Offentlige anskaffelser drift Vågsøy kommune

Transkript

1

2 Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av Kommunerevisjonen i Nordfjord på oppdrag fra kontrollutvalget. Prosjektet er gjennomført i samsvar med standard for forvaltningsrevisjon. Revisjonen har vurdert egen uavhengighet i henhold til krav stilt i forskrift om revisjon i kommunene. Vi kjenner ikke til forhold som er egnet til å svekke vår uavhengighet og objektivitet. Rapporten har vært sendt rådmannen til uttalelse. Vi takker administrasjonen for godt samarbeid. Den 28. oktober 2016 Markvard Sunde Gunnar Ryste Torill Monsen Revisjonssjef Revisor Revisor Innkjøp handler ikke om å kjøpe produkt, men å dekke virksomhetens behov for løsninger. Fritt etter Andreas Skogrand Kristensen Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 2

3 Innhold Forord... 2 Sammendrag Bakgrunn Problemstilling og avgrensing Metode Revisjonskriterium Data med vurderinger, konklusjoner og evt. anbefalinger Driftskjøp skal være basert på konkurranse Kommunen skal beregne og dokumentere et verdianslag Det skal utarbeides konkurransegrunnlag for kjøp under og over EØS-terskelverdi Alle kjøp over kr skal kunngjøres Det skal foreligge skatteattest fra den leverandøren som det er inngått innkjøpsavtale med Det skal utarbeides protokoll for alle kjøp over kr Høringsuttalelse Kommunerevisjonens kommentar til kommunen sin høringsuttalelse Vedlegg Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 3

4 Sammendrag Kommunerevisjonen har i denne rapporten undersøkt om innkjøpspraksisen i Vågsøy kommune er i samsvar med det lov- og forskriftsverket som regulerer offentlige anskaffelser. Rapporten er avgrenset til å gjelde driftskjøp. Vi har dessuten avgrenset prosjektet til å gjelde innkjøpsprosessen fram til valg av leverandør. Dette betyr at vi ikke har vurdert kommunens evaluering av mottatte tilbud. I de tilfeller kommunen har foretatt innkjøp på grunnlag av en etablert og gjeldende rammeavtale, har vi ikke undersøkt regeletterlevelsen knyttet til prosedyren. Vi har valgt ut 8 leverandører på grunnlag av innkjøpets størrelse, samtidig som vi har prøvd å dekke flere forskjellige sektorer i kommunen. Det foreligger rammeavtale for 4 av de 8 utvalgte leverandørene. Bortsett fra de anskaffelser som er omfattet av rammeavtalene, er det ingen som tilfredsstiller forskriftskravene/kriteriene bortsett fra ett hvor det foreligger skatteattest. Vårt utvalg er ikke tilstrekkelig stort til at vi kan uttale oss om kommunens praktisering av regelverket på generell basis. Konklusjon Da vi ikke kan se at forskriftskravene til innkjøp blir ivaretatt, mener vi at det kan mangle nødvendig kunnskap om loven om offentlige anskaffelser innen de ansvarene vi har kontrollert. Anbefalinger 1. Kommunen bør vurdere om det er behov, i deler av organisasjonen, å oppdatere seg på Lov om offentlige anskaffelser. 2. Kommunen må organisere rutiner som ivaretar: kravene til konkurranse jf. 5 i «Lov om offentlige anskaffelser». utarbeidelse av verdianslag jf. 2-3 i «Forskrift om offentlige anskaffelser». konkurransegrunnlag, jf. 8-1 og 17-1i «Forskrift om offentlige anskaffelser». kunngjøring for kjøp over kr, jf. 9-1 og 18-1i «Forskrift om offentlige anskaffelser». skatteattest, jf i «Forskrift om offentlige anskaffelser» protokollføring, jf. 3-2 i «Forskrift om offentlige anskaffelser» Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 4

5 1 Bakgrunn Kommunerevisjonen i Nordfjord har utarbeidet denne rapporten på oppdrag fra kontrollutvalget i Vågsøy kommune, jf. vedtak 022/16. Vi har utformet prosjektplan i henhold til «RSK 001 standard for forvaltningsrevisjon». 2 Problemstilling og avgrensning Følgende hovedproblemstilling er lagt til grunn: Følger kommunen regelverket for offentlige anskaffelser innen drift? Avgrensning For å gi svar på problemstillingen har vi valgt ut noen krav i loven som er av grunnleggende betydning. Krav til frister har vi blant annet ikke tatt med. Vi ser om kravene er behandlet uten å evaluere de faglige vurderingene som er foretatt i anskaffelsesprosessen (f.eks. verdianslag). I tillegg er følgende avgrensninger lagt til grunn: Prosjektet inneholder ikke vurdering av om alle prosedyrereglene i anskaffelsesprosessen er fulgt. Det er gjennom kriterium synliggjort hva prosjektet fokuserer på og blir vurdert opp mot. Prosjektet er avgrenset til anskaffelser gjennomført i Anskaffelser som er regulert gjennom følgende forskrifter er ikke behandlet Forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter Miljøhensyn knyttet til de offentlige anskaffelsene Det er tatt hensyn til endringer i regelverket med virkning fra Metode Data er innhentet gjennom bruk av e-post som er sendt ut til tjenestelederne i kommunen. Vi har valgt ut leverandører i forhold til verdi og tjenesteområde. Mottatte svar er registrert i tabellform jf. vedlegg 1. Datamaterialet er verifisert for å sikre at våre vurderinger og konklusjoner bygger på et korrekt grunnlag. Rapporten har vert ute på høring i samsvar med 8 i «Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv.» 4 Revisjonskriterium I standard for forvaltningsrevisjon blir revisjonskriterium definert som de «krav, normer og/eller standarder» som revisjonsobjektet skal vurderes opp mot. For kommunale innkjøp er de mest sentrale kildene: «Lov om offentlige anskaffelser» «Forskrift om offentlige anskaffelser» «Veileder til reglene om offentlige anskaffelser» Ut ifra disse kildene har vi utarbeidet følgende kriterier: Driftskjøp skal være basert på konkurranse. Det skal utarbeides verdianslag for hver anskaffelse. For kjøp under og over EØS-terskelverdi skal det utarbeides konkurransegrunnlag. Alle kjøp over kr skal kunngjøres Det skal foreligge skatteattest fra de leverandørene som det er inngått innkjøpsavtale med. Det skal utarbeides protokoll for alle kjøp over kr. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 5

6 5 Data med vurderinger, konklusjoner og evt. anbefalinger Formålet med loven om offentlige anskaffelse er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet gjennom effektiv ressursbruk ved anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. I tillegg skal regelverket bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte, jf. Loven om offentlige anskaffelser 1. Grunnleggende krav, jf. Lov om offentlige anskaffelser 5: opptre med god forretningsskikk Anskaffelser skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet skal ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av leverandører og tildeling av kontrakter skal baseres på objektive og ikkediskriminerende kriterier. Ved å ikke følge loven om offentlige anskaffelser kan kommunen bli erstatningsansvarlig. Den 1. juli 2015 trådte det i kraft en lovendring som betyr at kjøp under kr ikke lenger skal omfattes av anskaffelsesregelverket, jf. brev fra Næring og fiskeridepartementet (vedlegg 2) Kommenter til tabellene i punkt (hele tabellen, se vedlegg 1): De ansvar/leverandørene som har rammeavtale blir ikke kommentert videre. «Nei» betyr at vi ikke har mottatt dokumentasjon eller mottatt dokumentasjon ikke tilfredsstiller kravene. «Ja» betyr at vi har mottatt tilfredsstillende dokumentasjon. «-«ikke aktuelt Kommunen har rammeavtale gjennom SFFI, men foretar likevel direkte kjøp hos Rema 1000 Måløy. Rammeavtale kommunen har gjennom SFFI med Maske inneholder opsjon på laboratoriemateriell og medisinsk utstyr, da utstyr ikke nødvendigvis er kompatibelt med ny leverandør. Kommunen velger derfor heller å handle med Ødegaard Engros AS, noe avtalen gir rom for. Revisjonen har fått opplyst at kommunen f.o.m har inngått avtale med Apotek 1. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 6

7 5.1 Driftskjøp skal være basert på konkurranse Revisjonskriterium 5.1 Lov om offentlige anskaffelser 5 (2). Grunnleggende krav «En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse.» Data Tabellen under viser vårt utvalg av leverandører. I de tilfelle hvor kommunen ikke har rammeavtale, går det fram om kommunen har fulgt kravet til konkurranse. KONKURRANSE Kjøpt for i kr (2015) Rammeavtale Grunnleggende krav 5 (2) Ansvar Leverandør 2130 Rema 1000 Måløy Nei, men avtale igj. SFFI - Service G Totland Libris Nei 2240 Firda billag Avtale igj. SFF Ambio Helse AS Nei 3660 Safari Engros DA Ja Vitusapotek N. M. AS Nei 3900 Ødegaard Engros AS Ja Sætren Installasjon AS Nei Kommunen har rammeavtale gjennom SFFI, men vi ser at ansvar 2130 har foretatt direkte kjøp med Rema 1000 Måløy. Kommunen har rammeavtale gjennom SFFI med Maske. Rammeavtalen inneholder opsjon på laboratoriemateriell og medisinsk utstyr da utstyr nødvendigvis ikke er kompatibelt med ny leverandør. Kommunen velger derfor heller å handle med Ødegaard Engros AS, noe avtalen gir rom for. Revisjonen har fått opplyst at kommunen f.o.m har inngått avtale med Apotek 1. Ved inngåelse av langvarige kontrakter må man være oppmerksom på at det kan oppstå et leverandørmonopol, noe som er i strid med forutsetningen om at offentlige anskaffelser skal være gjenstand for konkurranse. Tidsubegrensede avtaler skal vurderes konkurranseutsatt når det blir gjort nye erstatningskjøp/større vedlikehold. Det må foreligge en holdbar og saklig begrunnelse for å unnlate og konkurranseutsette kontrakten med jamne mellomrom. Vesentlige endringer i en eksisterende kontrakt kan for eksempel medføre at oppdragsgiver blir pliktig til å konkurranseutsette kontrakten dersom han ikke kan dokumentere at konkurranseutsettingen har vert vurdert. Vurdering Bortsett fra anskaffelsene omfattet av rammeavtalene er det ingen av anskaffelsene som har fulgt kravet til grunnleggende konkurranse. Konklusjon Vurderingen viser at ikke alle ansvarene følger loven og inngåtte avtaler fullt ut. Anbefaling Kommunen må følge loven om konkurranse jf Lov om offentlige anskaffelser 5 samt være lojale mot inngått rammeavtaler. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 7

8 5.2 Kommunen skal beregne og dokumentere et verdianslag Revisjonskriterium 5.2 Forskrift om offentlige anskaffelser 2-3. Beregning av anskaffelsens anslåtte verdi «(1) Anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eksl. mva. for de kontrakter som utgjør anskaffelsen.» Data Tabellen under viser vårt utvalg av leverandører. I de tilfeller hvor kommunen ikke har rammeavtale går det fram om kommunen har beregnet og dokumentert et verdianslag. VERDIANSLAG Kjøpt for i kr (2015) Rammeavtale Verdianslag 2-3 Ansvar Leverandør 2130 Rema 1000 Måløy Nei, men avtale igj. SFFI - Service G Totland Libris Nei 2240 Firda billag Avtale igj. SFF Ambio Helse AS Nei 3660 Safari Engros DA Ja Vitusapotek N. M. AS Nei 3900 Ødegaard Engros AS Ja Sætren Installasjon AS Nei Vurdering Etter vår vurdering er det ikke skriftlig dokumentert hvordan kommunen er kommet fram til verdianslagene. Vi baserer vårt nei i tabellen på følgende moment i lov, forskrift og veileder: Loven 5 «gjennomsiktighet og etterprøvbarhet» Forskrift 2-3 «utarbeidelse av verdianslag» Forskrift 3-1, 7. ledd - Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet Veileder om offentlige anskaffelser (2013) pkt avsnitt 3 notat bør opprettes ved kjøp hvor verdien er nær terskelverdi samt regelmessige kjøp Ut ifra de grunnleggende kravene som her er nevnt, mener vi at intensjonen i regelverket er at kommunen bør ha en skriftlig dokumentasjon om hvordan man har kommet frem til anslaget. Bortsett fra anskaffelsene omfattet av rammeavtalene er det ingen av anskaffelsene som har fulgt kravet til utarbeidelse av verdianslag. Konklusjon Vurderingen viser at ikke alle ansvarene følger loven fullt ut. Anbefaling Kommunen må følge loven om utarbeidelse av verdianslag jf Forskrift om offentlige anskaffelser 2-3. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 8

9 5.3 Det skal utarbeides konkurransegrunnlag for kjøp under og over EØS-terskelverdi Revisjonskriterium 5.3 INNKJØP UNDER EØS-TERSKELVERDIER: Forskrift om offentlige anskaffelser 8-1. Utarbeidelse av konkurransegrunnlag (1) Dersom vilkårene for konkurransen ikke kan beskrives tilstrekkelig utfyllende i kunngjøringen, skal oppdragsgiver utarbeide et konkurransegrunnlag. Konkurransegrunnlaget skal inneholde en tilstrekkelig og fullstendig beskrivelse av følgende: a. hva som skal anskaffes. Dersom det kan gis tilbud på deler av oppdraget eller med alternative frister, skal dette opplyses, b. hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt og hvordan konkurransen skal gjennomføres, herunder kriterier for tildeling av kontrakt, c. hvordan tilbudene og eventuelle vedlegg skal utformes, endelig frist for mottak av tilbud (dag og klokkeslett), adgang til alternative tilbud, krav til opplysninger om bruk av underentrepriser, samt muligheten for å ta forbehold, og d. hvilke alminnelige eller spesielle kontraktsbetingelser som gjelder for oppdraget. INNKJØP OVER EØS-TERSKELVERDIENE: Forskrift om offentlige anskaffelser Utarbeidelse av konkurransegrunnlag (1) Oppdragsgiver skal utarbeide et konkurransegrunnlag. Konkurransegrunnlaget skal inneholde følgende opplysninger, med mindre dette allerede er tilstrekkelig og fullstendig beskrevet i kunngjøringen: a. hvilken ytelse som skal anskaffes. Dersom det kan gis tilbud på deler av oppdraget eller med alternative frister, skal dette opplyses, b. hvordan konkurransen skal gjennomføres. Det skal minst opplyses om: 1. hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt, endelig frist for mottak av tilbud (dag og klokkeslett), adressen disse skal sendes eller leveres til, vedståelsesfrist for tilbudene, jf (vedståelsesfrist), 4. den relative vektingen av tildelingskriteriene eller tildelingskriteriene i prioritert rekkefølge jf (kriterier for valg av tilbud), 5. på hvilket eller hvilke språk tilbudet skal være skrevet, og 6. en henvisning til kunngjøringen. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 9

10 Data Tabellen under viser vårt utvalg av leverandører. I de tilfeller hvor kommunen ikke har rammeavtale, går det fram om kommunen har utarbeidet konkurransegrunnlag. KONKURRANSEGRUNNLAG Kjøpt for i kr (2015) Rammeavtale Under EØSterskal verdi 8-1 Over EØSterskal-verdi 17-1 Ansvar Leverandør 2130 Rema 1000 Måløy Nei, men avtale igj. SFFI - Service G Totland Libris Nei Firda billag Avtale igj. SFF Ambio Helse AS Nei Safari Engros DA Ja Vitusapotek N. M. AS Nei Ødegaard Engros AS Ja Sætren Installasjon AS Nei - Vurdering Bortsett fra anskaffelsene omfattet av rammeavtalene er det ingen av anskaffelsene som har fulgt kravet til konkurransegrunnlag. Konklusjon Vurderingen viser at ikke alle ansvarene følger loven fullt ut. Anbefaling Kommunen må følge loven om konkurransegrunnlag jf Forskrift om offentlige anskaffelser 8-1 og Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 10

11 5.4 Alle kjøp over kr skal kunngjøres Revisjonskriterium 5.4 INNKJØP OVER OG UNDER EØS-TERSKELVERDIENE: Forskrift om offentlige anskaffelser 9-1 1) Oppdragsgiver skal utarbeide en kunngjøring i samsvar med kunngjøringsskjemaer fastsatt av Nærings- og fiskeridepartementet Kunngjeringsplikta gjeld for innkjøp som overstig fordi 9-1 ligg under del II i forskrifta, og denne gjeld kontraktar over kroner eksl. mva., men ikkje overstig EØS-terskelverdiane, jf. 2-1 (2). INNKJØP OVER EØS-TERSKELVERDIENE: Forskrift om offentlige anskaffelser ) 2) Oppdragsgiver skal utarbeide en kunngjøring i samsvar med kunngjøringsskjemaer fastsatt av Næringsog fis keridepartementet. Kunngjøringen skal utarbeides på norsk. Kunngjøringen skal også utarbeides på ett av Den europeiske unions offisielle språk, med mindre oversettingstjenesten til operatøren av Doffin benyttes. Bare den fulls tendige kunngjøringen i TED-databas en er gyldig Kunngjeringsplikta gjeld for innkjøp som overstig EØS-terskelverdiane, fordi 18-1 ligg under del III i forskrifta, og denne gjeld kontraktar som overstig EØS-terskelverdiane, jf Data Tabellen under viser vårt utvalg av leverandører. I de tilfelle hvor kommunen ikke har rammeavtale går det fram om kommunen har fulgt kravet til kunngjøring. Ansvar Leverandør KUNNGJØRING - KJØP OVER KR Kjøpt for i kr (2015) Rammeavtale Over under EØS t.verdi Over EØSt.verdi 2130 Rema 1000 Måløy Nei, men avtale igj. SFFI - Service G Totland Libris Firda billag Avtale igj. SFF Ambio Helse AS Nei Safari Engros DA Ja Vitusapotek N. M. AS Ødegaard Engros AS Ja Sætren Installasjon AS Nei - Vurdering Bortsett fra anskaffelsene omfattet av rammeavtalene er det ingen av anskaffelsene som har fulgt kravet til kunngjøring. Konklusjon Vurderingen viser at ikke alle ansvarene følger loven fullt ut. Anbefaling Kommunen må følge loven om kunngjøring, jf. Forskrift om offentlige anskaffelser 9-1 og Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 11

12 5.5 Det skal foreligge skatteattest fra den leverandøren som det er inngått innkjøpsavtale med Revisjonskriterium 5.5 Forskrift om offentlige anskaffelser Skatteattest 1) Oppdragsgiver skal kreve at samtlige norske leverandører fremlegger skatteattest for merverdiavgift og skatteattest for skatt. Data Tabellen under viser vårt utvalg av leverandører. I de tilfeller hvor kommunen ikke har rammeavtale, går det fram om kommunen har mottatt skatteattest. Ansvar Leverandør SKATTEATTEST Kjøpt for i kr (2015) Rammeavtale MVA Skatt 2130 Rema 1000 Måløy Nei, men avtale igj. - - SFFI - Service G Totland Libris Nei Nei 2240 Firda billag Avtale igj. SFF Ambio Helse AS Nei Nei 3660 Safari Engros DA Ja Vitusapotek N. M. AS Nei Nei 3900 Ødegaard Engros AS Ja Sætren Installasjon AS Ja Ja Vurdering Bortsett fra anskaffelsene omfattet av rammeavtalene er det ingen av anskaffelsene, bortsett fra ansvar 6700, som har fulgt kravet til skatteattest. Konklusjon Vurderingen viser at ikke alle ansvarene følger loven fullt ut. Anbefaling Kommunen må følge loven om skatteattest jf Forskrift om offentlige anskaffelser Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 12

13 5.6 Det skal utarbeides protokoll for alle kjøp over kr Revisjonskriterium 5.6 Forskrift om offentlige anskaffelser 3-2. Protokollføring (1) Oppdragsgiver skal føre protokoll for anskaffelser som overstiger kroner eksl. mva. (2) Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av forskriftens vedlegg 3 eller 4. Data Tabellen under viser vårt utvalg av leverandører. I de tilfeller hvor kommunen ikke har rammeavtale, går det fram om kommunen har utarbeidet protokoll. PROTOKOLL Kjøpt for i kr (2015) Rammeavtale Mellom kr Over kr Ansvar Leverandør 2130 Rema 1000 Måløy Nei, men avtale igj. SFFI - Service G Totland Libris Nei Firda billag Avtale igj. SFF Ambio Helse AS Nei 3660 Safari Engros DA Ja Vitusapotek N. M. AS Nei Ødegaard Engros AS Ja Sætren Installasjon AS Nei Vurdering Bortsett fra anskaffelsene omfattet av rammeavtalene er det ingen av anskaffelsene som har fulgt kravet til protokollføring. Konklusjon Vurderingen viser at ikke alle ansvarene følger loven fullt ut. Anbefaling Kommunen må følge loven om protokollføring jf Forskrift om offentlige anskaffelser 3-2. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 13

14 6 Høringsuttalelse Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 14

15 Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 15

16 7 Kommunerevisjonens kommentar til kommunens høringsuttalelse Vi takker for høringsuttalelsen og har følgende kommentarer. På bakgrunn av høringsuttalelsen har vi valgt å endre måten vi omtaler resultatet av mottatt dokumentasjon på. Ansvar 2130: Rema 1000 Revisjonen har ikke mottatt referatet med Servicegrossisten, dagsett Selv om en er fristilt fra rammeavtalen stiller revisjonen spørsmål ved om en ikke burde ha konkurranseutsatt den delen av omsetningen som unntaket omfatter. Vi har derfor valgt ikke å endre rapporten på dette punktet. Ansvar 6700: Sætren Installasjon Revisjonen har ikke mottatt skatteattest for Sætren Installasjon. På bakgrunn av høringsuttalelsen velger vi likevel å korrigere rapporten på dette punktet. Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 16

17 Vedlegg Vedlegg 1 Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 17

18 Vedlegg 2 Kommunerevisjonen i Nordfjord Side 18