Offentlige anskaffelser med fokus på vare og tjenestekjøp utenom rammeavtalene

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON 2010 Holtålen kommune Offentlige anskaffelser med fokus på vare og tjenestekjøp utenom rammeavtalene REVISJON FJELL IKS Kommunehuset 2550 Os i Østerdalen Tlf. Holtålen: Tlf Os: E-post: post@revisjonfjell.no

2 Side 1. Innledning 1 2. Formål, avgrensning og metode 2 3. Problemstillinger og revisjonskriterier 3 4. Organisering av innkjøpsfunksjonen Problemstilling Revisjonskriterier Fakta og vurderinger 5 5. Har kommunen egne/lokale bestemmelser om anskaffelser Problemstilling Revisjonskriterier Fakta og vurderinger 6 6. Følges regelverket for anskaffelser Problemstilling Revisjonskriterier Fakta og vurderinger 9 7. Tilbud, tilbudsåpning, registrering og journalføring Problemstilling Revisjonskriterier Fakta og vurderinger Rådmannens høringsuttalelse Revisjonens konklusjoner og anbefalinger Revisjonens konklusjoner Revisjonens anbefalinger 16 Vedlegg: Rådmannens høringsuttalelse av Ålen den 20. april 2010 Svein Magne Evavold Revisjonssjef Jon Anders Grytbakk Revisor

3 1. Innledning 1.1 Bakgrunn Kontrollutvalget i Holtålen kommune har bestilt en forvaltningsrevisjon om offentlige anskaffelser med fokus på vare- og tjenestekjøp utenom rammeavtalene. Dette er i henhold til kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon. 1.2 Forvaltningsrevisjon Kontrollutvalget i Holtålen kommune skal påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet undersøkelser om: a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd I følge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon fastsatt av Norges kommunerevisorforbunds styre 23. mai 2005 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. 1.3 Offentlige anskaffelser Offentlig sektor i Norge foretar hvert år innkjøp for ca 320 milliarder kr. Regelverket for offentlige anskaffelser skal sikre at disse midlene blir utnyttet best mulig gjennom kostnadseffektive innkjøp. Norge er gjennom EØS-avtalen og WTO-avtalen forpliktet til å følge bestemte framgangsmåter ved offentlige anskaffelser over visse terskelverdier. I tillegg er det gitt nasjonale regler for innkjøp under disse terskelverdiene. De nasjonale reglene gir noe større valgfrihet og fleksibilitet for innkjøperne enn de internasjonale. I forbindelse med revidering av EU- direktivene for innkjøp ble det vedtatt ny forskrift om offentlige anskaffelser 7. april Forskriften om offentlige anskaffelser gjelder for offentlige oppdragsgivere. Bakgrunnen for dette er at det offentlige ikke i samme grad som private er utsatt for markedskreftene når det tas beslutninger. Forskriften skal derfor sikre at offentlige innkjøpere velger sine leverandører på en måte som sikrer kostnadseffektive innkjøp, samtidig som leverandørene skal likebehandles. Regelverket kan samtidig være med på 1

4 å bidra til å motvirke korrupsjon samt å øke den etiske standarden i offentlige anskaffelser. Etter de siste endringene i regelverket kan nå KOFA (klagenemda for offentlige anskaffelser) ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15 % av anskaffelsens verdi dersom nemda finner at det er foretatt en ulovlig direkteanskaffelse. Enhver kan melde mistanke om ulovlig direkteanskaffelse inn for KOFA. I de senere årene har det vært registrert mange tilfeller hvor offentlige virksomheter har kommet i fokus på grunn av uheldige omstendigheter i forbindelse med anskaffelser. Det avdekkes stadig brudd på det offentlige innkjøpsregelverket og slike brudd har i flere tilfeller vært knyttet opp mot korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet rettet mot offentlige virksomheter. Det anses viktig at Holtålen kommune etterlever gjeldende regelverk også fordi kommunen er avhengig av en kostnadseffektiv drift og tillit hos innbyggerne med hensyn til at kommunen opptrer med integritet og samfunnstjenlig forvaltning av offentlige midler. Regelverket for offentlige anskaffelser vil bli nærmere beskrevet senere i rapporten. 1.4 Anskaffelser i Holtålen kommune Nedenfor følger en oversikt over anskaffelser i Holtålen kommune. Vi har her tatt med innkjøp som er ført på KOSTRA-artene (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunens egenproduksjon) og KOSTRA-artene (kjøp av tjenester som erstatter kommunens egenproduksjon). Drift Investering Sum Formål, avgrensning og metode 2.1 Formål Formålet med prosjektet er å undersøke om Holtålen kommune følger regelverket for offentlige anskaffelser når det gjelder vare- og tjenestekjøp utenom rammeavtalene. 2.2 Avgrensning Prosjektet er avgrenset til å gjelde vare- og tjenestekjøp utenom rammeavtalene. Prosjektet avgrenses til å omfatte anskaffelser som er utgiftsført på KOSTRA-artene (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal egenproduksjon) og KOSTRA-artene (kjøp av tjenester som erstatter kommunens egenproduksjon). Vi vil i prosjektet foreta en analyse av utvalgte anskaffelser i 2008 og For avtaler som går over flere år vil da anskaffelsen kunne være avtalt i et tidligere år. I prosjektet vurderer vi ikke om det er foretatt en etisk eller miljøvennlig anskaffelse, eller om anskaffelsen har en universell utforming. Prosjektet omfatter heller ikke om alle prosedyrebestemmelsene i en innkjøpsprosess er fulgt. 2

5 2.3 Metode Vi har foretatt en analyse av regnskapet for 2008 og Ut fra dette har vi gjort et utvalg av anskaffelser og vurdert disse opp mot bestemmelser i regelverket for offentlige anskaffelser. Vi har foretatt dokumentanalyse av aktuelle dokumenter i innkjøpsprosessen samt foretatt intervju av berørte innkjøpere. 3. Problemstillinger og revisjonskriterier 3.1 Problemstillinger Hovedproblemstillingen for prosjektet har vært å undersøke om Holtålen kommune følger regelverket for offentlige anskaffelser når det gjelder vare- og tjenestekjøp utenom rammeavtalene. Problemstillingen konkretiseres i følgende delproblemstillinger: Problemstilling 1. Hvordan er kommunens innkjøpsfunksjon organisert og hvilken betydning har det? Problemstilling 2. Har kommunen egne bestemmelser om anskaffelser? Problemstilling 3. Er regelverket fulgt med hensyn til terskelverdier? (vurdering av anskaffelsens verdi, innhenting av anbud/tilbud, krav til konkurranse og kunngjøring, formelle krav med hensyn til skatteattest og HMS egenerklæring) Vi ser på: o Anskaffelser mellom kr og kr o Anskaffelser over kr o Anskaffelser over EØS-terskelverdiene Problemstilling 4. Er regelverket fulgt med hensyn til tilbudsåpning, registrering og journalføring av innkomne tilbud? 3.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er utledet fra krav i regelverket om offentlige anskaffelser og er den målestokken som ligger til grunn for vår vurdering av om kommunen følger regelverket. Dette er et omfattende regelverk og vi gir her en beskrivelse av sentrale bestemmelser. Videre vil vi omtale revisjonskriterier under hver enkelt problemstilling. Grunnleggende krav til alle anskaffelser. Noen grunnleggende prinsipper gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Kravene til konkurranse, god forretningsskikk, forholdsmessighet, likebehandling av leverandører, forutberegnlighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet står sentralt. Dette går fram i 5 i lov om offentlige anskaffelser og i 3-1 i forskrift om offentlige anskaffelser. De grunnleggende kravene kan betraktes som en tydeliggjøring av lovens formålsbestemmelse jf. lovens 1, der det fremgår at regelverket skal bidra til økt 3

6 verdiskapning i samfunnet basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. De grunnleggende prinsippene har videre som formål å ivareta rettsikkerheten til aktørene i anskaffelsesprosessen og sikre at alle potensielle leverandører får de samme mulighetene til å få kontrakter med det offentlige. Kravene skal også sikre effektiv ressursbruk i offentlig sektor. Oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene uavhengig av hvilken anskaffelsesmetode som velges og de må overholdes på alle stadier i anskaffelsesprosessen. Noen kontrakter er unntatt anskaffelsesforskriftens anvendelsesområde. Som hovedregel er de imidlertid omfattet av anskaffelsesloven, jf. lovens 3. I utgangspunktet vil derfor de grunnleggende kravene også gjelde når anskaffelsen ikke omfattes av forskriften, men kun loven. At de grunnleggende prinsippene gir føringer for anskaffelsesprosessen, er særlig synlig når anskaffelsen skal foregå etter forskriftens del I (gjelder alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi). Her er det få detaljerte prosedyrekrav for hvordan anskaffelser skal foretas, noe som gir oppdragsgiver større fleksibilitet. Det er derfor hovedsakelig de grunnleggende prinsippene som fastsetter rammene for hvordan anskaffelsen skal foretas. Innenfor rammene har oppdragsgiver stor valgfrihet med hensyn til hvordan anskaffelsen skal foretas. I forskriftens del II (anskaffelser mellom kr og EØSterskelverdi) og del III (anskaffelser over EØS-terskelverdi) vil de grunnleggende prinsippene utfylle prosedyrereglene som er angitt i forskriften. Bruksområdet for de ulike delene i forskrift om offentlige anskaffelser Forskriften er delt inn i fire deler som regulerer ulike typer anskaffelser, avhengig av anskaffelsens art og verdi. I forskriften er det angitt ulike terskelverdier som har betydning for hvilke deler av forskriften som gjelder. Forskriftens del I Forskriftens del I gjelder for alle anskaffelser, uavhengig av anskaffelsens verdi. Oppdragsgiver kan velge bare å følge del I når anskaffelsens verdi er kr eller mindre (nasjonal terskelverdi) eller om noen av unntaksbestemmelsene i forskriftens 2-1 annet ledd er oppfylt. Det samme gjelder også i hovedsak for kontrakter om helseog sosialtjenester som kjøpes fra en ideell organisasjon. Forskriftens del I og del II Anvendelsesområdet er anskaffelser mellom kr og EØS-terskelverdier. Forskriftens del I og del III Gjelder for anskaffelser over EØS-terskelverdiene. Forskriftens del I og del IV Bestemmelsene gjelder for plan- og designkonkurranser og bygge- og anleggskonsesjoner. EØS-terskelverdier EØS-terskelverdiene framgår i forskriftens 2-2. Fra 1. mars 2008 gjelder følgende terskelverdier: Vare- og tjenestekjøp hos sentrale statlige etater

7 Vare og tjenestekjøp hos andre offentlige oppdragsgivere Årlig veiledende kunngjøring om planlagte vare- og tjenestekjøp Delkontrakter (varer og tjenester) som kan unntas EØS-kunngjøring Bygge- og anleggsprosjekter, alle oppdragsgivere Årlig veiledende kunngjøring for bygge- og anleggsarbeider Delkontrakter (bygg og anlegg) som kan unntas EØS-kunngjøring Organisering av innkjøpsfunksjonen 4.1 Problemstilling Hvordan er kommunens innkjøpsfunksjon organisert og hvilken betydning har det? 4.2 Revisjonskriterier Det vil være av betydning å kunne klargjøre hva som er en anskaffelse når flere enheter i kommunen gjør innkjøp. Et aktuelt spørsmål vil være om anskaffelser som de ulike enhetene i kommunen gjør må ses i sammenheng når terskelverdiene skal beregnes. Forskriften gir ikke direkte svar på denne problemstillingen. I en fortolkingsuttalelse av har Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) beskrevet noen forutsetninger som må være oppfylt for at man ikke skal se flere enheters innkjøp i sammenheng ved beregning av terskelverdier. I uttalelsen legges det vekt på om anskaffelsen skjer av innkjøpsuavhengige enheter. Sentrale momenter i vurderingen er: om enheten har eget budsjett og selvstendig innkjøpsansvar, om anskaffelsen kun er til denne enheten, og om beslutningen om inngåelse av kontrakt tas utelukkende av denne enheten for denne type anskaffelse. Det vil si at enheten ikke trenger godkjennelse for anskaffelsen. I de tilfellene en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Reglene om omgåelse må også tas i betraktning dersom motivet for at enhetene inngår individuelle kontrakter er å omgå regelverket. I Ot.prp. nr. 62 ( ) om lov om endring i lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser er også betydningen av om innkjøpsenheten har et selvstendig budsjett og innkjøpsansvar fremhevet. 4.3 Fakta og vurderinger Holtålen kommune er administrativt organisert i 8 enheter med hver sin enhetsleder (ny administrativ organisering fra ). I tillegg kommer sentraladministrasjonen med rådmann, assisterende rådmann og tre stabsenheter som er IKT, serviceenheten og økonomi. Rådmannens myndighet til å disponere over de enkelte deler av budsjettet innenfor kommunestyrets vedtatte budsjett, mål og retningslinjer og vedtak i hovedutvalgene er 5

8 delegert til enhetslederne. Enhetslederne har delegert myndigheten videre til de som har ansvar og myndighet over de enkelte delene av budsjettet. Ansvaret for innkjøp følger dermed anvisningsansvaret slik det er delegert fra rådmannen. I tillegg er innkjøp av kontormateriell (fellesutgifter) knyttet til en funksjon i økonomiavdelingen. Holtålen kommune er tilsluttet Sør-Trøndelag fylkeskommunes innkjøpsavtaler. Dette innebærer at kommunen gjennom avtale med Sør-Trøndelag fylkeskommune er tilsluttet en rekke rammeavtaler. Gjennom avtalen er Holtålen kommune forpliktet til å benytte de leverandører som inngår i avtalene. Revisjonens vurdering Kommunen er organisert i etater som videre er inndelt i ulike enheter. Ansvar og myndighet er gjennomgående delegert til lederen for den enkelte enhet. Det medfører at mye av innkjøpet på enhetene må ses isolert for den enkelte enhet og ikke for kommunen under ett. Med delegert myndighet vil færre av anskaffelsene overstige terskelverdier som utløser krav til bestemte prosedyrer. Utstrakt bruk av delegert myndighet fører imidlertid til at flere må sette seg inn i bestemmelsene om offentlige anskaffelser. Hovedtyngden av anskaffelser vil sannsynligvis dekkes av rammeavtalene som kommunen er tilknyttet gjennom den fylkeskommunale innkjøpsavtalen. Forutsatt at den enkelte enhetsleder har god kjennskap til regelverket, vil kommunens administrative organisering og bruk av delegert myndighet gi redusert risiko for at regelverket for offentlige anskaffelser blir brutt 5. Har kommunen egne/lokale bestemmelser om anskaffelser 5.1 Problemstilling Har kommunen egne/lokale bestemmelser om anskaffelser? 5.2 Revisjonskriterier Kommunene kan vedta egne lokale bestemmelser som kommer i tillegg til lov og forskrift om offentlige anskaffelser. 5.3 Fakta og vurderinger Holtålen kommune har ikke egne lokale bestemmelser om innkjøp annet enn prosedyre for anskaffelser i Holtålen kommune. Denne er vedtatt i k-styret 18/07. Der henvises det til regelverket som styrer og angår kommunenes anskaffelser, altså lov og forskrift om offentlig anskaffelser. Her er anført at alle ledere/innkjøpere plikter å sette seg inn i gjeldende lov og forskrift om offentlige anskaffelser og fylkeskommunal innkjøpsavtale. Revisjonens vurdering Da kommunen ikke har egne lokale bestemmelser om innkjøp, vil reglene i lov og forskrift gjelde for kommunens anskaffelser. 6

9 6. Følges regelverket med hensyn til terskelverdi 6.1 Problemstilling Er regelverket fulgt med hensyn til terskelverdier? (vurdering av anskaffelsens verdi, innhenting av anbud/tilbud, krav til konkurranse og kunngjøring, formelle krav med hensyn til skatteattest og HMS egenerklæring) Vi vil da se på: Anskaffelser mellom kr og kr Anskaffelser over kr Anskaffelser over EØS-terskelverdiene 6.2 Revisjonskriterier Beregning av terskelverdier Beregning av terskelverdier er regulert i forskriftens 2-3. Den som skal foreta en anskaffelse plikter å foreta en forsvarlig vurdering av hvilken verdi anskaffelsen har. Dette for å kunne vurdere om anskaffelsen kommer over eller under aktuelle terskelverdier, og for å kunne avgjøre hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og de nasjonale terskelverdiene. Ved beregning av terskelverdier må oppdragsgiver gjøre et anslag over verdien av de kontraktene som inngår i anskaffelsen. Det er et generelt forbud mot å dele opp anskaffelser i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Oppdragsgiver må derfor ikke kunstig dele opp anskaffelsen for å tilpasse seg terskelverdiene. Dette betyr imidlertid ikke at man ikke kan dele opp anskaffelsen i delkontrakter som leverandørene kan gi tilbud på, men man må da beregne verdien samlet for disse kontraktene dersom det kan betraktes som en anskaffelse. Et naturlig utgangspunkt i vurderingen av hva som utgjør én anskaffelse, er om den planlagte anskaffelsen samlet har til formål å dekke et bestemt behov. Oppdragsgiver må foreta et forsvarlig skjønn ved beregningen av anskaffelsens verdi. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, er dette ikke avgjørende dersom oppdragsgiver har foretatt et forsvarlig skjønn. Anskaffelsesprotokoll For alle anskaffelser over kr kroner er det innført et krav om enkel protokollplikt, jf. forskriftens 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser etter del II og del III, enn for anskaffelser etter del I. FAD har laget skjemaer som oppdragsgiver kan velge å benytte slik at protokollplikten skal kunne etterleves på en brukervennlig og kostnadseffektiv måte. Skjemaene ligger som vedlegg til forskriften, og er også tilgjengelig på FADs hjemmesider. Forskriften pålegger oppdragsgiver å føre protokoll gjennom hele anskaffelsesprosessen. Det skal sikre at ulike instanser (nasjonale og internasjonale) kan føre kontroll med at oppdragsgivers beslutninger er gjort i samsvar med regelverket. Protokollen gir økt gjennomsiktighet og etterprøvbarhet i anskaffelsesprosessen, og kan dermed bidra til å motvirke kameraderi og korrupsjon. 7

10 Krav til konkurranse Oppdragsgiver plikter å sørge for at en anskaffelse så langt som mulig baserer seg på konkurranse, jf. lovens 5 annet ledd og forskriftens 3-1 første ledd. Kravet til konkurranse gjelder uavhengig av anskaffelsens art og verdi. Oppdragsgiver plikter derfor også så langt det er mulig å sikre konkurranse om anskaffelser som følger fremgangsmåten i forskriftens del I, for eksempel for anskaffelser med en verdi under kr Kunngjøringskrav Kunngjøring skal gjøre leverandører i markedet oppmerksom på at det planlegges en anskaffelse. Reglene om gjennomføring av kunngjøring fremgår i forskriften, kapitlene 9 og 18. Her framgår en del pålegg om kunngjøringer i anskaffelsesprosessen: Utgangspunktet er at alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi (kr ) skal kunngjøres. Kunngjøringen skal foretas i Doffin (Database for offentlige innkjøp). Det gjelder både for varekjøp, tjenestekjøp og bygge- og anleggskontraheringer. For anskaffelser som har en anslått verdi som ligger under nasjonal terskelverdi (kr ), er det ikke plikt til å kunngjøre anskaffelsen, men bestemmelsene i forskriftens del I må følges. Det betyr blant annet at det, så langt det er mulig, skal gjennomføres konkurranse om anskaffelsen. Kunngjøring kan også unnlates dersom anskaffelsen omfattes av et av unntakene i forskriftens 2-1, eller når vilkårene for å gjennomføre konkurranse med forhandling uten forutgående kunngjøring er oppfylt, jf. forskriftens For anskaffelser over EØS-terskelverdiene er det et krav om kunngjøring i TEDdatabasen (EUs offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp). Leverandører fra hele EØS-området vil på denne måten kunne være med i konkurransen. Vare- og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Bestemmelser om hvordan anskaffelsens verdi skal beregnes framgår i forskriften 2-3. Det er særlig grunn til å være oppmerksom når det gjelder kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiver gjør regelmessig. Forskriften stiller krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene skal beregnes. Oppdragsgiver skal dermed ikke kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved å hevde at den enkelte anskaffelsen ligger under terskelverdi. Skatteattest Alle norske leverandører som leverer tilbud skal legge fram skatteattest ved anskaffelser som overstiger kr , jf. forskriftens 3-3. Skatteattesten skal leveres inn sammen med tilbudet. Oppdragsgiver kan ikke evaluere et tilbud uten først å ha mottatt skatteattesten. Grensen mellom å sondere i markedet og motta tilbud går der oppdragsgiver mottar et bindende tilbud fra en leverandør. HMS-egenerklæring For arbeid som skal utføres i Norge, skal oppdragsgiver for anskaffelser mellom kr og kr kreve HMS-egenerklæring, jf. forskriften 3-4. I motsetning til bestemmelsen for skatteattest, er det kun den valgte leverandøren som skal legge fram HMS-egenerklæring. Oppdragsgiver angir innleveringsmåte og tidspunktet for innlevering. Regelen innebærer at egenerklæringen kan leveres inn etter at oppdragsgiver har valgt leverandøren. 8

11 For anskaffelser over kr skal det kreves at alle tilbyderne legger fram HMSegenerklæring. Det følger av forskriften 8-8 og Fakta og vurderinger Anskaffelser mellom kr og kr Prøven bil AS anskaffelse av bil Anskaffelsen gjelder bruktbil, en Peugeot til bruk i vaktmestertjenesten. Anskaffelsens verdi er kr ,-. Ved anskaffelser over kr skal det føres en enkel anskaffelsesprotokoll og innhentes skatteattest fra leverandør. Det er ikke gjort. Det foreligger kjøpsavtale. Vi er i ettertid blitt gjort oppmerksom på at det ble gjort vurderinger av anskaffelsen etter søk finn.no uten at dette er dokumentert. Revisjonens vurdering. Forskriftens krav til føring av anskaffelsesprotokoll er ikke oppfylt. Da det ikke er ført anskaffelsesprotokoll, dokumenteres det ikke hvilke tiltak som eventuelt har sikret konkurranse eller begrunnelse for at det ikke gjennomføres konkurranse om kontrakten. Skatteattest er ikke innhentet. Det er ikke er innhentet tilbud fra flere aktuelle leverandører. Vi ser at søk på finn.no er en hensiktsmessig framgangsmåte for å oppnå et gunstig kjøp. Innkjøpsregelverket er ikke tilrettelagt for å kunne ivareta slike innkjøp på en god måte. Vår konklusjon blir at den valgte innkjøpsprosedyren ivaretar intensjonene som ligger til grunn for innkjøpsregelverket selv om prosessen ikke har fulgt de beskrevne prosedyrene. Arne Grytbakk Malerfirma - Arbeider ved Ålen Helsesenter og trygdeboliger Firmaet har utført arbeider for kommunen i 2009 til en verdi av kr ,-. (per nov.) Det gjelder arbeider ved Ålen helsesenter og kommunens trygdeboliger. Anskaffelsen er gjennomført ved direkteanskaffelse. Kravet er at det føres enkel anskaffelsesprotokoll som begrunner framgangsmåten, eventuelt beskriver tiltak som er gjennomført for å sikre konkurranse og begrunnelse for valg av leverandør. Det er ikke ført anskaffelsesprotokoll som sier noe om dette. Det er ikke innhentet skatteattest og HMSerklæring. Det er ikke skrevet kontrakt med leverandør. Revisjonens vurdering. Da det ikke foreligger protokoll for anskaffelsen, dokumenteres ikke om det er gjennomført konkurranse og heller ikke vurderinger/begrunnelse for eventuelt ikke å gjøre det. Kravet om innhenting av skatteattest og HMS- erklæring er ikke oppfylt. Kravet til konkurranse er ikke oppfylt da dette er en direkteanskaffelse uten at det er innhentet tilbud fra flere aktuelle leverandører av tjenesten. Det er en også mangel at det ikke er skrevet kontrakt med leverandøren. 9

12 Ålen Laft AS Rehablitering av Ålen Bygdemuseum Anskaffelsen gjelder rehabilitering av Ålen Bygdemuseum. Prosjektet er ikke ferdig, men det er per nov 2009 påløpt kr Oppdraget er tildelt ved direkteanskaffelse. Det er ikke skrevet anskaffelsesprotokoll. Dette oppdraget vil med stor sannsynlighet komme til å koste over kr noe som innbærer at prosjektet skulle vært kunngjort på Doffin og ellers etterlevelse av krav til konkurransen som stilles i del II i forskriften. Det er ikke innhentet skatteattest og HMS-erklæring fra firmaet. Det foreligger heller ikke kontrakt for oppdraget. Revisjonens vurdering Dette prosjektet skulle med stor sannsynlighet vært kunngjort i Doffin og fulgt reglene i del II i forskriften. Da det ikke foreligger protokoll for anskaffelsen, dokumenteres ikke om det er gjennomført noen form for konkurranse og heller ikke vurderinger/begrunnelse for eventuelt ikke å gjøre det. Finland Trevare AS Rehabilitering av vinduer i Gammelgården Anskaffelsen gjelder rehabilitering av vinduer i Gammelgården. Anskaffelsen har skjedd ved direkteanskaffelse. Anskaffelsens verdi er per nov 2009 kr , noe som innbærer at anskaffelsen skal baseres på konkurranse og at det foreligger krav om føring av anskaffelsesprotokoll. Det er ikke gjort. Det er ikke innhentet skatteattest og HMSerklæring fra leverandøren. Det er ikke skrevet kontrakt med leverandøren. Det foreligger imidlertid et brev fra leverandør der kostnaden med oppdraget stipuleres. Revisjonens vurdering Det ikke er ført anskaffelsesprotokoll. Det foreligger dermed ingen dokumentasjon for hvilke vurderinger som er gjort i forhold til eventuell konkurranse om oppdraget eller valg av leverandør. Det er videre en mangel at det ikke er innhentet skatteattest og HMS-erklæring. Johan Kjellmark AS Rehabilitering av Gammelgården. Anskaffelsen er annonsert i Arbeidets Rett og på kommunens hjemmeside. Anbudspapirer er utarbeidet og anbudsbefaring er gjennomført. Det er innkommet anbud fra 5 entreprenører. Anbud med laveste pris er valgt (kr ). Det er skrevet kontrakt med leverandøren. Imidlertid er det ikke ført anskaffelsesprotokoll. Revisjonenes vurdering: Det er gjennomført konkurranse på dette oppdraget. Aktuelle leverandører har fått mulighet til å komme med anbud. En mangel er at det ikke er ført protokoll på anskaffelsen. Johan Kjellmark AS Rehabilitering av garasjebygg Antatt verdi kr I dette tilfelle er oppdraget direkte tildelt. 10

13 Revisjonens vurdering: Det grunnleggende kravet om at en anskaffelse så langt det er mulig skal være basert på konkurranse er ikke oppfylt. Det er ikke skrevet anskaffelsesprotokoll som dokumenterer hvorfor denne framgangsmåten er valgt Anskaffelser over kr Anskaffelse snøbrøyting 2008/2011 Anskaffelsen gjelder 3-årige kontrakter om snørydding av kommunale veier og plasser. Anskaffelsen hadde en antatt verdi over kr per år og kommer dermed under bestemmelser i Del II i forskrift om offentlig anskaffelser. Tilbudsinnhenting: Anskaffelsen er utlyst som åpen anbudskonkurranse med forhandling på Doffin og i Arbeidets Rett. Tidsfrist for mottak av tilbud framgår av kunngjøringen. Konkurransegrunnlag: Konkurransegrunnlag og krav til ytelsen framgår av utsendt dokumentasjon til leverandører av tjenesten som har meldt interesse. I tillegg er medsendt tilbudsregler bl.a. om krav til leverandøren. Tildelingskriterier: Dette framgår av kunngjøringen på Doffin. Tildeling skal skje etter laveste pris. Protokoll fra tilbudsåpning: Det framgår ikke av kunngjøring når tilbudsåpning skal skje. Der foreligger ikke protokoll fra tilbudsåpningen. Det er anført på mottatte tilbud når åpning er blitt gjort. Brev til tilbyderne om valg av leverandører: I brev datert blir tilbyderne informert om hvem som er tildelt oppdragene. Avtaler/kontrakter: Det er skrevet kontrakter med alle leverandørene som er tildelt oppdrag. Skatteattest: Det mangler skatteattest fra tre av de 5 valgte leverandørene, dog var det fra de som fikk oppdrag til verdi under kr HMS-egenerklæring: Det mangler HMS-egenerklæring fra to av de valgte leverandørene. Det er ikke pliktig med HMS- erklæring for anskaffelser under kr Anskaffelsenes verdi for disse to var under kr Journalføring/arkivering: Tilbudene er påført tidspunkt for mottakelse. Avtaler og dokumenter knyttet til gjennomføringen av konkurranse er samlet i mappe med eget saksnummer. 11

14 Revisjonenes vurdering: Anskaffelsen er kunngjort på Doffin slik som regelverket krever. Kunngjøringen er mangelfull ved at den ikke angir når tilbudsåpning skal skje. Videre er det en vesentlig mangel ved gjennomføringen av anskaffelsen at det ikke er skrevet protokoll ved tilbudsåpningen. For øvrig mener vi at anskaffelsen i hovedsak er gjennomført i henhold til regelverket. Leasingavtaler for biler Kommunen har på ulike tidspunkt inngått leasingavtaler med Sparebank 1 Bilplan AS. Per desember 2009 foreligger det 9 3-årsavtaler og 1 5-årsavtale. Årlig leasing inkl adm. og avg./gebyrer er kr beregnet med bakgrunn i faktura per november Kontraktenes samlede verdi (3 år/5 år) blir dermed kr Anskaffelsenes verdi er over nasjonal terskelverdi (kr ). Det betyr at kunngjøring av anskaffelsen skal foretas i Doffin (for å sikre at alle leverandører kan bli gjort oppmerksom på anskaffelsen og dermed får mulighet til å komme med tilbud). Inngåelsen av avtalene har skjedd ved direkteanskaffelse. Det er ikke skrevet anskaffelsesprotokoll. Et forhold som kompliserer kommunenes mulighet til å sikre konkurranse for hele anskaffelsen, er at de enkelte avtalene er inngått på forskjellige tidspunkt. Dog er de fleste avtalene inngått i 2007, slik at en samordning av anskaffelsen da ville sikret konkurranse på noen av avtalene. Revisjonenes vurdering. Dette er anskaffelser som er gjennomført ved direkteanskaffelser. Anskaffelsens verdi overskrider nasjonal terskelverdi med krav om kunngjøring i Doffin. Det er ikke gjort. Obligatorisk anskaffelsesprotokoll som eventuelt begrunner valgte framgangsmåte foreligger ikke. 7. Tilbudsåpning, registrering og journalføring av innkomne tilbud 7.1 Problemstilling Er regelverket fulgt med hensyn til tilbudsåpning, registrering og journalføring av innkomne tilbud? 7.2 Revisjonskriterier Tilbudets utforming Reglene for utforming av tilbud er nedfelt i forskriften 11-2 og Tilbud skal gis skriftlig i en lukket og merket konvolutt, enten direkte eller med post. Bestemmelsen gjelder uavhengig av konkurranseform. Tilbud som ikke er levert i samsvar med kravene, for eksempel fordi det er levert muntlig eller med telefaks, plikter oppdragsgiver å avvise. 12

15 Tilbud skal være undertegnet. Det kan også gis elektronisk dersom oppdragsgiver har bestemt at det skal være tillatt. Registrering av innkomne tilbud Reglene for registrering av innkomne tilbud er nedfelt i forskriften 11-6 og Oppdragsgiver skal merke tilbudene med tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. Tilbudsåpning ved anbudskonkurranser Reglene for tilbudsåpning er nedfelt i forskriften 11-7 og Tilbudsåpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver, på det tidspunkt og sted som er angitt i konkurransegrunnlaget. Bestemmelsene gjelder ved alle typer konkurranseformer. For å ivareta hensynet til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet er det hensiktsmessig at oppdragsgiver fører utfyllende protokoll fra tilbudsåpningen. Journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen Regelverket har ingen bestemmelser om journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen. Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet, jf. anskaffelsesloven 5. Bestemmelsen kan gi grunnlag for innsynsrett og det er dermed viktig at kommunen har interne rutiner for journalføring. Innsynsretten er en viktig kontrollmekanisme for at det ikke tas utenforliggende hensyn i innkjøpsprosesser. Videre vil det være et bidrag for å kunne forhindre korrupsjon. 7.3 Fakta og vurderinger Vi har sett på to anskaffelser der kommunen dokumenterer gjennomført konkurranse. Det gjelder snøryddingsoppdrag og rehabilitering Gammelgården. Snøryddingsoppdrag Når det gjelder gjennomføring av konkurransen for tildeling av snøryddingskontrakter vises det til gjennomgangen under punkt Revisjonens vurdering Vi finner at gjennomføringen tilfredsstiller kravene vedr tilbudets utforming, registrering av innkomne tilbud og journalføring. Kontrakter med leverandørene foreligger og er journalført/arkivert. Dokumentasjon/protokoll for tilbudsåpning foreligger ikke. Rehabilitering av Gammelgården Konkurransegrunnlaget i form av anbudspapirer for opprusting av Gammelgården i Haltdalen angir tidsfrist og sted for levering av tilbud ( ). Tidspunkt for anbudsåpning framgår ikke. Tilbudene er ikke merket med tidspunkt for mottakelse. Det foreligger ikke dokumentasjon på tilbudsåpningen. 13

16 Revisjonens vurdering Dokumentasjon på oppfylling av kravene til tilbudsåpning mangler. De øvrige anskaffelsene Vi henviser til fakta og vurderinger i punktene og i rapporten. Revisjonens vurdering Kjøpene er i hovedsak gjennomført som direkteanskaffelser og det foreligger ingen tilbud eller andre dokumenter til journalføring. 8. Rådmannens høringsuttalelse En foreløpig rapport ble sendt til rådmannen for uttalelse Rådmannen har avgitt uttalelse til rapporten i brev av , hvor han kommer med utfyllende informasjon og forklaringer til en del av de kontrollerte anskaffelsene. Han skriver dessuten at der det er påpekt mangler ved anskaffelsen vil det bli iverksatt rutiner for å få det i orden. Rådmannens uttalelse vedlegges rapporten. 9. Revisjonens konklusjoner og anbefalinger 9.1 Revisjonens konklusjoner Formålet med revisjonen har vært å undersøke om Holtålen kommune følger regelverket for offentlige anskaffelser når det gjelder vare- og tjenestekjøp utenom rammeavtalene. Problemstilling 1: Hvordan er kommunens innkjøpsfunksjon organisert og hvilken betydning har det? Kommunen er organisert i enheter som videre er inndelt i ulike tjenester. Ansvar og myndighet er gjennomgående delegert til lederen for den enkelte enhet. Det medfører at mye av innkjøpet på enhetene må ses isolert for den enkelte enhet og ikke for kommunen under ett. Med delegert myndighet vil færre av anskaffelsene overstige terskelverdier som utløser krav til bestemte prosedyrer. Utstrakt bruk av delegert myndighet fører imidlertid til at flere må sette seg inn i bestemmelsene om offentlige anskaffelser. Hovedtyngden av anskaffelser vil sannsynligvis dekkes av rammeavtalene som kommunen er tilknyttet gjennom den fylkeskommunale innkjøpsavtalen. Forutsatt at den enkelte enhetsleder har god kjennskap til regelverket, vil kommunens administrative organisering og bruk av delegert myndighet gi redusert risiko for at regelverket for offentlige anskaffelser blir brutt. En enhet som gjennomfører vesentlige innkjøp er teknisk. Det gjelder både anskaffelser til drift, vedlikehold og investeringer. Det er av avgjørende betydning at denne enheten har kunnskap om regelverket og kompetanse til å gjennomføre anskaffelsesprosesser som tilfredsstiller lov og forskrift om offentlige anskaffelser. 14

17 Problemstilling 2: Har Holtålen kommune egne bestemmelser om anskaffelser? Holtålen kommune har ikke egne lokale bestemmelser om innkjøp. I K-styret 18/07 ble det vedtatt at regelverket som styrer og angår kommunenes anskaffelser er lov og forskrift om offentlig anskaffelser. Her er videre anført at alle ledere/innkjøpere plikter å sette seg inn i gjeldende lov og forskrift om offentlige anskaffelser og fylkeskommunal innkjøpsavtale. Vi kan bemerke at kommunen ikke har utarbeidet egne etiske retningslinjer. Vi antar at de mer overordnede prinsipper for hvordan kommunens ansatte skal forholde seg i innkjøpsprosesser vil, når dette er på plass, framgå der. Problemstilling 3: Er regelverket fulgt med hensyn til terskelverdier (vurdering av anskaffelsens verdi, innhenting av anbud/tilbud, krav til konkurranse og kunngjøring, formelle krav med hensyn til skatteattest og HMS egenerklæring)? Vår gjennomgang viser at det ikke i alle tilfeller inngås skriftlige avtaler ved vare- og tjenestekjøp. Flere innkjøp er gjennomført med bakgrunn i muntlig avtale. Etter vår vurdering har kommunen for flere anskaffelser ikke overholdt regelverkets krav til konkurranse. Det er foretatt direkteanskaffelser etter henvendelse til en leverandør i tilfeller hvor anskaffelsen etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser skal gjennomføres etter konkurranse. For alle anskaffelsene vi har sett på er det et obligatorisk krav at det skal skrives en anskaffelsesprotokoll. Dette er ikke gjort for noen av anskaffelsene med unntak av inngåelse av snøryddingsavtalene. I ettertid har kommunen ingen dokumentasjon for hvilke vurderinger som lå til grunn for den valgte framgangsmåten for de aktuelle anskaffelsene. For alle anskaffelsene vi har sett på foreligger det et krav om at leverandører som leverer tilbud skal legge fram skatteattest. Det er tilsvarende krav om å legge fram HMS-egenerklæring for alle tilbud om tjenester over kr , mens det for mindre anskaffelser er nok at den som får tildelt oppdraget leverer egenerklæring. For flere av innkjøpene vi har sett på er ikke dette kravet oppfylt. Problemstilling 4: Er regelverket fulgt med hensyn til tilbudsåpning, registrering og journalføring av innkomne tilbud? Korrekt journalføring av dokumenter i anskaffelsesprosessen vil kunne bidra til etterlevelse av de grunnleggende kravene til etterprøvbarhet og gjennomsiktighet, jf. anskaffelsesloven 5. Bestemmelsen kan gi grunnlag for innsynsrett og det er dermed viktig at kommunen har interne rutiner for journalføring. Innsynsretten er en viktig kontrollmekanisme for at det ikke tas utenforliggende hensyn i innkjøpsprosesser. Videre vil det være et bidrag for å kunne forhindre korrupsjon. To av innkjøpene vi har sett på, der det var innhentet tilbud fra flere leverandører, er regelverket i hovedsak fulgt med hensyn til registrering og journalføring. Dog foreligger det ikke dokumentasjon på tilbudsåpning. 15

18 Våre vurderinger bygger på gjennomgang av utvalgte anskaffelser over kr og som ligger utenfor kommunens rammeavtaler. Konklusjonene gjelder derfor for denne typen anskaffelser og ikke for innkjøpsområdet som helhet i Holtålen kommune. Vi har heller ikke vurdert om innkjøpene har vært fornuftige eller om kommunen kunne oppnådd bedre betingelser om gjeldende regelverk i større grad var blitt fulgt. 9.2 Revisjonens anbefalinger På bakgrunn av funnene og vurderingene som vi har gjort vil vi anbefale følgende: - Kommunen bør gjennomføre opplæring av innkjøperne i regelverket om offentlige anskaffelser. - Kommunen bør etablere interne rutiner som sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser følges. - Kommunen bør vurdere om det er hensiktsmessig å inngå rammeavtaler for tjenestekjøp på flere områder. - Kommunen bør fastsette en mal for anskaffelsesprotokoll og etablere rutiner som sikrer at protokoll blir ført. - Kommunen bør etablere rutiner for å sikre at obligatoriske attester avkreves fra leverandører. 16

19