt fond-i-fond-venturemandat for å stimulere til oppbyggingen av norske investeringsmiljøer og å stimulere til økt tilgang av privat kapital. Såkornfondene bør gis nasjonale og fleksible mandat og det bør legges til rette for jevnere kapitaltilgang. Innovasjon Norge støtter utvalgets anbefaling om en overordnet gjennomgang av virkemiddelapparatet. Virkemidler bør i tilknytning til dette sees i sammenheng. 1. Innledning Innovasjon Norges formål er å være statens og fylkeskommunenes virkemiddel for å realisere verdiskapende næringsutvikling i hele landet. Innovasjon Norges hovedmål er å utløse bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling, og utløse regionenes næringsmessige muligheter. Oppdrag til Innovasjon Norge skal bidra til delmålene: flere gode grundere, flere vekstkraftige bedrifter og flere innovative næringsmiljøer over hele landet. Innovasjon Norge har en nasjonal overbygging og kontorer i alle regioner og de viktigste internasjonale markeder for norsk næringsliv. Innovasjon Norges tjenester består i rådgivning, kompetansetjenester, nettverk og klynger, profilering og finansieringstjenester. De finansielle virkemidlene i Innovasjon Norges portefølje inkluderer blant annet: tilskudd, pre-såkornmidler, såkornfond, Innovasjons-/risikolån, garantier og lavrisikolån. Finansielle virkemidler fra Innovasjon Norge er utformet for å supplere kapitalmarkedet ved å adressere markedssvikt. 1

2 Finansiering fra Innovasjon Norge utløser privat kapital gjennom å redusere og dele risiko. Med få unntak krever Innovasjon Norges ordninger samfinansiering i form av egenkapital eller annen finansiering enten på bedriftsnivå eller på aktørnivå. Innovasjon Norges ulike oppdrag gir god innsikt i funksjonsmåten av kapitalmarkedet i de faser hvor Innovasjon Norge har sitt virke. Et velfungerende kapitalmarked er avgjørende for omstilling og utvikling av næringslivet. Utvalgets mandat var å undersøke om det norske kapitalmarkedet fungerer godt, slik at forventet lønnsomme virksomheter og prosjekter i Norge har tilgang til finansiering. Utvalget skulle særlig vurdere om det er en effektiv kobling mellom gründere og bedrifter som søker finansiering og kapitaleiere som søker investeringsmuligheter samt foreslå tiltak for å bidra til en mer effektiv kobling. Utvalgets mandat var bredt og krevende. Innovasjon Norges vurdering er at utvalget har gjort et grundig arbeid. Utvalgets rapport gir en verdifull oversikt over tidligere utførte analyser, setter disse i sammenheng og supplerer med ytterligere informasjon. Innovasjon Norge anser utvalgets utredning som et godt utgangspunkt for en diskusjon om hvilke ambisjoner et Norge i omstilling skal ha for kapitalmarkedet og hvordan man står rustet til å nå disse ambisjonene. Som utvalget, ser også Innovasjon Norge utfordringer i kapitalmarkedet, og vil i dette høringssvaret fokusere på sentrale elementer som underbygger eller supplerer utvalgets analyser og konklusjoner. Innovasjon Norge vil i høringssvaret fokusere på egenkapital- og fremmedkapitalmarkedet samt offentlige virkemidler, men kommenterer ikke offentlig eierskap eller skattesystemets innvirkning på kapitaltilgangen. 2. Innspill og betraktninger fra Innovasjon Norge Utvalget finner at det norske kapitalmarkedet i hovedsak ser ut til å fungere godt, men utvalget ser likevel potensial for forbedring på flere områder. Innovasjon Norge deler langt på vei utvalgets analyser og vurderinger, og er enig i utvalgets overordnede vurdering om at det norske kapitalmarkedet i hovedsak fungerer godt. Etablering av nye selskaper med potensial for vekst og vekst i eksisterende bedrifter krever et velfungerende kapitalmarked i alle faser av bedrifters livsløp. Innovasjon Norge erfarer forskjellige utfordringer og imperfeksjoner. Dette gjelder spesielt i forbindelse med SMB-gapet 1, hvor utfordringer med asymmetrisk informasjon og ikke tilfredsstillende pantesikkerheter er til hinder for et effektivt kapitalmarked og lønnsom næringsutvikling. Innovasjon Norge erfarer at mangel på risikovillig og kompetent langsiktig kapital kan være betydelige barrierer mot at oppstartsbedrifter og små og mellomstore bedrifter i vekst skal kunne lykkes med sine satsninger. Innovasjon Norge opplever at det generelt er god kapitaltilgang til etablert, lønnsomt næringsliv. Men også blant mer etablerte selskaper erfares tilgangen til risikokapital tidvis krevende, spesielt i vekstfaser. Innovasjon Norge erfarer at bedrifter og kapitaltilbydere søker risikodeling og -avlastning, spesielt i tilknytning til prosjekter i umodne næringer, prosjekter med høy risiko, eksempelvis i tilknytning til komplekse innovasjonsprosjekter med lang tidshorisont, samt ved større omstillingsprosjekter. 2.1 Fremmedkapitalmarkedet Utvalget viser til at banker i Norge, både norske og utenlandsregistrerte, siden 2010 har redusert kredittilgangen for små og unge bedrifter relativt til mer etablerte bedrifter. Analyser i Bedriftsbankboka 2 finner indikasjoner på at kredittilgangen til små og unge selskaper, og selskaper som ikke er eiendomsselskaper, har blitt redusert etter finanskrisen. Analysen finner en fallende andel av nye lån til de yngste selskapene og en fallende andel av nye lån til de minste selskapene (som vist ved figurene nedenfor). 1 OECD (2006) The SME Financing Gap: Theory and Evidence. 2 SNF-rapport nr. 06/17 Det norske bedriftsmarkedet en beskrivende analyse av bankmarkedet for norske bedriftskunder. O.R. Hetland, A. Mjøs og L. Zhang 2

3 Figur 1 Kilde: SFN-rapport nr. 06/17 Innovasjon Norge anser informasjonsasymmetrier mellom etterspørsels- og tilbudssiden som en hovedårsak til suboptimal kredittilgang for antatt lønnsomme små- og mellomstore bedrifter. Digitalisering og sentralisering i bankene vil ventelig redusere bedriftenes nærhet til kredittbeslutninger. I takt med at en rekke banker sentraliseres vil de ikke kjenne selskapene like godt som tidligere. Dette kan føre til en økt rolle for regionale og lokale banker. Samtidig vil nye teknologiske løsninger bidra til å styrke bankenes informasjonstilgang og styrke beslutningsgrunnlaget for kredittbeslutninger. Innovasjon Norge erfarer at mange av bedriftene som henvender seg til Innovasjon Norge om lånefinansiering besitter svake pantesikkerheter. Selv bedrifter med god betjeningsevne kan møte begrensninger i sine muligheter til å oppnå tilstrekkelig lånefinansiering fra kommersielle banker av denne grunn. Samtidig anser Innovasjon Norge det sannsynlig at stadig flere bedrifter vil ha utfordringer med å stille betryggende sikkerheter i takt med overgangen fra en ressursøkonomi til en kunnskapsøkonomi, hvor en stadig større andel av bedriftspopulasjonen er kunnskapsbedrifter med betydelig aktiva i form av immaterielle eiendeler eller humankapital. Denne type aktiva i selskapenes balanser er normalt i banksammenheng ansett å ha lav panteverdi. Innovasjon Norge erfarer at risikoviljen blant bankene varierer, men at risikoviljen generelt sett er begrenset. Bedriftsbankboka 3 finner at sparebanker skiller seg fra forretningsbanker ved at de aksepterer høyere gjeldsgrad og tar høyere risiko. Begrenset risikokapasitet tydeliggjør statens rolle: å være et supplement til det kommersielle markedet med risikovilje og -evne for realisering av antatt lønnsom næringsutvikling. Utvalget har i sin gjennomgang av virkemiddelapparatet gjennomgått offentlige låne- og garantiordninger. Utvalgets beskrivelse er ikke uttømmende og Innovasjon Norge ser det hensiktsmessig å supplere utvalgets beskrivelse der ny og relevant informasjon kan tilføre utredningen verdi. Innovasjon Norge opplever varierende etterspørsel etter Innovasjons-/risikolån over tid, men økte sitt engasjement betydelig i 2017 i kraft av en garantiavtale med Det europeiske investeringsfondet (EIF). Avtalen gjorde at Innovasjon Norge kunne øke sitt utlån fra omkring 1 mrd. kroner i 2016 til 1,5 mrd. kroner i Etterspørselen etter risiko- /innovasjonslån blant norske små og mellomstore bedrifter oppleves således som høy. Innovasjon Norge anser risiko-/innovasjonslån som et effektivt supplement til kommersielle tilbud i kapitalmarkedet. Disse lånene er vel egnet til å utløse både egen- og fremmedkapital gjennom egenskaper som et «mezzanineinstrument». Innovasjonslån og garantier viser meget gode resultater sammenlignet med andre offentlige virkemidler. Dette fremkommer blant annet i SSBs effektmålinger som finner at årlig mervekst i verdiskaping ligger på over 10 prosentpoeng høyere enn en kontrollgruppe og bidrar betydelig til produktivitetsvekst (4-5 prosentpoeng). Utvalget viser til at norske myndigheter, med bakgrunn i den norske konjunktursituasjonen, har valgt å sette høyere krav til kapitaldekning enn i våre naboland. Utvalget anbefaler at utformingen av norsk regulering bør, i tillegg til å vektlegge finansiell stabilitet, så langt som mulig ta hensyn til norske bankers konkurranseevne i lokale markeder. Utvalget fremhever at avvik i reguleringer fra praksis i EØS-området bør begrunnes særlig. Sammensetningen av 3 SNF-rapport nr. 06/17 Det norske bedriftsmarkedet en beskrivende analyse av bankmarkedet for norske bedriftskunder. O.R. Hetland, A. Mjøs og L. Zhang 3

4 bankmarkedet og andelen utenlandskregulerte banker kan være svært viktig for stabiliteten i kapitaltilgangen for norsk næringsliv. Utenlandsk eide banker utgjør en stor andel av bankmarkedet i Norge. Dette kan medføre at kredittilgangen er mer sårbar for makroøkonomiske svingninger utenfor landets grenser. Et regionalt utbygget statlig finansieringstilbud tjener derfor som en beredskap mot kriser. Innovasjon Norges rolle som beredskapsbank kom tydelig fram under finanskrisen 4. Innovasjon Norge har siden januar 2017 pilotert et nytt porteføljegarantiinstrument i samarbeid med Det europeiske investeringsfondet (EIF) Innovasjon Norges Vekstgarantiordning. Gjennom Vekstgarantiordningen tilbyr Innovasjon Norge garantier til samarbeidende kommersielle banker. Målgruppen er kredittverdige innovative og raskt voksende bedrifter som mangler tilstrekkelige pantesikkerheter for finansiering. Det er bankene selv som velger hvilke engasjementer man søker å melde inn under ordningen. Finansiering støttet med Vekstgaranti kan anvendes både til investeringslån og driftskreditter. Mer enn 65 prosent av volumet under Vekstgaranti er så langt anvendt til å risikoavlaste driftskreditter, hvilket Innovasjon Norge får tilbakemeldinger både fra banker og bedrifter om at er den største utfordringen. Instrumentet kan også kombineres med finansiering fra virkemiddelapparatet og de foreløpige resultatene tyder på at man med ordningen evner å styrke samspillet mellom banknæringen, virkemiddelapparatet og private investorer, og således også utløser ytterligere privat kapital. 2.2 Det norske egenkapitalmarkedet og vurderinger av tilgangen til venturekapital Næringslivets tilgang til egenkapital er avgjørende for å opprettholde vekst, sysselsetting og nyskaping. Utvalget slår fast at effektive reguleringer, stabile, konkurransedyktige rammevilkår, og et fungerende finansielt system over tid er den beste garantien for at norske bedrifter får tilgang til nødvendig egenkapital. Utvalget vurderer at det norske egenkapitalmarkedet på et overordnet plan er velfungerende. Innovasjon Norge støtter utvalgets vurdering om at det norske egenkapitalmarkedet på et overordnet plan er velfungerende samt utvalgets anbefalinger om å besørge effektive reguleringer og stabile, konkurransedyktige rammevilkår. En betydelig andel av norsk verdiskaping skjer i unoterte (ikke børsnoterte) selskaper. Dette omfatter de fleste små og mellomstore bedrifter og raskt voksende bedrifter. Investeringer i unoterte aksjer er, som utvalget påpeker, mer komplekse og ressurskrevende enn investeringer i noterte selskaper, og krever en mer spesialisert kompetanse. Norsk Venturekapitalforenings (NVCA) aktivitetsanalyse for , utarbeidet av Menon og PEREP Analytics våren 2017, viser at aktiviteten økte i buyout-segmentet og venturesegmentet, men slår også fast at tross at antallet selskaper som får finansiering fra venturefond økte i 2016, er man totalt sett på et lavere nivå enn årene Analysen viser videre at den fallende trenden i såkorninvesteringer fortsetter og nådde en historisk bunnotering i Trenden gjelder både for antall nyinvesteringer og i investert beløp. NVCAs aktivitetsanalyse for viser en fortsatt nedadgående trend i investeringsnivået i det norske venturemarkedet, med 544 mill. kroner investert og antallet investeringer det laveste på over ti år, med totalt 47 investeringer. Investeringer i såkornsegmentet tok seg ifølge analysen noe opp og er tilbake på nivået fra 2012 med 174 mill. kroner investert fra norske såkornfond. Innovasjon Norge erfarer svakheter i det norske egenkapitalmarkedet, og spesielt i de delene som er rettet mot tidlige faser og bedrifter med lange utviklingsløp. Innovasjon Norge erfarer at tilgangen til såkornkapital varierer sterkt over tid og i perioder nesten ikke er tilgjengelig for selskaper som ikke allerede er i eksisterende fonds porteføljer. Trenden med fallende investeringer i tidlig fase står som et paradoks til funnene i SEP-monitor-rapporten 7 fra 2017, hvor man finner at Norge ligger over det europeiske gjennomsnittlige antallet vekstbedrifter per innbygger. Undersøkelsen, som spesifikt ser på IKT-selskaper, viser at økningen i antall vekstselskaper i Norge ligger langt over 4 MENON-publikasjon nr8/2010: En statlig redningsbøye Innovasjon Norges rolle i kapitalmarkedet under finansuroen 5 -Activity-report-2016.pdf SEP MONITOR December 2017 Scaleup Norway 4

5 det europeiske gjennomsnittet med en 40 prosent vekst i antall vekstselskaper i 2016 nærmere det dobbelte av veksten i segmentet i andre europeiske land. Samtidig ligger Norge på 60 prosent av gjennomsnittet hva gjelder investeringer og analysen konkluderer med at manglende investert kapital gjør at Norge presterer dårligere enn våre nordiske naboland. Figur 2 -Scaleups and capital reiased in the Nordics. Kilde: SEP MONITOR 2017, s. 4 Som det fremkommer av figuren over viser SEP-rapporten at Norge med 40 prosent vekst i antallet vekstbedrifter ligger på nivå med andre nordiske land i Om man ser på investeringsnivået, så ligger man betydelig dårligere an, med kun halvparten så mye investert kapital som Finland og 40 prosent av kapitalen investert i Danmark. Sverige er i en særstilling. Figuren nedenfor viser at Norge ligger over det europeiske gjennomsnittet hva gjelder antall vekstbedrifter, men lavere hva gjelder prosentvis andel av BNP investert i disse selskapene. Norges høye BNP gjør at man vil vente et relativt lavere tall målt ved denne parameteren. Men sammenlignet med våre naboland er også tallet i absolutte kroner langt lavere tross at man er på linje med Finland i antall vekstselskaper. Figuren viser også at selv om Norge ligger over snittet i EU på antall vekstbedrifter per innbygger, men betydelig under våre nordiske naboer. Figur 3 Number of scaleups vs capital raised, Kilde: SEP MONITOR s. 5 SEP-analysen alene kan ikke anvendes til å konkludere hvordan segmentet av vekstselskaper i Norge ser ut. Til det er rapporten for smal ettersom man i analysen ikke vurderer det totale landskapet av vekstbedrifter, men kun ser på selskaper som har hentet mer enn 1 mill. dollar i egenkapital og ettersom datagrunnlaget er begrenset til IKTselskaper. Datasettet har også mangler. Det interessante er at analysen konkluderer med et uforløst potensial i segmentet og identifiserer kapitalmangel som den viktigste faktoren. NOU- 2018:5, supplert med Menons egenkapitalrapport, gir en god analyse av det overordnede bildet og nyanserer analysen om et overordnet velfungerende egenkapitalmarked ved flere anledninger. Eksempelvis finner utvalget at det ikke er dokumentert åpenbare «hull» i emisjonsmarkedet, men finner også at «egenkapitaltilgangen for mindre bedrifter med et kapitalbehov i størrelsesorden 20 millioner er utfordrende». Utvalget peker også på viktigheten av å få utviklet nye større vekstselskaper i lys av nedgangen i oljepris og behovet for en diversifisert økonomi. Utvalget 5

6 anerkjenner også utfordringer ved at mye av kapitalen er rettet mot eiendom og er sterkt konsentrert rundt et fåtalls næringer. Utfordringer med suboptimal allokering av kapital underbygges også av at utvalget slår fast at unge bedrifter med driftsunderskudd (såkalte J-kurvebredrifter), som ofte har en høy innovasjonsgrad, har en høyere sannsynlighet for å gjennomføre kapitalutvidelser, men at sannsynligheten for slike emisjoner er statistisk signifikant høyere innenfor næringene petroleum og industri og produksjon enn andre næringer. Utvalget vurderer at det er særlig krevende å ivareta den tidlige utviklingsfasen for potensielle vekstbedrifter. Dette gjelder spesielt bedrifter med lange og kapitalkrevende utviklingsløp før kommersialisering. Dette er selskaper hvor potensialet for innovasjon og verdiskapning er stort. Utvalget konkluderer at mange slike selskaper møter finansieringsutfordringer i det norske kapitalmarkedet. Innovasjon Norge mener det er av stor viktighet at ny politikk baseres på et godt faktagrunnlag og en god markedsforståelse. Utvalget peker selv på at empiriske analyser innenfor feltet hemmes av manglende data. Innovasjon Norge støtter utvalgets analyser, men mener at utredningen svekkes ved at man ikke i større detalj går inn i spesifikke segmenter, ulike utviklingsfaser og regionale forskjeller hvor det er identifisert utfordringer. Innovasjon Norge anser det naturlig at utvalget i begrenset omfang har kunnet gå tyngre inn i konklusjoner som nevnt ovenfor, i kraft av utvalgets krevende mandat og begrensede tidsmessige ressurser. Utvalget belyser at samfunnsøkonomisk suboptimale elementer i egenkapitalmarkedet kan være høyst reelle tross konklusjonen om at egenkapitalmarkedet på overordnet plan er velfungerende. Dette er et viktig poeng. Innovasjon Norge anbefaler mer inngående analyser der hvor utvalget har definert konkrete eller potensielle utfordringer i egenkapitalmarkedet. For å tiltrekke mer kapital til tidlige faser, er det en forutsetning at investorene skal kunne realisere sine verdier i annenhåndsmarkeder. Innovasjon Norge støtter utvalgets vurdering om at en kartlegging av strukturelle forhold i markedet for eierskifter i Norge og sammenlignbare land, med sikte på å utvikle en strategi som kan bidra til utviklingen av slike markeder, bør gjennomføres Ambisjoner for det norske egenkapitalmarkedet Det er begrenset aktivitet i tidligfasemarkedet og et begrenset antall private aktive eierfond i Norge i dag, tross forskjellige statlige initiativ siden Å utvikle et velfungerende marked og et mangfold av gode miljøer er viktig, men krevende. Nye initiativer vil måtte ha en innretning av langsiktig karakter. Innovasjon Norge anser forutsigbarhet og stabilitet avgjørende for suksess for eventuelle nye statlige initiativer i egenkapitalmarkedet. Europakommisjonen har i de senere år vært tydelig i ambisjonen for utviklingen av kapitalmarkedet i Europa, blant annet gjennom Kapitalmarkedsunionen 8, Junckers investeringsplan for Europa 9 og Start-Up Scale-Up-initiativet 10. Som ledd i å realisere ambisjonen lanserte Europakommisjonen i april 2018 et pan-europeisk venturekapital fond-ifond under det nye VentureEU-programmet, og man har økt omfanget av finansielle instrumenter i EUs rammeprogrammer for å stimulere markedet. Økt satsning og tydelige signaler fra Kommisjonen bidrar til å utløse betydelig privat kapital. Innovasjon Norge mener at man i Norge, som i EU og flere av våre naboland, bør enes om ambisjonen for det norske tidligfase egenkapitalmarkedet og innrette statens engasjement deretter. Utredningen gir et godt utgangspunkt for en slik diskusjon, men bør suppleres av mer inngående analyser som også omfatter strukturelle tiltak som gjennomføres i land det er naturlig for Norge å sammenligne seg med Strukturelle initiativer og statens engasjement i egenkapitalmarkedet Utvalget ytrer sin bekymring for at mangelfull kanalisering av privat risikokapital, få tidligfase-investeringsmiljøer, få fond-i-fond-investorer og et begrenset tilfang av aktive og kompetente private eiermiljøer, er begrensende faktorer i

7 utviklingen av norsk næringsliv. Disse begrensende faktorene er særlig viktige i lys av den omstillingen Norge og norsk næringsliv nå gjennomgår. Innovasjon Norge deler utvalgets bekymringer og støtter nye statlige initiativer som kan bidra til økt kanalisering av privat risikokapital og øke antallet og diversifiseringen av private eiermiljøer. Innovasjon Norge støtter utvalgets vurdering og mener nye strukturelle tiltak for å styrke og videreutvikle egenkapitalmarkedet i tidligfase er formålstjenlig. Utvalget påpeker viktige overordnede forhold rundt offentlige kapitalvirkemidler i denne sammenheng, herunder at: - Offentlige engasjementer må konsentreres om markedssvikt; - Statlige kapitalvirkemidler bør supplere, ikke erstatte det private kapitalmarkedet; - Statlige kapitalvirkemidler bør utformes slik at man bidrar til å stimulere det private markedet og utløse privat kapital; - Gjennom fond-i-fond-modeller stimulere etablering og utvikling av flere private investeringsmiljøer; - Forretningsmessig drift og verdiskapingsmål må være hovedregelen; - Utvalget ser det som positivt med profesjonelle investeringsmiljøer i de store byregionene, i tillegg til den kompetanse som er bygget opp i hovedstaden. Utvalgets anbefaling er å opprette et nytt, statlig finansiert venturekapitalmandat med fond-i-fond-struktur for å stimulere til oppbyggingen av norske investeringsmiljøer og å stimulere til økt tilfang av privat kapital. Innovasjon Norge støtter de ovennevnte forhold som utvalget trekker frem og forslaget om et nytt fond-ifond-venturekapitalmandat. Innovasjon Norge støtter at utvalgets i dets vurdering av at «Utformingen, forvaltingen og omfanget av dette må utredes nærmere, ut i fra de prinsipielle hensynene ovenfor, samt målet om å bidra til skalering av virksomheter med en risiko og mulighetsprofil som gjør at de har potensial til å bli viktige selskaper i den norske økonomien.» 11 Det europeiske investeringsfondet (EIF) har med nye og økte ambisjoner i EU fått en betydelig større rolle de senere år og opererer i dag med forskjellige mandater; herunder direkte investeringsmulighet i nye venturefond og også strukturelle initiativer på land- eller regionbasis for å bygge sterkere egenkapitalmarkeder. Også Norge, og norske investeringsmiljøer, har anledning til å inngå avtaler med EIF i kraft av norsk deltakelse i EUs rammeprogram for forskning og innovasjon Horisont De to første avtalene på egenkapitalsiden med EIF ble signert i juni 2018 da EIF investerte i SINTEF Venture V og Kjeller Horisont. EIF bidrar også med kapital og kompetanse i nye strukturelle satsninger på nasjonalt eller regionalt plan, eksempelvis i Sverige. Gjennom Swedish Venture Initiative (SVI) ko-investerer EIF med statlige investeringsfond. Et vesentlig mål i initiativet er å etablere nye investeringsmiljøer. SVI har en forvaltningskapital på SEK 582 mill. og forventes å utløse tilsvarende privat kapital. Dette styrker effekten av allerede betydelige satsninger i Sverige, som eksempelvis med Saminvest, som har en forvaltningskapital på om lag 5 mrd. svenske kroner. I Nederland iverksetter man nå det tredje ventureinitiativet på seks år. Dutch Venture Initiative (DVI I) var et ventureinitiativ på 150 mill. euro som ble lansert i Initiativet var et vellykket samarbeid mellom EIF, ett statlig og ett regionalt investeringsfond. DVI II ble lansert i 2016, hvor man også åpnet for institusjonelle investorer. Åpningen for institusjonelle investorer i et strukturelt initiativ med gode resultater gjorde at man doblet investeringskapital i DVI II til 300 mill. euro. Nederland initierer nå et tredje initiativ DVI III. Utvalget peker på at institusjonell kapital i Norge, som pensjonskapital, i liten grad har blitt plassert i egenkapitalmarkedet, og særlig i unoterte selskaper. Innovasjon Norge mener at nye strukturelle initiativer må søke å engasjere institusjonelle investorer, som pensjonskapital, til økt engasjement i tidligfase. 11 NOU 2018:5 Kapital i omstillingens tid, s

8 For å lykkes med nye strukturelle initiativer, mener Innovasjon Norge det er avgjørende å etablere langsiktige og godt innrettede initiativer, som: o gir forutsigbarhet over tid; o har kritisk masse og gode og fleksible rammebetingelser; o besørger jevn kapitaltilgang til investeringsmiljøer; o understøtter tilveksten av nye investeringsmiljøer; o ivaretar habilitetsproblematikk; og o legger til rette for å utløse privat kapital, både fra institusjonelle- og internasjonale kilder over tid. Innovasjon Norge mener det er viktig å videreføre den direkte investeringsmuligheten som staten har gjennom dagens virkemiddelapparat. Dette skyldes to forhold: For det første er det betydelig samfinansiering mellom eksisterende forvaltningsmiljøer og Investinor, spesielt i såkornfasen. For det andre vil det ta flere år å bygge effektive nye fond-i-fond-strukturer og en tilstrekkelig bredde av godt kapitaliserte og kompetente investeringsmiljøer. Ettersom Norge, som en liten og åpen økonomi, kan være sårbar for konjunkturelle sjokk, anbefaler Innovasjon Norge at staten opprettholder strukturer som kan være effektive ved eventuelle nedgangskonjunkturer, hvor private investeringer historisk har vist seg å falle betydelig. Innovasjon Norge er enig i utvalgets vurdering om at statlige investeringsmiljøer, om de skal operere i separate strukturer, i størst mulig grad må organiseres med tanke på kostnadseffektivitet og samarbeid på aktuelle områder. Innovasjon Norge ser fordeler ved å ha flere statlige aktører engasjert i å utvikle egenkapitalmarkedet, både i kraft av at forskjellige faser vil kunne kreve forskjellige innretninger og for å unngå uheldige «portvokter»- effekter Nærmere om såkornordninger forvaltet av Innovasjon Norge Såkornfondene er kommersielle aksjeselskaper som forvaltes av private forvaltere, hvor kapitalen kommer fra både staten og private investorer. Fondenes styrer avgjør hvilke bedrifter som fondene kjøper seg inn i. Forvalterne kan bidra til å få inn andre investorer i bedriftene ("ko-investorer"), og er aktive i utviklingen av bedriftene, blant annet ved å sitte i styrene og ha tett kontakt med bedriftenes ledelse. Målet er å utvikle bedriftene slik at de er attraktive for en ny eier og kan selges med gevinst innenfor fondets levetid på år. Innovasjon Norge forvalter i dag såkornordninger på vegne av staten (se vedlegg 1). Etablering av nye såkornfond er avhengig av stortingsvedtak. Utvalget påpeker at det har vært stor usikkerhet knyttet til vedtak og iverksetting av nye mandater, inkludert seleksjon av forvaltere, og at mange forvaltere har lidd under lange perioder med stor usikkerhet. Utvalget anbefaler derfor at tilgangen til nye fond, og med det investeringer i enkeltselskaper, i fremtiden i større grad jevnes ut over tid og gjøres mer forutsigbar. Utvalget anbefaler at finansieringen av såkornordningen bør gjøres forutsigbar og langsiktig. Innovasjon Norge støtter utvalgets anbefaling om at såkornfondene gis nasjonale og fleksible mandat og at det legges til rette for jevnere kapitaltilgang til aktuelle porteføljeselskaper. Utvalget argumenterer for at det legges til rette for en mer systematisk oppfølging av såkornforvalterne for å sikre kvalitet, en profesjonell oppfølging av porteføljevirksomhetene og kompetanseoverføring mellom forvaltningsmiljøene. Etter utvalgets oppfatning bør denne oppgaven overføres fra Innovasjon Norge og legges til et eksisterende og kompetent forvaltningsmiljø. Innovasjon Norges regionale innretning gir selskapet en unik mulighet til å styrke egenkapitalmiljøer der de opererer og anbefaler en videre satsning på initiativer som pre-såkorn og initiativer som styrker uformelle investorer (forretningsengler). Våre distriktskontorer gir oss en unik innsikt og kontaktflate til lokale prosjekter og initiativer, hvilket muliggjør gode koblinger mellom aktørene. Innovasjon Norges sterke posisjon i tidligfase gjør at selskapet kan utnytte synergier mellom oppdrag. Et godt eksempel er vårt bidrag til flere «Angel Challenge» program som til sammen har generert flere hundre nye engleinvestorer over store deler av landet. 8

9 Innovasjon Norge anbefaler å skille ut såkornoppdraget i et eget datterselskap. En slik innretning gir fleksibilitet til å støtte nye private initiativer på en måte som også ivaretar uavhengigheten til oppdraget på en bedre måte enn hva utvalget foreslår. Innovasjon Norge har erfaring med slike datterselskap. Innovasjon Norge bemerker at selskapet ikke opplever å ha mottatt kritikk fra hverken eiere eller såkornmiljøene i tilknytning til forvaltningen av gitte såkornoppdrag. Men rammebetingelsene knyttet til eksisterende såkornmandater har vært kritisert. 2.3 Det offentlige virkemiddelapparatet Støtte til møteplasser Informasjonsasymmetri er en av de mest utbredte forklaringene på markedssvikt og imperfeksjoner i kapitalmarkedet. Støtte til møteplasser var et viktig tiltak i Gründerplanen fra regjeringen i Utvalget argumenterer for at det i det unoterte markedet kan være utfordringer med informasjonstilgang og tillit. Utvalget mener at ulike type møteplasser kan spille en viktig rolle i å koble kapitalsøkere og -tilbydere i SMB-segmentet. Utvalget gir samtidig uttrykk at det ikke er behov for økt offentlig finansiering av denne type tiltak, men at det er viktigere å utnytte, evaluere og utvikle de ordningene som allerede er etablert. På denne bakgrunn anbefaler utvalget ikke økt offentlig finansiering av denne typen tiltak. Gode møteplasser er viktig for å stimulere og profesjonalisere gründerskap i Norge. Innovasjon Norge mener det er viktig å opprettholde (del)finanseringen av effektive møteplasser samt å kunne støtte nye antatt effektive møteplasser. Det har tatt tid å få møteplasser som Oslo Innovation Week og Startup Extreme interessante for norsk og utenlandsk presse og investorer, og man er fortsatt avhengig av offentlig støtte for å gjennomføre arrangementene Omtale av statens eksisterende engasjement og adresserte markedsimperfeksjoner Utvalget argumenterer for at virkemiddelapparatet oppleves som uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig. Utvalget anbefaler en overordnet gjennomgang hvor man ser alle virkemidler i sammenheng og undersøker om det kan gjøres forenklinger som kan gjøre virkemiddelapparatet mer oversiktlig, og samtidig forbedre effektiviteten og den totale måloppnåelsen. Innovasjon Norge støtter utvalgets anbefaling om en overordnet gjennomgang av virkemiddelapparatet og understreker viktigheten av at man ser på helheten i kapitalmarkedets virkemåte i sammenheng med statens ambisjoner og intervensjoner. Innovasjon Norge understreker utvalgets anbefaling om å se virkemidler i sammenheng og at tiltak som gjennomføres har til formål å gjøre virkemiddelapparatet mer oversiktlig og å øke den totale måloppnåelsen. Innovasjon Norge bemerker at utvalgets gjennomgang av statlige kapitalvirkemidler er mangelfull. Som utvalget påpeker er det mange forskjellige ordninger i virkemiddelapparatet. For at utredningen skal fungere som et godt kunnskapsgrunnlag anser Innovasjon Norge det sentralt at statens eksisterende engasjement, og de markedssvikter som adresseres beskrives, i større detalj. Eksempelvis, er ikke presåkornordningen omtalt. Den har vist å ha betydelig utløsende effekt på privat kapital i tidlige faser. Det gjelder også tilskuddsmidler som Innovasjonskontrakter en ordning hvor det bevilges 300 mill. kroner årlig Nye finansieringsformer Folkefinansiering (crowdfunding) er i betydelig fremvekst i mange land. Europakommisjonen gjorde i 2017 en studie 12 av potensialet for folkefinansiering for å støtte innovasjon og forskning. Studien viser et betydelig potensial for alternative finansieringsformer for å realisere innovasjoner. Europakommisjonen har også startet arbeidet med å etablere av risikoavlastningsinstrumenter fra EU, hvilket også ligger inne i den operasjonelle planen for Den europeiske investeringsbank-gruppen i perioden

10 Innovasjon Norge mener det er viktig å legge til rette for nye finansieringsformer, men er samtidig opptatt av at dette ivaretar konkurranselikhet, investorbeskyttelse og forbrukerbeskyttelse gjennom et godt regelverk. Innovasjon Norge mener at folkefinansiering, og da spesielt egenkapital- og lånebasert folkefinansiering, har potensial til å gi viktige bidrag til finansieringen av norske oppstartselskaper. Utover finansiering kan finansieringsformen også gi betydelige bidrag til markedsverifisering Eksportfinansieringssystemet Utvalget anbefaler at det vurderes tiltak for å bedre tilretteleggingen av eksportfinansieringsordningene, særlig i lys av at små og mellomstore bedrifter i liten grad synes å benytte ordningene. Utvalget anbefaler videre at det legges til rette for en felles brukerportal. Innovasjon Norge bemerker at tiltak for gjensidig opplæring blant organisasjonenes ansatte, ett kontaktpunkt inn til GIEK, Eksportkreditt Norge, GIEK kredittforsikring for Innovasjon Norges kolleger, samt felles mobilisering og informasjon utad, er sentrale tiltakspunkter som er igangsatt Klynger Utvalget påpeker at evaluering av klyngeprogrammene viser at kobling for bedret kapitaltilgang i liten grad er prioritert i programmene. Innovasjon Norge bemerker at det er korrekt at evalueringen ikke har kommentert koblingen mellom klynger og investorer. Det er gjennomført endringer i kravene som blir stilt i årets utlysning av nye klynger. Tidligere har kravet vært at klyngene skal ha medlemmer fra «trippel helix»-modellen, bestående av offentlig sektor, utdanningsinstitusjoner og bedrifter. I årets utlysning er dette kravet utvidet til å omfatte investorer, gründere, offentlig sektor, FoU- og innovasjonsaktører. Økt fokus på investormiljøer i klyngene ble også vist gjennom at Tequity Cluster, som er en klynge med kjerneaktører av typen investeringsselskaper, engleinvestorer, teknologiselskaper og FoU-aktører, ble tatt opp i klyngeprogrammet i fjor. 3. Innspill til videre prosess Innovasjon Norge var meget positive til oppnevnelsen av Kapitaltilgangsutvalget som et ledd i oppfølgingen av Industrimeldingen. Etter Innovasjon Norges mening gir utredningen et verdifullt bidrag til kunnskapsgrunnlaget for å vurdere virkemiddelapparatets engasjement og sammensetning. Innovasjon Norge mener fremskaffing av ny og ytterligere empiri vil styrke både den offentlige og akademiske debatten om kapitalmarkedets effektivitet og virkemåte. Innovasjon Norge understreker viktigheten av en klar ambisjon, og ytterligere analyser med oppdatert informasjon for best å kunne realisere et kapitalmarked nødvendig for et Norge i omstilling. Innovasjon Norge stiller seg til disposisjon for å dele kunnskapsgrunnlag og ser frem til dialog i prosessen videre. Med vennlig hilsen Innovasjon Norge Anita Krohn Traaseth Administrerende direktør Pål T. Næss Direktør for gründere og oppstartselskap 10

11 1 Vedlegg Vedlegg 1: Om Innovasjon Norges såkorn-oppdrag Det er etablert totalt 19 såkornfond i perioden Det var i denne perioden bevilget statlig kapital til opprettelse av ytterligere to fond, men det lykkes ikke utpekte forvaltningsmiljøer å innhente den nødvendige private kapitalen. Fondene er etablert under fire ulike ordninger med hvert sitt regelverk fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet. De tre siste ordningene er ESA-notifisert da innretningene i ordningene faller innenfor statsstøtteregelverket. Det varierer mellom ordningene hvor mye kapital staten bidrar med, om staten gir lån (tidligere fond) eller egenkapital (fond fra 2012). De såkornordningene som er operative i dag er fra tre forskjellige ordninger: landsdekkende og distriktsrettede såkornfond opprettet , samt landsdekkende fond opprettet fra Totalt er det 13 fond per Fondene er forskjellige med hensyn til kapitalstruktur, avkastningsfordeling og investeringsmandat. Staten gir gjennom notifisering, retningslinjer, regelverk og oppdragsbrev klare føringer og rammer for de ulike ordningene. I perioden er det gjennomført to evalueringer, Wassum i 2003 og Menon i I tillegg har Riksrevisjonen gjort en forvaltningsrevisjon i 2014/2015. Wassum anbefalte at staten går inn med egenkapital for å få bedre innflytelse over fondenes virksomhet. For å unngå problemer som et direkte eierskap kan medføre, ble det anbefalt en fond-i-fond modell, hvor staten er direkte aksjonær eller långiver til et statlig såkornfond (et Statens såkorninvest ), som igjen investerer i andre såkornfond. Anbefalingene fra Wassum ble delvis tatt inn når ny innretning for ordningen etablert i I denne ordningen videreførte staten praksisen med å gi såkornfondene lån. «Eierskapet» til staten ble da regulert gjennom lånekontrakten med fondene. Innovasjon Norge har for de to første «bølgene» med såkornfond kun hatt mulighet til å opptre som långiver med et begrenset handlingsrom til å iverksette korrigerende tiltak i fondene. For både Bølge I og Bølge II kunne Innovasjon Norge, under gitte betingelser, kreve styreplass eller observatør-rolle i fondet. Slik arbeidet ble organisert og finansiert i såkornordningen var det ikke rom for å bygge kapasitet til å prioritere aktivt styrearbeid. Dette ble endret i 2014 da Innovasjon Norge valget å øke bemanningen på ordningen. I evalueringen til Menon i 2009 var anbefalingen til ny såkornfondordning: Større fond, staten inn på eiersiden i fondene og etablere forvaltningen med regionale satellitter som både i investeringsfasen og oppfølgingsfasen dekker særlige områder i landet. 11

12 Anbefalingene til Menon ble tatt til følge i «bølge III». De nye fondene som er opprettet etter 2014 er større, staten er aksjonær og det er stilt regionale krav til hvor forvalter skal være lokalisert. Med direkte eierskap får Innovasjon Norge en bedre innflytelse over fondenes virksomhet, for eksempel gjennom å velge (kvinnelige) styremedlem i fondene. I dag er Innovasjon Norge representert med minst ett styremedlem per fond som ikke påvirker investeringsbeslutningene, men sikrer læring og deling av beste praksis mellom fondene. Videre ser vi en klar tendens til at de endringene i rammebetingelsene for Bølge II vil gi seg utslag i en vesentlig høyere tilbakebetaling av investert kapital i den landsdekkende ordningen i Bølge II enn i Bølge I fondene. 12