Politisk styringsstruktur i Midtre Gauldal kommune. Rapport/innstilling fra arbeidsgruppe. Støren,

Transkript

1 Politisk styringsstruktur i Midtre Gauldal kommune Rapport/innstilling fra arbeidsgruppe Støren,

2 Innholdsfortegnelse 1. Innledning s Arbeidsgruppens mandat og medlemmer s Arbeidsgruppens mandat s Arbeidsgruppens medlemmer s Dagens styringsstruktur s Politisk styringsstruktur fra og med valgperioden 2007 s Mål og prinsipper for dagens styringsstruktur s Forutsetninger for praktiseringen av dagens styringsstruktur s Evaluering av dagens styringsstruktur s Tilbakemelding/synspunkter fra utvalgte politikere s Tilbakemelding/synspunkter fra administrasjonen s Arbeidsgruppens vurderinger s Innledning/generelle og overordnede perspektiver s Hva er kommunepolitikernes oppgave og hvilken rolle skal de ha? s Hvilke strukturer vil best støtte opp om oppgaver og roller? s Framtidig politisk styringsstruktur i Midtre Gauldal kommune s Arbeidsgruppens konkrete forslag til framtidig politisk styringsstruktur s Om framtidige arbeidsmåter s. 23 2

3 1. Innledning Eksisterende politiske styringsstruktur i Midtre Gauldal ble vedtatt tatt i bruk fra og med valgperioden Av vedtaket i saken fremgår at det skal legges opp til en løpende vurdering av om mål og prinsipper for organiseringen av det politiske arbeidet er fulgt opp, samt at det er viktig at den politiske organisasjonsmodellen tilpasses dersom det er nødvendig. Det er ikke gjort endringer av betydning i den politiske styringsstrukturen siden Midtre Gauldal kommune har i perioden utviklet og tatt i bruk et system for helhetlig planlegging, styring og rapportering; Helhetlig styring. Helhetlig styring er et administrativt og politisk strategisk verktøy som først og fremst skal bidra til å se sammenhenger mellom mål, tiltak og resultater og sørge for oppdatert og balansert styringsinformasjon. Styringsdialogen er et viktig element i helhetlig styring i tillegg til resultatfokusering og styring på flere dimensjoner (tjenestekvalitet, organisasjonskvalitet, økonomi og samfunnskvalitet). Helhetlig styring stiller andre krav til det politiske arbeidet enn før; helhetlig, overordnet, langsiktig og strategisk arbeid på tvers av alle tjenesteområder. En slik helhetlig og strategisk arbeidsmåte krever også at politikerne er seg bevisst at de skal fylle flere roller; ombudsrollen (kontakt med innbyggerne, oppfølging av enkeltsaker), styringsrollen (strategi og politikkutforming, styring og kontroll) og lederrollen (debatt og dialog, premissleverandør). I 2016 ble det foretatt en grundig analyse av kommunens KOSTRA-tall. Analysen er gjennomgått i styringsgruppen for kommunens deltakelse i KS utviklingsnettverk som grunnlag for arbeidet med å tilpasse omfang og kvalitet på tjenesteytingen til endrede økonomiske rammer. Alle tjenesteområder gjennomgås grundig for å finne mulige tiltak for effektivisering. I denne sammenheng ble også spørsmålet om en evaluering av eksisterende politiske styringsstruktur med tanke på eventuelle justeringer tatt opp. Det ble pekt på at eventuelle endringer da vil kunne være avklart i god tid før neste valg. Det ble også pekt på at en evaluering bør gjennomføres med utgangspunkt i vedtatte mål og prinsipper for styringsstrukturen. Følgende gruppeoppgave dannet grunnlag for drøftinger av spørsmålet på Kommunestyrets strategisamling den : Ut fra prinsippene i helhetlig styring og de prinsippene som ligger til grunn for dagens politiske organisering/styringsstruktur: Pek på konkrete styrker og forbedringsområder Hvordan kan en god prosess for evaluering og forslag til eventuelle endringer gjennomføres? Foreslå konkrete punkter/forhold som bør være med i et mandat for et slikt arbeid. 3

4 I forhold til spørsmålet om prosess videre kom det fram forslag om at det nedsettes et tverrpolitisk utvalg med ekstern bistand, og med administrasjonen som sekretariat. Som et resultat av dette gruppearbeidet la rådmannen i november 2016 fram en sak, sak 83/16 Politisk styringsstruktur i Midtre Gauldal kommune nedsetting av arbeidsgruppe. 2. Arbeidsgruppens mandat og medlemmer Den fattet Kommunestyret følgende vedtak i sak 83/16: Det nedsettes en tverrpolitisk arbeidsgruppe for evaluering av dagens politiske styringsstruktur. 2.1 Arbeidsgruppens mandat Arbeidsgruppen skal foreta en evaluering av nåværende politiske organisering/modell med utgangspunkt i de prinsipper som ligger til grunn for styringssystemet helhetlig styring; helhetlig, overordnet, langsiktig og strategisk arbeid på tvers av alle tjenesteområder, herunder også ivaretakelsen av politikernes ombudsrolle, styringsrolle og lederrolle. Arbeidsgruppen skal også vurdere dagens politiske organisering og politiske arbeidsmåter i forhold til målestokkene pålitelighet, ansvarlighet, innbyggernærhet og effektivitet. Med bakgrunn i evalueringen skal arbeidsgruppen fremme forslag om mål, prinsipper og organisering av framtidig politisk styringsmodell. Et ryddig og avklart samspill med administrasjonen skal være en bærebjelke i det politiske arbeidet. Arbeidsgruppens arbeid skal være sluttført innen 1. mars 2017, og forslag til endringer skal behandles i hovedutvalgene og formannskapet. Det er Kommunestyret som vedtar eventuelle endringer i dagens styringssystem. 2.2 Arbeidsgruppens medlemmer Kommunestyret vedtok i samme sak arbeidsgruppens sammensetning: En representant for hvert av de politiske partiene i kommunestyret. Administrasjonen har sekretariatsfunksjonen. Som medlemmer ble følgende representanter oppnevnt: Torstein Rognes, Jan Tore Tangstad, Bjørn Enge, Øystein Digre, Bjørn Hovstad, Harald Rognes og Roger Refseth. 4

5 Som leder av arbeidsgruppen oppnevnes: Bjørn Enge. Arbeidsgruppen har til sammen hatt fem møter. På et av møtene deltok KS Konsulent v. seniorrådgiver Håvard Moe med foredrag om politisk organisering. Han synliggjorde flere perspektiver på temaet og innledet til drøftinger av sentrale spørsmål. Det er gjennomført samtaler/intervjuer med sentrale personer/saksbehandlere i administrasjonen og det samme er gjort med utvalgte politikere. Kommunestyret er orientert to ganger underveis i arbeidet. 3. Dagens styringsstruktur Her gjengis kommunestyrets vedtak i sak 30/07 Politisk styringsstruktur i Midtre Gauldal kommune som viser intensjonene om politisk organisering og arbeidsmåter den gangen Politisk styringsstruktur fra og med valgperioden 2007 Kommunestyre med 33 representanter Formannskap med 9 medlemmer Tre hovedutvalg: i. Utvalg for næring, plan og miljø med 7 medlemmer ii. Utvalg for helse og omsorg med 7 medlemmer iii. Utvalg for oppvekst og kultur med 7 medlemmer (nytt klientutvalg) Kontrollutvalg og klagenemnd på hhv 5 og 3 medlemmer Eksisterende klientutvalg, eldres råd, politisk utvalgsforum som før 3.2 Mål og prinsipper for dagens styringsstruktur a) Sterk politisk helhetsstyring av kommunen Det innebærer: o økt innflytelse for folkevalgte, styrking av samhandlingen med ulike aktører i Midtre Gauldal og godt innsyn i administrative vedtak og tjenesteproduksjon. o å gjøre kommunestyret til en attraktiv arena for politisk arbeid og bedre rekrutteringen til politisk arbeid. Dette kan skje gjennom bl.a. satsing på kompetanseoppbygging av politikere og bruk av nye arbeidsformer. o god kontakt og dialog mellom innbyggerne og kommunen. o at en viktig del av den politiske styringsfunksjonen er å sette langsiktige mål og rammer for kommunens drift og tjenesteyting. o god balanse mellom langsiktig politisk strategi og styring og rollen som ombudspersoner. o gode arbeidsvilkår for politikere. b) Effektive beslutningsprosesser o nærhet til brukere/innbyggere og hensiktsmessig delegering o færrest mulig behandlingsnivå og systematisk kompetanseutvikling 5

6 c) Klar rolledeling og ryddig samspill mellom politikk, administrasjon og de ansattes organisasjoner. d) Gjennomgående representasjon med at kommunestyrets medlemmer fyller funksjonene i andre kommunale organer Hovedutvalgsmodell med følgende forutsetninger for praktisering o Både formannskap og hovedutvalg skal ha direkte innstillingsrett til kommunestyret og avgjørelsesmyndighet. o Formannskapet blir et finansutvalg. Saker av betydelig økonomisk karakter/vesentlige budsjettreguleringssaker skal gå via formannskapet til kommunestyret. Sektorutvalgene blir bestillere som har budsjettansvar på sitt område, men formannskapet har samordnings- og helhetsansvar. Hovedutvalgene har rett til å komme med innspill i budsjett- og økonomiplanprosessene. o Alle medlemmer av kommunestyret skal i prinsippet også være medlemmer av et underliggende utvalg. o Hovedutvalgslederne skal ikke samtidig sitte i formannskapet. Hovedtrekkene i arbeidsfordelingen mellom kommunestyre, formannskap og utvalg Formannskap i. Tillegges alle overordnede og sektorovergripende planer og langsiktig del av kommuneplanen (overføres fra gamle LNT-utvalget) ii. Tillegges eiendommer/kommunalteknikk/eiendomsutvikling og investering/drift/anskaffelser i den forbindelse Utvalg for næring, plan og miljø i. Tillegges næringssaker (overføres fra formannskapet) ii. Tillegges ansvar for miljøsaker Utvalg for oppvekst og kultur i. Det opprettes et nytt klientutvalg Utvalg for helse og omsorg (ingen endring) Andre utvalg i. Administrasjonsutvalget opphører som eget utvalg. Funksjonen som partssammensatt utvalg overføres til formannskapet. ii. Ansvaret for arbeidsmiljøutvalget overføres til administrasjonen 3.3 Forutsetninger for praktiseringen av dagens styringsstruktur Tiltak for å øke graden av engasjement og politisk styring av kommunen 6 Kommunestyret Kommunestyret tar i større grad tar i bruk nye arbeidsformer (for eksempel gruppearbeid, politisk verksted mv.) i behandlingen av saker. Dette for å øke graden av engasjement, diskusjon, øke kunnskapsnivået og få til større bredde i løsningsmuligheter mv. Dette krever at noe møtetid må foregå uten saksframlegg.

7 Det bør også være anledning til å arrangere høringer og debatter knyttet til sakene det arbeides med, ev. også høringsmøter ovenfor administrasjonen. Ordfører og lederne for hovedutvalgene danner et prosessutvalg, som får ansvar for å planlegge hvordan og hvor sakene skal behandles politisk. Rådmannen deltar i prosessutvalget. i. Formålet er å planlegge den politiske dagsorden; vurdere hva som skal være drøftingssaker/beslutningssaker, tilrettelegge styrings- /rapporteringsdata og lage prosesser mellom og innad i administrasjon og politisk nivå slik at åpenhet, helhet og engasjement styrkes. Det skal tilstrebes at saksgangen ikke skal ta lengre tid enn pr. i dag. ii. Prosessutvalget får også et ansvar for å følge med på tvers av utvalgene for å sammenligne saksmengde og type saker som er til behandling. Satsingen på folkevalgtopplæring og økt opplæring/kunnskapstilfang til politikerne styrkes. Politikerne og administrasjonen gjør tilpasninger i rutinene for hvordan saker skal fremmes for og behandles i kommunestyret. i. Dette gjelder formen på saksframleggene, med sikte på at kommunestyret kan ha flere drøftinger på et generelt politisk grunnlag. ii. Det innføres en prøveordning med saksordførere i større saker. Dvs. at en politiker får ansvar for å presentere innholdet i saken for kommunestyret med vekt på å fram politiske aspekter og handlingsrommet for ulike løsninger. iii. Ordningen med interpellasjoner videreføres. Det er viktig å kunne åpne for å ta opp politiske saker og spørsmål til ordfører, andre politiske partier eller rådmannen. Forholdet til administrasjonen Det legges vekt på aktivt å bygge en god kultur over tid å spille hverandre god, dvs. som bygger på en gjensidig forståelse for hverandres ulike roller samtidig som begge parter må samhandle godt for å skape gode resultater for kommunens innbyggere. Politikerne ønsker en styrket dialog med administrasjonen i dens arbeid med å legge til rette for bedre styrings- og rapporteringsrutiner til kommunestyret. Folkevalgte skal med utgangspunkt i delegasjonsreglementet hele tiden ha god kjennskap til økonomiutviklingen, oppfølgingen av vedtak, forberedelse av nye saker mv. Det er ønskelig at administrasjonen legger frem klar og tydelig styringsinformasjon (både kvantitativt og kvalitativt) til politisk vurdering og behandling. Siden 2007 er følgende forhold endret/opphørt: - Prinsippet om gjennomgående representasjon ble fraveket etter valget i 2015 en politisk avgjørelse. 7 - Prosessutvalg bruken av slikt utvalg opphørte etter kort tid. Årsaken var at aktiviteten i utvalget ble vurdert som utfordrende sett i forhold til spørsmålet om møtene var å betrakte som politiske møter - som i så fall burde være åpne møter. Altså

8 utfordrende i forhold til prinsippet om åpne politiske møter og offentlighetsloven. Videre viste det seg at aktiviteten i utvalget hadde relativt liten verdi i forhold til politikernes evne og vilje til å gi styringssignaler til rådmannen (som regel med forbehold). - Saksordførere ble aldri formelt oppnevnt for å følge en sak gjennom den politiske behandlingen fra start til slutt. Enkelte hovedutvalgsledere har tatt rollen som saksordfører mer sporadisk for enkeltsaker etter utvalgsbehandlingen. - Klientutvalg tilknyttet OK-utvalget vedtaket om å opprette et slikt utvalg ble opphevet av Kommunestyret i sak 43/ Evaluering av dagens styringsstruktur 4.1 Tilbakemelding/synspunkter fra utvalgte politikere På oppdrag fra arbeidsgruppen er det gjennomført samtaler/intervju med tre sentrale politikere for å kartlegge deres erfaringer med dagens organisering og måten det arbeides på. Det er leder av arbeidsgruppen som har gjennomført disse samtalene. Oppsummering av synspunkter som er framkommet Utvalg for næring, plan og miljø: Svært detaljfokusert i sitt arbeid. Overordnet planfokus mangler (og det fremmes heller ikke denne typen «saker» fra administrasjonen). Dette kan handle om disponibel tid i utvalget, men kanskje speiler det også den politiske interessen til medlemmene i utvalget. Enkeltpolitikere som er opptatt av egen agenda forholder seg verken til politisk plattform eller annen politisk dokumentasjon. Utvalg for oppvekst og kultur: Utfordrende at det ikke er gjennomgående representasjon i det politiske systemet, få saker til behandling og utfordrende «å finne sin plass» i et helhetlig system. Utvalget bør kunne gå inn i en større helhet; slås sammen med annet driftsutvalg. Utvalg for helse og omsorg: Det er ønskelig at utvalget består som i dag, er på riktig vei der nå. Mangler fullmakter spesielt i forhold til økonomistyring og andre driftsrelaterte forhold. 8

9 4.2 Tilbakemelding/synspunkter fra administrasjonen Det er også gjennomført samtaler/intervju med utvalgte personer i administrasjonen for å kartlegge deres erfaringer med dagens politiske organisering og den måten det arbeides på. Utvalgskriterier Utvalget av personer for intervju er gjort ut fra deres rolle som utvalgssekretærer og/eller sentrale saksbehandlere i rådmannens stab. Sentrale tema i intervjuene Hovedspørsmålet som ble stilt: Hva vurderes som hovedutfordringene med dagens politiske styringsstruktur og eksisterende arbeidsmåter sett i forhold til helhetlig styring? Stikkord: Helhet i det politiske arbeidet? Rolleforståelsen politikk-administrasjon? Arbeidsmåter? Oppsummering av resultatet av intervjuene Formannskapet: Burde fungert bedre og vært mer aktivt som økonomiutvalg. Den økonomiske situasjonen burde oftere vært tema på møtene, og mer formelt enn i dag - som en sak på sakslista. I denne perioden jevnt over godt oppmøte. OK-/HO-utvalgene: Utfordrende å klare å skape forståelse for at felles og bredt nok kunnskapsgrunnlag om aktuelt tjenesteområde er nødvendig og viktig for å unngå at vedtak fattes ut fra «synsing» og på helt fritt grunnlag. Dette oppleves som spesielt utfordrende sett opp mot at enkelte utvalgsmedlemmer ønsker «å ha hendene på rattet» når det gjelder ressursstyring/ressursbruk og forhold/spørsmål av faglig art. Et felles kunnskapsgrunnlag for administrasjonen og politikerne som politikkutøvelsen tuftes på og som tydeliggjøres ville gjort det enklere for administrasjonen å forstå og å følge opp styringssignaler. Utfordrende å klare å finne «riktig» nivå når det gjelder å etablere kunnskapsgrunnlaget i utvalgene; hva er passende nivå/omfang? Hvor mye tid bør avsettes til dette? Flere temamøter der dialog er arbeidsformen anses som hensiktsmessig. Vanskelig å få dette til/komme dit i dag enkeltsakene får dominere. Selv om det er få enkeltsaker som skal 9

10 avgjøres politisk så oppleves det som vanskelig å få til diskusjoner/drøfting av de store linjene. Ønskelig med felles forberedelser/formøter med utvalgslederne for avklaring av forventninger og arbeidsform. Utvalgene er opptatt av sine respektive tjenesteområder, vanskelig å se/hensynta helheten. Manglende gjennomgående politisk arbeid fordi det ikke er gjennomgående representasjon. Den «røde tråden» mangler, både horisontalt og vertikalt. Vurderingen er at det ville vært bedre med færre politikere med både mer tid og kunnskap. Lite struktur og lett kaos under avviklingen av enkelte møter, fragmentert, glemmer hva som er tatt opp tidligere, mange ad-hoc-spørsmål som tar mye tid. Fenomenet «hører på bygda» - tas som sannheten. En tilbøyelighet til å ville gå langt inn i administrasjonens arbeid/ansvarsområde. Næring, plan og miljø-utvalget: Det oppleves at arbeidet i utvalget ikke fungerer godt nok, spesielt gjelder dette behandlingen av saker i henhold til plan- og bygningsloven. Hovedfokus i utvalget er plan- og bygningsloven. Utvalget behandler få saker ut fra gjeldende sektorlovgivning. Med unntak av helt prinsipielle saker er disse delegert til rådmannen (jordbruk, skogbruk, miljø/forurensning). I tillegg kommer næringssakene. Det er utfordrende at disse er delt mellom NPM og Formannskapet. Er en slik deling nødvendig? Hvilken rolle skal hvert av de to utvalgene ha i framtiden? Plan- og bygningsloven sier at enhver kommune skal ha et planutvalg (arealplaner) som skal være fagutvalg- før sluttbehandlingen i kommunestyret. Her er NPM-utvalget dette fagutvalget. I de fleste andre kommuner er det Formannskapet som har denne funksjonen. Vurderes også til å være det mest logiske. Hvorfor er dette problematisk? De mest profilerte politikerne blir valgt inn i Formannskapet. 2. De mindre profilerte til andre utvalg, som blant annet NPM. Flere av disse har heller ikke plass i Kommunestyret. Dette gjør at det er vanskelig å få til helhet og kontinuitet i arbeidet/politikkutøvelsen. Gir rom for benkeforslag/ad-hoc vedtak og omkamper i Kommunestyret. Oppleves som lite forutsigbart for innbyggerne når det stadig blir omkamper. Kan bidra til at innbyggerne mister

11 tillit et demokratisk underskudd. Oppleves også som mistillit til eget fagutvalg. Også et ressursspørsmål; omkamper koster penger. NPM-utvalgets leder har i dag ikke plass i kommunestyret, og kan således ikke informere Kommunestyret om fagutvalgets arbeid og vedtak. Dette legger opp til en arbeidsform som ikke ivaretar intensjonene i plan- og bygningsloven om kontinuerlig prosess/en prosessuell arbeidsform. Konklusjon: NPM- utvalget har «livets rett» - for håndtering av saker som skal behandles etter sektorlovgivningen (jordbruk, skogbruk, naturmangfold, miljøsaker, diverse høringer). Slike saker går ikke videre til Kommunestyret. Her er arbeidsmåten saksbehandling/forvaltning til forskjell fra plan- og bygningslovens intensjoner om en prosessuell arbeidsmåte fra fagutvalget til kommunestyret. En mulighet kan være at plandelen av plan- og bygningsloven ligger til Formannskapet og at byggdelen av loven ligger til NPM-utvalget. Det eksisterende Landbruksutvalget behandler i dag også saker med politisk tilsnitt, men det er ingen politisk representasjon i dette utvalget. Det bør vurderes om dette utvalget fortsatt har «livets rett», eller om NPM-utvalget heller bør behandle disse sakene (bl.a. søknader om tilskuddsmidler). Eldres råd/rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne og internasjonalt råd: Godt oppmøte, interesserte/engasjerte medlemmer. Trenger tett oppfølging og ekstra tilrettelegging. Rolleforståelsen politikk administrasjon: Stort sett greit. Samspillet med politikerne oppleves jevnt over å være greit, men kan bli enda bedre. Det forventes at en systematisk gjennomføring av utviklingssamtalen med rådmannen vil bidra til en slik forbedring. Det er et politisk ønske om mer/forbedret rapportering både når det gjelder økonomi og oppfølgingen av politiske vedtak. Nødvendig med en forventningsavklaring en utfordrende balanse i forhold til tidsbruk. Utfordrende at enkelte politikere gjerne vil inn på administrasjonens «banehalvdel». Organisering/struktur: Synes lite fornuftig å ha to utvalg (HO- og OK-utvalgene) som har så få saker. 11

12 NPM-utvalget har derimot svært mage saker/stor arbeidsbelastning bør vurderes om saker kan overføres til Formannskapet (som har relativt få saker til realitetsbehandling). Dersom aktiviteten i NPM fortsatt skal være like stor som i dag så bør frikjøp vurderes. Dagens modell med flere hovedutvalg bidrar til fragmentert politikk-utøvelse. Et felles driftsutvalg for tjenesteområdene helse- og omsorg og oppvekst bør vurderes. Forholdet mellom Formannskapet og NPM-utvalget synes noe uklart; vurderes som naturlig at formannskapet er kommunens overordnete planutvalg. Dette for i større grad å ivareta helhetsperspektivet. Spesielle utfordringspunkter i forhold til helhetlig styring: 12 Ikke gjennomgående representasjon At utvalgslederne ikke sitter i formannskapet Har ikke et politisk organ som vurderer helheten i kommunen med unntak av Kommunestyret. En konsekvens av dette bør bli at Formannskapet får rollen som overordnet planutvalg. Ut fra lokaldemokratiske hensyn kan det være en fordel med så vidt mange representanter i Kommunestyret og utvalgene som vi har i dag. MEN et velfungerende folkestyre hva er egentlig kjennetegnene? Oppleves ikke å være særlig effektivt, og det er en del av utfordringsbilde at det lett kan bli grendepolitikk og ad-hoc vedtak. Vil neppe tape mye ved en reduksjon av antallet representanter. Kan gjøres ved en sammenslåing av OK- og HO-utvalget. En reduksjon av antall utvalg vil forsterke behovet for mer temabasert arbeid og tema/saker av mer prinsipiell karakter. Og slike tema bør det være nok av. Kan komitemodellen være bedre egnet enn utvalgsmodellen for å styrke/videreutvikle samarbeidet administrasjon/politikk og for å videreutvikle det lokale folkestyret? Dersom Formannskapet skal være det faste planutvalget er da behov for NPMutvalget? Drive med hva? Vurderes som klart fordelaktig at det er ETT utvalg som konsentrerer seg om planer og økonomi (arealdelen av kommuneplanen er samfunnsdelen på kart påkoplet økonomi = helheten). En tema- og dialogbasert arbeidsmåte i utvalgene forsterker behovet for at utvalgslederne er representert i Formannskapet. Oppsummert: Reduksjon i antall representanter i Kommunestyret Gjennomgående representasjon Formannskapet som overordnet planutvalg og en mer aktiv rolle som økonomiutvalg Utvalgsmodell som i større grad enn i dag jobber tema- og dialogbasert Færre utvalg enn i dag Videreutvikling av rapporteringsrutinene Enda klarere skille mellom politikk og administrasjon Videreutvikling av folkevalgtopplæringen

13 5. Arbeidsgruppens vurderinger 5.1 Generelle og overordnede perspektiver Nasjonale perspektiver Kommunene står overfor flere styringsutfordringer som blant annet: 13 Stadig mer komplekse tjenester som forutsetter ansatte med høg kompetanse Ny kunnskap og innsikt krav og forventninger om kunnskaps-/forskningsbasert styring og ledelse Krav til valgfrihet og tjenestetilpasning Synkende valgdeltakelse Manglende tillit til politisk ledelse I Norge har vi fra midten av 1900-tallet og fram til i dag hatt flere paradigme skifter i styring og ledelse av kommunene; «Formynderkommunen» fra 1945 til «Servicekommunen» fra 1970 til «Samskapingskommunen» fra 2005 og fram til i dag (kommune 3.0.) Det kan være grunn til å spørre hvorfor det er nødvendig å ha fokus på organisasjonsstruktur når temaet er folkevalgt styring. Erfaringene viser at en god og effektiv organisasjon skapes gjennom å utvikle en hensiktsmessig struktur. Strukturer har lite å si på kort sikt, men i et mellomlangt og langsiktig perspektiv er det det som former våre (sam-)handlingsmønstre. Det forskningsmessige bakteppet gir oss teoretisk grunnlag for å hevde at folkestyret/kommunestyret er presset fra flere kanter: - Et statlig press, der kommunens rolle som velferdspolitisk verktøy har blitt stadig viktigere. - Et reformpress som har ført til nyorganiseringer og en mer fragmentert styringsstruktur. - Et brukerpress, som har ført til at flere beslutninger tas i spennet mellom brukere og fagpersoner i administrasjon, og neddempet den politiske rollen. Mål og prinsipper for politisk styringsmodell i Midtre Gauldal Arbeidsgruppen har vært enig om å bygge sitt arbeid på en felles forståelse av mål og prinsipper for den framtidige politiske styringsstrukturen. Utgangspunkt for drøftingene har vært de mål og prinsipper som ligger til grunn for dagens organisering, jfr. rapport av fra arbeidsgruppe for vurdering av politisk styringsstruktur i Midtre Gauldal.

14 Etter å ha gjennomgått og vurdert vedtatte mål og prinsipper fra 2007 og sammenliknet disse med det mandatet som Kommunestyret nå har gitt, ble arbeidsgruppen enig om en videreføring; det meste er sammenfallende. Dette betyr at arbeidsgruppen har lagt følgende mål og prinsipper til grunn for sitt arbeid med politisk styringsstruktur: a) Sterk politisk helhetsstyring av kommunen. Dette innebærer: Økt innflytelse for folkevalgte, styrking av samhandling med ulike aktører i Midtre Gauldal og godt innsyn i administrative vedtak og tjenesteproduksjon. Gjøre kommunestyret til en attraktiv arena for politisk arbeid og bedre rekrutteringen til politisk arbeid i lokalsamfunnet. Dette kan skje gjennom bl.a. bevisst kompetanse bygging hos politikerne og bruk av nye arbeidsformer. God kontakt og dialog mellom innbyggerne og kommunen. At en viktig del av den politiske styringsfunksjonen skal være å sette langsiktige mål og rammer for kommunens drift og tjenesteyting. God balanse mellom langsiktig politisk strategi og styring og rollen som ombudspersoner. Gode arbeidsvilkår for politikerne. b) Effektive beslutningsprosesser Nærhet til brukere/innbyggere, hensiktsmessig delegering og desentralisering Færrest mulig behandlingsnivå og systematisk kompetanseutvikling. c) Klar rollefordeling og ryddig samspill mellom politikk, administrasjon og de ansattes organisasjoner. d) Gjennomgående representasjon ved at kommunestyrets medlemmer fyller funksjonene i andre organer. En hovedårsak til at Kommunestyret nå ser det nødvendig med en evaluering av den politiske organiseringen er behovet for en tilpasning til styringssystemet Helhetlig styring. Helhetlig styring handler nettopp om å se helheten på tvers av enheter og fag; altså et politisk system som både strukturmessig og i forhold til arbeidsmåter legge til rette for helhetlig politikkutøvelse. De mål og prinsipper som arbeidsgruppen har kommet fram til bygger opp under dette. ( ) 14

15 5.2 Hva er kommunepolitikernes oppgave og hvilken rolle skal de ha? Arbeidsgruppen har tatt utgangspunkt i to sentrale spørsmål som grunnlag for diskusjonen om framtidig politisk organisering/styringsstruktur: Hva er egentlig kommunepolitikk og hvilken rolle skal vi ha? Arbeidsgruppen ble presentert følgende spørsmålsrekke som utgangspunkt for sine drøftinger om hva kommunepolitikk er/betyr for dem: - Ta stilling til rådmannens forslag? - Holde orden på administrasjonen? - Gjennomføre nasjonale føringer? - Drive sentralt bestemt partipolitikk? - Gjøre det folket vil at jeg skal gjøre? - Drive tjenesteproduksjon/tjenesteyting? - Utvikle lokalsamfunnet? - Forsvare det bestående? - Initiere utviklingsprosesser? - Være pådriver og meningsskaper? Hvilken form for politisk styring vil arbeidsgruppen tilrå? Direkte styring /detaljstyring/ledelse, dvs. styring gjennom hva som skal gjøres når og hvordan, eller indirekte syring med visjoner, verdier, strategier og dialog? Styring av organisasjonens mål og resultat? Hvilken politikerrolle vil arbeidsgruppen anbefale overfor kommunestyret? Styringsrollen (gå i front og sette dagsorden), ombudsrollen eller lederrollen (tiltak og fatte vedtak)? Politikerne kan velge å ta ulike roller i sin politikkutøvelse: - Strategisk tenkende vs engasjement i enkeltsaker - Politiske ledere og beslutningstagere vs rollen som ombud og enkeltpersonenes talsmann - Bestiller av tjenester vs arbeidsgiver for de ansatte - Driftsfokus vs utviklingsfokus Historien viser at folkevalgtrollen har vært i endring over tid:

16 - Fra detaljkunnskap til overordnet kunnskap - Fra detaljstyring til mål og rammestyring - Fra beslutning til prosess - Fra enkeltsak til helhet - Fra tiltak til mål og resultat Vedtak vs prosess? Utviklingen (kompleksitet, medvirkningskrav og optimaliseringen i forvaltningsstrukturen) har gjort at politikk i 2017 er mer prosess enn vedtak. Gjennom diskusjoner har følgende synspunkter kommet fram i arbeidsgruppen: Politikernes styringsrolle og utøvelsen av kommunepolitikk i Midtre Gauldal kommune skal først og fremst handle om det overordnede og langsiktige. De politiske veivalgene/strategivalgene tas med utgangspunkt i konsekvensanalyser utarbeidet av administrasjonen. Det skal legges vekt på gjensidige forventningsavklaringer når det gjelder hvor omfattende slike analyser/utredninger skal være. Kommunepolitikken innebærer at kommunestyrets medlemmer tidvis må inneha både styringsrollen, lederrollen og ombudsrollen, men gruppen er enig om at det er styringsrollen som er den politikerrollen som skal vektlegges mest i Midtre Gauldal. Flertallet i gruppen framholder at for dem er kommunepolitikk først og fremst å bidra til å utvikle lokalsamfunnet, initiere utviklingsprosesser og være pådrivere og meningsskapere. Flere i gruppen tydeliggjorde viktigheten av helhet vertikalt og horisontalt, og at hensynet til samfunnsperspektivet må løftes fram i langt større grad enn det som er tilfellet i dag. Harald Rognes og Roger Refseth poengterte at innblikk i detaljene er nødvendig for å få kunnskap om konsekvensene av vedtak som gjøres, og Harald Rognes holdt fram at det også er nødvendig at politikerne følger med på hva administrasjonen gjør/»holder administrasjonen i ørene». Arbeidsgruppens leder understreket viktigheten av å finne fram til gode samarbeidsmåter mellom de folkevalgte og administrasjonen Hva er hovedoppgaven? Skillet mellom politikk og administrasjon er ikke knivskarpt i Norge, men det (må) bør følge disse skillelinjene:

17 - Politikkens oppgave er å formulere ut oppdraget som administrasjonen skal gjennomføre. Det vil si Hva skal vi oppnå? Når skal det gjøres? - Administrasjonens/fagets oppgave er å definere Hvordan skal vi gjøre det? Hvem skal gjøre det? Politikkens oppgave er altså å si hva (og når) som skal oppnås, mens administrasjonen sier hvordan (og hvem) det skal gjøres. Sentrale spørsmål for drøfting i denne sammenheng er hvor tydelig skillet mellom politikk og administrasjon bør være? Er det slik at jo tydeligere skille, desto bedre? Hva kan fordelene være ved å ha en flytende grense mellom politikk og administrasjon et skapende spenningsfelt tatt i betraktning? «Det er forskjell på å styre skuta og det å styre inne i skuta.» Kilde: Håvard Moe Flertallet i arbeidsgruppen ga uttrykk for at de har forståelse for og ser nødvendigheten av den arbeidsfordelingen mellom politikerne og administrasjonen som er skissert ovenfor, altså at politikkens oppgave er å si hva (og når) som skal oppnås Flere pekte på ulike utfordringer i oppgaveløsningen. Hvordan kan man klare å se langt nok fram i tid? Det vil kreve kompetanse, tid og lyst til å jobbe i prosess også politisk. Det blir viktig å utvikle et kommunestyre uten A- og B-lag arbeidsmessig, men med komplementære roller. Hvordan få dette til? Utfordringene handler kanskje like mye om arbeidsmåter som organisering? Hvordan vil det være gjennom samspillet politikk og administrasjon å oppnå ønsket samfunnsutvikling? Politikk er å gi de gode/riktige styringssignalene i løpet av året og i henhold til vedtatt årshjul, samt å klare å ha det langsiktige perspektivet. Flere representanter argumenterte for gjennomgående representasjon (helhet, sammenheng og kunnskap), og at man bør finne en løsning som bidrar til at de som er valgt inn i kommunestyret faktisk får oppgaver. 17

18 5.3 Hvilke strukturer vil best støtte opp om oppgaver og roller? Hovedspørsmålet er hvilken struktur som støtter best opp omkring de konklusjonene som arbeidsgruppen har landet på når det gjelder den politiske oppgaven og hva som er den ønskede politikerrollen. Modeller for politisk organisering Det er tre hovedmodeller for den overordnede politiske organiseringen: Tradisjonell formannskapsmodell: Politisk involvering på mange plan, ofte i enkeltsaker. Hovedutvalg etter sektorprinsippet. Strategisk formannskapsmodell: Hovedvekt på mål og strategier. Delegert ansvar for drift og enkeltsaker til rådmannen. Parlamentarisme: Flertallet i kommunestyret tillegges all makt. Formål: mer direkte politisk styring enn formannskapsmodellen. I løpet av drøftingene har arbeidsgruppen kommet fram til at det er den strategiske formannskapsmodellen som best støtter opp om deres syn på hva som er kommunepolitikernes hovedoppgave og hovedrolle i Midtre Gauldal. Det vil også være denne modellen som best støtter opp under Helhetlig styring. Parlamentarisme har ikke vært debattert som et reelt alternativ i gruppen. En strategisk formannskapsmodell må ses i sammenheng med at det på administrativt nivå legges vekt på strategisk ledelse i rådmannsteamet. Modellen innebærer utstrakt delegering og myndiggjøring og enheter med fokus på drift. Gjennomgående representasjon Et tilbakevendende tema i arbeidsgruppas drøftinger har vært spørsmålet om gjennomgående representasjon. Gjennomgående representasjon betyr at alle som sitter i utvalg eller komiteer også har fast plass i kommunestyret. Fordeler: - Mer kunnskap om helhet og sammenheng - Vanskeligere «å stemme mot seg selv» - Kan følge saken hele veien gjennom politisk behandling 18

19 Ulemper: - Mer tidkrevende for de folkevalgte - «Makten» fordeles på færre representanter - Får kanskje ikke den beste kompetansen Arbeidsgruppen har drøftet spørsmålet og veid fordeler og ulemper opp mot hverandre. Torsten Rognes pekte på at det man gjennom deltakelsen i KS utviklingsnettverk er framkommet flere eksempler på kommuner som har lyktes med helhetlig styring og snuoperasjoner og at gjennomgående representasjon har vært en viktig forutsetning. Dette synspunktet ble støttet av Jan Tore Tangstad. Flertallet i arbeidsgruppen (T. Rognes, Tangstad, Enge og Digre) konkluderer med at gjennomgående representasjon fra kommunestyret til øvrige politiske utvalg og arbeidsgrupper er en forutsetning for at Helhetlig styring skal kunne fungere i henhold til intensjonene. Roger Refseth og Harald Rognes: Gjennomgående representasjon fra kommunestyret til øvrige politiske utvalg og arbeidsgrupper anbefales. Bjørn Hovstad: fraværende. Arbeidsgruppen understreker at det en forutsetning at nominasjonskomiteene gjør et grundig arbeid i forkant av valget. Antallet politikere/kommunestyrets størrelse Spørsmålet om størrelsen på kommunestyret har vært tatt opp flere ganger i kommune-norge, og temaet er også drøftet i Midtre Gauldal. Nasjonalt er det en tydelig trend mot færre representanter. Det synes å være to årsaker til dette: 19 - Økonomi - Politikken er blitt mer kompleks og tidkrevende og det ønskes mer frikjøp (færre med mer tid) - Samtidig er det stadig flere som rapporterer om A (formannskap og utvalgsledere) og B lag i politikken. I arbeidsgruppen er det ulike syn på kommunestyrets størrelse. Representantene for Høyre, Venstre og Arbeiderpartiet argumenterer for at det vil være framtidsrettet å redusere antallet noe, og heller la flere politikere enn i dag få noe frikjøp en slik løsning er nødvendig når politikerrollen blir stadig mer krevende mht. kravet om tidsbruk og kompetanse. Venstres Jan Tore Tangstad peker på symboleffekten overfor

20 befolkningen ved å redusere antallet kommunestyremedlemmer en tydeliggjøring av at kommunen ikke er overadministrert. Representantene for Kr.f., Bygdelista og Fr.P. går inn for å beholde dagens antall medlemmer i Kommunestyret, og ser dette i sammenheng med gjennomgående representasjon og et ønske om at politikerrollen ikke må bli for profesjonalisert. Dagens antall trengs for å ha mange nok representanter til råd og utvalg. Bygdelistas representant Harald Rognes signaliserte imidlertid at en mindre reduksjon bør kunne vurderes. Bjørn Enge fremmet følgende forslag: Antallet representanter i kommunestyret foreslås redusert fra 33 til 25. Jan Tore Tangstad fremmet følgende forslag: Antallet representanter i kommunestyret foreslås redusert fra 33 til 25. Ved votering fikk fikk Bjørn Enges forslag 3 stemmer. Bjørn Hovstad: fraværende. Komite eller utvalg? I Midtre Gauldal har i dag en hovedutvalgsmodell. I utvalgsmodellen tas beslutninger basert på skrevne saker fra administrasjonen. Utvalget kan innstille rett til kommunestyret på alle saker som gjelder eget område. En annen mulig modell er komitemodellen. Komiteene er politiske verksteder uten økonomisk myndighet, og administrasjonen er sekretær. Komiteene setter politisk dagsorden og driver frem saker. Innstiller til kommunestyret på saker som ikke gjelder økonomiske spørsmål (går via formannskapet). Denne oppdelingen går altså på at 20 - Hvis beslutningsmyndighet = utvalg - Hvis ikke = komite I mange kommuner har utvalgene svært begrenset beslutningsmyndighet og behandler få saker. Dette er også utviklingen i Midtre Gauldal med unntak av utvalg for næring, plan og miljø. Arbeidsgruppen går samlet inn for at hovedutvalgsmodellen videreføres. Komitemodellen innebærer en langt mer krevende politikerrolle, og man frykter at motivasjonen for å stille som folkevalgt vil reduseres dersom alle politiske beslutninger i tillegg utelukkende skal tas i Kommunestyret.

21 I arbeidsgruppen har diskusjonen i all hovedsak dreid seg om formannskapets rolle og oppgaver og dette spørsmålet sett opp mot NPM-utvalget. Flertallet i arbeidsgruppen har vært opptatt av at kommunens rolle som samfunns- /lokalmiljøutvikler har vært viet alt for liten politisk oppmerksomhet. I denne sammenheng trekkes også fram at overordnet planarbeid (spesielt arealplanleggingen) ikke er sett godt nok i sammenheng med økonomiplanlegging/-styring. Planarbeidet er i dag noe fragmentert både administrativt og politisk, og det oppleves som vanskelig å sikre helhet og langsiktighet. Ut fra dette går en samlet arbeidsgruppe inn for at Formannskapet bør få en langt mer tydelig rolle når det gjelder å ivareta samfunnsperspektivet i Helhetlig styring, og at dette utvalget bør bli kommunens overordnete planutvalg. Formannskapet er fra før kommunens overordnede økonomiutvalg, og slik vil økonomi og overordnet planlegging koples sammen. Noen av de oppgavene som Formannskapet har i dag som for eksempel å være driftsutvalg for EKT bør da legges til et hovedutvalg/driftsutvalg i all hovedsak ligger det til rette for at det kan være dagens NPM-utvalg (som vil få en noe redusert oppgaveportefølje dersom Formannskapet blir planutvalg). Arbeidsgruppen tar til orde for at det vil være mulig å finne gode og praktiske løsninger på en slik omfordeling av oppgaver. For en konkretisering av hva en slik endret rolle- og oppgavefordeling kan innebære vises til uttalelsen fra administrasjon på s. 10 og 11. Hvorfor er det så få saker til politisk behandling (les: til vedtak) i utvalgene helse- og omsorg og oppvekst og kultur? Denne utviklingen må først og fremst ses i lys av: Rettighetslovgivningen; innbyggernes rett til kommunale tjenester er i stadig større grad stadfestet som lovfestede individuelle rettigheter. Delegasjonsreglementet og prinsippene for arbeidsfordeling og rollefordeling. Administrasjonens og politikernes evne og vilje til mer prosess heller enn vedtak; prosessog temabaserte arbeidsmåter. «Politikk er virksomhet som går ut på å få et problemområde opp på den offentlige (kommunale) dagsorden, få det akseptert som et offentlig (felles) ansvar og få organisert kontinuerlig rutinemessig problemløsning rundt det». Kilde: Håvard Moe Som en følge av at politikkutformingen i stadig stigende grad er en langsiktig prosess, brukes stadig mer tid på orienteringssaker og temamøter. Eksempler er: - Kommunereform - Arealdisponering 21

22 - Samfunnsplan - Folkehelse - Budsjettkonferanser - M.m. Professor Jacob Torfing talte under vårens strategikonferanse i regi av KS om «samskapt politik i kommunerne». Han reiste spørsmålet om vi nå står overfor en ny demokratiforståelse, om det demokratiske mandatet har gått fra å skulle styre og treffe beslutninger på borgernes vegne til å være i løpende dialog med dem. Om innbyggerinvolvering sa han at dette kanskje har gått fra å være et middel til å sikre innbyggernes innflytelse til å styrke de folkevalgtes politiske lederskap. Han introduserte begrepet samskapt politikk som innebærer at innbyggerne deltar i politikkutformingen/er medskapere av politiske løsninger. Antallet hovedutvalg Spørsmålet om antallet utvalg ble i all hovedsak drøftet ut fra to perspektiver; hensynet til helhetlig styring og ut fra spørsmålet om antallet saker til politisk behandling gjør det nødvendig med tre hovedutvalg slik som vi har i dag. Arbeidsgruppen er tydelig på at det er hensynet til helhetlig styring som bør veie tyngst; «den røde tråden» må være tydelig også horisontalt. Utfordringer og konkrete oppgaver er i dag stadig oftere preget av kompleksitet, noe som krever tverr-/flerfaglig tilnærming. Nasjonale satsinger/føringer for kommunale satsinger er også ofte av overordnet og tverrsektoriell karakter og krever helhetlig tilnærming. Et eksempel er folkehelsearbeidet. Det er ulike synspunkter på spørsmålet om antall hovedutvalg i arbeidsgruppen. AP, Høyre, Venstre: To drifts-/hovedutvalg Bygdelista og Fr.P.: Tre hovedutvalg som i dag Kr.f.: usikker/vet ikke SP v. Bjørn Hovstad: fraværende. 5.4 Framtidig politisk styringsstruktur i Midtre Gauldal kommune Arbeidsgruppens konkrete forslag til framtidig politisk styringsstruktur 22 - Antallet kommunestyremedlemmer reduseres (gruppen er delt i synet på hvor stor reduksjonen bør være) - Gjennomgående representasjon

23 - Strategisk formannskapsmodell videreføres. Hovedvekt på mål og strategier. Delegert ansvar for drift og enkeltsaker til rådmannen. - Formannskapet overordnet plan- og økonomiutvalg. Dette innebærer at dagens saksportefølje til Formannskapet og utvalg for Næring, plan og miljø må gjennomgås for omfordeling. - Hovedutvalgsmodellen videreføres. Gruppen er delt i synet på antallet hovedutvalg, men det er flertall for å prøve ut en ordning med to driftsutvalg fra ; hovedutvalg oppvekst, kultur og omsorg (dagens HO- og OK-utvalg) og hovedutvalg teknisk, landbruk og naturforvaltning (dagens NPM-utvalg). Dagens antall representanter/medlemmer opprettholdes i prøveperioden. Ordningen evalueres i forbindelse med at nytt kommunestyre konstitueres og utvalgene skal etableres etter valget. - Administrasjonsutvalget videreføres som i dag. - Rådet for eldre og mennesker med redusert funksjonsevne videreføres som i dag. - Internasjonalt Råd videreføres som i dag. Formannskapet bruker tiden fra og fram til neste valg på å utvikle rollen som planutvalg. Gjennomføringstidspunkt: fra valget i Om fokus og arbeidsmetoder Det er ønskelig og nødvendig med en mer prosessorientert arbeidsmåte politisk. Dette vil innebære at det vil måtte brukes mer tid på orienteringssaker og temamøter. En slik arbeidsmåte vil også kreve en mer prosessorientert administrativ saksbehandling, slik at politikerne får tilstrekkelig tid til å sette seg inn i saker som er kompliserte og som kan dreie som om mange faglige perspektiver. Helhetlig tilnærming fører til at flere saker blir kompliserte, og for å sikre at politikerne får nødvendig kunnskap i slike saker bør det innføres systemer som ivaretar en mer prosessorientert saksbehandling. Det foreslås at saker med mer omfattende/stor politisk interesse behandles på følgende måte: 1. Hovedutvalgene tar stilling til behandlingsmåte som følge av at saken er satt på dagsorden for eksempel gjennom Handlingsprogram med økonomiplan, etter initiativ fra administrasjonen, eller på annen måte. 2. Saken forberedes av administrasjonen gjennom et arbeidsnotat til utvalget eller ordfører (B-sak = forberedende sak) 23

24 3. Utvalget drøfter saken. Denne drøftingen danner utgangspunkt for administrasjonens endelige saksframlegg (= A-sak). Arbeidsgruppen tilrår videre at ideen om «samskapt politikk» følges opp. Dette er en arbeidsmåte som krever at administrasjonen tar en ny rolle i saksforberedelsene/forvaltningen, og at innbyggerne involveres mer og annerledes enn det som har vært gjort fram til i dag. Samskapt politikk vil være en videreutvikling av dagens dialog- og strategikonferanser i Helhetlig styring. Samskapt politikk innebærer følgende arbeidsfordeling: - Administrasjonen forbereder og fasiliterer møter i utvalgene eller arbeidsgrupper - Politikerne utvikler nye politiske løsninger på de problemer og utfordringer som de brenner for/som må løses - Innbyggerne er medskapere av de politiske løsningene - Det er et felles ansvar å implementere samskapte løsninger. En slik arbeidsmåte vil øke samspillet med befolkningen, noe som kan styrke det politiske lederskapet og bidra til at flere ønsker å engasjere seg som folkevalgte. En samlet arbeidsgruppe understreker at grunnpillaren/»ledestjernen» i arbeidet med å vurdere den politiske styringsstrukturen har vært og må fortsatt være hensynet til Helhetlig styring. Politiske vedtak med økonomiske konsekvenser og/eller vesentlige konsekvenser for enkelte brukergrupper kan ikke komme opp som benkeforslag. 24