Selskapskontroll. Hadeland Energi AS. Hadeland Kraft AS

Transkript

1 Innlandet Revisjon IKS Selskapskontroll Hadeland Energi AS og Hadeland Kraft AS Rapport 2012 nr 4 J.nr./Referanse: /KL 1

2 2

3 SAMMENDRAG Rapporten er delt i tre deler: Forholdet til lov om offentlige anskaffelser, forholdet til offentlighetsloven og selskapenes utbyttepolitikk. Del 1 etterlevelse av lov om offentlige anskaffelser Formålet med denne delen er å beskrive selskapenes forhold til lov om offentlige anskaffelser og vurdere om selskapenes praksis er i tråd med regelverket. Problemstillingene ble formulert slik: 1. Har anskaffelser vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser? 2. Har kravet til dokumentasjon vært oppfylt? Etter revisjonens vurdering har selskapet gjennomført flere enkeltanskaffelser uten konkurranse i strid med konkurransekravet i regelverket. Av totalt femten enkeltanskaffelser gjelder dette for fem. Det er foretatt to anskaffelser uten konkurranse som revisjonen har vurdert opp mot unntaksbestemmelsene om egenregi. For én av disse anskaffelsene vurderer revisjonen at vilkårene for egenregi ikke er oppfylt, og at kjøpet derfor er blitt foretatt i strid med konkurransekravet i regelverket. Når det gjelder regelmessige anskaffelser av samme type er det etter revisjonens vurdering foretatt innkjøp av nettstasjoner/ trafoer og kabler gjennom året som samlet sett overstiger EØS terskelverdi på 3,2 millioner kroner. Revisjonen vurderer at selskapets praksis for samlede anskaffelser av samme type i disse tilfellene har vært i strid med regelverket for offentlige anskaffelser. Etter revisjonens vurdering er ikke det grunnleggende kravet til dokumentasjon oppfylt for elleve av femten enkeltanskaffelser og for vurdering av bruk av unntaksbestemmelser om egenregi. Revisjonen anbefaler at selskapet: Sikrer at konkurranse gjennomføres i samsvar med regelverket. Sikrer at regelmessige anskaffelser av samme type blir sett i sammenheng og gjennomfører konkurranse i samsvar med regelverket. Sikrer at dokumentasjonskravet blir oppfylt både for vurderinger og handlinger i anskaffelsesprosessen. Del 2 etterlevelse av offentlighetsloven Med utgangspunkt i en avgrensning av hvilke deler av Hadeland Energi/Kraft konsernet som er omfattet av offentlighetsloven ser vi om: 1. Selskapets rutiner sikrer at arkivverdig post journalføres fortløpende? 2. Selskapets rutiner sikrer innsynsrett i offentlige dokumenter i samsvar med offentlighetsloven? 3. Regelverk og rutiner er kjent i organisasjonen? 3

4 Etter revisjonens vurdering har Hadeland EnergiNett AS tilfredsstillende rutiner for behandling og registrering av post. Praksis for journalføring ser ut til å være i samsvar med rutinene. Vår gjennomgang har vist at det er noe usikkerhet rundt vurderingen av hva som er arkivverdig e-post. Etter revisjonens vurdering har selskapet utarbeidet rutiner som tar høyde for at posten journalføres fortløpende. Praksis viser at det finnes forbedringspotensial, da deler av posten er journalført sent i forhold til dokumentdato. Vår undersøkelse viser at praksis vedr bruk av hjemler for unntak fra offentlighet ikke er i tråd med regelverket fordi det ikke vises til hjemmel i lov eller forskrift før et dokument blir unntatt fra offentlighet. Vi har fått opplyst at selskapet har endret praksis, slik at dokument som unntas offentlighet nå viser til hjemmel i lov/forskrift. Praksis viser at selskapet unntar rutinemessig dokumenter i personalmapper og innkalling til styremøter. Etter vår vurdering kan det derfor være en risiko for at dokumenter automatisk unntas uten at det foretas en konkret vurdering av hver sak. Selskapet har et skjema som skal brukes ved krav om innsyn i dokumenter. Etter regelverket er det ikke anledning til å stille krav om utfylling av et slikt skjema. Etter revisjonens vurdering er selskapet opptatt av at saksbehandlerne skal få god og regelmessig opplæring mht regler og rutiner for journalføring og behandling av post. Selv om de vi intervjuet ved de ulike enhetene mente de var oppdatert på regelverk og rutiner, viser gjennomgangen av praksis at det er forbedringsmuligheter når det gjelder fortløpende journalføring og bruk av unntakshjemler. Revisjonen anbefaler at Selskapet vurderer om det i selskapets arkivhåndbok, eventuelt i egen rutine burde gis bedre henvisning til lover og forskrifter for Hadeland EnergiNett AS. Det fortsatt er fokus på rutinene for journalføring, spesielt når det gjelder e-post. Selskapet ser nærmere på praksisen for fortløpende journalføring. Selskapet gjennomgår rutiner og praksis når det gjelder bruk av unntaksregler vedrørende personal- og ansettelsessaker og styresaker. Selskapet endrer praksis for bruken av skjema for innsynsrett. Informasjon og opplæring på journalføring i henhold til offentlighetsloven fortsatt får oppmerksomhet. Del 3 - selskapenes utbyttepolitikk Formålet er å gi en vurdering av utbyttenivåene til Hadeland Energi AS og Hadeland Kraft AS gitt de økonomiske resultatene og verdiene i selskapene/konsernene, herunder å 1. Kartlegge utviklingen i utbyttene innen en definert tidsperiode. 2. Vurdere om utbyttenivåene er rimelige gitt de økonomiske resultatene og verdiene i selskapene. 3. Vurdere hvordan utbyttepolitikk og utbyttenivå er presentert i selskapenes rapportering. Utbyttene varierer til dels mye fra år til år. Utbetalt utbytte tilsvarer for Hadeland Kraft det doble av samlet årsresultat for perioden For Hadeland Energi utgjør utbetalt utbytte noe under halvparten av det totale årsresultatet. I fire av de ni årene ble det samlet betalt ut mer i utbytte enn årsresultatet for de to konsernene. De siste tre årene har utbyttene i vært mer moderate enn i de foregående årene, målt ved utbyttegrad. 4

5 Sammenligning med andre kraftselskaper for årene tilsier at utbyttenivået i Hadeland Energi AS og Hadeland Kraft AS ligger relativt høyt. Egenkapitalandelen i Hadeland-selskapene er imidlertid om lag på linje med, eller noe over, noenlunde sammenlignbare selskaper i kraftbransjen. Administrasjonen i selskapene vurderer kapitalsituasjonen som rimelig tilfredsstillende. Etter vår vurdering er det derfor ikke grunnlag for å hevde at det er tatt ut for mye utbytte av de to kraftselskapene, til tross for at utbyttenivåene har ligget relativt høyt. Bortsett fra et par år der det er gitt kommentarer til spesielle forhold, er det ikke gitt noen vurdering av den økonomiske utviklingen i selskapenes årsrapportering. Etter vår oppfatning kan derfor ikke årsberetningene sies å oppfylle kravene i regnskapsloven om at det skal gis en rettvisende oversikt over utviklingen, og at denne skal bygge på en «fyllestgjørende analyse av utviklingen og resultatet av den regnskapspliktiges virksomhet og av dens stilling». Når det gjelder utbyttene i selskapene så er det i henhold til regnskapsloven tilstrekkelig at resultatdisponeringen angis i årsregnskapet, evt i årsberetningen hvis det ikke framgår av regnskapet. Norsk RegnskapsStiftelse anbefaler i tillegg at forslaget bør begrunnes sett i forhold til foretakets eventuelle mål for kapitalstruktur, utbyttepolitikk og inntjening. Siden verken Hadeland Energi eller Hadeland Kraft har utarbeidet slike målsetninger, foreligger det ikke noe krav eller noen norm som går ut på at utbytter/forslag til utbytter burde gis en begrunnelse eller forklaring i årsberetningene. 5

6 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... Feil! Bokmerke er ikke definert. SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn Formål og problemstillinger METODE OM SELSKAPENE Hadeland Energi - konsernet Hadeland Kraft konsernet DEL I FORHOLDET TIL LOV OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER REVISJONSKRITERIER Hvilke selskaper er omfattet av Lov om offentlige anskaffelser Revisjonskriterier for anskaffelser i Hadeland EnergiNett AS INNKJØPSPRAKSIS Selskapets innkjøpspraksis Gjennomført kontroll av utvalgte anskaffelser REVISJONENS VURDERINGER Selskapets innkjøpspraksis Har enkeltanskaffelser vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket? Blir regelmessige anskaffelser av samme type sett i sammenheng gjennom året i samsvar med regelverket? Vurdering av kjøp i egenregi Har kravet til dokumentasjon vært oppfylt? DEL II FORHOLDET TIL OFFENTLIGHETSLOVEN HVILKE DELER AV HADELAND ENERGI/KRAFT KONSERNET ER OMFATTET AV OFFENTLIGHETSLOVEN Revisjonskriterier Revisjonens vurderinger JOURNALFØRING AV ARKIVVERDIG POST Revisjonskriterier Beskrivelse av selskapets rutiner for journalføring Revisjonens vurderinger INNSYNSRETT I OFFENTLIGE DOKUMENTER Revisjonskriterier Beskrivelse av selskapets innsynsrutine Revisjonens vurderinger KJENNSKAP TIL REGELVERK OG RUTINER Beskrivelse av selskapets rutiner Revisjonens vurderinger DEL III SELSKAPENES UTBYTTEPOLITIKK REVISJONSKRITERIER Kriterier for å vurdere utbyttenivåene Kriterier for å vurdere presentasjon av utbytter i årsberetningen UTVIKLING I UTBYTTENE

7 13 NIVÅET PÅ UTBYTTENE I FORHOLD TIL RESULTATER OG VERDIER I SELSKAPENE Verdier og resultater i norske kraftselskaper Verdier, resultater og utbytter i Hadeland Energi og Hadeland Kraft Vurdering av nivået på utbyttene PRESENTASJON AV UTBYTTEPOLITIKK OG UTBYTTENIVÅ I SELSKAPENES ÅRSBERETNINGER Gjennomgang av årsberetninger for Vurdering av presentasjon av utbytte og utbyttepolitikk DEL IV KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Forholdet til lov om offentlige anskaffelser Forholdet til offentlighetsloven Selskapenes utbyttepolitikk VEDLEGG. UTTALELSE HADELAND ENERGI AS

8 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn Innlandet Revisjon utarbeidet i februar 2011 en foranalyse som tok utgangspunkt i flere temaer som ble besluttet videreført i kontrollutvalgenes fellesmøte Gjennom behandlingen i kontrollutvalgene i hhv Gran, Lunner og Jevnaker i løpet av 2011 ble det besluttet å gå videre og utarbeide prosjektplaner på følgende temaer 1 : 1. Forholdet til lov om offentlige anskaffelser 2. Forholdet til offentlighetsloven 3. Selskapenes utbyttepolitikk. Disse tre temaene danner utgangspunkt for foreliggende selskapskontroll. Kontrollen omfatter selskapene Hadeland Energi AS og Hadeland Kraft AS med datterselskaper. 1.2 Formål og problemstillinger Forholdet til lov om offentlige anskaffelser Formålet er å beskrive selskapenes forhold til lov om offentlige anskaffelser og vurdere om selskapenes praksis er i tråd med regelverket. På basis av en kartlegging og vurdering av hvilke deler av Hadeland Energi/Kraft konsernene som er omfattet av lov om offentlige anskaffelser, er det satt følgende problemstillinger for de deler av konsernene som anses omfattet av lovverket: 1. Har anskaffelser vært gjenstand for konkurranse i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser? 2. Har kravet til dokumentasjon vært oppfylt? Forholdet til offentlighetsloven Innledningsvis ser vi på hvilke deler av Hadeland Energi/Kraft konsernet er omfattet av offentlighetsloven. For de deler av konsernene som er omfattet av loven har vi definert følgende problemstillinger: 1 Behandlet i kontrollutvalget i Lunner, , Jevnaker og Gran Prosjektplanen behandlet i Lunner , Gran og Jevnaker

9 1. Sikrer selskapets rutiner at arkivverdig post journalføres fortløpende? 2. Sikrer selskapets rutiner innsynsrett i offentlige dokumenter i samsvar med offentlighetsloven? 3. Er regelverk og rutiner kjent i organisasjonen? Selskapenes utbyttepolitikk Følgende formål er satt mht selskapenes utbyttepolitikk: Gi en vurdering av utbyttenivåene til Hadeland Energi AS og Hadeland Kraft AS gitt de økonomiske resultatene og verdiene i selskapene/konsernene. Disse problemstillingene danner utgangspunkt for arbeidet: 1. Kartlegge utviklingen i utbyttene innen en definert tidsperiode (f.eks 10 eller 20 år). 2. Er utbyttenivåene rimelige gitt de økonomiske resultatene og verdiene i selskapene? 3. Hvordan er utbyttepolitikk og utbyttenivå presentert i selskapenes rapportering? I den første problemstillingen ble tidsperioden angitt til 10 eller 20 år. I prosjektet har vi valgt å ta utgangspunkt i perioden , dvs de siste 9 regnskapsårene. Årsaken til det er at selskapsstrukturen ble gjort helt om i 2003 ved delingen av daværende Hadeland Energi AS i hhv en nettdel og en kraftproduksjonsdel 2. Når det gjelder den siste problemstillingen begrenser vi oss til å se på rapporteringen fra konsern/morselskap, dvs at vi ikke tar for oss rapporteringen fra datterselskapene 3. Denne problemstillingen er utvidet til også å omfatte presentasjon av den økonomiske utviklingen i selskapene. De tre problemstillingene er behandlet i del 1 3 i rapporten. 2 Vi går nærmere inn på selskapsstrukturen i kapittel 3. 3 Jf kapittel 3 der selskapsstrukturen beskrives. 9

10 2 METODE Revisjonskriterier Revisjonskriterier er krav eller forventninger som funnene i selskapskontrollen skal vurderes opp mot. Kriteriene skal være utledet fra autoritative kilder innenfor det reviderte området, og kan eksempelvis være lovverk, forskrifter, politiske vedtak, faglige standarder, mv som «faktisk gjelder for revisjonsobjektet innenfor den aktuelle tidsperioden» 4. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som selskapets praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Det er redegjort nærmere for konkrete revisjonskriterier i tilknytning til hvert av de tre temaene. Metode og gjennomføring Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Prosjektet bygger i stor grad på innsamlede data og opplysninger fra Hadeland Energi AS og Hadeland Kraft AS. Revisjonen har studert dokumenter og foretatt intervjuer med ulike personer i selskapene. Alle som er blitt intervjuet har fått referat fra intervjuet for gjennomsyn og kommentarer. Forholdet til Lov om offentlige anskaffelser For å belyse hvordan selskapet foretar sine innkjøp har vi hentet informasjon gjennom regnskapsanalyse, intervjuer og dokumentanalyse. Regnskapsanalyse Utgangspunktet for gjennomført kontroll er regnskapsåret Vi innhentet resultatregnskap og balanse spesifisert på kontonivå og valgte ut vesentlige konti. For disse kontiene innhentet vi spesifisert hovedbok og valgte ut 18 bilag for kontroll. Vi foretok en skjønnsmessig utvelgelse av bilag som dekker ulike typer innkjøp. De utvalgte bilagene var i størrelsesorden kroner 3 mill. kroner. Vi vurderte også samlede anskaffelser av samme type hos større leverandører. Intervjuer og dokumentanalyse Vi innhentet informasjon om hvordan de utvalgte kjøpene var foretatt i møte med ansvarlige innkjøpere og ba om dokumentasjon på dette. Vi ba også om dokumentasjon på de vurderinger og beslutninger som var gjort i anskaffelsesprosessen. Mottatt dokumentasjon på konkurranse er gjennomgått. Innkjøpene er vurdert opp mot kravene i Lov om offentlige anskaffelser og Forsyningsforskriften. Prosjektet angående forholdet til offentlighetsloven har hentet informasjon om rutiner og praksis vedrørende journalføring i selskapet fra følgende kilder: 4 Jf Standard for forvaltningsrevisjon, pkt

11 Skriftlige rutinebeskrivelser og retningslinjer Vi har kartlagt systemene i selskapet for å undersøke om det er utarbeidet gode rutiner for journalføring. Intervjuer med ulike aktører Vi har gjennomført intervjuer med leder for Marked og organisasjon/hr, konsulent informasjon, konsulent stab, infrastruktursjef, leder for planavdelingen, leder for kundeavd. og en energiingeniør. Oversikter fra journalsystemet Vi ba om å få oversikter over journalført inngående og utgående post for periodene 1/ Prosjektet om selskapenes utbyttepolitikk har tatt for seg - utbytter og utbyttepolitikk i kraft- og energisektoren i Norge - utbyttenivå og økonomisk utvikling i Hadeland Energi AS og Hadeland Kraft AS - presentasjon av utbyttepolitikk og utbyttenivå i selskapenes rapportering - styrets behandling av utbyttenivå/-politikk. Primært har vi lagt til grunn skriftlige kilder, men det er også hentet inn noe informasjon fra selskapenes administrasjon. 3 OM SELSKAPENE Det er to konserner, Hadeland Energi-konsernet og Hadeland Kraft-konsernet. Organisasjonskartet ser slik ut: 11

12 3.1 Hadeland Energi - konsernet Hovedkontoret til Hadeland Energi AS er lokalisert til Jaren på Hadeland. Hadeland Energi AS er et holdingsselskap/morselskap. Pr hadde konsernet Hadeland Energi to datterselskaper og 35 ansatte/34,3 årsverk. Av disse var 13 ansatt i Hadeland Energi AS. Omsetningen i konsernet var i ,5 mill. kroner, og driftsresultatet var 16,5 mill. Hovedinntektene for morselskapet er salg av tjenester til datterselskapene i tillegg til aksjeutbytte fra virksomhetene der selskapet har eierinteresser. Hadeland Energi AS ble stiftet i 1998 da verdiene fra tidligere Hadeland Energiverk ble overført selskapet. Daværende eiere var kommunene Gran, Lunner og Jevnaker. Gran eide 50 % av aksjene. Samtidig med stiftingen av Hadeland Energi AS, ble også datterselskapet Hadeland EnergiNett AS stiftet. I 2002 ble det foretatt en fisjon der selskapet Hadeland Energi AS ble oppdelt i Hadeland Energi AS og Hadeland Energi Holding AS. Buskerud kraftproduksjon AS og Energiselskapet Buskerud AS kom ved en kapitalutvidelse inn på eiersiden i de to selskapene med en eierandel på 49 %. I løpet av 2003 ble Hadeland Energi AS endret til Hadeland Kraft AS og Hadeland Energi Holding AS ble endret til Hadeland Energi AS. Hadeland Energi AS er i dag eid av Energiselskapet Buskerud AS med 49 % av aksjene, Gran kommune med 34 % og Lunner og Jevnaker kommuner med 8,5 % hver. Aksjekapitalen er på 38,2 mill. kroner. Selskapet er morselskap i konsernet og ivaretar konsernets samlede forretnings- og organisasjonsutvikling og innehar konsernets fellesadministrative stab- og støttefunksjoner og utøver disse også overfor datterselskapene. Hovedinntektene til Hadeland Energi AS er salg av tjenester til datterselskapene i tillegg til aksjeutbytte fra virksomhet hvor selskapet har eierinteresser. Det heleide datterselskapet Hadeland Energinett AS står for distribusjon av elektrisk kraft i konsesjonsområdet, som er en monopoltjeneste, og hovedinntekten er nettleie. Nettselskapet har ansvaret for planlegging, bygging og drift av konsernets nettvirksomhet i Hadelandsregionen. NVE styrer rammebetingelsene for nettvirksomheten gjennom årlige effektivitetsmålinger og kvalitetsjusterte inntektsrammer. I 2005 ble Hadeland Bredbånd AS stiftet som et heleid datterselskap under Hadeland Energi AS. Navnet ble endret til Hadeland og Ringerike Bredbånd AS (HRB) i I 2009 ble det også foretatt en kapitalutvidelse ved at det har kommet nye eiere inn i selskapet. Dette er Lyse FiberInvest AS (34 %) og Energiselskapet Buskerud AS (17 %). Hadeland Energi AS eier nå 49 % av aksjene i Hadeland og Ringerike Bredbånd, og selskapet er dermed ikke lenger et datterselskap i Hadeland Energi konsernet. Samtidig med endring i eierstrukturen i Hadeland og Ringerike Bredbånd, ble den delen av virksomheten i bredbåndselskapet som gjaldt salg av strøm utskilt som et eget selskap; Hadeland Energi Strøm AS. Dette selskapet er nå et datterselskap, 100 % eid av Hadeland Energi AS. Hadeland Energi AS eier dessuten 34 % av EB Energimontasje (EBE), som er et datterselskap til Energiselskapet Buskerud. Dette selskapet som tilbyr elektroentreprenørtjenester, eier 100 prosent av Hadeland Nettpartner AS (HNP) som er det lokale entreprenørselskapet på Hadeland. Selskapet var 12

13 fram til 2006 eid av Hadeland Energi. Hadeland Energi AS eier også 13,89 % av Elektroskolen Norge AS. 3.2 Hadeland Kraft konsernet Konsernet ble dannet i 2003 ifm med delingen av Hadeland Energi, der EB Kraftproduksjon AS gjennom en rettet emisjon ble ny aksjonær. Hadeland Kraft AS, som er morselskapet til Hadeland Kraft-konsernet, eies av de tre Hadelandskommunene med 51% (Gran har 25,5% av aksjene, Jevnaker og Lunner har 12,75% hver) og EB Kraftproduksjon AS med 49%. Selskapet Hadeland Kraft AS er en overordnet juridisk enhet for det heleide datterselskapet Hadeland Kraftproduksjon AS. Selskapet produserer elektrisk kraft i kraftstasjonen på Toverud, og er 50% aksjeeier i Viul Kraft AS. Selskapet har det daglige ansvaret for drift og vedlikehold av AS Randsfjord Tremasse- & Papirfabrikk sine kraftstasjoner i Randselva, Bergerfoss og Kistefoss. Hadeland Kraftproduksjon AS forvalter halvparten av kraftproduksjonen i Randselva, og selger denne videre til EB Handel AS, sammen med kraften som produseres i Toverud kraftstasjon. Samlet utgjorde dette 118 GWh i Til sammenligning kan det nevnes at Hadeland Energi-konsernet samme år leverte 378 GWh til sine nettkunder på Hadeland. Hadeland Kraft AS har hovedkontor på Jaren i Gran kommune. I 2011 hadde konsernet en samlet omsetning på 24,0 mill, med et driftsresultat på 10,3 mill. Hovedinntektene i Hadeland Kraft AS kommer fra renteinntekter på utlån til Hadeland Kraftproduksjon AS og aksjeutbytte i samme selskap. Konsernet har for uten adm direktør 3 ansatte. Funksjonen som adm direktør ivaretas av adm dir i Hadeland Energi. Selskapet Hadeland Kraft AS har ingen ansatte. 13

14 DEL I FORHOLDET TIL LOV OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I kapittel 4 ser vi på hvilke deler av konsernene Hadeland Kraft og Hadeland Energi som er omfattet av innkjøpsregelverket, og vi har satt opp revisjonskriterier for de delene som er omfattet. I kapittel 5 beskrives innkjøpspraksis. Revisjonens vurderinger av om anskaffelser har vært gjennomført i samsvar med regelverket framgår i kapittel 6. 4 REVISJONSKRITERIER Kilder for revisjonskriterier til gjennomføringen av prosjektet finner vi i: LOV Lov offentlige anskaffelser (forkortet LOA) FOR Forskrift om offentlige anskaffelser (forkortet FOA) FOR Forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene (Forsyningsforskriften forkortet FF) FAD 5 november 2006 «Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar» 4.1 Hvilke selskaper er omfattet av Lov om offentlige anskaffelser Kriterier Hvilke oppdragsgivere som er omfattet av Lov om offentlige anskaffelser, er definert i lovens 2 og forskrifter gitt i medhold av loven; Forskrift om offentlige anskaffelser (FOA) 1-2 (2) og Forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene (FF) 1-2 og 4-1. Lov om offentlige anskaffelser Lov om offentlige anskaffelser (LOA) har i 2 definert hvem loven gjelder for: Offentlige oppdragsgivere dvs. statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter Offentligrettslige organer Rettssubjekter som driver virksomhet innenfor forsyningssektorene, i den utstrekning dette følger av internasjonale forpliktelser og forskrifter gitt i medhold av loven. Forskrift om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser, FOA, 1-2 andre ledd definerer et offentligrettslig organ på følgende måte: Organet må tjene allmennhetens behov og ikke være av industriell eller forretningsmessig karakter. Videre må organet være et selvstendig rettssubjekt som i hovedsak er finansiert av offentlige myndigheter eller offentligrettslige organer eller sammenslutninger dannet av disse, eller forvaltningen må være underlagt slike myndigheters eller organers kontroll, eller organet 5 Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet 14

15 må ha et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av slike myndigheter eller organer. Alle tre vilkårene må være oppfylt for at et selskap/en oppdragsgiver skal være et offentligrettslig organ og være omfattet av regelverket. Det vil si at for å være omfattet av forskriften må organet tjene allmenne behov og ikke være av industriell eller forretningsmessig art, være et selvstendig rettssubjekt og i hovedsak være kontrollert eller finansiert av andre offentlige myndigheter eller offentligrettslige organ. Forsyningsforskriften Forsyningsforskriftens 1-2 sier at forskriften gjelder for oppdragsgivere som er offentligrettslige organ eller offentlige foretak som definert i 4-1 bokstav b) eller c), og som utøver aktivitet som omfattes av 1-3. I tillegg til å tilfredsstille kravene i 4-1 bokstav b) eller c) må oppdragsgiver altså ha til formål å stille til rådighet eller drive faste nettverk beregnet på ytelse av offentlige tjenester i forbindelse med produksjon, transport eller distribusjon av elektrisitet, varme, eller levering av elektrisitet eller varme til slike nettverk. Definisjonen av offentligrettslig organ i Forsyningsforskriften 4-1 bokstav b er sammenfallende med definisjonen i Forskrift om offentlige anskaffelser. Offentlig foretak er ethvert foretak som offentlige myndigheter direkte eller indirekte kan utøve avgjørende innflytelse over i kraft av eierforhold, kapitalinteresser eller reglene for virksomheten. Avgjørende innflytelse antas å foreligge når offentlige myndigheter i forhold til et foretak enten direkte eller indirekte: eier majoriteten av foretakets tegnede kapital, kontrollerer flertallet av stemmene knyttet til andeler utstedt av foretaket, eller kan utpeke mer enn halvparten av medlemmene i foretakets administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan. Hvilken forskrift gjelder? Dersom en oppdragsgiver (et offentligrettslig organ/et offentlig foretak) opererer innen forsyningssektoren, for eksempel energiforsyning, gjelder innkjøpsreglene som fremgår av Forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene. Dette gjelder imidlertid bare i den utstrekning anskaffelsen skjer som ledd i utøvelse av aktivitet som angitt i Forsyningsforskriftens (FF) 1-3, jf. FOA 1-2 fjerde ledd. Det betyr at anskaffelser i et offentligrettslig organ som ikke er et ledd i utøvelse av slik aktivitet, er omfattet av forskrift om offentlige anskaffelser (FOA). For å vite om en konkret anskaffelse faller inn under Forsyningsforskriften, er det derfor ikke tilstrekkelig å konstatere at oppdragsgiver er en oppdragsgiver etter FF 4-1. I tillegg må det vurderes om anskaffelsen skjer som et ledd i en virksomhetssektor som omfattes av Forsyningsforskriften (jf. 1-2). Hadeland EnergiNett AS har lagt til grunn at selskapet er omfattet av Lov om offentlige anskaffelser og Forsyningsforskriften. For de andre selskapene i konsernet opplyses at det ikke foretas større innkjøp uten at flere leverandører forespørres. Det foreligger ingen skriftlig juridisk vurdering av hvilke selskaper som er omfattet og eventuelt hvilke forskrifter som gjelder. 15

16 4.1.2 Revisjonens vurderinger Før vi behandler problemstillingene som er satt for undersøkelsen, har vi vurdert hvilke selskaper i Hadeland Energi- og Hadeland Kraftkonsernene som er omfattet av Lov om offentlige anskaffelser (LOA) og hvilke forskrifter som gjelder. Når det gjelder morselskapene Hadeland Energi AS og Hadeland Kraft AS, er vi i tvil om selskapene skal vurderes som administrasjonsselskaper/morselskaper eller om de skal vurderes som energi- eller kraftkonsern. Vi har ikke ressurser til å gå dypere inn i problematikken i dette prosjektet. Vi kan nevne at konsernselskapet Akershus Energi AS har vurdert at morselskapet ikke er underlagt anskaffelsesregelverket, mens Energiselskapet Buskerud AS (konsern) har vurdert at selskapet er omfattet av LOA og FF; jf. selskapenes internettsider. Hva Hadeland EnergiNett AS (i det videre forkortet HEN) angår så vurderer revisjonen at selskapet er et rettssubjekt som driver virksomhet innen forsyningssektoren. Selskapet stiller til rådighet og driver faste nettverk beregnet på ytelse av offentlige tjenester i forbindelse med distribusjon av elektrisitet. Revisjonen vurderer derfor at selskapet er omfattet av LOA og FF. Hadeland Energi Strøm AS driver næringsvirksomhet og er derfor ikke et offentligrettslig organ til tross for sitt offentlige eierskap. Selskapet er heller ikke et rettssubjekt som driver innen forsyningssektoren da selskapet ikke stiller til rådighet eller driver faste nettverk beregnet på ytelse av offentlige tjenester i forbindelse med produksjon, transport eller distribusjon av elektrisitet, varme, eller levering av elektrisitet eller varme til slike nettverk. Revisjonen vurderer at selskapet ikke er omfattet av LOA. Hadeland Kraftproduksjon AS vurderes å være et offentlig foretak etter FF 4-1 bokstav c på grunn av sitt offentlige eierskap. Selskapet produserer og selger den elektriske kraften videre til den nordiske el-børsen. Produksjon av elektrisk kraft er en aktivitet som anses å være en forsyningsaktivitet i anskaffelsesreglenes forstand, jf. FF 1-3 bokstav a. og selskapet er omfattet av LOA og FF. I følge pressemelding fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har ESA, EFTA s overvåkingsorgan, nå gjort vedtak som åpner for at kraftprodusenter i Norge unntas fra reglene om offentlige anskaffelser i henhold til direktiv 2004/17/EF. Dette gjelder foretak som driver produksjon og videresalg av elektrisk kraft i grossistmarkedet. Vedtaket i ESA betyr at kontrakter som inngås for å utøve disse aktivitetene ikke lenger er omfattet av LOA og FF. Vedtaket i ESA kan få umiddelbar virkning i Norge da Forsyningsforskriften i 15-1 sier at om ESA fatter vedtak om at en aktivitet ikke omfattes av EUs forsyningsdirektiv, så omfattes den heller ikke av den norske forskriften. Det har foreløpig ikke kommet noen formell uttalelse fra departementet om saken, men revisjonen antar at Hadeland Kraftproduksjon AS ikke lenger vil være omfattet av LOA og FF. I denne undersøkelsen har vi lagt til grunn at Hadeland EnergiNett AS er omfattet av LOA og FF. Vi har kontrollert anskaffelsespraksisen i dette selskapet. For morselskapene Hadeland Energi AS og Hadeland Kraft AS anses den juridiske statusen i forhold til anskaffelsesregelverket som ikke avklart. Disse selskapene har relativt små innkjøp, og de er ikke omfattet av vår undersøkelse. 16

17 4.2 Revisjonskriterier for anskaffelser i Hadeland EnergiNett AS Lov om offentlige anskaffelser - Formål Formålsparagrafen i Lov om offentlige anskaffelser lyder som følger: Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre best mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Grunnleggende krav for offentlige anskaffelser LOA 5 De grunnleggende krav gjelder for alle anskaffelser, uansett verdi. Det fremgår blant annet at: Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen.» Kravet til konkurranse Sentralt i vår undersøkelse er lovbestemmelsen i 5 andre ledd om at enhver anskaffelse skal være basert på konkurranse så langt det er mulig. Denne bestemmelsen er gjentatt i de grunnleggende krav i Forsyningsforskriftens 3-1 første ledd. Anskaffelser over EØS-terskelverdier Terskelverdiene etter FF er kontrakter med anslått verdi over: 3,2 millioner kroner eksklusive merverdiavgift for vare- og tjenestekontrakter 40,5 millioner kroner eksklusive merverdiavgift for kontrakter om bygge- og anleggsarbeid For anskaffelser over terskelverdiene gjelder del II i FF. Det betyr at anskaffelsen skal foretas ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling (jf. FF 5-1) etter kunngjøringsreglene i FF kapittel 8. Kunngjøringene skal offentliggjøres i TED 6 - databasen. Anskaffelser under EØS-terskelverdi 7 For anskaffelser under EØS-terskelverdier gjelder de grunnleggende kravene i LOA 5 og FF 3-1. Hovedregelen i LOA og FF er at konkurranse skal holdes «så langt det er mulig». For øvrig er det ingen prosedyrekrav til anskaffelsene. Forsyningsforskriften (FF) har i de grunnleggende krav i 3-1 femte ledd en bestemmelse om at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen. 6 Den europeiske offisielle databasen for kunngjøringer. 7 Forsyningsforskriften har ikke nasjonal terskelverdi på kr ekskl. mva. slik Forskrift om offentlige anskaffelser har. 17

18 Det betyr at jo høyere verdi det er på anskaffelsen, jo flere leverandører må inviteres til å delta i konkurransen. Det skal være invitert så mange leverandører at reell konkurranse er sikret. Det er ikke satt noe minimumskrav til antall, men det er en tommelfingerregel at man minst bør forespørre 3 leverandører som en buffer i fall en leverandør ikke inngir tilbud. I noen unntakstilfeller vil oppdragsgiver kunne tildele en kontrakt direkte til en leverandør uten konkurranse. Unntakstilfeller må være hjemlet i anskaffelsesregelverket. Prioriterte og uprioriterte tjenester Forsyningsforskriften skiller mellom prioriterte og uprioriterte tjenester i 2-1. Prioriterte tjenester 8 er spesifisert i vedlegg 2 til forskriften; i alt 16 kategorier. Tilsvarende er uprioriterte tjenester 9 spesifisert i vedlegg 3; i alt 11 kategorier. For uprioriterte tjenester gjelder loven og de alminnelige bestemmelsene i FF del I, dvs. reglene for anskaffelser under EØS-terskelverdi, uansett verdi på kontrakten. For prioriterte tjenester gjelder reglene for anskaffelser over og under EØS-terskelverdi som beskrevet over. Ved tjenestekjøp over EØS-terskelverdi må derfor oppdragsgiver klassifisere tjenesten for å finne ut hvilke konkurranseregler som gjelder for anskaffelsen. Anskaffelsens anslåtte verdi Før en anskaffelse foretas, må oppdragsgiver beregne anskaffelsens anslåtte verdi for å vite hvilke prosedyreregler som gjelder for anskaffelsen. Beregningsreglene framgår av FF 2-4. Vi nevner følgende bestemmelser: Anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, ekskl. mva. for de kontrakter som utgjør anskaffelsen(1.ledd). Valg av metode for beregning av anskaffelsens anslåtte verdi skal ikke foretas i den hensikt å unngå at bestemmelser i denne forskrift får anvendelse på kontrakten (2.ledd). For vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig i en bestemt periode eller som skal fornyes innen en viss tid, stiller forskriften krav om at oppdragsgiver skal beregne kontraktsverdien på grunnlag av faktisk samlet verdi av tilsvarende kontrakter inngått for samme type varer eller tjenester (9.ledd) 10. Dette for å unngå at oppdragsgiveren skal kunne omgå konkurransereglene ved å peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Kontraktsverdien kan i disse tilfellene beregnes på to måter; jf. fortsatt FF 2-4, 9.ledd: enten historiske opplysninger - faktisk samlet verdi av tilsvarende kontrakter inngått for samme type varer eller tjenester i løpet av siste regnskapsår eller de 12 foregående måneder, om mulig korrigert for forventede endringer de neste tolv måneder, eller et samlet anslag over forventet verdi av kontrakter i løpet av 12 måneder som følger etter den første leveransen, eller i løpet av første regnskapsår dersom dette overstiger 12 måneder. Forskriften definerer ikke hva som regnes som regelmessige anskaffelser. Revisjonen legger til grunn at regelmessige anskaffelser er gjentatte anskaffelser gjennom året under terskelverdi. 8 Eksempler: Vedlikehold og reparasjon, forsikring, edb og beslektede tjenester, regnskap og revisjon 9 Eksempel: Juridiske tjenester 10 Kravet gjelder ikke for bygge- og anleggsarbeid. 18

19 Grensen mellom egenregi og anskaffelse Det offentlige organet avgjør selv om en ytelse bør utføres av eget personale egenregi - eller om det bør benyttes ekstern leverandør. Egenregi er et unntakstilfelle der anskaffelsesregelverket ikke gjelder og skal tolkes restriktivt i følge «Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar». Oppdragsgiver må også kunne begrunne bruk av unntaksregelen. For HEN gjelder Forsyningsforskriften og såkalte «egenregioppdrag» faller utenfor Forsyningsforskriften, jf. FF 1-7 Kontrakter som tildeles tilknyttede foretak. Denne sier at «Forskriften får ikke anvendelse på kontrakter som a. En oppdragsgiver tildeler et tilknyttet foretak, eller b. Et fellesforetak, som er sammensatt av flere oppdragsgivere utelukkende med sikte på utøvelse av en aktivitet som nevnt i 1-3 (aktiviteter som er omfattet av forskriften), tildeler et foretak tilknyttet en av disse oppdragsgiverne.» Disse unntakene gjelder kun når minst 80 % av den gjennomsnittlige omsetning de siste tre år skriver seg fra ytelser til foretak det er tilknyttet. Forsyningsforskriftens 1-7 innebærer at oppdragsgivere innenfor et konsern kan kjøpe ytelser av hverandre så fremt utførende selskap har minimum 80 % av sin virksomhet rettet mot konsernets virksomhet. Kravet til etterprøvbarhet Bestemmelsen i lovens 5 tredje ledd om at oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen er sentral og gjelder for alle anskaffelser. Kravet om etterprøvbarhet pålegger oppdragsgiver å sikre at vurderinger og dokumentasjon som har betydning for gjennomføring av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet; jf. FF 3-1 sjuende ledd. For anskaffelser over EØS-terskelverdier er krav til oppbevaring av opplysninger om kontrakter nærmere utdypet i FF Forsyningsforskriften stiller ikke krav om føring av anskaffelsesprotokoll for alle anskaffelser over kroner ekskl. mva, slik kravet er i FOA. Det grunnleggende kravet om etterprøvbarhet og skriftlighet i anskaffelsesprosessen i FF 3-1 sjuende ledd, gjelder også for oppdragsgivers beregning av anskaffelsens samlede anslåtte verdi som er omtalt ovenfor. Skriftlighet er spesielt viktig i de tilfeller en er usikker på om samlet verdi kommer over eller under EØS-terskelverdi. 5 INNKJØPSPRAKSIS I kapittel 5.1 gjengir vi innholdet i HENs interne notat, datert , som omtaler hvordan forespørsler ved anskaffelser over og under 2 mill. kr. håndteres. Videre i kapittel 5.2 er resultatet av vår kontroll framstilt i tabell

20 Selskapet har regler for hvem som kan gjøre innkjøp, for godkjenning og attestasjon av fakturaer. 5.1 Selskapets innkjøpspraksis Forespørsler < 2,0 mill. kr. Det forespørres på alt arbeid som skal utføres. Det sendes rettet forespørsel til de leverandører som ønsker det (minimum to). HEN sender forespørsler på alle elektorarbeider til Nettservice Østlandet AS og Hadeland Nettpartner. Fra og med 2012 skal det sendes forespørsler også til Ringerikskraft Service. HEN har hele tiden kontakt med aktuelle tilbydere og sender forespørsler til de som ønsker å gi tilbud i nærområdet. Når det gjelder graveentrepriser, annonserer HEN i avisen på store prosjekter. De tre beste vil så motta rettet forespørsel i inntil 3 år etter dette, eller til HEN mottar henvendelse fra entreprenør som ønsker å gi tilbud. Forespørsler > 2 mill. kr. På større anlegg skal forespørselen bekjentgjøres via annonsering i aviser, hjemmeside og direkte til kjente tilbydere i markedet. Rammeavtaler HEN har inngått rammeavtale på vakt og beredskap. Avtalen inkluderer noe drift (minimum to montører). 5.2 Gjennomført kontroll av utvalgte anskaffelser Vi har fremstilt resultatet av kontrollen av de 18 anskaffelsene i påfølgende tabell, tabell 5.1. Tabellen viser nummerering, navn på leverandør, fakturabeløp eksklusive merverdiavgift, hva som er anskaffet, oppsummering av hvordan anskaffelsen er gjennomført og om anskaffelsesprosessen er etterprøvbar. 20