Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Formannskapet Bystyret

Transkript

1 Saksnr.: 2016/13236 Dokumentnr.: 10 Løpenr.: /2016 Klassering: 601 Saksbehandler: Atle Holten Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Formannskapet Bystyret Varsel om tilbakeføring og korrigering av merverdiavgift - anleggsbidragsavtaler Ordførers innstilling Ordfører anbefaler formannskapet å avgi følgende innstilling til Bystyret: 1. Varsel om tilbakeføring av inngående merverdiavgift og korrigering av mottatt merverdiavgiftskompensasjon fra Skatt Øst tas til orientering. Etatens endelige vedtak aksepteres hvis det er i tråd med varselet. Tilleggsavgiften imøtegås i kommunens tilsvar til Skatt Øst. Dersom det fremkommer ny og relevant informasjon vedrørende sak 8705 i Klagenemda for merverdiavgift (KMVA), vil dette innarbeides i kommunens tilsvar og eventuell klage Tilbakeføring av inngående merverdiavgift og mottatt merverdiavgiftskompensasjon med til sammen kroner samt renter og eventuell tilleggsavgift som redegjort for i saken, dekkes over fritt disposisjonsfond. Rådmannen bes å videreføre dialog med skattemyndighetene om justeringsrett samt å inngå avtaler om overføring av justeringsrett med utbyggere, som beskrevet i saken. 4. Bystyret ber varslingssekretariatet å gjennomføre en granskning av varslingssakene ved Seksjon for Regulering og teknisk drift, spesielt knyttet til påstandene om gjengjeldelse, mobbing og trakassering. Rådmannen gis fullmakt til å fastsette arbeidsomfang og rammer for granskningen, i tråd med retningslinjene for varslingssekretariatet. Dersom rådmannen på et senere tidspunkt blir erklært inhabil av Bystyret, gis denne fullmakten til formannskapet. Fredrikstad, Kort begrunnelse for eventuelt endret innstilling fra ordfører Det vises til rådmannens vurdering knyttet til varslingskomplekset, samt rådmannens forslag til vedtakspunkt 4. Det er min vurdering at vi bør få raskere fremdrift mht oppstart av en slik granskning som her foreslås Rådmannens kommentar Ingen kommentar. Rådmannens forslag til innstilling 1. Varsel om tilbakeføring av inngående merverdiavgift og korrigering av mottatt merverdiavgiftskompensasjon fra Skatt Øst tas til orientering. Etatens endelig vedtak aksepteres hvis det er i tråd med varselet. Tilleggsavgiften imøtegås i kommunens tilsvar til Skatt Øst. Dersom det fremkommer ny og relevant informasjon vedrørende sak 8705 i Klagenemda for merverdiavgift (KMVA), vil dette innarbeides i tilsvar og eventuell klage. 2. Tilbakeføring av inngående merverdiavgift og mottatt merverdiavgiftskompensasjon med til sammen kroner samt renter og eventuell tilleggsavgift som redegjort

2 3. 4. for i saken, dekkes over fritt disposisjonsfond. Rådmannen bes å videreføre dialog med skattemyndighetene om justeringsrett samt å inngå avtaler om overføring av justeringsrett med utbyggere, som beskrevet i saken. Rådmannen bes å komme tilbake til Bystyre med en sak med sikte på å gi varslingssekretariatet mandat og rammer (arbeidsomfang og kostnader) for en granskning av behandling av varslinger og varslere ved tidligere Seksjon for Regulering og teknisk drift, med spesielt fokus på mobbing, trakassering og gjengjeldelse. Sammendrag Fredrikstad kommune har mottatt varsel fra Skatt Øst om tilbakeføring av merverdiavgift for prosjekter hvor det er inngått avtale om anleggsbidrag. Avtalene gjelder kommunaltekniske anlegg som er til bruk i kommunen og som kommunen skal overta for drift og vedlikehold. Skattekontorets varsel om tilbakebetaling er begrunnet med at skattekontoret mener kommunen har hatt avtaler om å overta ferdig oppførte anlegg med utbygger som reell byggherre og at det derfor ikke foreligger fradrags- og kompensasjonsrett for kommunen. Det vil si at skattekontoret har vurdert at kommunen ikke har rett til fradrag og kompensasjon med begrunnelse i inngåelse og gjennomføring av avtaler om anleggsbidrag. Skattekontoret vurderer å kreve tilbakeført inngående avgift kroner og kompensert merverdiavgift kroner, det vil si totalt kroner, samt renter for inngående avgift. Skattekontoret vurderer også tilleggsavgift. Begrunnelse for tilleggsavgiften er at skattekontoret mener kommunen burde skjønt at kommunens praksis for inngåelse og gjennomføring av anleggsbidragsavtaler ikke var i henhold til de ordninger skattemyndighetene har godkjent. Skattemyndighetene har ikke hjemmel for å ilegge tilleggsavgift og renter på kompensert merverdiavgift. I den foreliggende situasjon ser rådmannen det likevel som formålstjenlig at kommunen - under visse forutsetninger, jfr. vedtakskommentar - aksepterer et endelig vedtak av Skatt Øst hvis det er i tråd med varsel om tilbakebetaling. Rådmannen har igangsatt en dialog med Skatt Øst med sikte på at det kan overføres justeringsrett fra utbygger til kommunen, slik at kommunen kan få tilbakebetalt merverdiavgift ved bruk av merverdiavgiftslovens «justeringsbestemmelser» (mval 9). Rådmannen vil også komme tilbake med en ny sak, med vurdering av om kommunen skal ta i bruk justeringsmodellen for nye utbyggingsprosjekter hvor utbygger ønsker avtale med kommunen for redusert avgiftsbelastning for kommunalteknisk infrastruktur, eller fortsette med anleggsbidragsmodellen for nye utbyggingsprosjekter. Kommunen gjorde ikke en helhetlig vurdering av hvordan anleggsbidragsmodellen prinsipielt ble lagt opp eller hvilke forutsetninger som måtte ligge til grunn for å praktisere den innenfor merverdiavgiftslovgivningen. Hverken kommuneadvokaten eller annen ekstern juridisk kompetanse ble benyttet for en slik vurdering i forbindelse med prinsippsaken til Bystyret i 2008 (sak 35/2008). Dette burde vært gjort, og det er sannsynlig at vurderingen ville være at lov og forskrifter om offentlige anskaffelser burde vært lagt til grunn og at kommunen nødvendigvis måtte inngå entreprisekontraktene direkte og stå som ansvarlig kontraktspart som byggherre. Dette kunne ha resultert i at kommunen ville vurdert justeringsmodellen som en mer hensiktsmessig modell. Spesielt på grunn av arbeidsomfanget knyttet til å stå som ansvarlig kontraktspart som byggherre. Kommunes praktisering av anleggsbidragsmodellen har vært problematisk på flere områder. Dato for undertegning av avtaler er i flere prosjekter gjort etter oppstart av anleggsarbeider. I forbindelse med revisjonen og bokettersynet hevdet kommunen til Østfold kommunerevisjon og Skatt Øst at kommunen ikke var kjent med at byggearbeider ble startet opp før avtalen om bruk av anleggsbidragsmodellen var inngått. Skatt Øst har imidlertid avdekket at det fysiske byggearbeidet for den kommunaltekniske infrastrukturen startet før avtaleinngåelsen i 8 av de 10 saker. Dette bestrides ikke av kommunen i dag og det erkjennes at svaret

3 kommunen gav den ikke medfører riktighet. For disse prosjektene gikk det fra en til flere måneder fra byggestart til Bystyrevedtak og deretter til signering av avtale om anleggsbidrag. Det har vært en forutgående enighet om avtaleinngåelse mellom kommunen og utbyggerne, men at avtalene ble signert på et senere tidspunkt ble ikke av ledelsen i Seksjon for Regulering og teknisk drift vurdert til å være av stor praktisk eller juridisk betydning. Det er også klart at både kommunen og utbyggerne tok en risiko ved at byggearbeidene startet før vedtak i Bystyret. I beskrivelsene av anleggsbidragsmodellen fremkommer at en grunnleggende forutsetning for anleggsbidragsmodellen er at avtaler inngås i forkant av byggearbeidene. Rådmannen mener derfor at det er kritikkverdig at dette ikke ble tillagt større vekt. I kun 2 av de 10 prosjektene ble det inngått avtaler om byggherrerepresentant og SHA (sikkerhet, helse og arbeidsmiljø) koordinator. Som byggherre hadde kommunen det formelle ansvaret etter byggherreforskriften og kommunen burde ha inngått tilsvarende avtaler i de andre prosjektene. Prosjektlederne var bekymret for kommunens ansvar i forhold til byggherreforskriften. Rådmannen mener det er kritikkverdig at dette forholdet ikke ble vurdert nærmere da det ble tatt opp internt. Kommunen har ikke hatt tilgang til entreprisekontraktene som ble inngått mellom utbygger og entreprenør. Dette er kontrakter som var forutsatt tiltransportert til kommunen gjennom avtaler om anleggsbidrag. Kontraktene burde vært journalført i kommunens arkiv. Det er også avdekket mangler i dokumentasjon knyttet til overtakelser og lang tid mellom fakturadato og bokføringsdato. Seksjon for Regulering og teknisk drift hadde ikke egne rutiner og prosedyrer knyttet til fakturakontroll, men forholdt seg til prosedyrer som gjaldt hele kommunen. Rådmannen mener dette viser mangler i prosjektadministrative forhold, hvilket er kritikkverdig. Prosjektlederne i kommunen var godt kjent med innholdet i utbyggingsavtalene som i detalj beskrev den kommunaltekniske infrastrukturen som inngikk anleggsbidragsavtalene. Prosjektlederne har lang og relevant ingeniørkompetanse og hadde dermed i utgangspunktet alle forutsetninger for å kontrollere at det ikke ble fakturert for noe annet enn den kommunaltekniske infrastrukturen som inngikk i utbyggingsavtalene, og at dette var i henhold til kommunaltekniske krav. Imidlertid hadde ikke prosjektlederne grunnlaget for å vurdere om fakturerte priser var i henhold til entrepriseavtalene da kommunen ikke hadde avtalene tilgjengelig. Rådmannen har dermed ikke grunnlag for å vurdere at denne delen av den tekniske oppfølgingen var mangelfull men det kan stilles spørsmål om fakturakontrollen var tilstrekkelig. Dette viser at det manglet rutiner knyttet til tilfredsstillende fakturakontroll. Det har vært en ubalanse mellom nødvendig kapasitet og arbeidsoppgavene knyttet til anleggsbidragsprosjektene. Ordningen ser ut til å være tilpasset situasjonen med ressursknapphet. Dette ble ikke tatt opp som problemstilling knyttet til disse prosjektene, men det har vært en nedbemanning innenfor administrative ressurser i perioden. Dette burde vært vurdert. Det er flere forhold som tilsier at kommunen burde ha risikovurdert sin praksis med anleggsbidragsmodellen i betydelig større grad og ved hjelp av ekstern bistand. Dette både i forhold til interne prosesser hvor det var tydelig at avtalene i flere prosjekter var signert etter byggestart samt mangelfull oppfølging av byggherreansvaret. I tillegg var det flere forhold som burde tilsi at kommunen burde gjøre en risikovurdering. Det forhold at både bekymringsmeldinger/varsler og tilgjengelig informasjon om liknende saker ikke var nok til at Seksjon for Regulering og teknisk drift gjorde en risikovurdering av praktiseringen, kan karakterers som uheldig og meget kritikkverdig. Forklaringen på dette var at man var trygg på at praksisen var innenfor skattedirektoratets uttalelser og at Østfold

4 kommunerevisjon ikke responderte hverken i 2008 og Selv om man var trygg på at praksisen var innenfor regelverket, så mener rådmannen at det skulle vært gjennomført en helhetlig juridisk vurdering av praksis da bekymringsmeldingene pekte på en mulig lovstridig praksis. Bekymringsmeldingen som ble sendt frem i 2012, gikk på om kommunens praktisering av anleggsbidragsavtaler kunne være i strid med gjeldende regelverk. Det er ikke ulovlig eller klanderverdig å avvise eller ikke å ta hensyn til et varsel. Men det bør være godt begrunnet. En slik begrunnelse kunne være fundert på en juridisk gjennomgang av sakskomplekset, hvilket ikke ble gjort. Varslerne ble bedt om å dokumentere at kommunens praksis var i strid med regelverket. Her burde kommunalsjefen selv bestilt en juridisk gjennomgang. Imøtegåelse av tilleggsavgift Rådmannen anbefaler at tilleggsavgiften imøtegås i kommunens tilsvar til Skatt Øst. Dette begrunnes med følgende forhold: I alle 10 saker om anleggsbidrag i Fredrikstad kommune er det utvilsomt at prosjektene gjelder kommunalteknisk infrastruktur som er til bruk i kommunen. Kommunen har en ubestridt rett til å kreve fradrag for merverdiavgift og kompensert merverdiavgift enten ved bruk av anleggsbidragsmodellen eller ved overføring av justeringsretten. Kommunen ville med stor sannsynlighet valgt å benytte justeringsretten hvis anleggsbidragsmodellen ikke hadde vært lagt til grunn. Dette viser at det ikke grunnlag for å anta at kommunens praktisering har vært en bevisst handling for å unndra staten midler. I forberedelsene til bystyresaken (sak 35/2008) om bruk av anleggsbidragsmodellen tok kommunen kontakt med Østfold fylkesskattekontor for å få en aksept for foreslått modell samt at det ble vektlagt mal for anleggsbidragsavtaler fra Ullensaker kommune. Dette viser at kommunen gjorde et forsøk på å klargjøre forutsetningene for anleggsbidragsavtaler. Det er dermed ikke grunnlag for å konkludere med at administrasjonen har holdt tilbake opplysninger ovenfor Bystyret, men det kan stilles spørsmål om premissene i prinsippsaken om anleggsbidragsmodellen er feil ved at utbyggeren vil være den reelle byggherren i forhold til anskaffelsesregelverket. Østfold kommunerevisjon etterspurte på et tidlig tidspunkt dokumentasjon fra kommunen på hvordan modellen for anleggsbidrag ble praktisert. Dokumentasjon, inkludert prinsippsak til Bystyret, ble oversendt både i 2008 og i I nevnte prinsippsak til Bystyret fremkommer det: «I forhold til lov om offentlige anskaffelser vil den private utbyggeren være den reelle byggherren». Det ble aldri gitt noen tilbakemeldinger til Fredrikstad kommune hverken i 2008 eller i 2011 før sakskomplekset kom opp i forbindelse med revisjonens rapport Undersøkelse RTD av Anleggsbidragsmodellen er en kompleks modell som også gir et visst tolkningsrom for hvordan skattemyndighetenes anføringer skal forstås. Så sent som i 2014 fremkommer det i Akershus fylkeskommunes kursserie om utbyggingsavtaler ( ) at det ikke foreligger en entydig «oppskrift» for hvor aktiv kommunen må være som byggherre for at skattemyndighetene godtar valgt praksis. Så sent som i 2014 fremkommer det altså at forholdet til offentlig regelverk er uavklart. Skatt Øst mener kommunens innretning har vært rene proformaavtaler for å omgå merverdiavgiftslovgivningen og vurderer dette som grovt uaktsomt. Østfold kommunerevisjon fant ikke grunnlag til å reagere på oversendt dokumentasjon om kommunens modell for anleggsbidrag. Byggherreansvaret har utvilsomt vært formelt avtalt gjennom anleggsbidragsavtalene. At praktisering av modellen har åpenbare svakheter mener

5 rådmannen ikke er nok grunnlag for hevde at kommunen har opptrådt grovt uaktsomt i forhold til merverdiavgiftsloven. Skatt Øst vurderer at det er grovt uaktsomt at kommunen ikke endret sin praksis på bakgrunn av bekymringsmelding og annen tilgjengelig informasjon om liknende saker. Seksjon for Regulering og teknisk drift var trygg på at praksisen var innenfor regelverket basert på tilbakemeldingen fra Østfold fylkesskattekontor og fordi Østfold kommunerevisjon ikke responderte på oversendt dokumentasjon. At det ikke ble gjort en revurdering av praksis mener rådmannen var en feilvurdering, men ikke grovt uaktsomt. Skatt Øst har ikke opplyst om sak 8705 i Klagenemnda for merverdiavgift (KMVA) hvor klager fikk medhold. Saken kan ha likhetstrekk med Fredrikstad kommunes sak. De arbeidsrettslige vurderinger i saken er komplekse på grunn av usikkerhet om grad av uaktsomhet. Årsakene må klarlegges nærmere og det blir viktig å vurdere om det er mangelfull kompetanse, eller om problemet skyldes manglende vilje eller likegyldighet eller hvorfor det forelå en slik trygghet på at det man gjorde var innenfor regelverket. Arbeidsrettslige vurderinger skal også alltid suppleres av subjektive rimelighets- og interesseavveininger og konsekvenser for ansatte balanseres mot virksomhetens behov. Denne siden av saken må undergis en egen og nøyere vurdering før konklusjoner antydes. Rådmannen er tilfreds med gjennomført, pågående og planlagt utviklingsarbeid i Teknisk drift med sikte på bedre internkontroll og kvalitetsstyring innbefattet håndtering av avvik og varslinger. Rådmannen anbefaler at det gjennomføres en granskning av varslerkomplekset ved seksjon for Regulering og teknisk drift. Vedlegg Varsel om tilbakeføring av inngående merverdiavgift og korrigering av kompensert merverdiavgift. Skatt Øst, Rapport om stedlig kontroll. Skatt Øst, Forslag til svarbrev til Skatt Øst. Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) 4 Faktagjennomgang av rapport etter bokettersyn, Fredrikstad kommune Undersøkelse RTD Fredrikstad kommune. Forvaltningsrevisjonsrapport. Østfold kommunerevisjon, Kommunalteknisk infrastruktur. Epost til Østfold kommunerevisjon, Spørsmål om fradragsrett for inngående mva på utgifter i forbindelse med utbyggingsområder. Epost til Østfold kommunerevisjon, BST sak 35/2008. Kommunalteknisk infrastruktur i private byggefelt. Behandlet i Bystyret Notat om til transport av entrepriseavtale - avtale om anleggsbidrag ved utbygging av infrastruktur. Kommuneadvokaten i Fredrikstad, BST sak 80/2006. Forutsigbarhetsvedtak for utbyggingsavtaler. Behandlet i Bystyret Spørsmål om fradragsrett for inngående merverdiavgift på utgifter i forbindelse med utbyggingsområder. Østfold fylkesskattekontor, BFU 33/2005. Bindende forhåndsuttalelse. Spørsmål om avtale mellom en kommune og en utbygger av et tomteområde for boliger. Skattedirektoratet,

6 13 KMVA Klagenemndas avgjørelse av vedrørende tilbakeføring av inngående merverdiavgift på kostnader til oppføring av kommunal infrastruktur Saksopplysninger «Undersøkelse RTD» - rapport fra Østfold kommunerevisjon I rapport Undersøkelse RTD, datert , konkluderer Østfold kommunerevisjon med at det foreligger en høy risiko for at praksisen knyttet til avtaler om anleggsbidrag ikke er i tråd med regelverket. I nevnte rapport av fremkommer det i kapittel 9 Rådmannens uttalelse, følgende; «Av den grunn vil rådmannen følge revisjonens anbefaling om en gjennomgang av kommunens praksis i samarbeid med skattemyndighetene». I brev av meddelte Skatt Øst beslutning om å innlede bokettersyn for kommunens samarbeidsavtaler om utbygging av infrastruktur, det vil si anleggsbidragsavtalene. Rapport fra bokettersynet og varsel fra Skatt Øst forelå Utbyggingsavtaler og merverdiavgift I henhold til vedtak i Bystyret i 2006 (sak 80/2006) skal kommunalteknisk infrastruktur i private byggefelt bekostes av utbygger. Infrastrukturen skal overtas til eierskap, drift og vedlikehold av Fredrikstad kommune og skal opparbeides etter den til enhver tid gjeldende kommunale standard. Dette reguleres i egne utbyggingsavtaler mellom kommunen og utbygger. Utbyggingsavtalene kan omfatte kommunalteknisk infrastruktur som vann- og avløpsanlegg, veianlegg eller grøntanlegg som kommunen skal overta for drift og vedlikehold. Ved utbygging av offentlig infrastruktur for prosjekter hvor utbygger ikke har fradragsrett for merverdiavgift, må utbygger betale full merverdiavgift av sine kostnader. Dette gjelder først og fremst boligprosjekter. Dersom kommunen selv bygger slik infrastruktur vil kommunen få fradrag eller kompensasjon for inngående avgift. På bestemte vilkår kan kommunen og den private utbygger innrette seg slik at det oppnås redusert merverdiavgiftsbelastning. Det er to avtalemodeller som kan brukes for å oppnå dette; anleggsbidragsmodellen og justeringsmodellen. Anleggsbidragsmodellen generell beskrivelse Anleggsbidragsmodellen innebærer at kommunen inngår avtale med henholdsvis utbygger og entreprenør om at kommunen står som byggherre for infrastrukturen. Kommunen kan kreve fradrag/kompensasjon for inngående avgift. Kostnadene for utbyggingen dekkes av utbygger ved «anleggsbidrag». Modellen ble kjent etter at skattemyndighetene i 2005 åpnet for at kommunen kan få fradragsrett under visse vilkår (BFU 33/2005). Kort oppsummert forutsetter bruk av anleggsbidragsmodellen følgende: Kommunen er byggherre (tiltakshaver) og avtalepart overfor entreprenører og mottar fakturaer fra entreprenør For kommunens rolle som byggherre i forhold til offentlige anskaffelsesreglene er det forskjellig praksis. I samlet rapport fra kursserie om utbyggingsavtaler, utgitt av Akershus fylkeskommune/asplan Viak ( ) fremkommer «Pr i dag er dette spørsmålet ikke endelig avklart. I praksis krever mange kommuner, for sikkerhets skyld, at anskaffelsesreglene benyttes fullt ut.» Avtaler og rutiner må være på plass før byggestart. Kommunen krever fradrag for merverdiavgift (gjelder vann og avløpsanlegg) og kompensert merverdiavgift (veier, parker) gjennom omsetningsoppgaver og kompensasjonsoppgaver etter hvert som prosjektet gjennomføres og entreprenøren fakturerer kommunen. Kommunen tar inn et anleggsbidrag avgiftsfritt fra privat utbygger.

7 Anleggsbidragsavtaler er etablert som et særlig institutt med en liberal praksis på grunn av det det i disse tilfellene alltid er kommunen som skal bruke anleggene. Modellen har sin klare fordeler i boligprosjekter og i ikke avgiftspliktige næringsprosjekter. Merverdiavgiften avløftes gjennom prosjektfasen og resulterer at likviditetsbehovet for utbygger reduseres. Avgiftsbehandlingen overfor avgiftsmyndighetene sluttføres så snart prosjektet er fullført. En mindre gunstig side er at modellen krever deltakelse fra kommunen i byggefasen. Anleggsbidragsmodellen krever at kommunen blir avtalepart mot entreprenør, noe som i seg selv innebærer en viss risiko i forhold til byggherreansvar og offentlig anskaffelsesregelverk. Kommunen kan redusere denne risikoen gjennom avtalen som inngås med utbyggeren. Det er også vanlig at det i avtaler om anleggsbidrag innarbeides avtalemessige klausul om at anleggsbidraget også skal dekke kommunens avgiftskostnader i den utstrekning kommunen ikke oppnår fradrag eller kompensasjon. Dette kan imidlertid ikke tolkes som en ubetinget ansvarsfraskrivelse for kommunen på den private utbyggers bekostning for noe kommunen sitter med ansvaret for, - nemlig å overholde gjeldende vilkår for fradrag etter merverdiavgiftsloven eller kompensasjon etter kompensasjonsloven. Det som naturlig må anses ment ved avtaleklausulen er at eventuelle uforutsette og fordyrende hendelser som kommunen ikke har/får fradragsrett for, ikke skal belastes kommunen, men dekkes av utbygger. Hvor aktiv kommunens rolle må være er noe varierende i forhold til hva som godtas av skattemyndighetene. Dette kan illustreres ved at det i samlet rapport fra kursserie om utbyggingsavtaler (Akershus fylkeskommune, ) fremkommer i kapittel 6.1.3; «En mindre gunstig side ved anleggsbidragsmodellen er at på den annen side at den krever deltakelse fra kommunen også i byggefasen. Noen veldig stor belasting for kommunen behøver det likevel ikke bli. Begrunnelsen er at avgiftsmyndighetene i praksis har godtatt fra at kommunene gjør «alt» hva en byggherre naturlig gjør, til at kommunens rolle begrenses til å nærmest bare være en avtalepart for entreprenører mv, samt fakturamottaker, mens den private utbyggeren gjør resten.» Etter hvert er det også blitt rådende oppfatning at regelverket for offentlige anskaffelser skal følges. En innføring og aksept av denne modellen er en særordning som er godtatt på grunn av at det tross alt dreier seg om anlegg som skal anvendes i en virksomhet med fradragseller kompensasjonsrett, og hadde gitt fradrags- og kompensasjonsrett dersom den hadde vært bygger av kommunen selv. Når det gjelder kravet om at kommunen er «avtalepart» så kan dette nyanseres i forhold til klagesak 8705 i Klagenemda for merverdiavgift (KMVA 8705) som gjaldt tilbakeføring av inngående merverdiavgift på kostnader til oppføring av kommunal infrastruktur hvor nemndas vedtak var at etterberegningen oppheves. I denne saken var det inngått entrepriseavtale mellom utbygger og entreprenør hvor det var inntatt en klausul om at entrepriseavtalen skulle tiltransporteres kommunen. Dette ble gjennomført formelt med en tilleggsavtale og en transportavtale mellom utbygger og kommunen. Justeringsmodellen generell beskrivelse Justeringsmodellen er basert på bruk av generelle regler for justering av merverdiavgift for fast eiendom og andre kapitalvarer. Ved bruk av justeringsmodellen står utbygger selv som byggherre for infrastrukturen, men påløpt merverdiavgift kan på bestemte vilkår bli tilbakebetalt over en 10-årsperiode. Kort oppsummert betyr justeringsmodellen følgende:

8 Den private utbyggeren er byggherre for den kommunale infrastrukturen og pådrar seg merverdiavgift løpende etter hvert som infrastrukturen oppføres og entreprenøren fakturerer byggherren. Dersom utbyggerens prosjekt er et boligprosjekt eller et ikke-avgiftspliktig næringsprosjekt, vil utbyggeren ikke ha rett til å fradragsføre merverdiavgiften i byggefasen. Så snart den kommunale infrastrukturen er ferdig oppført og denne overføres til kommunen, vil kommunen ved et samarbeid med utbyggeren ha mulighet til å få utbetalt fra staten merverdiavgiften som utbyggeren har pådratt seg ved oppføringen av den kommunaltekniske infrastrukturen, men ikke har fått fradragsrett for. Faktisk bruk av den kommunale infrastrukturen kan kvalifisere for justering der det ikke er noe formalvilkår som ferdigattest. Kommunen vil likevel ikke få utbetalt hele avgiftsbeløpet med en gang, men derimot med like deler en gang pr år i 10 år første gang året etter at infrastrukturen ble overtatt ved en formell overtakelse. Den eneste forutsetningen for bruk av justeringsmodellen er at kommunen må inngå en justeringsavtale med utbygger. Sammenliknet med anleggsbidragsmodellen er det mindre risiko for kommunen da det er utbyggeren som er formell og reell byggherre og ikke kommunen. Ulempen er at avgiftsbelastningen ikke løftes i prosjektfasen og at merverdiavgift tilbakebetales over 10 år. Justeringsmodellen ble et alternativ for kommunene ved merverdiavgiftsloven fra Bystyrets prinsippvedtak om bruk av anleggsbidragsmodellen Bystyret i Fredrikstad gjorde i 2008 et prinsippvedtak om bruk av anleggsbidragsmodellen (sak 35/2008). Forut for prinsippvedtaket tok kommunen kontakt med Østfold fylkesskattekontor og ba om tilbakemelding på om metoden kunne godkjennes. Østfold fylkesskattekontor svarte i brev at kommunen vil ha fradragsrett ved å vise til at Skattedirektoratets uttalelse den om at kommunen har fradragsrett for inngående avgift vedrørende bygging av kommunalt vann- og avløpsanlegg selv om en annen bekoster og forestår oppføringen hvis entreprenøren stiler fakturaen til kommunen som kommunen betaler, at fakturaen bokføres i kommunens regnskap samt at anlegget må fortløpende aktiveres i regnskapet som kommunalt anlegg. Byggherreansvaret står ikke eksplisitt nevnt i Fylkesskattekontorets uttalelse, men det fremkommer i kommunens oversendelse til Fylkesskattekontoret at kommunen skal stå som byggherre for oppføring av kommunalteknisk infrastruktur. I Bystyresaken er det redegjort for at kommunen i tillegg til den obligatoriske utbyggingsavtalen inngår avtale med utbygger om at kommunen står som byggherre. Samtidig fremkommer det i saken at i forhold til lov om offentlige anskaffelser vil den private utbyggeren være den reelle byggherren. Dette var basert på et notat fra kommuneadvokaten, hvor vurderingen var at lov om offentlige anskaffelser ikke vil komme til anvendelse fordi det blir inngått en privat entreprisekontrakt med utbyggeren som den reelle byggherren. Som anført i Skatt Østs rapport bemerkes at notatet fra kommuneadvokaten ikke berører forholdet til merverdiavgiftsloven og var heller ikke en del av bestillingen fra Seksjon for Regulering og teknisk drift. Vurderinger av merverdiavgift ble dermed ikke diskutert i dette notatet. I 2008 ble det ikke gjort en samlet vurdering av kommunens konsept for anleggsbidragsavtaler, hverken av kommuneadvokaten eller annen juridisk kompetanse. Avtalemalen som ble brukt var basert på grunnlag som Ernst & Young hadde utarbeidet for Ullensaker kommune og Planbo utvikling AS. Det var ikke kjent for Fredrikstad kommunen på dette tidspunktet om skattemyndighetene hadde godkjent denne avtalemalen. Det kan nevnes at i malen fremkommer det at byggherreansvaret ble tiltransportert til kommunen og at utbygger hadde inngått entreprenøravtale i forkant.

9 Avtaler om anleggsbidrag i Fredrikstad kommune Fredrikstad kommune har i perioden inngått totalt 10 avtaler om anleggsbidrag med følgende aktører; Prosjekt Utbygger Entreprenør Sorgenfri Sorgenfri Eiendom AS, Leif Grimsrud AS Faktorgruppen AS, Planbo Bolig AS/Planbo Prosjekter AS Ørebekkstranda Ørebekkstranda AS/Conceptor AF Bygg Øst AS Eiendom AS Floa terrasse Floa terrasse AS Entreprenør Backe Østfold AS Smia Værste Værste AS NCC AS Glemmen Gård Glemmen Gård AS Eivind Engseth AS Gamle Fredrikstad Stadion Utbygging KS/ Backe Backe Østfold AS stadion prosjekt AS Bryggerifjellet Gjærhuset AS/Bryggerihuset AS Ove Skår AS Trondalen syd Trondalen Utvikling AS Eivind Engseth AS Langøya vest Kniplefjellet Eiendom AS Leif Grimsrud AS Vikertoppen boligområde Sommero Invest AS Ole & Peder Ødegaard AS Avtalene forutsatte at det ble opprettet et eget investeringsobjekt i kommunens investeringsregnskap og alle avtaleinngåelsene ble derfor lagt frem for Bystyret. Dette var en nødvendig forutsetning for at kommunen skulle framstå som byggherre ved at investeringene var en del av kommunens investeringsbudsjett. Det var forutsatt at utbygger skulle dekke utbyggingskostnader, likviditetskostnader og administrasjonskostnader og at utbygger skulle stille bankgaranti som sikrer mot økonomisk risiko. Dette var i tråd med hvordan andre kommuner innrettet seg. Alle avtalene har også bestemmelser om at dersom kommunen ikke oppnår fradrag eller kompensasjon skal anleggsbidrag fra utbygger dekke merverdiavgiften. Denne avtaleklausulen skulle sikre at eventuelle uforutsette og fordyrende hendelser som kommunen ikke har/får fradragsrett for, ikke skal belastes kommunen, men dekkes av utbygger. Til Bystyremøtet vil Rådmannen legge frem egen sak hvor det klargjøres hvordan kommunen skal forholde seg til denne om bestemmelsen i avtalene (PS 113/16). Varsel fra Skatt Øst etter bokettersyn På grunnlag av bokettersynrapporten sendte skattekontoret varsel til Fredrikstad kommune om tilbakeføring av inngående merverdiavgift (vann og avløpsanlegg) og korrigering av kompensert merverdiavgift (vei) for alle 10 prosjekter hvor det er inngått avtale om anleggsbidrag. Skattekontoret vurderer å tilbakeføre inngående merverdiavgift samt å korrigere kompensert merverdiavgift med til sammen kroner. Det vil si tilbakebetale det kommunen har fått kompensert av merverdiavgift fra staten i perioden. Skattekontoret vurderer også å ilegge tilleggsavgift. Fredrikstad kommune har svarfrist på sendt varsel. Kort oppsummert er skattekontorets syn at kommunen ikke har vært den reelle byggherren. Dette underbygges med at det er den private utbyggeren som har inngått entreprisekontrakt med en privat entreprenør og at kommunen selv ikke inngått noen entrepriseavtaler i henhold til regelverk for offentlige anskaffelser. Det er ikke inngått særskilte erklæringer vedrørende til transport til kommunen av entreprise- og prosjekteringskontrakter og at kommunen ikke besitter entreprisekontraktene. Det skjer heller ikke på noe tidspunkt et bytte av tiltakshaver fra utbygger til kommunen. Videre fremheves det at bystyrevedtaket legger til grunn at det er den private utbyggeren som er den reelle byggherren i relasjon til lov om

10 offentlige anskaffelser. Videre pekes det på at det fysiske byggearbeidet startet før anleggsbidragsavtale ble undertegnet i 8 av de 10 sakene og at i 3 saker synes infrastrukturen å være fullført da avtalene ble inngått. Det bemerkes også at fullføringstidspunktet i merverdiavgiftslovens forstand, kan ligge måneder og år forut i tid for når kommunen overtar et ferdig anlegg til drift og vedlikehold i overtakelsesforretning. Dette kan blant annet skyldes uenighet om at anleggene er levert i henhold til utbyggingsavtalen, entreprenør må rette feil og mangler, manglende as-built dokumentasjon eller at overskjøting av grunnen ikke er gjort til kommunen ennå. Skattekontoret vurdering er at oppføringskostnadene følgelig ikke kan tilordnes kommunen og at det foreligger således ikke fradrags-/kompensasjonsrett for inngående avgift på disse kostnadene jf. Mval. 8-1 og kompl. 4, jf. 3. Skattekontorets oppfatning er at Fredrikstad kommune ikke har vært reell byggherre og vurderer derfor å tilbakeføre inngående avgift på kroner og korrigere kompensert merverdiavgift med kroner knyttet til oppføringen av anlegg som var ment som del av den kommunaltekniske infrastrukturen som kommunen skulle overta for drift og vedlikehold. Skattekontoret vurderer også å ilegge 20 % tilleggsavgift på den fordel kommunen har hatt ved å fradragsføre inngående avgift på entreprenørkostnader knyttet til oppføring av kommunalteknisk infrastruktur uten å være reell byggherre. Dette betyr 20 % tilleggsavgift på kroner som gjelder inngående avgift. Skattemyndigheten har ikke hjemmel for å ilegge tilleggsavgift på uriktig kompensert merverdiavgift. Videre mener skattekontoret at kommunen «måtte» forstå at en avtaleinngåelse for bruk av anleggsbidragsmodellen etter at byggearbeider var utført og midlertidig brukstillatelse forelå innebar brudd på merverdiavgiftsloven. Skattekontoret vurderer å legge til grunn at opprettelsen av slike proforma arrangementer er grovt uaktsom. Skattekontoret viser også til at en tidligere ansatt i kommunen innga en bekymringsmelding knyttet til håndteringen av anleggsbidragsmodellen i kommunen den og at kommunen ikke foretok seg noe for å avklare om kommunen var reell byggherre i forbindelse med denne. Dette forholdet vurderer skattekontoret å legge til grunn at kommunen har handlet grovt uaktsomt ved praktiseringen av anleggsbidragsmodellen og av dette vurderer å ilegge 40 % tilleggsavgift på den fordel kommunen har hatt ved å fradragsføre inngående avgift på entreprenørkostnader knyttet til oppføringen av kommunalteknisk infrastruktur uten å være reell byggherre i de nevnte tilfellene. For flere av prosjektene er det etter skattekontorets oppfatning ikke tilstrekkelig dokumentert at anlegget er overtatt av kommunen. Kommunen oppfordres til å klargjøre faktum på dette punktet i svaret til Skatt Øst. Det er inngått en dialog med Skatt Øst for å klargjøre de prinsipielle sidene knyttet til justeringsrett for de 10 prosjektene hvor kommunen har lagt til grunn anleggsbidragsmodellen. For bistand til utforming av kommunens tilsvar til Skatt Øst og bistand for foreslått utforming av justeringsavtaler har Fredrikstad kommune innhentet bistand fra Rune H. Eriksen, advokat med møterett for Høyesterett. Dette fordi denne saken må ses i sammenheng med en eventuell overføring av justeringsrett. Kommunens gjennomgang av fakta i rapport om bokettersyn Fredrikstad kommune har gjennomgått bokettersynsrapporten og finner at saksgangen i de respektive prosjektene er i hovedsak korrekt beskrevet. Imidlertid er det noen forhold som kommunen mener er faktisk feil, samt at kommunen har utfyllende opplysninger på noen områder. Dette fremkommer i eget vedlegg som er basert på en detaljert gjennomgang av fakta innholdet i Skatt Østs rapport.

11 Dato for avtaleinngåelse Skattemyndigheten bemerker at det fysiske byggearbeidet med den kommunaltekniske infrastrukturen startet før anleggsbidragsavtalene i 8 av 10 saker var vedtatt i Bystyret. Det bemerkes også at kommunen i 2015 overfor Østfold kommunerevisjon svarte at man ikke var kjent med at byggearbeider ble startet opp før avtalen om bruk av anleggsbidragsmodellen var inngått. Dette var direkte feil svart av kommunen. Det er korrekt at det fysiske byggearbeidet for den kommunaltekniske infrastrukturen startet før avtaleinngåelsen i 8 av 10 saker og at i 3 saker så synes infrastrukturen å være fullført da avtalene ble inngått. Avtalene bli inngått etter at sakene var vedtatt i Bystyret. Det har imidlertid vært en forutgående intensjon mellom partene om å inngå slike avtaler før sakene ble forelagt Bystyret. Saksfrister for bystyrebehandling og utforming av saksfremlegg i hvert enkelt prosjekt var årsak til at det tok tid fra partene var enige om å inngå avtale om anleggsbidrag og frem til sak var ferdig behandlet i Bystyret. På bakgrunn av den felles enighet man erfarte fra politisk hold (jfr. Bystyre-behandlingen av (BS 35/08)) la administrasjonen og utbyggere til grunn at dato for signering av avtale om anleggsbidrag ikke var avgjørende. For disse prosjektene gikk det fra en til flere måneder fra byggestart til bystyrevedtak og deretter til signering av avtale om anleggsbidrag. Prosjektgjennomføring og byggherrerollen Skatt Østs fremstilling av hvordan de enkelte prosjekter ble gjennomført er i hovedsak korrekt beskrevet i rapporten. Når det gjelder forholdene rundt hvordan Fredrikstad kommune agerte som ansvarlig byggherre, så bemerker skattemyndigheten flere forhold for å underbygge argumentasjonen for at kommunen ikke var den reelle byggherren. Byggherre defineres som enhver fysisk eller juridisk person som får utført bygge- eller anleggsarbeid, jf. Byggherreforskriften 4 bokstav b. Når det gjelder ansvarsfordeling mellom byggherren, konsulenter og entreprenører i henholdt til byggherreforskriften så må dette fastlegges i avtaler om byggherrerepresentant og SHA koordinator (sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser jf. Byggherreforskriften). Den ansvarlige søker er ansvarlig for at alle deler av byggesaken er definert i forhold til plan og bygningsloven når det gjelder fordeling av ansvar. Dette betyr at byggherre/tiltakshaver skal utarbeide en skriftlig avtale vedrørende SHA med en prosjektleder som ivaretar arbeidet for byggherren/ tiltakshaver. Ofte anbefales det at myndighet til HMS-koordinator defineres i egne avtaler. En slik avtale mellom byggherren/tiltakshaver og en prosjektleder kan inneholde eksempelvis utpeking av koordinator, sørge for SHA plan, for melding til arbeidstilsynet, føre kontroll med koordinatorene, føre kontroll med vernearbeid etc. Dette fritar ikke byggherrens plikt til å kontrollere at SHA-oppgavene blir ivaretatt. Byggherren/tiltakshaver har således det grunnleggende ansvaret for at byggherreforskriften følges. I den første saken om bruk av anleggsbidragsmodellen (Sorgenfri), inngikk kommunen avtaler som pekte ut en byggherrerepresentant og en SHA koordinator for henholdsvis prosjekterings- og gjennomføringsfasen, samt en hoved bedriftsavtale. Dette ble også gjort i prosjektet Glemmen gård. Imidlertid er det faktum at dette ikke ble inngått i flere saker. Det betyr at det for 8 av 10 prosjektene ikke ble inngått avtaler om dette. Avtaler om byggherreansvar og entreprisekontrakter Anleggsbidragsavtalene angir at «kommunen skal stå som byggherre». Med unntak av avtalene med vedrørende Smia Værste og Gamle Fredrikstad stadion er det også tatt inn ordlyd om at: «entreprise- og prosjekteringsavtaler som utbyggeren har inngått for opparbeidelse av infrastruktur etter denne avtalen, tiltransporteres kommunen som byggherre.» Ingen av de inngåtte entrepriseavtalene mellom utbygger og entreprenører ble forelagt kommunen. Kommunen etterspurte heller ikke dette. Kommunen la til grunn at utbyggerne skulle følge opp dette ved at utbyggerens organisasjon kontrollerte fakturaene

12 før dette ble videresendt til kommunen for anvisning. Kommunens kontroll var knyttet til utbyggingsavtalenes beskrivelse av anlegg som kommunen overtar. Dette ble fulgt tett opp av kommunens prosjektledere som påså at anleggene var i henhold til kommunaltekniske krav og kontrollerte nøye at det ikke ble utbetalt for noe annet enn det som var avtalt. Skattemyndigheten har bemerket at entreprisekontraktene har inneholdt mer enn det som gjelder de kommunaltekniske anleggene i de respektive avtaler om anleggsbidrag. Av praktiske og økonomiske årsaker har utbyggerne inngått totale samlede entreprisekontrakter og ikke egne avtaler som gjelder de kommunaltekniske anleggene. Entreprenørenes faktura ble utstedt til kommunen men ble først levert til byggelederen som er til stede på byggeplassen (utbyggerens representant). Byggelederen utførte første kontroll av fakturaene. Det ble kontrollert om levert mengde var i henhold til bestilling og byggeleder attesterte fakturaene som ble sendt videre til prosjektleder i kommunen. Prosjektleder kontrollerte og konterte fakturaen før den gikk videre for anvisning. Prosjektlederne var kjent med innholdet i utbyggingsavtalene som i detalj beskrev den kommunaltekniske infrastrukturen som inngikk anleggsbidragsavtalene. Det er eksempelvis forskjellige rørdimensjoner på kommunalt vann og avløpsanlegg sett i forhold til ledningsnett på tomtene. Prosjektlederne kunne dermed kontrollere fakturaene opp mot utbyggingsavtalene slik at man var sikker på at det ikke ble fakturert for noe annet enn den kommunaltekniske infrastrukturen som inngikk i anleggsbidragsavtalene. Ansvarsforsikring I bokettersynsrapporten fremsettes påstander hvor det betviles at kommunens ansvarsforsikring dekker anleggsbidragsprosjektene. Skattekontoret bemerker at ingen av anleggsbidragssakene inngår i tabellene i vedtatt hovedplan for vann og avløp og viser til at det i side 34 i dokumentet vises til tabell 8, «Gjennomførte prosjekter på ledningsnettet, , totaloversikt». Kommunen viser til at anleggsbidragsavtalene ble behandlet som egne investeringsbeslutninger i Bystyret, som andre tilleggsbevilgninger, og at de derfor ikke fremkommer i årsbudsjetter. Gjensidige forsikring har bekreftet at kommunens byggherreforsikring har omfattet alle kommunens investeringsprosjekter, inkludert anleggsbidragsavtalene. Den generelle ansvarsforsikringen prissettes på basis av kommunens totale driftsbudsjett. Estimert årlig investeringsbudsjett er lagt inn i forsikringsavtalen. Overtakelse Skattemyndigheten stiller spørsmål om hvordan det henger sammen at kommunen blir løpende eier av anleggene kontra at kommunen overtar anlegget i en overtakelsesforretning ved ferdigstillelse samt at det pr juni 2015 var de fleste anleggene ikke overtatt eller bare delovertatt i en overtakelsesforretning. Også i alle øvrige prosjekter i kommunalregi og hvor kommunen er byggherre, betales fakturaene fortløpende gjennom byggeprosessen etter hvert som entreprenører utfører sitt arbeidet på byggeplassen i henhold til entrepriseavtalene. Det er således ikke noen forskjeller på ordinære byggeprosjekter som kommunen gjennomfører og disse prosjektene. Her har kommunen opptrådt som byggherre. Selv om kommunen har betalt for utført produksjon har ikke kommunen akseptert leveransen før overtakelsesforretning er gjennomført. Sluttoppgjøret med entreprenørene henger også sammen med dette. Det kan således gå lang tid før kommunen aksepterer overtakelsen da feil og mangler må utbedres av entreprenøren før overtakelsen. Det kreves ikke brukstillatelse eller ferdigattest for at et kommunalteknisk anlegg kan overtas til drift og vedlikehold. Ferdigattest dokumenterer først og fremst at ansvarshavende i saken har levert påkrevd dokumentasjon slik at saksbehandlingen kan avsluttes. Det er ansvarlig søker som skal anmode om ferdigattest, og det går i en del tilfeller lang tid før dette skjer.

13 I forbindelse med byggeprosjekter der kommunen skal overta infrastruktur til drift og vedlikehold avholdes det en ferdigbefaring der det skal utarbeides en protokoll. I forkant av overtakelsen skal entreprenør oversende as-built (som bygget tegninger) som er helt avgjørende for driften av anlegget. Erfaringsmessig kan det være problemstillinger knyttet til en akseptabel kvalitet på denne dokumentasjonen. Kommunen vil i noen situasjoner nekte å akseptere en overtakelse før dette foreligger. Dette medfører at entreprenøren fortsatt har driftsansvaret og ikke utbyggeren slik Skatt Øst har oppfattet det. Det kan da ta noe tid før kommunen kan overta anlegget. Dette er en generell problemstilling innenfor bransjen og er ikke spesielt for prosjekter i Fredrikstad kommune. Det er også tilfeller der kommunen gjennomfører delovertakelse av anleggene. Det kan være større områder som skal bygges i ut i etapper eller at kommunen ser det som hensiktsmessig å overta driftsansvaret da kommunen har en beredskap med hensyn til brøyting, vannlekkasje mm. Definisjonen på når et anlegg tas i bruk kan være vanskelig å gi en klar og enkel definisjon på sett i forhold til oppføring av bygninger hvor bygget normalt ikke tas i bruk før overtakelsesforretningen og en brukervirksomhet flytter inn, eller etter en avtalt prøvedriftsperiode. Når det gjelder overtakelse av anleggene så har kommunen agert på samme vis som byggherre i kommunale prosjekter forøvrig. I slike prosjekter gjennomføres også overtakelse når byggherren aksepterer sluttleveransen selv om betaling gjøres fortløpende. Imidlertid har gjennomgangen avdekket noen mangler når det gjelder overtakelsesprotokoller. Dette vil det bli ordnet opp i. Skattemyndigheten har også bedt om en oppdatert status på overtakelse, hvilket de vil få i svaret på varsel samt i videre vurdering av en eventuell justeringsrett. Innspill om feil bruk av anleggsbidragsmodellen Skatt Øst legger vekt på at Fredrikstad kommune mottok flere innspill på at kommunen ikke praktiserte anleggsbidragsmodellen i samsvar med regelverket og samt at dette ikke medførte noen endring fra kommunens side. Det er korrekt at kommunen mottok innspill på dette. Samtidig (fra 2011) ble det internt i kommunen diskutert hvorvidt det var mulig å ta i bruk justeringsmodellen som alternativ til anleggsbidragsmodellen. Bakgrunnen for dette var at det fra Seksjon for Regulering og teknisk drift ønsket en modell som krevet mindre involvering fra kommunens side av hensyn til kapasitet på prosjektledelse og det ansvar man anså at påtok seg ved å være byggherre. Imidlertid var ledelsen i Seksjon for Regulering og teknisk drift på dette tidspunktet, på tross av innspillene, trygge på at anleggsbidragsmodellen var klarert av Fylkesskattekontoret, Østfold kommunerevisjon og kommuneadvokaten samt hadde gyldige bystyrevedtak og så ingen grunn til å vurdere dette på nytt. Å vurdere justeringsmodellen ble derfor ikke vurdert som et prekært tiltak. Skatt Øst legger vekt på et møte den hvor tidligere kommunalsjef, daværende leder av prosjektadministrasjonen, stabsleder og to tidligere ansatte i deltok. Tema for møtet var en bekymringsmelding sendt Bekymringsmeldingen har karakter av å være et varsel om mulig ulovlig praksis i fm anleggsbidragsavtalene. Det ble ikke skrevet møtereferat. Det er svært forskjellige oppfatninger av hva som fremkom i møtet samt hvordan møtet forløp. De ulike oppfatningene fremkommer i rapporten fra Skatt Øst. Tidligere rådmann ble gjort kjent med problemstillingen. Saken ble ikke fulgt opp da man ikke anså at dette innspillet ga grunnlag for å vurdere om kommunens praksis var problematisk. Det ble heller ikke funnet det nødvendig å legge frem saken for kommuneadvokaten. Skatt Øst redegjør også for en varsling som ble sendt et år etter, i desember 2013, fra en av de to tidligere ansatte. Kommunen bemerker det må presiseres at varslingen ble sendt til en epostadresse som ikke var i drift og det derfor ikke var noen som ble gjort kjent med at det var sendt en varsling. Det var bare de to tidligere ansatte som var kjent med varslingen.

14 Skatt Øst viser også til korrespondanse med Dikeveien Nord Eiendom AS hvor en det etter en henvendelse fra utbygger ble utarbeidet sak om anleggsbidragsavtale som ble behandlet av Bystyret og budsjett ble innarbeidet i kommunens investeringsregnskap. Det var imidlertid ikke grunnlag for å inngå slik avtale da utbygger allerede hadde utført arbeidene. Kommunens saksbehandler erkjenner at korrespondansen gav et feil inntrykk at det var grunnlag for å inngå avtale om anleggsbidrag etter at den kommunaltekniske infrastrukturen var ferdig bygget. Utbygger ønsket deretter at Fredrikstad kommune skulle tilby avtale etter justeringsmodellen. Fredrikstad kommune hadde ikke etablert ordninger for bruk av justeringsmodellen og dette ble meddelt utbygger. Henvendelsen fra utbygger hadde en betenkning om praktiseringen av anleggsbidragsavtaler, men dette ble ikke vurdert som relevant annet enn som begrunnelse for at kommunen skulle tilby bruk av justeringsavtale for prosjektet i Dikeveien. Rettspraksis og godkjente modeller for anleggsbidrag Valdres-modellen Valdresmodellen er en modell for anleggsbidrag utviklet av Vadres kommunerevisjon og som har vært godkjent av skattemyndighetene. «Valdres-modellen» bygger i stor grad på skattemyndighetenes BFU 35/08. Modellen går i korthet ut på at: Utbygger søker kommunen om å få legge ut et boligfelt for utbygging og salg. Kommunen gir tillatelse, men setter som krav at godkjent VA-plan er utarbeidet før tillatelse gis. Utbygger finansierer utbygging, prosjektering og administreringen av utbyggingen Kommunen inngår avtale med utbygger om at utbygger skal være kommunens representant for prosjektet fra prosjekteringsstadiet til ferdig utbygget anlegg. Utbygger stiller bankgaranti for utbyggingen samt overføre midler til kommunen øremerket tilskudd for utbyggingen. Utbygger inngår avtaler med entreprenør i kommunens navn og fakturaer stilles til kommunen. Administrasjonsmodellen Sandnes og Sola kommuner har benyttet det som har vært betegnet som «Administrasjonsmodellen». Denne modellen har mange likhetstrekk med Valdres-modellen, men en vesentlig forskjell er at byggherreansvar ikke var tatt inn i avtalene mellom kommunen og utbygger/entreprenør. For Sandnes og Sola kommune foreligger det rettskraftig dom (Gulating lagmannsrett, ) som fastsetter at kommunen ikke hadde fradragsrett. Klagesak Klagenemnda MVA 8705 Klagenemnda for merverdiavgift behandlet høsten 2015 klagesak fra en kommune vedrørende tilbakeføring av inngående merverdiavgift for oppføring av kommunal infrastruktur. I denne saken ble byggherreansvaret tiltransportert i egne avtaler. Skattemyndighetens vurdering var at kommunen har overtatt et ferdig anlegg uten å ha vært involvert i byggeprosessen annet enn gjennom møter og nødvendig kontroll som ligger for kommunen å utføre. Saken har en del likhetstrekk med Fredrikstad kommunes sak. Klagenemdas vedtak var at etterberegningen (tilbakebetaling) ble opphevet med den begrunnelse at vilkårene for bruk av den såkalte Valdresmodellen er oppfylt etter transport av byggherrerollen til kommunen. Klagenemnda mente at saken skilte seg fra Lagmannsrettens dom fra 2013 vedrørende Sola/Stavanger kommune med at overføringen av byggherrerollen fra utbygger til kommunen fremstår som en realitet. Skatt Øst har i sitt varsel vist til blant annet dommen i Gulatings lagmannsrett og BFU 35/2005. Skatt Øst har ikke drøftet klagesak KMVA 8705 i regnskapsrapport eller varsel til kommunen. Den underliggende dokumentasjonen i denne klagesaken kan være relevant og muligens gunstig for Fredrikstad kommunes sak.