FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I BODØ KOMMUNE

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT OFFENTLIGE ANSKAFFELSER I BODØ KOMMUNE Juni 2006

2 FORORD Kontrollutvalget i Bodø kommune vedtok i møte den i sak 36/05 at Salten kommunerevisjon IKS skulle gjennomføre en undersøkelse av offentlige anskaffelser i kommunen. Kontrollutvalget ønsket både å få testet et utvalg av anskaffelser og å få kartlagt om kommunen har fulgt opp de anbefalinger som ble gitt etter forvaltningsrevisjonsprosjektet i Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Bodø, den Arne Willy Hillestad Kommunerevisor Solrun Kletteng Skagen Forvaltningsrevisor Eivind Berg Forvaltningsrevisor 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE: 0. SAMMENDRAG INNLEDNING FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG AVGRENSNINGER Formål Problemstillinger Definisjoner og avgrensninger METODE OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER FAKTA OG VURDERINGER Er kommunens rutiner for offentlige anskaffelser i tråd med lov, forskrift og retningslinjer? KRITERIER FAKTA VURDERINGER Hvordan har kommunen fulgt opp de anbefalinger som ble gitt i forbindelse med forvaltningsrevisjon av innkjøpsområdet i 2004? KRITERIER FAKTA VURDERINGER KONKLUSJONER ANBEFALINGER RÅDMANNENS KOMMENTARER...16 VEDLEGG: Vedlegg nr. 1: Anskaffelsen Elektrisk kraft Vedlegg nr. 2: Anskaffelsen Løypetråkkingsmaskin Vedlegg nr. 3: Anskaffelsen Utvendig maling av leiligheter Vedlegg nr. 4: Anskaffelsen Skifting av takrenner ved Bodø rådhus Vedlegg nr. 5: Anskaffelsen Skiftlig av vindusfelt ved Saltvern barneskole Vedlegg nr. 6: Utdrag av Bodø kommunes innkjøpsveileder Vedlegg nr. 7: Rådmannens kommentarer til forvaltningsrevisjonsrapport brev av

4 0. SAMMENDRAG Salten kommunerevisjon IKS har på oppdrag av kontrollutvalget i Bodø kommune søkt å teste om kommunens rutiner rundt offentlige anskaffelser er i tråd med lov, forskrift og retningslinjer. Videre har vi vurdert om kommunen har fulgt opp de anbefalinger som ble gitt etter forvaltningsrevisjon på innkjøpsområdet i Vi har valgt oss ut 5 tilfeldige anskaffelser i Bodø kommune disse representerer både vare-, tjeneste-, og bygg og anleggskontrakter. Vår erfaring er at det er meget ulik praksis på hvordan gjennomføring av en konkurranse dokumenteres ved de ulike avdelingene/kontorene i kommunen. Av de fem anskaffelsene vi har sett på var det en som ikke ble konkurranseutsatt i det hele tatt. Kommunen rettet i denne konkurransen forespørsel om tilbud til kun en leverandør i markedet. Fra denne leverandøren ble det ikke satt krav om skatteattest eller HMSegenerklæring krav som er obligatoriske og ufravikelige i henhold til regelverket. De øvrige anskaffelsene synes i varierende grad å oppfylle de formelle krav som er satt. Konkurransene vi har sett på har avvik i forhold til ett eller flere av følgende momenter: Manglende opplysning om klageadgang, manglende innhenting av HMS-egenerklæring, manglende anskaffelsesprotokoll, ufullstendig konkurransegrunnlag og manglende dokumentasjon på tidspunkt for mottak av tilbud. Når det gjelder kommunens oppfølging av anbefalinger fra forrige forvaltningsrevisjon på området så mener vi dette i stor grad er fulgt opp. Det er blant annet utarbeidet elektronisk innkjøpsveileder, rutinebeskrivelser og maler som skal ivareta de formelle sidene ved anskaffelsesprosessen. Etter vår vurdering bør det fortsatt være fokus på intern opplæring i regelverket. De verktøy som nå finnes utarbeidet i administrasjonen bør tas i bruk i hele organisasjonen. 1. INNLEDNING Bakgrunn for kontrollutvalgets valg av fokusområde for forvaltningsrevisjon er en overordnet analyse av kommunen basert på risiko og vesentlighetsvurderinger og bystyrets vedtak i PS 05/87. Lov og forskrifter om offentlige anskaffelser skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk i offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Krav om konkurranse og likebehandling, og forbudet mot diskriminering, skal legges til grunn for valg og vurderinger ved all offentlig anskaffelse uten hensyn til anskaffelsens art eller størrelse. Kontrollutvalget ønsker å ha fokus på hvordan Bodø kommune praktiserer dette regelverket. I 2004 ble det gjennomført et forvaltningsrevisjonsprosjekt innen samme tema. Kontrollutvalget ønsker nå fokus på hvordan kommunen har fulgt opp anbefalingene fra forrige gjennomgang. 4

5 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLINGER, DEFINISJONER OG AVGRENSNINGER 2.1 Formål Formålet med dette prosjektet er å rette fokus mot kommunens rutiner for offentlige anskaffelser. Videre ønsker kontrollutvalget å undersøke om anbefalingene fra tidligere undersøkelser er fulgt opp. 2.2 Problemstillinger Av formålet har vi utledet følgende problemstillinger: 1. Er kommunens rutiner for offentlige anskaffelser i tråd med lov, forskrift og retningslinjer? 2. På hvilken måte har Bodø kommune fulgt opp anbefalingene fra forvaltningsrevisjonsrapport av innkjøpsområdet fra 2004? 2.3 Definisjoner og avgrensninger Definisjoner Terskelverdi Terskelverdi angir en beløpsmessig verdi for de ulike typer av anskaffelser og har betydning for hvilke regler i forskriften som gjelder for denne anskaffelsen. Terskelverdiene angir blant annet grensen for krav om utlysing av konkurransen. Terskelverdiene utgjør for vare- og tjenestekjøp kr ,- eks. mva. i 2004/2005 og kr ,- eks. mva. i For bygg- og anleggsprosjekter utgjør terskelverdiene kr ,- eks. mva. i 2004/2005 og kr ,- eks. mva. i Direkte kjøp Dette er anskaffelser som ikke er utlyst for konkurranse. Slike kjøp kan foretas under bestemte vilkår, blant annet; Kontraktens verdi er under ,- eks. mva., kun en leverandør i markedet, usedvanlig fordelaktig tilbud og at det ikke er tid til å gjennomføre konkurranse. Det vises for øvrig til forskriftens Innkjøpsavtale/rammeavtale Dette er avtaler mellom oppdragsgiver og en eller flere leverandører som har til formål å fastlegge vilkårene, særlig med hensyn til priser og eventuelt planlagt mengde, for kontrakter som skal tildeles i løpet av en bestemt periode. Rammeavtalene kan inndeles i avtaler som både innebærer kjøpsrett og kjøpsplikt, og avtaler som kun innebærer at kommunen har en kjøpsrett. Avtaler som inngås for svært lange perioder, vil kunne bli ansett for å være i strid med regelverket da et grunnleggende prinsipp er konkurranse om leveranser til det offentlige. I følge Veileder til forskrift om offentlige anskaffelser, bør derfor lange kontraktsperioder begrunnes svært godt. Som en hovedregel bør rammeavtalene ikke ha lengre varighet enn 3-4 år. 5

6 2.3.2 Avgrensninger Vi har ikke tatt stilling til kommunens faktiske valg av leverandører. Vi har imidlertid påsett at de oppgitte kriterier i konkurransegrunnlaget er vurdert for hver leverandør før valg ble gjort. 3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Metode I våre undersøkelser har vi hatt samtaler med de som har administrert de anskaffelsene vi har plukket ut for nærmere gjennomgang, dvs. personer ved innkjøpskontoret, Bodø Bydrift og Eiendomskontoret. Vi har videre gjennomført analyser av dokumenter og informasjon relatert til de utvalgte anskaffelsene. Alle relevante dokumenter er stilt til vår disposisjon. Når det gjelder oppfølging av anbefalingene fra tidligere undersøkelse, har vi i vært i kontakt med innkjøpssjefen. Vår beskrivelse av de utvalgte anskaffelsene er verifisert av administrasjonen. Utvalgte konkurranser Kravet om konkurranse gjelder i dag i utgangspunktet for alle anskaffelser som har en verdi over kr ,- eks. mva. Beløpsgrensen ble hevet fra kr ,- til ,- fra og med Vi har tatt utgangspunkt i kommuneregnskapet for 2005 og plukket tilfeldige anskaffelser som har en verdi som overstiger det beløpsmessige kravet til kunngjøring av konkurranse. I tillegg har vi plukket ut en innkjøpsavtale som ble konkurranseutsatt i 2005, men som først er gjeldende fra Følgende anskaffelser ble valgt ut for nærmere gjennomgang: Anskaffelse Type kontrakt Kontraktsverdi eks. mva. Anskaffet i regi av Elektrisk kraft v/ SKS 3- årig rammeavtale ,- Innkjøpskontoret Kraftsalg AS Løypetråkkingsmaskin v/ Trygve Owren AS Varekontrakt ,- Bodø bydrift Utvendig maling av leiligheter v/ Salten Bygg & Maling Tjenestekontrakt ,- Eiendomskontoret På bakgrunn av de erfaringene vi gjorde ved gjennomgang av tjenestekontrakt ved eiendomskontoret, plukket vi ut ytterligere to anskaffelser for å teste rutinene ved kontoret. Følgende to anskaffelser ble plukket ut: 6

7 Anskaffelse Type kontrakt Kontraktsverdi eks. mva. Anskaffet i regi av Bygg- og ,- Eiendomskontoret anleggskontrakt Skifting av takrenner Bodø rådhus v/ Tak og Fasade AS Skifting av vindusfelt Saltvern barneskole v/ Frantzen Glass-service AS Bygg- og anleggskontrakt ,- Eiendomskontoret 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som kan stilles til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes i en forvaltningsrevisjon. Aktuelle kilder for utredning av revisjonskriterier er lover, forskrifter, retningslinjer, vedtak, avtaler og anerkjent teori. I denne undersøkelsen har vi lagt til grunn: Lov om offentlige anskaffelser av Forskrift om offentlige anskaffelser av Veileder til forskrift om offentlige anskaffelser Bystyrets vedtak i k.sak 04/38 og 05/16 Bodø kommunes økonomireglement En utdypende beskrivelse av revisjonskriteriene fremgår under punkt og FAKTA OG VURDERINGER 5.1 Er kommunens rutiner for offentlige anskaffelser i tråd med lov, forskrift og retningslinjer? KRITERIER Med bakgrunn i lov og forskrift om offentlige anskaffelser har vi lagt til grunn følgende kriterier i vår undersøkelse: Tillatte anskaffelsesprosedyrer Forskrift om offentlige anskaffelser angir hvilke anskaffelsesprosedyrer som er tillatte. Anskaffelser over terskelverdi skal skje ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse, og bare unntaksvis som konkurranse med forhandlinger. Anskaffelser under terskelverdi kan skje enten ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller som konkurranse ved forhandlinger. Direkte kjøp kan skje på bestemte vilkår. 7

8 Krav om kunngjøring, fremgangsmåter og tidsfrister Det er kunngjøringsplikt for alle kontrakter over ,- ex.mva. (kr ,- frem til ). Når anskaffelsen overstiger terskelverdi, skal både konkurransen og konkurranseresultatet kunngjøres. Kunngjøringen skal skje på fastsatte skjema fra Norsk Lysningsblad og sendes inn for godkjenning før innmelding i Doffin 1 og eventuelt TED 2. Ved anskaffelser over terskelverdiene er det satt bestemte minimumsfrister ved kunngjøring. Det er ikke satt slike frister for anskaffelser under terskelverdi. Detaljerte tidsfrister er angitt i forskriftens 7-1, 7-2, 7-3, 7-4 og Krav til konkurransegrunnlag Av konkurransegrunnlaget skal reglene for konkurransen fremgå, og det skal opplyses om forhold som har betydning for leverandørene. Ytelsen skal beskrives og det skal oppgis hvilke kriterier som legges til grunn for valg av leverandør. Oppdragsgiver skal så langt som mulig stille miljøkrav til leverandør og ytelse. Krav om skatteattest og HMS-egenerklæring Ved all anskaffelse, både over og under terskelverdi, skal det kreves skatteattest og HMSegenerklæring fra de deltakende leverandører i konkurransen. Unntaket fra kravet om skatteattest er ved direkte anskaffelser. Unntaket fra kravet om HMS-egenerklæringer er rene varekontrakter. Krav til registrering, tilbudsåpning og protokollføring Tilbudene skal påføres tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte når tilbudet er mottatt. Rettidig levert tilbud skal åpnes på det tidspunkt og på det sted som er oppgitt i konkurransegrunnlaget. Åpningen skal foretas av minst to representanter for oppdragsgiver. For hver konkurranse skal det føres protokoll. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal blant annet ha opplysninger om: Oppdragsgiver og en beskrivelse av hva som skal anskaffes Forhold som begrunner eventuell konkurranse med forhandling eller hasteprosedyrer Navn på leverandører som eventuelt ble avvist og begrunnelse for avvisningen Navn på leverandører som har skatte- og avgiftsrestanser og som likevel har fått delta og begrunnelse for dette Navn på den/de leverandører som ble tildelt kontrakt Begrunnelse for valg av tilbud med angivelse av tilbudets verdi og relative fordeler og egenskaper i forhold til de øvrige tilbudene. Krav til meddelelse, kunngjøring om tildeling av kontrakt og opplysning om klageadgang Tilbakemelding til deltakerne i konkurransen om hvilket tilbud som er valgt skal skje skriftlig og i "rimelig tid" før kontrakt undertegnes. Det er ikke satt bestemte tidsfrister. I veileder til forskrift om offentlige anskaffelser er 10 dager foreslått som rimelig i normaltilfeller. Meddelelsen skal inneholde en begrunnelse for valget og skal angi frist for leverandør til å klage over beslutningen. 1 DOFFIN er den norske elektroniske kunngjøringsdatabasen for offentlig innkjøpsinformasjon. 2 TED er EU's offisielle kanal for kunngjøring av offentlige innkjøp. 8

9 5.1.2 FAKTA Vi gir her et kort sammendrag av de fem utvalgte anskaffelsene. Detaljert beskrivelse er gitt i vedlegg nr Elektrisk kraft 3- årig rammeavtale m/ SKS Kraftsalg AS anskaffet i regi av innkjøpskontoret Anskaffelsen hadde en anslått verdi på ca 36 mill.kr. eks mva og overstiger dermed terskelverdien på 1,8 mill. Konkurransen er kunngjort som åpen anbudskonkurranse i Doffin og TED databasene. Det er lagt til grunn de tidsfrister som angitt i forskriften. Konkurransegrunnlaget inneholdt beskrivelser av konkurransen og de momenter som ble lagt til grunn i konkurransen. Det er satt krav om, og innhentet, både skatteattester og HMSegenerklæringer. Vi kan ikke se dokumentert at tilbudene ble påført tidspunkt for mottakelse. I denne konkurransen var det innleid kraftmegler som mottok tilbudene, og ikke selve innkjøpskontoret eller servicetorget. Anbudsprotokollen inneholder de momenter som er angitt i forskriften, herunder også en begrunnelse for hvorfor et tilbud delvis ble forkastet. Årsaken var at tilbyder ikke overholdt kravet til vedståelsesfrist. Anbudsprotokollen konkluderer med en innstilling på valg av leverandør. Det faktiske valget av leverandør skal i utgangspunktet også fremgå av protokollen. Valget av leverandør fremgår av kraftmeglers brev til tilbydere av samme dato som protokollen. Protokollen er utarbeidet av innleid kraftmegler på vegne av innkjøpskontoret. Det er gitt ti dagers klagefrist før kontrakt er inngått. Løypetråkkemaskin varekontrakt m/trygve Owren AS anskaffet i regi av Bodø bydrift Anskaffelsen hadde en anslått verdi på ca 1 mill.kr. eks mva og ligger under terskelverdien på 1,8 mill, men over grensen for krav om kunngjøring av konkurransen. Konkurransen er kunngjort som åpen anbudskonkurranse i Doffin. Det er lagt til grunn tidsfrist på 23 dager. Forskriften setter ingen krav til tidsfrister for kunngjøring under terskelverdi. Konkurransegrunnlaget inneholdt beskrivelser av konkurransen og de momenter som ble lagt til grunn i konkurransen. Det er satt krav om og innhentet både skatteattester og HMSegenerklæringer. Vi kan ikke se dokumentert at tilbudene ble påført tidspunkt for mottakelse. Anbudsprotokollen inneholder de momenter som er angitt i forskriften. Det er gitt åtte dagers klagefrist før kontrakt er inngått. Utvendig maling av leiligheter i Bjørndalslynga og Bjørndalslia tjenestekontrakt m/ Salten Bygg & Maling anskaffet i regi av Eiendomskontoret Anskaffelsen hadde en anslått verdi på ,- kr. eks mva og ligger under terskelverdien på 1,8 mill, men over grensen for krav om kunngjøring av konkurransen. Konkurransen er ikke kunngjort. Det er innhentet tilbud fra kun en leverandør i markedet. Administrasjonen begrunner dette med at kommunen fra tidligere av har meget gode erfaringer med dette firmaet. Det hevdes videre at nevnte firma gjør en god jobb og er suverent billigst, og at det ikke ville være hensiktsmessig å konkurranseutsette prosjektet. Det er verken satt krav om, eller innhentet, skatteattester og HMS-egenerklæringer. Vi kan ikke se at tidspunkt for mottatt tilbudet er dokumentert. Vi finner heller ikke tilbudet registrert i kommunens sak/arkivsystem. Det er ikke utarbeidet protokoll for anskaffelsen og 9

10 det fremgår derfor heller ikke hvem som har tatt stilling til valg av leverandør for utføring av denne tjenesten. Utskifting av takrenner ved Bodø rådhus m/tak og fasade AS bygg og anleggskontrakt i regi av Eiendomskontoret Anskaffelsen hadde en anslått verdi på ,- kr eks. mva og ligger under terskelverdien på 38,5 mill, men over grensen for krav om kunngjøring av konkurransen. Konkurransen er kunngjort som åpen anbudskonkurranse i Doffin. Det er lagt til grunn en tidsfrist på nesten 4 mnd. Ved utsendelse av konkurransegrunnlag/tilbudspapirer er fristen endret til ca. 3 mnd. Forskriften setter ingen krav til tidsfrister for kunngjøring under terskelverdi. Konkurransegrunnlaget inneholdt beskrivelser av konkurransen med unntak av anskaffelsesprosedyre. Valg av anskaffelsesprosedyre er kun angitt i selve kunngjøringen og ikke i konkurransegrunnlaget. Det er satt krav om og innhentet skatteattester. I kunngjøringen står det at HMS-egenerklæring skal foreligge, men dette kravet er ikke fulgt opp i konkurransegrunnlaget/tilbudspapirene. Det er ikke innhentet HMS-egenerklæring fra deltakerne i konkurransen. Det er ikke utarbeidet særskilt anbudsprotokollen som beskriver alle vesentlige forhold og viktige beslutninger i anskaffelsen. I meddelelsen til tilbyderne er det opplyst at den med lavest pris vil tilbys oppdraget uten å referere til de andre kriteriene som var opplyst skulle gjelde ved valg av leverandør. Det er ikke opplyst om klagefrist eller om generell klageadgang. Utskifting av vindusfelt ved Saltvern barneskole m/frantzen Glass-service AS i regi av Eiendomskontoret Anskaffelsen hadde en anslått verdi på ,- kr eks. mva og ligger under terskelverdien på 38,5 mill, men over grensen for krav om kunngjøring av konkurransen. Konkurransen er kunngjort som åpen anbudskonkurranse i Doffin. Det er lagt til grunn en tidsfrist på 2 mnd. Forskriften setter ingen krav til tidsfrister for kunngjøring under terskelverdi. Konkurransegrunnlaget inneholdt beskrivelser av konkurransen med unntak av anskaffelsesprosedyre. Valg av anskaffelsesprosedyre er kun angitt i selve kunngjøringen og ikke i konkurransegrunnlaget. Det er satt krav om og innhentet skatteattester. I kunngjøringen står det at HMSegenerklæring skal foreligge, men dette kravet er ikke fulgt opp i konkurransegrunnlaget/ tilbudspapirene. Det er ikke innhentet HMS-egenerklæring fra deltakerne i konkurransen. Vi kan ikke se dokumentert at tilbudene ble påført tidspunkt for mottakelse. Det er ikke utarbeidet særskilt anbudsprotokoll som beskriver alle vesentlige forhold og viktige beslutninger i anskaffelsen. I meddelelsen til tilbyderne er det opplyst at den med lavest pris vil tilbys oppdraget uten å referere til de andre kriteriene som var opplyst skulle gjelde ved valg av leverandør. Det er ikke opplyst om klagefrist eller om generell klageadgang VURDERINGER Gjennomgangen av fem tilfeldig utvalgte anskaffelser gir oss et bilde på hvordan rutinene faktisk fungerer i Bodø kommune. I vår gjennomgang har vi funnet formelle feil og mangler, både av vesentlig og ikke-vesentlig art. 10

11 Elektrisk kraft 3- årig rammeavtale m/ SKS Kraftsalg AS anskaffet i regi av innkjøpskontoret I anskaffelsen av elektrisk kraft synes de formelle kravene til konkurransen i stor grad å være ivaretatt. Det vi finner å bemerke er manglende dokumentasjon på mottak av tilbud og at protokollen ikke beskriver faktisk valg av leverandør. I forskrift til lov om offentlige anskaffelse står det i 8-8: "Tilbudene skal påføres tidspunkt for mottakelse etter hvert som de kommer inn. På anmodning skal oppdragsgiver skriftlig bekrefte når tilbudet er mottatt". Innkjøpskontoret har utarbeidet en standard mal som skal dokumentere mottak av tilbud. Siden det i denne konkurransen var innleid kraftmegler som mottok tilbudene, er ikke kommunens standard mal benyttet. Vi kan ikke se at dette har gitt noen konsekvenser i konkurransen. I forskrift til lov om offentlige anskaffelser står det i 8-1, 2. ledd pkt c: "Protokollen skal minst inneholde ( ) navn på leverandører som ble tildelt kontrakt. Videre står det i samme pkt d: "Protokollen skal minst inneholde ( ) begrunnelse for valg av tilbud med angivelse av tilbudets verdi og relative fordeler og egenskaper i forhold til de øvrige tilbudene". Fordelene og egenskapene ved de enkelte tilbud fremgår av protokollen, men selve valget til Bodø kommune fremgår ikke. Anbudsprotokollen som er brukt er utarbeidet av innleid kraftmegler og følger dermed ikke kommunens standardiserte mal for dette. Når vi ser anbudsprotokollen sammen med brev til tilbyderne går det klart frem hvem som er valgt som leverandør. Vår vurdering er imidlertid at den formelle avgjørelsen om valg av leverandør burde fremgå av den endelige anbudsprotokollen. Løypetråkkemaskin varekontrakt m/trygve Owren AS anskaffet i regi av Bodø bydrift I anskaffelsen av løypetråkkemaskin synes de formelle kravene til konkurransen i stor grad å være ivaretatt. Det vi finner å bemerke er manglende dokumentasjon på mottak av tilbud. Vi registrerer at tilbudene er mottatt før innkjøpskontoret fikk utarbeidet en standard mal for mottak av tilbud. Utvendig maling av leiligheter i Bjørndalslynga og Bjørndalslia tjenestekontrakt m/ Salten Bygg & Maling anskaffet i regi av Eiendomskontoret Denne anskaffelsen er gjort direkte mot en leverandør uten forutgående kunngjøring av konkurranse. I forskrift til lov om offentlige anskaffelser fremgår det av 11-2 hvilke forutsetninger som må ligge til grunn for at kommunen skal kunne gjennomføre en direkte anskaffelse uten forutgående kunngjøring av konkurranse: Prisen på anskaffelsen må ikke overstige kr ,- eks. mva. Anskaffelsen kan bare skje hos en leverandør i markedet. Det foreligger et usedvanlig fordelaktig tilbud som gjør det mulig å anskaffe ytelser til en pris som ligger vesentlig under normale markedspriser og en anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandlinger ikke lar seg gjennomføre i det tidsrom tilbudet foreligger. Anskaffelsen kan ikke utsettes på grunn av uforutsette omstendigheter i den tiden det tar å gjennomføre en konkurranse. 11

12 Uforutsette omstendigheter som gjør det nødvendig å utføre tilleggsytelser som er strengt nødvendige for kontraktens fullføring, forutsatt at tildelingen skjer til samme leverandør. Det i en forutgående anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling ikke foreligger tilbud, eller de tilbud som foreligger ikke er egnet. Det gjelder varer eller tjenester som kjøpes på børs/råvarebørs eller lignende marked, eller. Oppdragsgiver skal inngå kontrakt om utførelse av helse- og sosialtjenester med en ideell organisasjon. Vi kan ikke se at noen av de overnevnte vilkårene for å gjennomføre en direkte anskaffelse er tilstede. Prisen på malingsarbeidet ligger klart over det beløpsmessige kravet om kunngjøring. Anskaffelsen kan skje hos flere aktører i markedet. De som har foretatt anskaffelsen påstår at tilbudet er klart billigst, men dette kan ikke dokumenteres uten å ha sammenlignbare tilbud tilgjengelig. Vi mener at et slikt maleoppdrag skal kunne planlegges i god tid før selve gjennomføringen og at det dermed hadde vært tid til å kunngjøre oppdraget. Vi har ikke fått opplysninger som skulle tilsi at det foreligger uforutsette omstendigheter. Denne anskaffelsen er videre gjort uten innhenting av verken skatteattest eller HMSegenerklæring. Det er et obligatorisk og ufravikelig krav for alle typer kontrakter (over kr ,- før / over kr ,- etter ) at oppdragsgiver skal kreve skatteattest og HMS-egenerklæring og at leverandørene skal legge disse frem. Leverandører som unnlater å innlevere disse, skal avvises. Dette følger av forskriftens 8-12 og I dette tilfellet er det ikke leverandør som har unnlatt å levere, men kommunen som ikke har satt fram krav om de obligatoriske attester/erklæringer som skal være med på å dokumentere at valgt leverandør er både faglig og økonomisk kvalifisert til å kunne påta seg oppdraget. Utskifting av takrenner ved Bodø rådhus m/tak og fasade AS bygg og anleggskontrakt i regi av Eiendomskontoret Denne anskaffelsen er utlyst for konkurranse, men ikke alle formelle krav er ivaretatt. Her tenker vi spesielt på manglende opplysning om klageadgang i meddelelse om valg av leverandør. Det skal være en reell mulighet for tilbyderne å klage slik at kommunen kan gjennomgå sin vurdering på nytt. Videre er det ikke innhentet HMS-egenerklæring fra tilbyderne, selv om det av kunngjøringen fremgår at dette er et krav for deltakelse i konkurransen. Konkurransegrunnlaget skal opplyse om hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt. I denne anskaffelsen fremgår valg av prosedyre kun av kunngjøringen og ikke av selve konkurransegrunnlaget. Vi kan ikke se at dette har gitt konsekvenser i denne anskaffelsen. Fristen for innlevering av tilbud er redusert med en måned etter at konkurransen er utlyst på Doffin. I prinsippet kunne det være leverandører som la inn tilbud i tråd med de opplysningene som var gitt i kunngjøringen uten at de kjente til kommunens endrede tilbudsfrist. Videre er det ikke utarbeidet en særskilt anbudsprotokoll i en slik form som forskriften beskriver. En anbudsprotokoll skal beskrive hvilke vurderinger og valg som er gjort i forhold til de kriterier som er opplyst å gjelde i den aktuelle konkurransen og ikke bare være en dokumentasjon av tilbudsåpningen. 12

13 Utskifting av vindusfelt ved Saltvern barneskole m/frantzen Glass-service AS i regi av Eiendomskontoret Denne anskaffelsen er også utlyst for konkurranse, men ikke alle formelle krav er ivaretatt. Her tenker vi spesielt på manglende opplysning om klageadgang i meddelelse om valg av leverandør. Det skal være en reell mulighet for tilbyderne å klage slik at kommunen kan gjennomgå sin vurdering på nytt. Videre er det ikke innhentet HMS-egenerklæring fra tilbyderne, selv om det av kunngjøringen fremgår at dette er et krav for deltakelse i konkurransen. Konkurransegrunnlaget skal opplyse om hvilken anskaffelsesprosedyre som er valgt. I denne anskaffelsen fremgår valg av prosedyre kun av kunngjøringen og ikke av selve konkurransegrunnlaget. Vi kan ikke se at dette har gitt konsekvenser i denne anskaffelsen. Videre er det ikke utarbeidet en særskilt anbudsprotokoll i en slik form som forskriften beskriver. En anbudsprotokoll skal beskrive hvilke vurderinger og valg som er gjort i forhold til de kriterier som er opplyst å gjelde i den aktuelle konkurransen, ikke bare være en dokumentasjon av tilbudsåpningen. Vi kan heller ikke se dokumentert at tilbudene er påført tidspunkt for mottakelse. Av tilbudsåpningen fremgår det dog at de foreligger innen fristen. 5.2 Hvordan har kommunen fulgt opp de anbefalinger som ble gitt i forbindelse med forvaltningsrevisjon av innkjøpsområdet i 2004? KRITERIER I PS 04/38 la kontrollutvalget frem forvaltningsrevisjonsrapport etter gjennomgang av innkjøpsordningen i kommunen. Kommunestyret vedtok å ta rapporten til underretning. De anbefalingene som ble gitt var i hovedsak: Beskrivelse av målsetting med innkjøpsordningen, ansvar, myndighet, rutiner og kvalitetssikring Rutiner for kunngjøring av tildelt kontrakt Rutiner for dokumentasjon av mottatt tilbud Opplæring i regelverket Tilgjengelighet til informasjon om avtaler og priser Mer deltakelse i evalueringer av avtaler Innføring av elektronisk innkjøpsveileder/innkjøpshåndbok I PS 05/16 ble det lagt frem en sak om oppfølging av forvaltningsrevisjonsrapporten. Bystyret vedtok: Saken legges frem for administrasjonsutvalget som bes følge opp at skriftlige beskrivelser av målsetting, ansvar, myndighet, rutiner og kvalitetssikring vedrørende innkjøpsrutinene blir gjennomført innen 1. juni FAKTA Det er investert i, og utarbeidet, en elektronisk innkjøpsveileder som beskriver hele innkjøpsprosessen i forhold til regelverk, beskriver ansvar, myndighet, rutiner og kvalitetssikring. Et kort utdrag fra veilederen er lagt ved rapporten i vedlegg nr

14 Veilederen inneholder informasjon om regelverk og hvilke rutiner som skal gjelde i kommunen. Det er utarbeidet sjekklister, blanketter og maldokumenter som skal brukes av innkjøpere. Det er informert om veilederen i de ulike avdelingene i kommunen, og det vil gjennomføres særskilt opplæring for ca. 230 innkjøperne i april/mai Gjennomgang av veilederen ute i avdelingene skal iflg. innkjøpssjefen fungere som en del av opplæringen og kompetansehevingen innen offentlige anskaffelser i Bodø kommune. Det har i mars 2006 vært en samling av de leverandører som har innkjøpsavtaler med kommunen. Disse har også fått presentert kommunens innkjøpsveileder for å gjøres kjent med kommunens rutiner. Veilederen beskriver formål rundt offentlige anskaffelser i Bodø kommune, planleggingsfasen, gjennomføringsfasen og oppfølgingsfasen ved anskaffelser. Veilederen er utarbeidet - og vil vedlikeholdes av innkjøpskontoret. Det er opp til de enkelte avdelingene og de enkelte innkjøperne i kommunen å implementere dette i egen organisasjon. I veilederen er det blant annet tatt inn et eget avsnitt om etikk i anskaffelsesprosessen. De inngåtte rammeavtaler vil omfattes av den elektroniske veilederen. Dersom innkjøperne i Bodø kommune avdekker avvik i forhold til inngått rammeavtale, skal avvik registreres elektronisk. Det vil da gå direkte beskjed til leverandør, som får mulighet til å rette opp avviket. Innkjøpssjefen opplyser også at når en rammeavtale skal evalueres/fornyes vil antall og type avvik brukerne har registret være med i den samlede evaluering av leverandørene. Det vil på denne måten være opp til den enkelte innkjøper i kommunen å løpende melde fra om registrerte avvik i forhold til avtalte betingelser. Innkjøpskontoret har i 2005 utarbeidet standardiserte maler for de ulike rutinene som skal ivaretas i innkjøpsprosessen. Her nevnes blant annet rutinebeskrivelser for håndtering av dokumenter ved anbudskonkurranser og rutinebeskrivelser/prosedyrer for inngåelse av nye rammeavtaler. Videre nevnes at innkjøpskontoret har utarbeidet standardiserte maler for utforming av konkurransegrunnlag, annonsering/kunngjøring, avhenting av konkurransegrunnlag, mottak av tilbud, vurdering/vekting av tilbudene, anbudsprotokoll, brev til vinnere og tapere av konkurranser og kontrakter. Disse er lagt ut i kommunens sak/arkivsystem og vil bli en integrert del av den elektroniske veilederen som er utarbeidet. Innkjøpskontoret har egen hjemmeside på kommunens intranett. I påvente av at den elektroniske innkjøpsveilederen legges ut, har det i 2005 løpende vært lagt ut informasjon om innkjøpsavtaler fra innkjøpskontoret og rutiner for bruk av disse. Vi kan ikke se at administrasjonsutvalget har fått seg forelagt egen sak slik som vedtatt i PS 05/ VURDERINGER Vår vurdering er at de momenter som ble tatt opp ved forrige gjennomgang i stor grad er fulgt opp av administrasjonen. Den elektroniske innkjøpsveilederen, rutinebeskrivelsene og de standardiserte malene har etter vår vurdering tatt høyde for de anbefalingene som ble gitt etter vår undersøkelse i Slik den foreligger i dag kan den bli et godt verktøy for innkjøperne i kommunen for å sikre gode og riktige rutiner ved offentlige anskaffelser. Rutinene kom ikke på plass innen den tidsfrist som bystyret ba om i PS 05/16. 14

15 Vi registrerer at administrasjonsutvalget ikke har vært involvert i det arbeidet som administrasjonen har gjort for å følge opp de anbefalingene som ble gitt, eller det vedtaket som ble gjort i PS 05/ KONKLUSJONER Formålet med vår undersøkelse har vært todelt. På den ene siden ønsket vi å vurdere hvorvidt offentlige anskaffelser i Bodø kommune skjer i henhold til lov og forskrift. På den annen siden ønsket vi å se på hvorvidt kommunen har fulgt opp de anbefalinger som ble gitt i forbindelse med forvaltningsrevisjon av innkjøpsområdet i Er kommunens rutiner for offentlige anskaffelser i tråd med lov, forskrift og retningslinjer? Av de fem tilfeldig valgte anskaffelsene vi har sett på i denne undersøkelsen var det en som ikke ble gjennomført i henhold til lov, forskrift eller kommunens egne retningslinjer. Et tjenestekjøp på kr eks. mva. (kr ,- inkl. mva.) ble ikke kunngjort for konkurranse. Kommunen rettet forespørsel om tilbud hos kun en leverandør. Kommunen innhentet verken skatteattester eller HMS-egenerklæring fra den leverandør som det ble inngått avtale med (Salten Bygg & Maling). De andre anskaffelsene vi har sett på synes i varierende grad å være gjennomført i tråd med lov, forskrift og retningslinjer. Momenter som vi mener kan bemerkes er manglende opplysning om klageadgang, manglende innhenting av HMS-egenerklæring, manglende anskaffelsesprotokoll, ufullstendig konkurransegrunnlag og manglende dokumentasjon på tidspunkt for mottak av tilbud. Oppsummert finner vi videre at det er meget ulik praksis på å dokumentere konkurransene ved de ulike avdelinger og kontorer i kommunen. Selv om innkjøpskontoret har utarbeidet dokumentmaler som skal ivareta de ulike fasene i en anskaffelsesprosessen så ser vi at hvert kontor/avdeling har sin egen måte å dokumentere prosessen på. På hvilken måte har Bodø kommune fulgt opp anbefalingene fra forrige forvaltningsrevisjonsrapport? Oppfølgingen kom ikke så raskt på plass som bystyret ba om, men vår vurdering er at administrasjonen i stor grad har fulgt opp de anbefalingene som ble gitt ved forrige undersøkelse av kommunens rutiner. Det er utarbeidet en elektronisk innkjøpsveileder som beskriver hvordan rutinene rundt offentlige anskaffelser skal være i Bodø kommune. Det er i tillegg utarbeidet standardiserte maler og dokumenter som skal være verktøy for å sikre at de formelle kravene rundt innkjøpsprosessen ivaretas på en god måte. Utfordringen synes å være at de som faktisk foretar innkjøp også bruker de verktøy som nå foreligger. Det er imidlertid et ledelsesansvar å påse at de ansatte følger kommunens egne interne retningslinjer i tillegg til de krav som følger av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. 15

16 7. ANBEFALINGER Etter vår gjennomgang anbefaler vi følgende: Kommunen bør ha fortsatt fokus på intern opplæring i regelverket. Hele organisasjonen bør ta i bruk standardiserte maler/dokumenter som sikrer god og riktig fremstilling av de ulike fasene i innkjøpsprosessen for anskaffelser både over og under terskelverdier. 8. RÅDMANNENS KOMMENTARER Rådmannens kommentarer til forvaltningsrevisjonsrapporten er i sin helhet tatt inn i vedlegg nr. 7. Vi refererer her fra rådmannens sluttvurdering/oppsummering: "Rådmannens vurderinger er i tråd med revisjonens oppfatninger om at administrasjonen i stor grad har fulgt opp de anbefalinger som ble gitt ved forrige revisjon (2004) av kommunens innkjøpsrutiner. De avvik på rutiner som er avdekket er blitt omgående fulgt opp og ivaretatt gjennom økt opplæring og gjennomgang av rutiner og prosedyrer. Opplæringen vil fortsette i regi av innkjøpskontoret så lenge behovet er tilstede. Innkjøpsveilederen er delvis tatt i bruk gjennom testgrupper, og blir et viktig verktøy som prosessveileder med innhold av maler i anbudsprosesser. Installasjon av veilederen og opplæring til samtlige aktuelle "autoriserte" innkjøpere vil være fullført innen 15. november Veilederen vil bidra til å oppfylle intensjon med Lov om offentlig anskaffelser, dvs. økt verdiskapning, sikre likebehandling og at leverandører ikke diskrimineres når anskaffelser skal gjøres i Bodø kommune." 16