Arkivsaksnr.: 18/ Dato:

Transkript

1 SAKSFRAMLEGG Saksbehandler Tor Kristian Eriksen Arkiv: : Arkivsaksnr.: 18/ Dato: P1 Prosjekt P1.1 Politisk styringsstruktur Nye Drammen Fellesnemndas forslag til vedtak: 1. Kommunestyret i Nye Drammen skal ha 57 representanter, og kommunen organiseres etter formannskapsmodellen med hovedutvalg etter formålsprinsippet. 2. Formannskapet skal ha 13 representanter og ha rollen som overordnet plan-, økonomi- og eierskapsutvalg. 3. Det opprettes 4 hovedutvalg, slik: 3.1 Utvalg for oppvekst og utdanning med 13 (evt 11) medlemmer Arbeidsoppgaver er tjenester for aldersgruppen 0 18 år 3.2 Utvalg for helse, sosial og omsorg med 13 (evt 11) medlemmer Arbeidsoppgaver er tjenester for aldersgruppen Utvalg for kultur, idrett og frivillighet med 13 (evt 11) medlemmer Arbeidsoppgaver er kultur, idrett og koordinering av frivillighet, stedsutvikling, lokalsamfunn og lokaldemokrati 3.4 Utvalg for tekniske tjenester og plansaker med 13 (evt 11) medlemmer Arbeidsoppgaver er saker innenfor tekniske tjenester samt utvalgte plansaker og byggesaker. 4. Det praktiseres gjennomgående representasjon, ved at kommunestyrets medlemmer og i nødvendig utstrekning varamedlemmer sitter i hovedutvalg. 5. Hovedutvalgene skal ha beslutningsmyndighet, som beskrives i reglement. 6. Det opprettes kontrollutvalg med ett 1- medlem fra kommunestyret. 7. Det opprettes partssammensatt utvalg, råd for eldre, råd for personer med funksjonsnedsettelse og ungdomsråd. 8. Fellesnemnda skal i neste fase komme tilbake med vurdering av andre råd og utvalg, funksjoner, sammensetning m.m., blant annet etter innspill fra arbeidsgruppen for lokaldemokrati, som vurderer lokaldemokratiske arenaer. Bent Inge Bye Leder fellesnemnda

2 Bakgrunn Politisk plattform hovedpunkt 2: Sterkere lokaldemokrati handler om arbeidet med: «å utvikle de beste nærdemokratiske løsninger for å gi inn byggerne en mulighet til å være med på å forme utviklingen i ny kommune» og om den politiske hovedstrukturen med kommunestyre, formannskap, råd og utvalg. Antallet medlemmer av kommunestyre og formannskap er fastsatt i politisk plattform, mens politisk organisering ut over dette er nedfelt i styringsdokumentet prosjekt P1: Politisk organisering, slik: P 1.1 Utarbeide forslag til politisk utvalgsstruktur P 1.2 Utarbeide forslag til delegeringsreglement P 1.3 Utarbeide forslag til politisk reglement P 1.4 Utarbeide forslag til andre råd og utvalg Fellesnemnda behandler med dette forslag om politisk utvalgsstruktur. Fellesnemndas tilråding blir oversendt til behandling i de 3 kommunestyrene. Saksutredning Fakta i saken Formannskapsmodellen er overordna prinsipp i politisk plattform, og i det ligger det to modeller: Komitemodellen, som Drammen har Hovedutvalgsmodellen, som Svelvik og Nedre Eiker har Fellesnemnda har vurdert politisk organisering opp mot to nasjonale dokumenter Ny kommunelov som vedtas sommeren 2018 NIBR-rapport 2013 om «Veier til god lokaldemokratisk styring» - etter spørreundersøkelse Ny kommunelov Lovforslag fra regjeringen ble behandlet i statsråd 16. mars 2018, og er nå til behandling i kommunal- og forvaltningskomitéen, som har frist til 31. mai med å avgi innstilling. Foreløpig dato for behandling i Stortinget er 7. juni I lovforslaget kapittel 5 om Kommunal organisering og folkevalgt organer heter det blant annet om utvalg og komitéer: 5-6 Utvalg: «Kommunestyret og fylkestinget kan selv opprette utvalg for kommunale og fylkeskommunale formål og for deler av den kommunale eller fylkeskommunale virksomheten.» og: «Utvalg etter denne paragrafen skal ha minst 3 medlemmer.»

3 I proposisjonen heter det: «Faste utvalg, jfr kommuneloven 10, er organer som kommunestyret selv velger om det vil opprette. Og: Kommunestyret fastsetter selv området for de faste utvalgenes virksomhet, og utvalgene kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Slike utvalg skal ha minst tre medlemmer som velges av kommunestyret. Medlemmene trenger ikke vær medlem av kommunestyret.» Dette innebærer at: 5-8 Kommunestyret kan opprette utvalg. Utvalget kan få beslutningsmyndighet. Ikke krav om gjennomgående representasjon, medlemmene trenger ikke være medlemmer av kommunestyret. Kommunestyrekomitéer: «Kommunestyret og fylkestinget kan selv opprette kommunestyrekomitéer og fylkestingskomitéer som saksforberedende organer for kommunestyret og fylkestinget. Slike komitéer skal ha minst 3 medlemmer. Komitéene kan ikke gis vedtaksmyndighet.» Og: «Kommunestyret og fylkestinget deler selv alle kommunestyrets og fylkestingets medlemmer inn i kommunestyrekomitéer og fylkestingskomitéer og velger leder og nestleder til komitéene.» Dette innebærer at: Kommunestyret kan opprette saksforberedende komitéer Komitéene kan ikke gis vedtaksmyndighet, men innstillingsrett til kommunestyret Prinsippet om gjennomgående representasjon gjelder for medlemmer av komitéene. Oppsummert forslag til ny kommunelov: De prinsipielle forskjellene på utvalg og komitéer ligger i: Vedtaksmyndighet i utvalg, ikke i komitéer Krav om gjennomgående representasjon i komitémodellen, ikke i utvalgsmodellen. Disse momentene drøftes under vurderinger seinere i saken. Erfaringer med modellene Det er ikke gjort en systematisk evaluering eller gjennomgang av de to modellene lokalt i våre 3 kommuner. Erfaringer er likevel lagt til grunn i fellesnemnda i prosessen med politisk organisering, i den forstand at erfaringene er referanseramme for de vurderingene som er gjort. NIBR-rapport fra 2013 «Veier til god lokaldemokratisk styring» har en gjennomgang av «Organisatoriske faktorers betydning for demokratisk styring». «KS gjennomførte i en spørreundersøkelse om lokalpolitikeres og folks opplevelse av ulike sider ved den demokratiske styringen i kommunene. I alt 91 kommuner deltok i undersøkelsen, og resultatene viser til dels store variasjoner mellom kommunene når det gjelder

4 tilfredshet med ulike sider ved lokaldemokratiet. Dette prosjektet har undersøkt årsakene til variasjoner i folk og folkevalgtes tilfredshet med den lokaldemokratiske styringen.» Som i befolkningen for øvrig kommer majoriteten av informanter fra kommuner som praktiserer en modell med faste utvalg. I rapporten heter det blant annet: Og: «Hvilken politisk styringsmodell som danner grunnlaget for best demokratisk styring avhenger først og fremst av hvordan modellene praktiseres og av trekk ved den kommunale konteksten. God delegeringspraksis avhenger av tillit mellom politikere og administrasjon, politikernes evne til å utøve rammestyring, åpenhet fra administrasjonens side og god informasjonsflyt.» «Den statistiske analysen av forholdet mellom ulike organisatoriske variabler og henholdsvis politikeres og innbyggeres opplevelse av ulike sider ved den lokaldemokratiske styringen, viste få entydige sammenhenger. Den eneste organisatoriske faktoren som hadde en stabil og signifikant effekt på tilfredshet med den demokratiske styringen var faktoren informasjonstiltak.» Oppsummert om organisatoriske faktorers betydning for demokratisk styring: Praktiseringen av modeller og kommunal kontekst er avgjørende. Tillit mellom administrasjon og politikk, evne til å drive rammestyring, åpenhet fra administrasjonen og god informasjonsflyt er avgjørende. NIBRs vurdering av de to modellene Utvalgsmodellen «Når vi betrakter informantene samlet er hovedtendensen at de som bruker hovedutvalgsmodellen opplever at fordelene med modellen overgår utfordringene knyttet til den. Et sentralt trekk ved hovedutvalgsmodellen som tas opp er nettopp at den gir politikerne mulighet til å skaffe seg en dypere innsikt i politikken på det enkelte felt. Flere av informantene har tidligere praktisert andre modeller og har dermed også et komparativt perspektiv på dette.» «spesialiseringen ikke nødvendigvis fører til vanntette skille mellom felt, men medfører for flere en evne til diskusjon og dermed en bedre forutsetning for å kunne prioritere mellom ulike felter. En slik organisering fordre imidlertid et aktivt kommunestyre som setter rammer for hvor mye og hva som skal prioriteres innenfor den enkelte sektor.» «Den politiske styringsmodellen skal sikre balanse mellom det å få til effektive beslutninger og det å få til helhetlig styring gjennom bred diskusjon om de enkelte temaer. Overordnet økonomistyring oppleves av flere informanter som en måte å få til begge deler på samtidig, fordi det fungerer som et korrektiv til den sektoriseringen som ses på som nødvendig for å få til gode og effektive beslutninger.» «Flere peker på at utvalgenes autonomi bør følge en middelvei hvor saker som har betydning for kommunens økonomiske prioriteringsevne bør heves opp på et overordnet nivå.»

5 Komitémodellen «Fordelen ved å organisere den politiske styringen i komitéer eller utvalg uten beslutningsmyndighet ligger, i følge enkelte informanter, i at representantene tvinges til å tenke mer helhetlig fordi de ikke har muligheter til å avgjøre enkeltsaker. En ulempe med modellen er imidlertid at politikere mister motivasjonen når avgjørelsene ikke tas av komitémedlemmer, men skal tas i kommunestyret. Enkelte informanter opplyser om at folkevalgte representanter som er plassert i komitéer som kun har innstillende myndighet overfor kommunestyret opplever å være en del at et politisk B-lag.» «Det kan derfor på den ene siden være krevende for folkevalgte å engasjere seg på et overordnet plan og ikke gå inn i enkeltsaker dersom de sitter med beslutningsmyndighet. På den andre siden kan manglende opplevd innflytelse påvirke motivasjonen for å gå inn (og bli værende) i politikken.» En annen viktig faktor som må sees i sammenheng med styringsmodellen er politikernes egne tidsmessige rammebetingelser. Det er stort sett kun ordførerne som er heltidsarbeidende politikere.» «Flere av kommunene har prøvd ut en løsere organisering og falt tilbake på utvalgsmodellen fordi de opplever at den gir større mulighet for politikerne til å gå grundig inn i konkrete områder.» Årsaken til at de fleste kommunene velger å benytte utvalgsmodellen som styringsordning er altså at den best balanserer hensynet til effektivitet på den ene siden og helhetstenkning på den andre. Informantene er likevel klare på at modellen byr på utfordringer knyttet til bredde i deltakelse.» Oppsummert modeller, NIBRs rapport: «Det er likevel umulig å skille ut én modell som, uavhengig av kontekst, kan vurderes som best egnet for å få til god lokaldemokratisk styring. Den enkelte modellens «styrbarhet» avhenger av hvordan de praktiseres i den enkelte kommune.» Vurderinger og anbefalinger De prinsipielle forskjellene på utvalg og komitéer ligger i: Vedtaksmyndighet i utvalg, ikke i komitéer Krav om gjennomgående representasjon i komitémodellen, ikke i utvalgsmodellen. Organisatoriske faktorers betydning for demokratisk styring: Praktiseringen av modeller og kommunal kontekst er avgjørende Tillit mellom administrasjon og politikk, evne til å drive rammestyring, åpenhet fra administrasjonen og god informasjonsflyt er avgjørende. Oppsummering av forslagene i ny kommunelov og av NIBRs rapport om betingelser for god lokaldemokratisk styring, gir godt utgangspunkt for vurderinger av de viktige elementene i valget av modell. Når fellesnemnda anbefaler politisk organisering, må det underbygges av nødvendige og bevisst valgte betingelser for modell, slik den skal organiseres og praktiseres i Nye Drammen kommune, altså i hvilken kontekst dette skal forgå:

6 Fellesnemndas anbefalinger: Nye Drammen organiseres etter hovedutvalgsmodellen. Fellesnemnda konkluderer med å foreslå at Nye Drammen kommune skal organiseres etter hovedutvalgsmodellen. Modellen understøttes av følgende betingelser: 1. Gjennomgående representasjon Gjennomgående representasjon foreslås for utvalgsmodell i Nye Drammen, selv om det ikke er krav om dette i forslaget til ny kommunelov. Utvalgsmedlemmene skal møte sine utvalgsområder igjen i kommunestyret, og det vil på denne måten gi en gjensidig dynamikk mellom nivåene i den politiske organiseringen. Fellesnemnda foreslår at det vedtas et prinsipp om gjennomgående representasjon, med den forståelsen at medlemmer og varamedlemmer kan velges til hovedutvalg, uten at dette nødvendigvis reglementsfestes. Det vil bli vurdert i arbeidet med reglementet. Se under avsnittet 4 om fordeling av representanter. 2. Formannskapets sammensetning og rolle Antall medlemmer i formannskapet er i politisk plattform fastlagt til 13 medlemmer. Det er ønskelig at hovedutvalgsledere sitter i formannskapet, uten at det er hensiktsmessig å reglementsfeste det i denne fasen. Eventuelt behov for å reglementsfeste møte- og talerett i formannskapet for hovedutvalgsledere som ikke blir medlemmer i formannskapet, kan vurderes i arbeidet med reglementet. Formannskapets rolle Formannskapet skal etter kommuneloven behandle forslag til økonomiplan, årsbudsjett og gjøre skattevedtak. I tillegg behandler formannskapet alt kommunestyret har fastsatt at det skal behandle. Formannskapet kan tildeles avgjørelsesmyndighet i alle saker hvor ikke annet følger av lov. Fellesnemnda ønsker å understreke at formannskapet skal ha rollen som overordnet plan- og økonomiutvalg og som eierskapsutvalg, og ivareta kommunens helhetlige løpende styring. I tillegg vil formannskapet behandle prinsipielle saker som ikke naturlig hører hjemme i et hovedutvalgs delegerte ansvar. Fellesnemnda foreslår at viktige samfunnsmessige områder som for eksempel næringsutvikling, kollektivpolitikk, samferdsel, regional utvikling, miljø og klima, folkehelse, ulikhet, fattigdom og innvandring, på et overordnet strategisk nivå legges til formannskapet. I denne saken tar fellesnemnda også særlig for seg forholdet til det krevende arbeidet med den første felles kommuneplanen for Nye Drammen kommune. Kommuneplanprosess og arbeid med planstrategi dvs plan for utvikling av kommunens utvalg av planverktøy er viktige og utfordrende oppgaver, og vil kreve mye tid og oppmerksomhet, særlig i første 4-årsperiode. Det vil være krevende samtidig å behandle dispensasjoner, reguleringsplaner og klager etter 3 ulike, eksisterende kommuneplanverk. I tillegg vil andelen enkeltsaker som krever politisk

7 behandling/reguleringsplanprosess være høyere enn etter at ny, felles kommuneplan er vedtatt. Forutsetningen er at ny kommuneplan gir bedre forutsigbarhet og høyere terskel for plankrav. I denne fasen kan et hovedutvalg for «tekniske tjenester- og plansaker» som behandler tekniske tjenester, reguleringsplaner, dispensasjoner, klager og byggesaker avlaste formannskapet og muliggjøre bedre framdrift og kvalitet i den politiske prosessen mot ny planstrategi og kommuneplan. På sikt når ny kommuneplan og planstrategi er på plass kan det være hensiktsmessig å vurdere å samle ansvar og oppgaver knyttet til rollen som «kommunens faste utvalg for plansaker» etter plan- og bygningsloven i formannskapet, evt ett utvalg: Når samme utvalg vedtar planen også behandler evt. dispensasjoner fra planen som grunnlag for å vurdere behov for endring av planene, kan det gi bedre forutsigbarhet og likebehandling enn om planer og dispensasjoner behandles av to ulike utvalg. Dette er et forhold som kan vurderes ved neste korsvei, dvs etter kommunevalget i I første periode anbefaler arbeidsutvalget formannskapet som overordnet kommuneplanutvalg. 3. Antall hovedutvalg, fordeling av ansvarsområder og betegnelse på utvalgene. Fellesnemnda foreslår i utgangspunktet at det etableres 4 hovedutvalg, og understreker at satsingsområder i politisk plattform bør synliggjøres i den politiske organiseringen. Samtidig må det gjennomføres prosesser i resten av de politiske prosjektene som grunnlag for avklaring av roller, ansvar og myndighet: P 1.2 Utarbeide forslag til delegeringsreglement P 1.3 Utarbeide forslag til politisk reglement P 1.4 Utarbeide forslag til andre råd og utvalg Fellesnemnda foreslår på bakgrunn av de betraktningene som er gjort i denne saken å etablere fire hovedutvalg med følgende navn og hovedoppgaver: I: Utvalg for oppvekst og utdanning Arbeidsoppgaver er tjenester for aldersgruppen 0 18 år. II: Utvalg for helse, sosial og omsorg Arbeidsoppgaver er tjenester for aldersgruppen 19 + III: Utvalg for kultur, idrett og frivillighet Arbeidsoppgaver er kultur, idrett og koordinering av frivillighet, stedsutvikling, lokalsamfunn og lokaldemokrati IV: Utvalg for tekniske tjenester og plansaker Arbeidsoppgaver er saker innenfor tekniske tjenester samt utvalgte plansaker og byggesaker.

8 Begrunnelser for inndelingen i 4 hovedutvalg: For det første: Fellesnemnda anbefaler at hovedutvalgene etableres som utvalg etter formål, ikke etter funksjonsprinsippet. Funksjonsprinsippet kunne for eksempel være utvalg for drift og utvalg for utvikling. Formålsprinsippet slik det skisseres i denne saken, ivaretar behovet for sammenheng i tjenestene innenfor samme type formål. Utvalg for oppvekst og utdanning og utvalg for helse, sosial og omsorg har ansvar som foreslås fordelt i tjenester etter oppgaver og alder. Utvalgene vil samtidig ha oppgaver som i sin karakter ligger tett opp til hverandre: oppvekst, utdanning, helse, sosial og omsorg, men altså for aldersgruppene under 18 og over 18. Behovene for samordning ivaretas gjennom planverk, økonomiplan og budsjett. Det tredje formålsutvalget er utvalg for kultur, idrett, friluftsliv og frivillighet, et utvalg som vil forvalte et bredt og sammensatt felt med store samfunnsmessige interesser. Feltet har mange profesjonelle offentlige og private aktører og institusjoner, og et stort mangfold av frivillige organisasjoner og aktører. Utvalget skal møte innbyggere i Nye Drammen som en kommune med kulturtilbud av høy kvalitet og med bredde, som en samarbeidende og tilretteleggende kommune, og som en kommune som er lydhøre for det eksterne kultur- og idrettslivets situasjon og behov. Utvalget vil også ha ansvaret for koordinering på området lokaldemokratiske arenaer, møteplasser og aktiviteter. Lokaldemokrati og stedsutvikling vil måtte ivaretas i alle de 4 foreslåtte utvalgene, fordi alle utvalgene forvalter oppgaver og områder med betydning for utvikling av lokaldemokratiet og stedsutviklingen. Alle utvalg skal legge vekt på medvirkning innenfor sitt ansvarsområde. Det fjerde formålsutvalget - utvalg for tekniske tjenester og plansaker er tiltenkt arbeidsoppgaver innenfor tekniske tjenester samt utvalgte plansaker og byggesaker. Det er gjort rede for denne organiseringen under avsnittet om formannskapets rolle. For det andre: Det er viktige politikkområder som må hensyntas i alle hovedutvalg, for eksempel medvirkning fra innbyggere og brukere, og stedsutvikling og lokaldemokrati. Fellesnemnda anbefaler derfor ikke å dedikere ansvarsområder som gjelder overordna, helhetlige strategiske forhold til ett hovedutvalg, med unntak av at det foreslås at utvalg 3 får ansvar for å koordinere aktiviteter på disse områdene. Sektororganisering vil kunne svekke kommunens samlede innsats og sammenhengen i politikken og tjenesteutviklingen, når overskriften for eksempel er stedsutvikling. Store saker med felles interesser mellom flere hovedutvalg skal sluttbehandles av kommunestyret etter å ha vært til behandling i alle berørte hovedutvalg.

9 For det tredje I tillegg til politisk struktur og organisering er det avgjørende å peke på at arbeidsformer, kultur, prosesser og arbeid på tvers av tjeneste og politikkområder er helt avgjørende for hvordan det politiske arbeidet og prosessene fungerer og oppleves. Nye arbeidsmåter kan bidra til utradisjonelle løsninger og strategier: på tvers av utvalg, på tvers av fag, med felles arenaer og prosesser. Dette kan gjelde både samhandlingen kommune innbygger og politikk administrasjon. Andre utvalg: Det skal opprettes kontrollutvalg etter loven, med minst 1 ett - medlem fra kommunestyret. Kontrollutvalget bør ha 5 eller 7 medlemmer. I forslaget til ny kommunelov heter det i 5-10 at det i alle kommuner skal opprettes ett eller flere partssammensatte utvalg. I forslaget til ny kommunelov 5-11 Eldreråd, råd for personer med funksjonsnedsettelse og ungdomsråd heter det at kommunestyret skal selv velge et eldreråd og et råd for personer med funksjonsnedsettelse, og at kommunestyret selv kan velge et ungdomsråd. Fellesnemnda vil foreslå at det skal velges et ungdomsråd. Fellesnemnda minner også om at arbeidsgruppen for lokaldemokrati vil komme med forslag til arenaer og arbeidsmåter mot slutten av Det vil etter det blir lagt fram forslag til hvilke typer arenaer som bør etableres for kontakt med ulike grupper, formål og evt geografiske områder. Fellesnemnda vil i en seinere fase komme tilbake med vurdering av andre råd og utvalg, funksjoner og sammensetning m.m. 4. Fordeling av antall kommunestyremedlemmer til utvalg, ulike modeller for fordeling I dette avsnittet beskrives det kort hvilke varianter som kan tenkes praktisert i sammensetning av formannskap og hovedutvalg. Antall kommunestyremedlemmer er fastlagt til 57, antall medlemmer i formannskap til 13. Med 57 i kommunestyret og 1 i kontrollutvalget, er det 56 representanter til fordeling dersom gjennomgående representasjon praktiseres strengt. Antallet hovedutvalgsmedlemmer kan fordeles med: 11 i hvert hovedutvalg gir 44 hovedutvalgsmedlemmer, gjennomgående representasjon, bare kommunestyrets medlemmer velges 13 i hvert hovedutvalg gir 52 hovedutvalgsmedlemmer, åpning også for varamedlemmer i kommunestyret Ulikt antall hovedutvalgsmedlemmer for eksempel 13 i 3 utvalg, 11 i det fjerde gir 50 hovedutvalgsmedlemmer

10 Det er ønskelig at noen sitter både i formannskap og i hovedutvalg, den endelige nøkkelen til fordeling kan ikke settes før konstituering er gjennomført. Fellesnemnda anbefaler at det vedtas et prinsipp om gjennomgående representasjon, i den forstand at medlemmer og varamedlemmer velges til hovedutvalg, uten at dette reglementsfestes. Eksempel på organisasjonskart politisk struktur: Vedlegg: