Særskilte opplæringstilbud

Transkript

1 Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever elever med kort botid i Norge Foto: istock.com

2

3 Innholdsfortegnelse Kap. 1 Sammendrag 5 Kap. 2 Definisjoner av begreper og forklaring til forkortelser 6 Kap. 3 Innledning og bakgrunn 10 Kap. 4 Mål og avgrensninger Denne utredningen bygger på følgende hovedmål: Utredningen bygger på følgende avgrensninger: 11 Kap. 5 Organisering og gjennomføring 12 Kap. 6 Kunnskapsgrunnlag Rett og plikt til grunnskoleopplæring Rett til videregående opplæring Rett til særskilt språkopplæring Forsknings- og erfaringsbasert kunnskap Statistikk Meldinger til Stortinget Erfaringer fra andre fylkeskommuner og kommuner Kunnskapsgrunnlag Østfold Økonomi Tilsyn Statistikk fra Østfold Elevtallsprognoser Skolemøter 31 Kap. 7 Vurderinger og anbefalinger Strategi A: Forvalting, styring og kontroll Strategi B Tilbudsutvikling Strategi C Kompetanseutvikling 37 Kap. 8 Økonomiske og administrative konsekvenser Økonomi og personalmessige forhold Administrasjon 40

4 Utredningen er en oppfølging av Fylkestingets vedtak PS 06/2016 «Skoletilbud for asylsøkere - mulige konsekvenser av dagens flyktningsituasjon»

5 Kapittel 1 Sammendrag Opplæringstilbudet for minoritetsspråklige elever, lærlinger og lærekandidater har lenge vært løftet frem som et viktig område. Dette gjelder på nasjonalt nivå og i Østfold fylkeskommune. Utredningen tar utgangspunkt, bl.a. i fylkeskommunale politiske vedtak, sist i PS 06/2016- «Skoletilbudet for asylsøkere mulige konsekvenser av dagens flyktningsituasjon», som ble behandlet i Fylkestinget i februar I vedtaket fra behandlingen av saken ber Fylkestinget om at fylkesrådmannen bl.a. følger opp mulighetene for å videreutvikle samarbeid med kommunene om kombinasjonsklasser hvor grunnskoleopplæring for voksne mellom 16 og 20 år lokaliseres til videregående skoler. Nyankomne barn og unge med opplæringsrett danner en hovedavgrensning i utredningen. Dette innebærer bl.a. at minoritetsspråklige voksne (som f.eks. har så kalt «voksenrett») ikke er innarbeidet som målgruppe. Målene for arbeidet har vært å utarbeide en kunnskapsbasert statusoversikt som igjen skal danne grunnlag for vurderinger omkring og forslag til fremtidige strategier og tiltak på området. Arbeidet er initiert av fylkesdirektør opplæring, og løpende rapportert til ledelsen i Opplæringsavdelingen og leder av PPT/OT. Det er også etablert en faglig referansegruppe som består av representanter fra kommunene, NAFO (Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring) og Østfold fylkeskommune. Utredningens «Kunnskapsgrunnlag» baserer seg på gjennomgang av lovgrunnlaget på området, ulike forskningsrapporter, sentrale veiledninger, offentlige utredninger, nasjonal/fylkeskommunal statistikk, ulik dokumentasjon av forvaltningen på området i Østfold fylkeskommune, møter med et utvalg videregående skoler og kommuner samt møter i, og innspill fra, den faglige referansegruppen. Utkast til utredning er også behandlet i fylkesrådmannens ledergruppe september Det har også vært orientert i Opplæringskomiteen og KS/Rådmannsutvalget i Østfold med særlig fokus på kombinasjonsklasser. I utredningens kunnskapsdel fremkommer det bl.a. at minoritetsspråklige elever omfattes av særlige rettigheter til særskilt språkopplæring. Denne rettigheten avdekkes gjennom kartlegging og utløses ved enkeltvedtak. Ved de videregående skolene i Østfold fylkeskommune var det for skoleåret 2015/ elever med slikt enkeltvedtak. Dette antallet har vært relativt stabilt over tid. Dokumentgjennomganger og møter med et utvalg videregående skoler viser noen forskjeller i kartleggingsrutiner, kartleggingsverktøy, innhold og organisering av tilbudet om særskilt språkopplæring. Disse forskjellene er et resultat av at skolene innenfor rammene av loven og forskrift til loven, tildelte budsjettmidler og andre strukturelle forhold, har hatt et delegert ansvar for opplæringen på området. Gjennomgangen av ulike forskningsrapporter viser samme tendens i resten av landet. En av forklaringene er ifølge disse rapportene at lov og forskrift gir få konkrete føringer om hvordan tilbudet om særskilt språkopplæring skal utformes, organiseres og evalueres og at ansvaret for å konkretisere praksis i stor grad er overlatt den enkelte skole ved delegasjon til rektor. Disse nasjonale rapportene/evalueringene argumenterer for større grad av styring, kontroll og støtte fra skoleeier og administrativt nivå i fylkeskommunene. I kunnskapsdelen presenteres ulik statistikk på området. På nasjonalt nivå viser disse tallene en forskjell i andelen som fullfører og består videregående opplæring. Nesten 7000 av elevene som startet videregående opplæring for første gang i 2010 har innvandrerbakgrunn. Andel som fullfø- Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever 5

6 rer på normert tid går opp i denne gruppen fra året før, med to prosentpoeng til 46 prosent. Det er fremdeles en klar forskjell mellom innvandrerelever og norskfødte med innvandrerforeldre. Henholdsvis 39 og 57 prosent i disse to gruppene fullførte på normert tid. Blant innvandrerelever, er det de som har bodd lengst i landet som har høyest gjennomstrømning. I denne delen fremkommer det videre at elever med innvandrerbakgrunn er overrepresentert med hensyn til frafall. Dette er også dokumentert gjennom ulik forskning og rapporter. Statistikk fra 2014 i Østfold viser at i Østfold fullførte og besto 43,9 % av innvandrerne i aldersgruppa år etter 5 år. For norskfødte med innvandrerforeldre var tallet 62,5 %. Tall fra 2014 viser også at prosentvis andel innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre er relativt jevnt fordelt mellom bykommunene i Østfold. Askim (20 %) og Moss (19.3 %) har den høyeste andelen mens det antallet er høyest i Nedre Glomma regionen. Indikatoren «innvandrere i aldersgruppa år som ikke er i arbeid eller utdanning» varierer noe mellom kommunene. Halden har den høyeste, prosentvise andelen (34 % personer) mens Askim har den laveste (27 % - 70 personer). I utredningens del «Erfaringer fra andre fylkeskommuner og kommuner» redegjøres bl.a. for tilbudet om «kombinasjonsklasse» ved Thor Heyerdahl vgs. i Larvik. Dette opplegget har høstet nasjonal anerkjennelse og baseres på et samarbeid mellom Larvik kommune og Vestfold fylkeskommune/thor Heyerdahl vgs. Tilbudet har vært utviklet siden oppstarten i 2007 og kan vise til svært gode resultater for minortetsspråklige ungdommer med kort botid i Norge. Dette er en målgruppe i alderen år som aldersmessig tilhører videregående nivå men som samtidig mangler tilstrekkelige faglige ferdigheter for å kunne fullføre og bestå. I mangel av tilstrekkelige grunnskoleferdigheter er dette ungdom som tradisjonelt er henvist til kommunenes tilbud om voksenopplæring, men som samtidig primært ønsker et tilbud på videregående skole. Dette er en utfordring som også påpekes i den faglige referansegruppen og de innledende møtene som er gjennomført med administrative representanter i kommunene gjengitt i utredningens del «Kunnskapsgrunnlag Østfold». I denne delen presenteres også andre erfaringer fra Østfold bl.a. tilbudene om innføringsklasser, vg. 1 over to år, tilbud om særskilt språkopplæring, samarbeidsprosjekt mellom Fredrikstad kommune/glemmen vgs, Malakoff vgs. som fokusskole, minoritetsrådgivere og oppsummering av gjennomførte skolemøter. I utredningens «Vurderinger og anbefalinger» foreslås fremtidige strategier og tiltak begrunnet i kunnskapsgrunnlaget foran. Forslagene er: Strategi A: Forvaltning, styring og kontroll. Under denne strategien står det i utredningen: «Arbeidet med denne utredningen viser at den enkelte videregående skole aktivt følger opp bestemmelsene som gjelder opplæringen av elever som kan ha rett til særskilt språkopplæring. Fylkesmannens tilsyn i 2015 på området «Vurdering av behov for særskilt språkopplæring», konkluderer med at den skolen som er omfattet av tilsynet har en forsvarlig praksis på området. Samtidig pekes det på forbedringspunkter. Disse forbedringspunktene bekreftes gjennom de skolemøtene som er gjennomført og viser samtidig ulik forståelse og praksis fra skole til skole. Både forskning, fylkesmannens tilsyn og eget erfaringsgrunnlag begrunner en mer systemisk styring og kontroll fra skoleeiers side. Som det fremgår av del «Skolevise møter» ønskes også et slikt grep fra skolenes side.» Foreslåtte tiltaksområder under denne delen er: Fells retningslinjer kartlegging, vurdering og organisering. Felles retningslinjer for saksbehandling om rett til særskilt språkopplæring Læreplan i norsk for elever i videregående 6 Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever

7 opplæring med kort botid og de eksamensordninger som følger denne læreplanen skal gjøres gjeldene på alle videregående skoler. Vurdere og eventuelt søke om forsøk om kunne bruke hjelpemidler på eksamen i andre fag der dette er hensiktsmessig. Strategi B: Tilbudsutvikling Under denne strategien beskrives og vurderes egne, fylkeskommunale tilbud og samarbeidstiltak primært med kommunene. Det konkluderes med at: Særskilt språkopplæring er et lovpålagt tilbud for elever som fyller vilkårene om rett til slik opplæring. Som i dag, må slike tilbud også fremover gis på alle videregående skoler med utgangspunkt i de rammer som legges i strategi A. Elevprognosene på dette området viser forventet økning i behovet for slike tilbud fremover. Innføringsklasser uten bruk av rett til videregående opplæring gis i dag på to videregående skoler. I utredningen påpekes det blant annet at disse tilbudene representerer kvaliteter som bør ivaretas i den videre planleggingen. Samtidig er det bred enighet om behov for videreutvikling av disse tilbudene, gjerne med grunnlag i modellen fra Thor Heyerdahl videregående skole i Larvik. En eventuell nedleggelse av nåværende innføringsklasser fra og med skoleåret bør derfor erstattes med en forbedret modell. Dette forutsetter involvering av eksisterende kompetanse på området, for å ivareta og videreutvikle eksisterende kvaliteter. Kombinasjonsklasser. Det synes å være bred tilslutning om å få til samarbeidsløsninger omkring opplæringen av «unge voksne» i kommunene. Slike løsninger vurderes å kunne bidra til økt læringsutbytte for målgruppa gjennom kvalitetsutvikling på en rekke områder; pedagogisk, kompetansemessig og økonomisk. I utredningen foreslås det opprettet kombinasjonsklasser etter modell fra Thor Heyerdahl videregående skole i Vestfold. Vg 1 over to år. I utredningen vises det til at nåværende tilbud om Vg 1 over to år er begrunnet i de positive erfaringene slike tilbud hittil har gitt. Samtidig forventes det at eventuell etablering av kombinasjonsklasser vil redusere behovet for slike tilbud. På bakgrunn av at særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklig ungdom primært bør etableres i elevenes nærområde og at andre regioner har stort behov for slike tiltak, er det problematisk at «Vg 1 over to år» bare er etablert i Nedre Glomma med klar overvekt i Fredrikstad. Dette forsterker begrunnelsen for en nærmere vurdering av denne delen av tilbudsstrukturen fremover, både hva gjelder omfang og geografisk plassering. Strategi C: Kompetanseutvikling Under denne strategien vises det til at kompetanse er en nøkkelfaktor i det videre. Det foreslås derfor kompetanseutviklingstiltak på flere områder. Disse tiltaksområdene er: Videreutdanning. Fylkeskommunens kursdag og annen etterutdanning Systematisk bruk av Malakoff videregående skoles funksjon som fokusskole Organisasjonsbasert læring i og mellom de videregående skolene I utredningens siste del «Økonomiske og administrative konsekvenser» påpekes bl.a. at forventet økning av elever med rett til særskilt språkopplæring innebærer økte utgifter til dette tilbudet. Behovet for økte ressurser må innarbeides i kommende økonomiplaner og årlige budsjetter. Det foreslås videre at midlene som frigjøres gjennom en eventuell nedlegging av nåværende innføringsklasser inngår som fylkeskommunens andel i finansieringen av tilbudene om kombinasjonsklasser. I denne sammenhengen påpekes Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever 7

8 også at forventede forsøksmidler til kommunene i kommende statsbudsjett bør gis særlig oppmerksomhet i den videre samarbeidsdialogen med kommunene. Både omlegging av nåværende innføringsklasser og foreslåtte tiltak innen kompetanseutvikling forutsetter et nært samarbeid med personaldirektøren i Østfold fylkeskommune og aktuelle tillitsvalgte. Finansieringen av foreslåtte kompetanseutviklingstiltak dekkes innenfor gjeldene budsjettrammer. Dette gjelder også for de tiltakene som foreslås innenfor Strategi A Forvaltning, styring og kontroll. Det pekes avslutningsvis på at videre oppfølging av foreslåtte strategier og tiltak bør baseres på medskapende prosesser som involverer aktuelle politiske, administrative og faglige miljøer. Dette skal sikre forankring, god implementering og kunnskapsbaserte løsninger. Det anbefales at videre administrativt arbeid følges opp gjennom tverrsektorielle møter på overordnet nivå. Dette kan for eksempel skje gjennom det samarbeidsforumet Fylkesmannen i Østfold koordinerer som blant annet består av administrative ledere fra IMDi, UDI, Bufetat, KS lokalt, samt Østfold fylkeskommune og NAV Østfold. NAFO vurderes også som sentral samarbeidspartner også på dette mer overordnede nivået. Det videre arbeidet bør sees i sammenheng med fylkeskommunens roller som skoleeier og regional utvikler bl.a. som integrert del av vedtatt «Regional kompetanseplan». 8 Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever

9 Kapittel 2 Definisjoner av begreper og forklaring til forkortelser Minoritetsspråklig elev: Elev født av utenlandsk fødte foreldre med et annet morsmål enn norsk, unntatt fra samisk, dansk og svensk. (Statistisk sentralbyrås definisjon). Nyankommen: Begrepet innebærer en avgrensning i tid, men er ikke tidfestet konkret. Særskilt språkopplæring: Begrepet henviser til Opplæringsloven 3-12 Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar. En rettighet som utløses ved et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Begrepet særskilt språkopplæring er et overordnet begrep. I Østfold fylkeskommune gis særskilt språkopplæring i hovedsak som særskilt norskopplæring. Særskilt norskopplæring: Særskilt norskopplæring er forsterket opplæring i norsk. Opplæringen kan gis enten etter læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, eller i form av særskilt tilpasning innenfor den ordinære læreplanen. Morsmål: Morsmål er språket som snakkes i barnets hjem, enten av begge foreldrene eller av den ene av foreldrene i kommunikasjon med barnet. Et barn kan derfor ha to morsmål. Tospråklig fagopplæring: Tospråklig fagopplæring må ikke forveksles med «fagopplæring i bedrift». Tospråklig fagopplæring er opplæring for elever fra språklige minoriteter i og på to språk, morsmålet og andrespråket norsk. NAFO: Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring IMDi: Inkluderings- og mangfoldsdirektoratet PPT: Pedagogisk psykologisk tjeneste OT: Oppfølgingstjenesten NOU: Norges offentlige utredninger Meld. St.: Melding til Stortinget. (Tidligere stortingsmelding). SSB: Statistisk sentralbyrå. FRIS: Fredrikstad internasjonale skole. Fokusskole: En skole, i Østfold fylkeskommune Malakoff videregående skole, som har en avtale med NAFO om gjensidige forpliktelser innenfor dette området. Grunnopplæringen: Betegnelse på det helhetlige skoleløpet fra første klasse i grunnskolen til og med videregående opplæring. Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever 9

10 Kapittel 3 Innledning og bakgrunn Opplæringstilbudet for minoritetsspråklige elever, lærlinger og lærekandidater har lenge vært løftet frem som et viktig område. På nasjonalt nivå er dette kommet til uttrykk blant annet gjennom lovendringer, en veileder og ulike rundskriv. I Østfold fylkeskommune er området blant annet omfattet av ulike planer, saker og vedtak fra skoleeiers side. Dette gjelder både for den løpende behandlingen av økonomiplan, årsbudsjett og i form av egne satsinger. I planen «Krafttak for læring » som ble vedtatt av fylkestinget i juni 2012 er minoritetsspråklige prioritert som eget område med en rekke tiltak. «Regional kompetanseplan for Østfold mot 2050» ble behandlet av Fylkestinget i Planen inneholder viktige analyser, strategier og tiltak også for videre arbeid med minoritetsspråklige. I løpet av 2015 har utfordringene omkring flyktninger og deres situasjon økt betydelig. Dette er forhold som også får konsekvenser for grunnopplæringen. Gjennom flyktningesaken PS 06/ «Skoletilbud for asylsøkere-mulige konsekvenser av dagens flyktningsituasjon» orienterte fylkesrådmannen om status og videre utvikling på området. Fylkesrådmannens forslag til vedtak: 1. Skoletilbud for asylsøkere mulige konsekvenser av dagens flyktningsituasjon tas til orientering. 2. Med utgangspunkt i forventet økt bosetting av flyktninger bes fylkesrådmannen spesielt følge opp følgende innsatsområder: a) Videreutvikle samarbeid med kommunene om kombinasjonsklasser hvor grunnskoleopplæring for voksne mellom 16 og 20 år lokaliseres til videregående skoler. b) Sikre bedre utnyttelse av kompetanse mellom kommunene og fylkeskommunen. c) Bidra til effektiv og samordnet informasjonsflyt mellom UDI, IMDi, Bufetat, Fylkesmannen og kommunesektoren. d) Styrke lærernes kulturkompetanse og migrasjonspedagogiske kompetanse. e) Følge spesielt opp ØFS med tanke på enslige mindreårige asylsøkere som får vedtak om omsorgsovertakelse og/eller legges inn ved en helseinstitusjon. Fylkesrådmannens innstilling ble enstemmig vedtatt. Nåværende situasjon, de prognoser som er utarbeidet på området og tidligere nasjonale og fylkeskommunale føringer danner viktige premisser for denne utredningen. 10 Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever

11 Kapittel 4 Mål og avgrensninger 4.1 Denne utredningen bygger på følgende hovedmål: 1. Utredningen skal gi en oppdatert og kunnskapsbasert statusoversikt på området opplæring av minoritetsspråklige elever med ungdomsrett. 2. Statusgjennomgangen skal legges til grunn for vurderinger og anbefalinger knyttet til videre arbeid strategisk og operativt. På denne måten skal utredningen sikre en systematisk utvikling av tilbudene til målgruppen. I denne sammenhengen skal likeverdig opplæring, best mulig læringsutbytte, godt læringsmiljø og effektiv ressursutnyttelse tillegges særlig vekt 4.2 Utredningen bygger på følgende avgrensninger Begrepet «minoritetsspråklig» brukes gjennomgående i utredningen. I denne sammenhengen forstås minoritetsspråklige som nyankomne elever som har annet morsmål enn norsk, samisk svensk og dansk. Begrepet «nyankomne» innebærer en avgrensning i tid, men er ikke tidfestet konkret.i «Veileder Innføringstilbud til nyankomne minoritetsspråklige elever», utgitt av Utdanningsdirektoratet i 2012 står det blant annet: «Hvem er nyankomne elever?» Kunnskapsdepartementet har i Proposisjon 84L ( ) uttalt hvem som er å anse som nyankommen i opplæringslovens forstand. Departementet sier de regner med at det ikke er problematisk å vurdere om elever er nyankomne når de kommer til Norge i opplæringspliktig alder og begynner på skolen. Departementet uttaler at eleven kan regnes som nyankommen selv om han eller hun har bodd i Norge en stund før opplæringspliktig alder, eller dersom eleven kom sent i grunnskoleløpet og skal begynne i videregående opplæring. Departementet mener at begrepet nyankomne ikke bør tidfestes konkret, men at det i seg selv innebærer en viss avgrensning i tid. Kommunene/fylkeskommunene bør selv vurdere om eleven har behov for et innføringstilbud. De må deretter vurdere om det er til beste for eleven, og integreringshensynet skal veie tungt dersom eleven allerede har bodd i Norge en stund. I relasjon til om en elev kan betegnes som nyankommen eller ikke, mener departementet at regelverket ikke skal være til hinder for et innføringstilbud som både skoleeier og elev/foreldre ønsker og mener er til det beste for eleven.» Nyankomne barn og unge med opplæringsrett er en hovedavgrensning i denne utredningen. Ved at fag- og yrkesopplæringen på videregående nivå bygger på en progresjon innenfor 2+2 modellen (to år i skole og to år i bedrift) vil målgruppen «nyankomne minoritetsspråklige» i all hovedsak være elever i videregående skole uansett om en velger studieforberedende eller yrkesfaglige utdanningsprogram. I utredningens del 2 «Kunnskapsgrunnlag», behandles blant annet de lov- og forskriftsfestede rammene for opplæring av minoritetsspråklige. I denne forbindelsen refereres og utdypes retten til videregående opplæring for denne målgruppa. Erfaring viser at det i mange tilfeller er hensiktsmessig å se grunnskole og videregående opplæring i sammenheng. På denne måten er det helhetlige grunnopplæringsløpet (grunnskole og videregående skole) et sentralt perspektiv i utredningen. Utredningen bygger videre på et kunnskapsgrunnlag som omfatter statistikk og analyse, forskning og erfaringer innenfor området «opplæring av minoritetsspråklige med ungdomsrett». På denne måten er anbefalte strategier og tiltak så langt som mulig kunnskapsbaserte. Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever 11

12 Kapittel 5 Organisering og gjennomføring Utredningsarbeidet rapporteres til fylkesdirektør opplæring, og spesialrådgiverne Torstein Wroldsen og Einar Wium har det operative ansvaret. I tillegg til innhenting og bearbeiding av informasjon og å utarbeide selve utredningen, består dette ansvaret i å ha dialog med ulike samarbeidspartnere og øvrig ledelse. I denne sammenhengen er det gjennomført møter med et representativt utvalg videregående skoler, innledende møter med administrative representanter i utvalgte kommuner og med ulike faginstanser for eksempel NAFO (Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring) og IMDi (Inkluderings- og mangfoldsdirektoratet). Det er etablert en egen faglig referansegruppe. Denne gruppen skal være en drøftingsarena som skal gi kvalifiserte faglige innspill til utredningsarbeidet. Sammensetting er avklart med fylkesdirektør og består av følgende personer: Vigdis Gjerberg, rektor Askim videregående skole Inger Kathrine Breifjell, rådgiver Malakoff videregående skole Anita Johansen, rådgiver Opplæringsavdelingen, seksjon Inntak og livslang læring Elin Ek-Jacobsen, rådgiver Opplæringsavdelingen, seksjon Eksamen, fagprøver og dokumentasjon Miranda Boogaard Andersen, pedagog PPTvgo Karin Oraug, rådgiver Halden NAV Kari Sand, leder fagseksjon for særskilt språkopplæring og lærer v. Malakoff videregående skole Siri Lillemoen, lærer Greåker videregående skole Aud Aastorp, rektor Deltagruppen voksenopplæring, Interkommunalt samarbeid i Indre Østfold Dag Fjæstad, nestleder og seniorrådgiver NAFO Det er lagt opp til at faglig referansegruppe skal ha tre møter i løpet av utredningsarbeidet. Et utkast er planlagt ferdig i løpet av juli Deretter skal utkastet presenteres og drøftes i fylkesdirektørens ledergruppe, fylkesrådmannens ledergruppe, faglig referansegruppe og andre aktuelle instanser. Det legges videre opp til presentasjons- og drøftingsmøter på kommunalt og fylkeskommunalt politisk nivå. Blant annet med leder/nestleder for Opplæringskomiteen, i fylkeskommunens Flerkulturelt råd og Ungdommens fylkesråd. Det kan også være aktuelt å presentere arbeidet i de ulike regionrådene i Østfold. Denne prosessen skal gi muligheter for innspill og synspunkter som igjen kan innarbeides i den endelige utredningen. Saken skal behandles i Fylkestinget 26. oktober Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever

13 Kapittel 6 Kunnskapsgrunnlag 6.1 Rett og plikt til grunnskoleopplæring Alle barn og unge i alderen 6 til 16 år har plikt til grunnskoleopplæring. Det står i Opplæringsloven 2-1 Rett og plikt til grunnskoleopplæring, andre ledd: «Retten til grunnskoleopplæring gjeld når det er sannsynleg at barnet skal vere i Noreg i meir enn tre månader. Plikta til grunnskoleopplæring byrjar når opphaldet har vart i tre månader.» Barnet starter vanligvis på grunnskolen det året barnet fyller 6 år, og varer til eleven har fullført det tiende skoleåret. Ungdom som allerede har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har ikke rett til grunnskoleopplæring, men har rett til videregående opplæring i stedet. Det kan være aktuelt om eleven er 15 eller 16 år, og har fullført grunnskolen i sitt hjemland. Barnet eller den unge har rett til grunnskoleopplæring når det er sannsynlig at han eller hun skal oppholde seg i Norge lengere enn tre måneder. Det betyr at barn av asylsøkere som venter på å få avgjort søknaden sin, har rett til å gå på skole hvis det er sannsynlig at de får oppholdstillatelse eller at det vil ta lengere tid enn tre måneder å få behandlet søknaden. Det har ingen betydning om oppholdet i Norge er lovlig eller ikke. Det er likevel en forutsetning at barn og unge som er i kirkeasyl går på vanlig skole. De kan ikke kreve at kommunen skal tilby opplæring i kirken. Når barnet eller ungdommen har oppholdt seg i Norge mer enn tre måneder har han eller hun plikt til å gå på skolen. Det innebærer at barna eller foreldrene ikke kan velge om barna skal få opplæring. Eleven oppfyller plikten om han eller hun går på en offentlig skole, en godkjent privat skole eller gjennom privat hjemmeundervisning. Fylkesmannen kan frita elever fra opplæringsplikten i særlige tilfeller. Fritak kan blant annet være aktuelt når det er klart at oppholdet bare vil vare kort utover tre måneder. Minoritetsspråklige elever har de samme rettighetene som andre elever i grunnskolen, inkludert gratis opplæring, tilpasset opplæring, spesialundervisning og rett til å gå på nærskolen. 6.2 Rett til videregående opplæring Opplæringsretten er hjemlet i Opplæringsloven 3-1 Rett til vidaregåande opplæring for ungdom. Hovedregelen er at ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring har rett til tre års videregående opplæring. For minoritetsspråklige innebærer dette en rett til videregående opplæring dersom grunnskolen er fullført. En søker som kan dokumentere gjennomgått niårig grunnskole i et annet land, for eksempel ved å legge frem et vitnemål, har rett til inntak til videregående opplæring etter Opplæringslovens forskrift Det er søkeren selv som må fremskaffe den nødvendige dokumentasjonen. Det må i dokumentasjonen være tydelig hvor mange år grunnskoleopplæringen er og at søkeren har gjennomgått det aktuelle antallet år. Retten utløses gjennom søknad om videregående opplæring. Det kan ikke stilles krav om norskkunnskaper eller bestått i fag ved inntak. Det er et vilkår for rett til videregående opplæring at søkeren har lovlig opphold i Norge. Ungdom som oppholder seg lovlig i landet mens de venter å få avgjort søknaden om oppholdstillatelse, har likevel bare rett til videregående opplæring når de er under 18 år og det er sannsynlig Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever 13

14 at de skal være i Norge i mer enn tre måneder. Hvis ungdommen fyller 18 år i løpet av et skoleår, har han eller hun rett til å fullføre skoleåret de har begynt på. For de som får avslag på søknaden om oppholdstillatelse, gjelder retten til videregående opplæring fram til dato for endelig vedtak. Fylkeskommunen kan velge å også ta inn asylsøkere over 18 år til videregående opplæring mens de venter på vedtak om oppholdstillatelse. Da er det en forutsetning at de ikke får plassen på bekostning av en med rett til videregående opplæring. 6.3 Rett til særskilt språkopplæring Med grunnopplæringen menes et opplæringsløp der grunnskole og videregående opplæring inngår i en sammenhengende helhet. Samtidig er det slik at grunnskole er obligatorisk og videregående opplæring er frivillig. Retten til videregående opplæring utløses gjennom søknad om inntak. Dette gjelder også for minoritetsspråklige. Alle elever i norsk grunnopplæring skal etter Opplæringsloven ha tilpasset opplæring. Minoritetsspråklige elever som ikke har tilstrekkelige norskferdigheter til å følge ordinær undervisning har rett til særskilt språkopplæring. Særskilt språkopplæring er en samlebetegnelse for særskilt norskopplæring, morsmålsopplæring og tospråklig fagopplæring. Retten til særskilt språkopplæring utløses gjennom enkeltvedtak, og er et frivillig tilbud. I henhold til opplæringsloven skal fylkestinget som skoleeier sikre at det skjer en kartlegging av elevens ferdigheter før det fattes vedtak om rett til særskilt språkopplæring. Kartleggingen skal klargjøre om eleven har tilstrekkelige ferdigheter til å følge ordinær opplæring eller ikke. Underveis i opplæringen skal skolen kartlegge og vurdere om elever som får særskilt språkopplæring har fått gode nok ferdigheter i norsk til at de kan følge den ordinære opplæringen i skolen. På den måten sikres det at elevene får ordinær opplæring i norsk og andre fag så snart de har ferdigheter til dette. Hvor lang tid det skal gå mellom hver kartlegging må vurderes i det enkelte tilfelle. Elever skal få tilbud om særskilt språkopplæring frem til de har tilstrekkelige norskferdigheter til å følge ordinær opplæring. Så lenge det er nødvendig skal elevene også få opplæring i fag på to språk og/eller morsmålsopplæring. Det er ingen begrensning på hvor mange år eleven kan motta særskilt språkopplæring. Utover å pålegge skoleeier plikt til å kartlegge elevene, og gi elever med behov for særskilt språkopplæring et egnet tilbud, legger regelverket få retningslinjer for hvordan skoleeier skal organisere, hvilke læreplaner som skal brukes og hva slags innhold tilbud om særskilt språkopplæring skal ha Spesielt om organisering i egne grupper Frem til 2012 ga opplæringsloven ikke adgang til å undervise minoritetsspråklige i egne grupper. Med bakgrunn i Østbergutvalget (NOU 2010:7 Mangfold og mestring ble opplæringslovens 2-8 og 2-13 i 2012 endret, og tillater nå kommuner og fylkeskommuner å «organisere særskilt opplæringstilbud for nyankomne elevar i eigne grupper, klassar eller skolar» I de fleste kommuner og fylkeskommuner som har tatt i bruk denne muligheten i opplæringsloven, betegnes dette som innførings-tilbud og/eller innføringsklasser. Det er ikke satt noen entydig grense for hva som skal til for å regnes som nyankommen. Det er derfor opp til den enkelte skoleeier hvilke konkrete definisjoner som skal gjelde for at en elev regnes som nyankommen. Av integreringshensyn er det viktig å få elevene så raskt som mulig inn i ordinært skoleløp. Innføringstilbud skal der- 14 Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever

15 for være et overgangstilbud, der målsettingen er å lære eleven norsk så raskt som mulig. Opplæring i egne grupper skal derfor være maksimalt to år. Som for annen type særskilt språkopplæring forutsetter slike tilbud enkeltvedtak og det kreves samtykke fra elev/foresatte. Også i slike tilbud skal elevens ferdigheter kartlegges underveis i opplæringen for å avgjøre om eleven har ferdigheter til å følge ordinær undervisning. Når en elev er overført fra innføringstilbud til ordinær klasse kan eleven fortsatt ha behov for særskilt språkopplæring. Skolen som tilbyr den ordinære opplæringen skal da foreta en ny kartlegging og eventuelt fatte enkeltvedtak hvor det framgår hva eleven har rett til og hva eleven eventuelt vil motta når det gjelder særskilt språkopplæring Innføringsklasser som ikke er en del av retten til videregående opplæring Noen fylkeskommuner, deriblant Østfold fylkeskommune har over tid tilbudt «innføringsklasser» som et forkurs for minoritetsspråklige søkere som har avsluttet grunnskolen. Dette er tilbud i egne grupper som tar sikte på å forsterke mulighetene til å fullføre videregående opplæring. Slike tilbud varer ett skoleår, og elevene bruker ikke av retten til videregående opplæring. Dette er grunnen til at det ikke fattes vedtak om særskilt språkopplæring for elever som deltar i denne type tilbud. Skoleåret har Malakoff, St. Olav og Frederik II slike innføringsklasser i sin tilbudsstruktur Læreplan i norsk for elever i videregående opplæring med kort botid i Norge Læreplanen i norsk for elever med kort botid i Norge, som har vært midlertidig fastsatt siden 2013, er nå vedtatt gjort gjeldene fra skoleåret Samtidig vil den skifte navn til Læreplan i norsk for språklige minoriteter med kort botid i Norge videregående opplæring. Forskjellen fra ordinær læreplan i norsk er at denne læreplanen er innrettet med tanke på et utvidet språklæringsperspektiv. Elever som bruker læreplanen, skal ha standpunktvurdering og gå opp til eksamen etter denne læreplanen. Den er likeverdig med læreplan i norsk når det gjelder innhold, og den er kompetansegivende på lik linje som ordinær læreplan. 6.4 Forsknings- og erfaringsbasert kunnskap Østbergutvalget Østbergutvalget ble ledet av Sissel Østberg og oppnevnt ved kongelig resolusjon i oktober Utredningen NOU 2010: 7 Mangfold og mestring. Flerspråklige barn, unge og voksne i opplæringssystemet, ble avgitt til Kunnskapsdepartementet 1. juni 2010, og deretter sendt ut på en bred høringsrunde. I tillegg til ulike sider av barnehagetilbudet, inneholdt utredningen en rekke forslag til endringer i innhold, struktur og rammer for hvordan den ordinære opplæringen for grunnskolen og videregående opplæring for minoritetsspråklige elever bør organiseres. Videre ble ulike sider ved finansiering, regelverk og innholdet i opplæringen gjennomgått. Utvalget så også på mulighetene for å bedre gjennomføringen av videregående opplæring for minoritetsspråklige elever og lærlinger. I denne sammenhengen ble blant annet Oppfølgingstjenesten og bedre rådgivning fokusert som viktige områder. Overgangene mellom nivåene i opplæringsløpet ble også viet spesiell oppmerksomhet. NOU 2010: 7 ble behandlet av Opplæring, kultur- og helsekomiteen i Østfold fylkeskommune i oktober 2010 hvor det ble avgitt en omfattende høringsuttalelse til Østbergutvalgets vurderinger og forslag. Senere har denne NOUen dannet delgrunnlaget for ulike Meldinger til Stortinget, og også Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever 15

16 de lovendringer som ble vedtatt i Disse endringene åpner blant annet for mulighetene til å organisere tilbudet for minoritetsspråklige i tidsbegrensede egne tilbud NAFO NAFO Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring ble etablert i 2004 med bakgrunn i Regjeringens strategiplan; «Likeverdig utdanning i praksis! Strategi for bedre læring og større deltakelse av språklige minoriteter i barnehage, skole og utdanning ». Etter strategiplanens utløp arbeider NAFO videre med kompetanseheving, nettverksbygging og utviklingsprosjekter for å fremme inkludering og likeverdig opplæring i barnehager, skoler og voksenopplæringsinstitusjoner. En av NAFOs oppgaver er å spre forskningsbasert kunnskap på feltet. På NAFOs hjemmeside publiseres og refereres derfor en rekke rapporter på fagfeltet, digitale læremidler for morsmålsopplæring og eksempler på god praksis fra både grunnskoler og videregående skoler mm. NAFOs mandat er vedtatt av Kunnskapsdepartementet: «Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring skal bidra til at den nasjonale utdanningspolitikken blir iverksatt og gjennomført slik at barn, unge og voksne kan få en likeverdig og tilpasset opplæring av høy kvalitet i et inkluderende fellesskap. Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring skal bidra til at flerkulturelle perspektiver blir ivaretatt i barnehagen og grunnopplæringen. Senteret skal gjennom sin virksomhet som nasjonalt ressurssenter bidra til økt kvalitet i opplæringstilbudet til minoritetsspråklige og i arbeidet med å utvikle inkluderende flerkulturelle læringsfellesskap i barnehagen og grunnopplæringen» NAFO har deltatt i dette utredningsarbeidet gjennom representasjon i den faglige referansegruppen Utdanningsdirektoratet Utdanningsdirektoratet har en viktig rolle i å utvikle, bestille og presentere aktuell kunnskap innenfor en rekke sentrale temaer for opplæringsområdet. Dette gjelder også for gruppen minoritetsspråklige elever, hvor direktoratet til enhver tid ajourholder og oppdaterer fylkeskommuner og kommuner om retningslinjer for hvordan skoleeier skal ivareta elevenes rettigheter. I forbindelse med den ekstraordinære flyktningsituasjonen i 2015 har Utdanningsdirektoratet blant annet fulgt opp med nye og oppdaterte føringer der rettighetene til enslige mindreårige asylsøkere og ungdom i asylmottak er gitt økt oppmerksomhet Rapporter I juni 2013 publiserte Utdanningsdirektoratet rapporten «Hva kjennetegner gode skoler for minoritetsspråklige elever?» (Bakken 2014). I rapporten påpekes at det i Norge finnes få studier som systematisk har undersøkt hva som kjennetegner gode skoler og gode opplæringsmodeller for minoritetsspråklige elever. Samtidig vises det til i evalueringen av Kunnskapsløftet at det ble undersøkt hva som skilte ungdomsskoler der elever med innvandringsbakgrunn hadde spesielt god fremgang gjennom de tre årene på ungdomstrinnet. (Bakken 2010). På de skolene som lyktes best viste denne studien at det var forhold i læringsmiljøet som i hovedsak forklarte at forskjellene mellom majoritets- og minoritetselever minsket. Generelt viser ulik forskning at læringsmiljøet har stor betydning for alle elevers utbytte av opplæringen. Studien fra 2010 påviste at et godt læringsmiljø hadde enda større betydning for minoritetselevene enn for elever med majoritetsbakgrunn. I rapporten fra 2014 pekes det videre på en rekke andre komponenter som påvirker læringsarbeidet og resultatet blant minoritetsspråklige elever. Disse forholdene er de samme som kjenne- 16 Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever

17 tegner «en god skole for alle elever» og omfatter blant annet: Tilpasning av læringsmiljøet handler blant annet om å ha et individuelt fokus på organisering av, og innhold i læringsarbeidet. Skolens ledelse er av forskerne trukket fram som en av nøkkelfaktorene for å forstå hvorfor noen skoler oppnår bedre resultater enn andre. I denne sammenhengen er ledelsens oppgaver knyttet til oppfølging av skolens verdier og kultur, bidra til å skape høye forventninger hos elevene, integrering og inkludering av minoritetsspråklige i alle skolens aktiviteter, rekruttering og kompetanseutvikling av lærere og prioritering. Hjem-skole-samarbeid der foreldre trekkes med i, og tar del i elevens opplæring. Systematisk vurdering som innebærer at elevene får kontinuerlig tilbakemelding på egen læring og hvordan de kan forbedre seg. At det legges til rette for undervisningsstrategier som fremmer forståelse gjennom å la eleven selv ta del i problemutfordringer, løsningsstrategier og vurdering av egne prestasjoner. Rapporten «Kostnader ved mangelfull utdanning av asylsøkere og flyktninger» (Samfunnsøkonomisk analyse nr ) ble publisert i mars 2016 og er utarbeidet av Samfunnsøkonomisk analyse og FAFO på oppdrag av Kunnskapsdepartementet. Rapporten omhandler opplæringstilbudet til barn og unge nyankomne med minoritetsbakgrunn innenfor kommunenes og fylkeskommunenes ansvarsområder. Under hovedoppslaget; «Sviktende skolegang for asylbarn vil koste enorme beløp», presenterer Aftenposten 30. mars 2016 rapporten og viser til at regningen for mangelfull utdanning til 7000 asylbarn som kom til Norge i fjor, kan bli på 27 milliarder kroner. Artikkelen referer kunnskapsministeren som blant annet uttaler: «Hvert menneske som ikke får utnyttet sitt potensial, er et tap for samfunnet Det er dyrt å gi asylbarna en god skolegang, men det kan bli enda dyrere å la være.» I tillegg til å beregne de samfunnsøkonomiske kostnadene for mangelfull opplæring, sammenfatter rapporten hvilke kvalitative forhold som foreliggende forskning vektlegger som særlig viktig i opplæringen av nyankomne minoritetsspråklige elever. På dette området konkluderer rapporten med følgende fire anbefalinger: Elevene må raskest mulig inn i et fullverdig opplæringstilbud. Det må gis god og tilstrekkelig språkopplæring, inkludert morsmålsopplæring og/eller tospråklig fagopplæring. Det må tas hensyn til at asylsøkere i større grad har psykiske vansker og at det tilrettelegges for oppfølging av slike belastninger. Det må gjøres en innsats for å inkludere asylsøkere i det sosiale fellesskapet og styrke skolehjem samarbeidet som er ekstra utfordrende for denne gruppen. Om disse anbefalingene står det videre i rapporten: «Disse tiltakene er ikke i direkte prioritert rekkefølge, men å gi asylsøkere utdanningen de har krav på etter opplæringsloven burde være en prioritet. I dette kapittelet har vi vist at det er store lokale variasjoner i hvor stor grad en lykkes i følge opp de fire punktene. Med mer tilføring av ressurser og bedre planlegging, tyder forskningen på at prestasjonene til asylsøkere i norsk skole kan bedres.» (Rapport nr , side 10. I februar 2016 utkom rapporten «Evaluering av særskilt språkopplæring og innføringstilbud». Rapporten var utarbeidet av Rambøll på oppdrag av Utdanningsdirektoratet. Denne rapporten er ett av flere grunnlag for de anbefalinger som ble gitt av Samfunnsøkonomisk analyse / FAFO. Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever 17

18 Hovedhensikten med Rambøllrapporten er «å styrke kunnskapsgrunnlaget om særskilt språkopplæring og innføringstilbud i grunnskole og videregående opplæring» (Rambøll-rapport, sluttrapport 2016, side 2). Datagrunnlaget i Rambøll-rapporten bygger på fire breddeundersøkelser til skoleeiere (både fylkeskommunale og kommunale), skoleledere, lærere og elever. Det er videre gjennomført dybdeintervjuer med representanter fra alle fylkeskommuner, samt intervjuer med til sammen 168 informanter i forbindelse med en rekke skolebesøk. I tillegg er det gjennomført dokumentanalyse av sentrale offentlige dokumenter, forskningsrapporter og i tillegg analyse av et utvalg enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. I rapportens innledende del beskrives de hovedfunn som er gjort. Der heter det blant annet: «Evalueringen viser at mange skoler har funnet gode ordninger for organisering og innhold i særskilt språkopplæring, men at det også er store forskjeller mellom skoler og skoleeiere når det gjelde kunnskap om og villighet til å prioritere særskilt språkopplæring. Evalueringen viser at det er behov for tydelige signaler og føringer fra skoleeier fordi gjeldene regelverk er lite konkret når det gjelder krav til innhold og organisering av særskilt språkopplæring. Der hvor skoleeier ikke involverer seg i dette arbeidet, blir det i stor grad opp til den enkelte skole å utvikle tilbud om særskilt språkopplæring og tilbud og praksis blir følgelig svært forskjellig.» (Rambøll, Sluttrapport 2016, side 2) Dette sitatet begrunnes og utdypes videre i rapporten. I kapittel 10 Oppsummering og konklusjoner kommenteres blant annet følgende hovedpunkter: Progresjon og resultater Det har ikke vært mulig å måle læringsresultater for gruppen minoritetsspråklige med enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Grunnen er at det ikke finnes statistikk for målgruppen. Samtidig påpekes at det å nå «tilstrekkelige ferdigheter i norsk» (som er et hovedkriterium for at det fattes enkeltvedtak) er svært uklart. Evalueringen viser at det er stor variasjon og skjønnsmessige vurderinger i tolkningen av begrepet. I mangel av statistikk om spesifikke skoleresultater for målgruppen, vises til statistikk for gjennomstrømning i videregående opplæring og resultater på nasjonale prøver blant innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn. Disse tallene viser at innvandrere har høyere frafall i videregående opplæring og lavere resultater på nasjonale prøver i engelsk, lesning og regning enn befolkningen for øvrig. Under dette punktet står det videre: «Sammenholdt med funn fra denne evalueringen og tidligere forskning, er det tydelig at en viktig samfunnsoppgave i årene framover blir å sikre minoritetsspråklige elever et godt og tilpasset opplæringstilbud. Tilbudet må understøtte deres innlæring og styrke deres mulighet til å fullføre og bestå videregående opplæring og kvalifisere dem for deltakelse i utdanning og arbeid.» Regelverk og overordnet styring, kontroll og støtte Ett av hovedfunnene i evalueringen er at lov og forskrift gir få føringer for hvordan tilbudet om særskilt språkopplæring skal utformes og organiseres. På den ene siden kan dette være positivt fordi det gir skoleeier og rektor mulighet til å utvikle tilbudet basert på lokale forutsetninger og kvaliteter. På den andre siden åpner manglende presiseringer for store forskjeller som kan utfordre likeverdigheten for målgruppen som sådan. Intervjudelen i evalueringen dokumenterer en opplevelse av at gjeldene rammeverk er for utydelig og at mange informanter opplever det som svært utfordrende å finne frem til løsninger som er praktisk gjennomførbare. En annen utfordring i regelverket er ifølge rapporten at tilbudet om særskilt norskopplæring og tospråklig fagopplæring skal gis innenfor ordinært timetall. Dette vanskelig- 18 Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever

19 gjør organiseringen av tilbudet. Samtidig understrekes betydningen av at tilbud om særskilt språkopplæring så langt som mulig bør være integrert i ordinær undervisning. Evalueringen tyder på at enkelte skoleeiere har begrenset kunnskap om lovverket og har delegert mye av ansvaret for særskilt språkopplæring til den enkelte skole og skoleleder. Dette begrunnes i at slike tilbud må tilpasses den enkelte elevs behov og at det derfor er mest hensiktsmessig at dette delegeres. I rapporten påpekes det samtidig for dårlig oppfølging av tilbudet som gis til elever med rett til særskilt språkopplæring. Dette gjelder både forvaltnings- og saksbehandlingsmessige forhold, kartlegging, organisering og innhold. Evalueringen argumenterer for større grad av systemisk styring, kontroll og støtte fra administrativ ledelse og skoleeiers side. Om dette står det blant annet følgende i rapporten: «En konsekvens av at skoleeiere utviser ulikt engasjement og ansvar på feltet er at elever med vedtak om særskilt språkopplæring får ulike tilbud og ikke nødvendigvis likeverdige tilbud. Evalueringen viser at innholdet i særskilt språkopplæring i mange tilfeller styres av ressurser og kompetanse ved den enkelte skole fremfor den enkelte elevs behov slik det identifiseres gjennom kartlegging. Dette er bekymringsverdig, siden skolene har svært ulike forutsetninger for å gi elevene et godt tilbud.» (Rambøll, Sluttrapport februar 2016, side 91). Med utgangspunkt i spørreundersøkelsen vises det til at kommunale skoleeiere og administrativ sentralledelse følger bedre opp enn fylkeskommunale. Evalueringen viser samtidig at store kommuner har bedre oversikt enn små kommuner. Det er også forskjeller mellom fylkeskommuner. I denne siste sammenhengen pekes det på at Hordaland fylkeskommune ser ut til å ha utviklet hensiktsmessige styrings- og støttesystemer på området. Lærernes kompetanse I rapporten pekes det på at forskningen entydig peker på viktigheten av lærernes kompetanse i undervisningen av minoritetsspråklige elever. Spørreundersøkelsen som ligger til grunn for Rambølls evaluering viser at forholdsvis mange vurderer at de har tilstrekkelig kompetanse i arbeidet med undervisning av minoritetsspråklige elever. Samtidig etterlyses flere lærere med relevant kompetanse på området. Dette støttes i funn fra breddeundersøkelsen der det fremkommer at en forholdsvis liten andel lærere som underviser minoritetsspråklige elever, har særskilt formalkompetanse i det å undervise denne målgruppen. I rapporten fremkommer det at bare 24 prosent av lærere som underviser elever med enkeltvedtak om særskilt språkopplæring oppgir at de har utdanning i norsk som andrespråk. På bakgrunn av Østbergutvalgets anbefaling om alle lærere som har slik undervisning bør ha slik utdanning, vurderer Rambøll-rapporten denne situasjonen som bekymringsfull. På dette området konkluderer rapporten med: «Å heve kompetansen blant lærere fremstår derfor som det viktigste tiltaket for å sikre god særskilt språkopplæring i årene fremover.» Læring og samarbeid Evalueringen fra Rambøll understreker behovet for organisasjonsbasert kompetanseutvikling basert på læring og erfaringsdeling i og mellom ulike skoler. Slik kollektiv kompetansebygging vil både bidra direkte i undervisningskvaliteten som tilbys minoritetsspråklige elever og sikre viktig, systemisk forståelse i skolens helhetlige arbeid for et inkluderende og integrerende læringsmiljø. Rapporten peker videre på behovet for et sterkere samarbeid mellom kommune og fylkeskommune, og at overgangen mellom Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever 19

20 ungdomsskole og videregående skole synes særlig utfordrende. Om dette står det blant annet følgende: «Når det gjelder overganger mellom ulike skoletyper, viser evalueringen at overgangen mellom ungdomsskole og videregående opplæring er spesielt utfordrende. Flere informanter i videregående skole opplever at elever som skrives ut av grunnskolen med vitnemål ikke har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge undervisningen og gjennomføre videregående opplæring. Enkelte informanter stiller i denne sammenheng spørsmålstegn ved at elever som bare har gått i norsk grunnskole i noen få måneder får vitnemål, og dermed kvalifiserer til opptak i videregående opplæring.» (Rambøll Sluttrapport februar 2016 side 95). Avslutningsvis viser rapporten til at mange informanter i videregående skole mener at skoleeier og administrativ sentralledelse må ta initiativ som kan forsterke innsatsen omkring karriereveiledning og bedre samarbeidsformer som kan fange opp elever med behov for særskilt språkopplæring mens de fremdeles er i grunnskolen. 6.5 Statistikk Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserte 2. juni 2016 tall for gjennomstrømming i videregående opplæring for elevkullet som startet i Denne oversikten viser at en økende andel fullfører og består sammenlignet med tidligere år. For kullet som startet i 2010 viser tallene at 59 prosent fullførte og besto på normert tid mens 73 prosent gjennomførte og besto i løpet av fem år. Nesten 7000 av elevene som startet videregående opplæring for første gang i 2010 har innvandrerbakgrunn. Andel som fullfører på normert tid går opp også i denne gruppen fra året før, her med to prosentpoeng til 46 prosent. Det er fremdeles en klar forskjell mellom innvandrerelever og norskfødte med innvandrerforeldre. Henholdsvis 39 og 57 prosent i disse to gruppene fullførte på normert tid. Blant innvandrerelever, er det de som har bodd lengst i landet som har høyest gjennomstrømning. At elever med innvandrerbakgrunn er overrepresentert med hensyn til frafall er også dokumentert gjennom ulik forskning og rapporter. 6.6 Meldinger til Stortinget Meld. St. 16 ( ) Fra utenforskap til ny sjanse som er en tverrdepartemental melding og Meld. St. 30 ( ) fra Justis- og beredskapsdepartementet. Begge meldingene bærer preg av at Regjeringen ønsker samordnet innsats Meld. St. 16 ( ) Fra utenforskap til ny sjanse. Samordnet innsats for voksnes læring Meldingen ble godkjent i Statsråd i februar Meldingen inneholder tiltak som skal gi voksne bedre muligheter til å styrke sin kompetanse, øke mulighetene deres til å delta i opplæring og få sin medbragte kompetanse godkjent. Målet for Regjeringen er at den enkelte skal ha kompetanse som danner grunnlag for stabil og varig tilknytning til arbeidslivet. For å nå dette målet skal Regjeringen sørge for en samordnet og helhetlig politikk for voksne med lite utdanning, svake grunnleggende ferdigheter eller ikke godkjent kompetanse. Mange av utfordringene går på tvers av sektorlinjer. Derfor er meldingen utarbeidet i fellesskap av Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet og forutsetter koordinert og samordnet innsats på alle nivå. Meldingen inneholder blant annet et eget hovedkapittel som omhandler kvalifisering av voksne flyktninger og innvandrere. I denne sammenhengen understrekes blant annet viktigheten av å se og utnytte de store mulighetene opplæring representerer som velferdspolitisk integrerende virkemiddel. 20 Særskilte opplæringstilbud for minoritetsspråklige elever