Kommunenes handlingsrom i boligpolitikken rettet mot eldre: Boligpolitikkens muligheter og begrensninger

Transkript

1 En presentasjon fra NOVA Kommunenes handlingsrom i boligpolitikken rettet mot eldre: Boligpolitikkens muligheter og begrensninger Jardar Sørvoll, forsker II, NOVA/HiOA Husbankens boligkonferanse i Midt-Norge 2017 Stjørdal: Scandic Hell Værnes

2 Foredragets faglige grunnlag NOVA-rapport 11/2016 (Sørvoll, Sandlie, Nordvik & Gulbrandsen Eldres boligsituasjon. Boligmarked PAGE 2

3 Disposisjon for foredraget Aktuelle utfordringer og problemstillinger i offentlig debatt om bolig og tjenester for eldre. Hva gjør husholdningene for å tilpasse seg det aldrende samfunnet? Kommunal boligpolitikk som mulighet: Hva gjør og hva kan kommunene gjøre i lys av det aldrende samfunnet? PAGE 3

4 Utfordring 1: Samfunnets aldring Andelen over 70 år stiger fra 11 til 19 prosent mellom 2016 og 2060, ifølge SSBs hovedalternativ (Syse, Pham & Keilman 2016, SSB økonomiske analyser 3/2016). Andelen over 80 år øke fra 4 til 10 prosent mellom 2016 og 2060, ifølge SSBs hovedalternativ (Syse, Pham & Keilman 2016, SSB økonomiske analyser 3/2016). Andelen over 90 år øke fra 0.8 til 3 prosent mellom 2016 og 2060, ifølge SSBs hovedalternativ (Syse, Pham & Keilman 2016, SSB økonomiske analyser 3/2016). Stor variasjon mellom kommunene frem mot 2040, også variasjon mellom kommuner som ligger i nærheten av hverandre (Jf. Kornstad 2017 SSB Økonomiske analyser 3/2017). De største byene for eksempel mindre preget av «eldrebølgen». Ny rapport fra SSB om den demografiske utviklingen i alle norske kommuner (Framtidens eldre i by og bygd. Befolkningsframskrivinger, sosiodemografiske mønstre og helse, A. F. Rogne og A. Syse, rapport 2017/32).

5 Utfordring 2: «Alt henger sammen med alt» -- planlegge helhetlig, avveininger mellom mange gode virkemidler Den riktige blandingen av sykehjem, omsorgsboliger, hjemmetjenester Velferdsteknologi Utbedring av eksisterende bebyggelse ved hjelp av NAV og/eller Husbankens finansieringsordninger Boligforsyningspolitikk arealplanlegging, tomtepolitikk, samarbeid med private, Husbankens finansieringsordninger, sentrumsutvikling etc., etc. Primærhelsetjenestene/hverdagsrehabilitering («Samhandlingsreformen») Folkehelse Brukermedvirkning (inkludert familie/pårørende). Rekruttere ansatte og skattebetalere

6 Utfordring 3: For få sykehjemsplasser? Vetvik & Disch Retorikk og realiteter. Planlegging for fremtidens helse- og omsorgsoppgaver i kommunene Senter for omsorgsforskning, Sør & Høgskolen i Sørøst-Norge, rapport 5/2017 (Vetvik og Disch). Klare for eldrebølgen? «Vårt hovedsynspunkt er imidlertid at mange kommuner ikke er tilstrekkelig forberedt på de utfordringene som kommer» (s. XV). Omsorgsplasser tar lang tid å planlegge og bygge. Det rapporteres om underdekning av ansatte og omsorgsplasser i mange kommuner. Begrensning ved undersøkelse: Kun 30 prosent av alle kommuner svarte, men god representasjon av ulike kommunestørrelser i undersøkelsen.

7 PAGE 7 En presentasjon fra NOVA Hva gjør befolkningen for å tilpasse seg det aldrende samfunnet? Strategisk tilpasning til egen alderdom gjennom flytting og/eller utbedring?

8 Seniorer og boligmassens omstilling/manglende omstilling Strategisk boligatferd i lys av det aldrende samfunnet? For eksempel gjennom utbedring av eksisterende bolig eller flytting til lettstelt leilighet (Jf. Sandlie og Gulbrandsen 2016, i Sørvoll mfl. 2016, NOVA-rapport 11/2016).

9 #eldreogbolig

10 Tabell: Holdninger til å bruke boligkapital etter alder Prosent. Kilde: TNS Gallup Ville ikke brukt av boligformuen Ta opp lån med pant i boligen Frigjøre midler ved å kjøpe en mindre bolig Andre svar Vet ikke Antall spurte (145) (379) (378) (515) (494) #eldreogbolig

11 Tabell: Egenvurdering av hvordan boligen alt i alt vil være tilpasset en situasjon med bevegelsesvansker blant personer i alderen 50 til 71 år. Kilde: TNS Gallup 2016 (Sandlie & Gulbrandsen 2016). Prosent Svært bra 11 Bra 34 Dårlig 39 Svært dårlig 14 Vet ikke 2 N= 2234 #eldreogbolig PAGE 11

12 #eldreogbolig Flytting

13 Tabell: Andel som har flyttet inn i nåværende bolig etter 2009 eller etter 2012 etter alder i Kilde: TNS Gallup 2016 (Sandlie & Gulbrandsen 2017) Inn etter % 20 % 18 % 18 % Inn etter % 9 % 8 % 8 % N: (609) (534) (462) (629) #eldreogbolig

14 Tabell: Hustype for bofaste (ikke flyttet etter 2009) og mobile (flyttet etter 2009) og forrige hustype for mobile. Kilde: TNS Gallup Stabile Mobile Nåværende bolig Forrige bolig Enebolig 66 % 37 % 49 % Andre småhus 21 % 20 % 24 % Blokk 13 % 37 % 22 % Annet 1 % 6 % 5 % N: (1718) (446) (446) #eldreogbolig

15 Tabell: Andel som bor i en tilgjengelig bolig blant bofaste (ikke flyttet etter 2009) og mobile (flyttet etter 2009). Kilde: TNS Gallup Stabile Mobile Tilgjengelig bolig 62 % 79 % N: (1718) (446) #eldreogbolig

16 Tabell: Prosentandel i henholdsvis enebolig og blokk blant stabile blant flyttere (nåværende og forrige bolig) etter bostedets urbaniseringsgrad. Kilde: TNS Gallup Storby Småby Tettsted Spredtbygd Stabile Flyttere Stabile Flyttere Stabile Flyttere Stabile Flyttere Nå Nå Før Nå Nå Før Nå Nå Før Nå Nå Før Enebolig Blokk N: (628) (202) (202) (329) (99) (99) (424) (85) (85) (331) (57) (57) #eldreogbolig

17 #eldreogbolig Utbedring av eksisterende bolig

18 Tabell 29: Andel som har gjennomført ulike typer tilpasninger av egen bolig blant personer i alderen 50 til 71 år. Prosent. Kilde: TNS Gallup 2016 Fjernet terskler Har gjort det 10 Vurderer å gjøre det 8 Ikke aktuelt å gjøre det 72 Vet ikke 10 Gjort tilpasninger i kjøkkenet Satt opp ekstra gelender i trapp Satt inn bredere dører Gjort tilpasninger på badet Montert rullestolrampe Installert ekstra belysning #eldreogbolig

19 Oppsummering 1 Mange eldre eier store boliger som ikke er tilpasset en alderdom med redusert funksjonsevne og bevegelsesvansker De fleste eldre er bofaste i sine boliger, men det er få eldre som gjennomfører utbedringer på boligen sin. Det er imidlertid en betydelig andel som flytter. De flytter som oftest til mindre og mer tilgjengelige boliger. Ikke tegn til at det er større andel eldre som flytter i dag, men siden det er flere eldre betyr dette at det er flere eldre som er aktive på boligmarkedet #eldreogbolig

20 Oppsummering 2 Vi finner klare geografiske variasjoner i de eldres flyttemønster, noe som kan tolkes som et uttrykk for at flyttingen er tilbudsstyrt (både med hensyn til pris og funksjonalitet) Individuelle ressurser er viktig og boutgiftene vil sannsynligvis være avgjørende for beslutningen om å flytte. Eldre som flytter kjøper mindre, men ikke nødvendigvis billigere bolig. Gjelden er noe høyere blant flyttere, sammenlignet med bofaste. Stor variasjon blant eldre både med hensyn til inntekt og boligformue. Sammen med bosted gir dette ulike muligheter til å tilpasse boligsituasjonen på aldre dager #eldreogbolig

21 En presentasjon fra NOVA Kommunal boligpolitikk som mulighet: Hva gjør og hva kan kommunene gjøre i lys av det aldrende samfunnet?

22 Kommunenes valg og avveininger i bolig- og omsorgspolitikken Hva prioriterer norske kommuner? Forsøker å finne den riktige kombinasjonen av institusjonstilbud, omsorgsboliger, folkehelsetiltak, hverdagsrehabilitering og stimulering av botilbud på det private markedet. Er de forberedt på det aldrende samfunnet? Benytter de boligpolitikkens muligheter? PAGE 22

23 Hva ønsker kommunene å prioritere i fremtiden? (Sørvoll, Martens & Daatland 2014) Boligpolitikk og eldreomsorg Hva vil kommunene prioritere i fremtiden? Sykehjem, omsorgsbolig og/eller hjemmetjenester Preger samfunnets aldring planleggingen av boligog tjenestetilbudet i kommunene? Forsøker kommunene å se eldreomsorg og boligpolitikk i sammenheng? Hva er praksis og hva er mulig innenfor realistiske rammer?

24 Veivalg i eldreomsorgen Planene: Omsorgsboliger og hjemmetjenester er de store satsingsområdene. Hjemme så lenge det går: Veivalg begrunnes med økonomi, demografi/ arbeidskraftbehov, eldres ønsker og idealet om «aktiv omsorg». Sykehjemmet står fortsatt sterkt i norske kommuner! Endrede funksjoner: Sykehjem mer av et korttidstilbud; bemannede omsorgsboliger som alternativ og ikke bare supplement til sykehjem Satsing på forebygging, rehabilitering og tidlig intervensjon. Utviklingstrekk bekreftes av nyere forskning: Vetvik & Disch 2017; Kommunal Rapport, )

25 Boligpolitikk og eldreomsorg i praksis De største kommunene fokuserer mest på sammenhengen mellom boligpolitikk og eldreomsorg. Fokuset er på velferdsteknologi, boligtilpasning og utbyggingspolitikk i et eldreomsorgsperspektiv. Mange av planene på dette området er imidlertid i startgropa eller på skissestadiet Eldreboligpolitikken: et område med uforløst potensiale. Det siste kan skyldes forestillingen om at bolig er et privat ansvar, og forventninger om større statlige overføringer til formålet i framtiden.

26 Hvilke boligpolitiske grep foretas som forberedninger til det aldrende samfunnet? (Sørvoll, Sandlie, Nordvik og Gulbrandsen 2017) Hvordan understøtter boligpolitikken de omsorgspolitiske målsettingene? Benytter kommunene boligpolitikkens muligheter? Planer fra 89 «omsorgsboligkommuner» Planer og kvalitative intervjuer i seks eksempelkommuner (Tromsø, Bodø, Larvik, Hamar, Rana og Asker) Tidligere forskning

27 Sammenheng mellom boligpolitikk og eldreomsorg i planene? Teoretisk sett mye å vinne på å se planleggingen av boligtilbudet og omsorgspolitikken i sammenheng Sammenhengene kommer lite til uttrykk i mange av de 89 «omsorgsboligkommunenes» planer Konsekvens? For lite eksplisitt avveining mellom ulike virkemidler: omsorgsboliger, utbedring av eksisterende boliger, utbyggingspolitikken.

28 Praksis og mulighetsrom i kommunal boligpolitikk Casekommunene har vurdert ulike virkemidler støttekjøp av leiligheter, utbyggingsavtaler, klausulering av tomter osv. --men så langt har det resultert i lite handling. Areal- og reguleringsplanlegging brukes for å fremme omsorgspolitisk målsetting om å yte tjenester i eget hjem (utvidelse, fortetting og leilighetsutbygging i etablerte kommunesentra). Våre konklusjoner i samsvar med tidligere forskning: men et mulighetsrom som utforskes, vi ser at kommunene leter etter svar. «Eldreboligpolitikken fortsatt på skissestadiet».

29 Hvorfor fører ikke kommunene en mer aktiv eldreboligpolitikk? Fordi det ikke er behov for det? Mangel på informasjon og kunnskap? Utydelig administrativ og politisk plassering ikke eldreomsorg og ikke boligsosial politikk. Konkurranse om penger, tomter og administrative ressurser. Ideologiske barrierer Anbudsreglementet Utbyggernes makt og virkemidlenes kostnader og risiko

30 En presentasjon fra NOVA Kommunal boligpolitikk som mulighet: Insentiver for investering i egen boligsituasjon: Hva kan kommunene gjøre for å mobilisere befolkningens egne ressurser strategiske investeringer i egen boligsituasjon med tanke på samfunnets aldring?

31 Hva hindrer oss fra å investere i egen boligsituasjon? Strukturelle, kulturelle og rasjonelle hindringer (Jf. Sandlie 2008). Strukturelle hindringer eks. manglende tilbud av lettstelte leiligheter på det lokale boligmarkedet Kulturelle hindringer mange seniorer og eldre vegrer seg for å ta opp banklån/bolig i alderdommen i noen grad betraktet som offentlig ansvar? Rasjonelle hindringer kan være rasjonelt å bli boende i uforholdsmessig store boliger pga. transaksjonskostnader, hjemmetjenester og lav boligbeskatning.

32 Noen viktige stikkord: Hva kan det offentlige gjøre for å styrke mulighetene og insentivene til investeringer i egen boligsituasjon? Hvordan kan kommunene bryte, redusere, eller fjerne hindringene for investering i egen boligsituasjon med tanke å aldring? Endre strukturer øke mulighetene for at eldre og seniorer kan hjelpe seg selv på boligmarkedet. Det offentlige bør ha strategier rettet mot både ny (boligforsyningspolitikk) og gammel boligmasse (utbedring). Typologi over offentlige virkemidler: «Gulrøtter», «pisk» og «preken» «carrots, sticks and sermons» (Evert Vedung). Pisk (bindende lover og regler): Areal- og reguleringsplaner/byggteknisk forskrift (TEK 2010, TEK 2017). Gulerøtter (økonomiske insentiver): Heistilskudd. Tilskudd til boligtilpasning eventuelt kombinert med grunnlån til utbedring og/eller andre tilskuddsordninger gjennom Husbanken og NAV. Kommunale investeringer i utearealer, tomter og/eller støttekjøp i boligprosjekter. Preken (kommunikasjon og rådgivning): Synliggjøring av markedsmuligheter for entreprenører og husholdninger. Boligrådgivning med tanke på utbedring og/eller flytting til lettstelt leilighet. Kartlegging, statistikk og behovsanalyser: Oversikt over kvaliteten på gammel boligmasse, hvem som bor der og hva som er behovet/etterspørselen.

33 Boligplanlegging: Areal- og reguleringsplaner Alle eksempelkommunene våre (Tromsø, Bodø, Asker, Larvik, Rana, Hamar) forsøker å benytte areal- og reguleringsplanleggingen som et redskap i omsorgspolitikken, med fokus på konsentrert utbygging av lettstelte leiligheter i ulike kommunesentra. Bolig- og omsorgsplanene i Tromsø og Asker er kanskje de beste eksemplene. Asker kommunes omsorgsplan har «som overordnet mål å støtte eldre i å kunne bo hjemme lengst mulig. Gjennom utbygging av lettstelte leiligheter i lokalsentra, legger kommunen til rette for at seniorer kan selge eneboligen eller rekkehuset, og kjøpe en lettstelt leilighet» (Asker kommune, Boligpolitisk Strategi :7). Men det er altså private som til syvende og sist realiserer planene på kommersielle vilkår. Det er ikke like effektivt i kommuner hvor utbyggere vegrer seg for å ta risiko. PAGE 33

34 Dialog og samarbeid med utbyggere Noen kommuner ønsker å jobbe systematisk for å informere utbyggere om mulighetene og behovene på boligmarkedet. I boligplanene til Hamar og Bodø er man for eksempel opptatt av dialog som virkemiddel. Synliggjøring av markedsmuligheter kan for eksempel være nødvendig i kommuner med liten tradisjon for bygging av leiligheter og rekkehus i sentrum overhodet (Eksempelet Bø i Telemark, Jf. Sørvoll & Løset 2017). PAGE 34

35 Støttekjøp og samarbeid med private utbyggere Kommunale støttekjøp i private boligprosjekter kan være et virkemiddel for å realisere boliger egnet for eldre. («De fire seierherrene»: kommunen, utbygger, enkeltperson og bomiljøet). Etablering av kommunale hjemmetjenestebaser i private leilighetsprosjekter kan være en løsning i kommuner med sterke boligmarkeder. Etablering av kommunalt disponerte utleieboliger i private prosjekter. Kan løse problemet med å bosette eldre med svak økonomi i hensiktsmessig bolig. PAGE 35

36 Eksemplene Vegårshei og Iveland offentlig initiativ understøtter privat bygging av leiligheter To Sørlandskommuner som har tatt initiativ i boligpolitikken, delvis med tanke på det aldrende samfunnet. «Boligpolitikken er første ledd i en kjede av helse- og omsorgstjenester» (Vegårshei, Kommuneplanens samfunnsdel, sitert fra Sørvoll & Løset 2017:61). I begge kommuner har man etablert et nytt sentrum av leiligheter gjør det enklere å fortsette utviklingen mot en ny eldreomsorg med mer vekt på tjenester i borgernes eget hjem og mindre kjøring i hjemmetjenestene. I tillegg kan det gjøre kommunene mer attraktive for gamle og nye innbyggere, pluss skape flere sosiale møteplasser som motvirker ensomhet og sosial isolasjon («Usannsynlige kjærestepar»). Offentlig initiativ og økonomisk støtte viktigere i distriktskommuner? Jf. Sørvoll & Løset NOVA-rapport 3/2017 Samfunnsvirkninger av boligpolitikk. Boligsatsinger og samfunnsutvikling i ti norske distriktskommuner. PAGE 36

37 Utbedringer av den eksisterende boligmassen: Viktig at kommunene utnytter Husbanken og NAVs finansieringsordninger Husbankens finansieringsordninger: Grunnlån til utbedring og tilskudd til boligtilpasning. Viktige ordninger, det er mulig å diskutere utformingen av (Jf. Proba Samfunnsanalyse 2014a; 2014b). Er det mulig med en enda bedre offentlig satsing på utbedring av den eksisterende boligmassen? Proba 2014a: Underforbruk av tilskudd til tilpasning, lite kunnskap om ordningen i «førstelinjetjenestene», for eksempel blant ergoterapeuter og hjemmehjelpstjenesten. Kun 61 prosent av kommunene videreformidlet tilskuddet i 2013, på tross av at målgruppen er utvidet. Er det grunn til å diskutere overgang til en svensk modell, hvor tilskuddet er rettighetsfestet? Må kommunene og Husbanken arbeide mer for å gjøre tilskuddet mer kjent blant brukere og ansatte? Proba 2014b: Utbedring av eksisterende boliger et prioritert formål ved grunnlånet. Etterlyser mer og bedre informasjon til enkeltpersoner og borettslag, dvs. ikke-profesjonelle aktører med større behov for bistand enn mange andre og mer profesjonelle grunnlånssøkere. Boligrådgivning («prekener»): Manglende i mange kommuner? Viktig at hjemmetjenestene, ergoterapeuter osv. er bevisst på Husbanken og NAVs virkemidler for tilpasning- og utbedring av bolig. PAGE 37

38 Staten og Husbankens rolle i omstillingen til det aldrende samfunnet? Husbanken har en viktig oppgave som kunnskaps- og finansinstitusjon (viktig rolle for kommunene og ny og gammel boligmasse). Staten bør opprettholde strenge krav til universell utforming i ny bebyggelse (TEK 2017), og legge til rette for at folk har insentiver til å utbedre egen bolig. Fokus på boligforsyningspolitikken: alt som endrer strukturer og øker alternativene for eldre på boligmarkedet spesielt i distriktskommuner (Jf. Vegårshei og Iveland). PAGE 38

39 En presentasjon fra NOVA Konklusjon: Boligpolitikken som del av svaret på det aldrende samfunnet Forskningen illustrerer at det finnes mange dilemma eller utfordringer som peker i ulike retninger. Boligpolitikken kan være en del av svaret på det aldrende samfunnets krav gode tilbud på det ordinære boligmarkedet kan avlaste det offentlige, frigjøre ressurser til omsorg og mobilisere befolkningens egne ressurser. Men boligpolitikken kan ikke løse alt, fortsatt behov for arbeidskraft og institusjonslignende tilbud til visse grupper (jf. økt forekomst av demens i fremtiden). Uløste problemer: Hvordan tilfredsstilles boligbehovet til seniorer og eldre med begrensede økonomiske ressurser? Hvor mye er det egentlig mulig å spare på å handle i tråd med Vegårsheis målsetting om å betrakte boligpolitikken som «et første ledd i en kjede av helse- og omsorgstjenester»? PAGE 39