Forskning om vern og bruk av vernede områder og randsoner

Transkript

1 Forskning om vern og bruk av vernede områder og randsoner NIBRs innspill til dialog om nye forskningsoppgaver NIBRs kompetanse på området NIBRs kompetanse ligger både i instituttets brede samfunnsvitenskapelige kompetanse, representert gjennom medarbeidere med bakgrunn fra alle samfunnsfag, og i omfattende erfaringer fra en lang rekke prosjekter med bakgrunn i møtet mellom bruk og vern av natur og naturressurser. Denne betydelige prosjektporteføljen (se vedlegg), og ikke minst den tverrfaglige tilnærmingen som har preget forskningen, gir instituttet et meget godt grunnlag for nye forskningsoppgaver knyttet til de mange forvaltnings- og samfunnsmessige aspektene knyttet til spenningene mellom bruk og vern av verneområder og deres randsoner. Stikkordsmessig har NIBRs forskning innenfor forskningsfeltet i første rekke vært knyttet til problemstillinger om: Effekter av myndighets- og ansvarsdelingen i områder med konflikt mellom bruk og vern Evaluering av forsøk med ulike modeller for forvaltning av verneområder Bruk av planlegging og konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven i områder mellom bruk og vern (for eksempel kystsonen) Forholdet mellom overordnede mål (nasjonale og internasjonale) og lokal (kommunal) iverksetting Lokal medvirkning i prosesser knyttet til vernevedtak og balansen mellom vern og bruk Næringsutvikling og nye næringer i og ved verneområder NIBRs kompetanse er primært samfunnsvitenskapelig og prosjektorganiseringen i stor grad tverrfaglig. Teori, problemstillinger og metodekunnskap blir hentet fra statsvitenskap, sosiologi, planlegging, samfunnsgeografi og økonomi. Noen forskningsresultater Et hopehav av interesser De senere års fokus på økonomisk utnyttelse av naturressurser i verneområder og økt satsning på naturbasert reiseliv fører til at et mangfold av aktører, økonomiske og politiske interesser møtes i forvaltningen både av verneområder og mer tradisjonelle landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF-områder). Disse områdene er svært viktige for ivaretakelse av biologisk mangfold og naturmiljø på tvers av interesser og brukergrupper. Det finnes ikke et samlet forvaltningsregime med ansvar for avveiing av bruk og inngrep i LNF-områdene, der ulike sektormyndigheter vurderer og regulerer endringene. Endringene i oppfatningen av landskapet som et produksjonslandskap til et opplevelses- og rekreasjonslandskap, innebærer framvekst av nye bruksformer, nye næringsaktører og nye brukergrupper. Denne utviklingen har vært oppmuntret av 1

2 distriktspolitiske policier og virkemidler. Fokuset på landskapets og naturressursenes multifunksjonelle karakter avdekker motstridende interesser mellom tradisjonelle og nye bruksformer. Dette kan bidra til å skjerpe motsetningene mellom produksjonsorientert og rekreasjonsorientert utnyttelse av områdene. Policyendringene har bidratt til økt uklarhet og usikkerhet om ulike gruppers rettigheter og eierskap til ressurssystemet og om hvordan interessemotsetninger skal håndteres. Ikke minst representerer kystsonen områder hvor spenningen mellom utbyggings- og vernerinteresser kommer til klart uttrykk. Kystsoneplanlegggingen på kommunalt eller regionalt novå forsøker å balansere ulike, ofte sterkt motstridende interesser, for ekspempel mellom fiskeoppdrett, kystfiske, naturvern og friluftliv. Deltakelse og gjennomslag i denne planlegging ser imidertid ut til å ha assymetriske trekk. Fiskeriog havbruksnæringen synes i større grad enn andre interesser å delta aktivt, noe som gjør at miljø- og friluftshensyn lett viker for hensynet til næringen. Samarbeidets kompleksitet Den generelle trenden mot bruk av avtale- og partnerskapsbasert forvaltning, der myndighetene reduserer hierarkisk styring ( government ) til fordel for samarbeid og avtaler med private aktører ( governance ) har fått gjennomslag også som offentlig strategi på friluftslivsområdet. Slike samarbeidsformer innebærer mer komplekse forvaltningsmodeller der skillene mellom nivåer og sektorer, og private og offentlige aktører blir uklare. I forhold til tradisjonelle forvaltningsmodeller, representerer den nye tilnærmingen en betydelig utvidelse av deltakelse fra representanter for private rettighetshavere, lokalt næringsliv, interesseorganisasjoner og lokalpolitikere. Samarbeidsformen har et betydelig potensial for å gi økt legitimitet til en lokal og mer bærekraftig forvaltning av naturressursene. Slike samarbeidsformer er utprøvd både i verneområder i fjellet og i kystsonen. Gjennom samhandling med private grunneiere og etablering av grunneieravtaler har en flere steder kunnet sikre allmennhetens muligheter for ferdsel til fots langs sjøen. Også i sikringen av bynære friluftslivsområder synes en slik tilnærming å åpne for en mer proaktiv og samarbeidsorientert holdning blant involverte aktører. Det er et inntrykk at lokale friluftslivsinteresser er særlig aktive i bymarkene. Litt spissformulert kan vi si at lokale organisasjoner fungerer som advokater for allmennhetens interesser i bymarkene der private advokater ivaretar grunneierinteresser i kystsonen. Men også slike åpne samarbeidsmodeller kan vise tendenser til en viss asymmetri. Staten er alltid en sterk part, og synes ofte mer opptatt av å ivareta internasjonale forpliktelser om vern om arter og habitater, enn å gi rom for reell medinnflytelse. Statlige myndigheter framstår ofte som beskyttere av et faglig og forvaltningsmessig revir. Lokale prosesser, med større innslag av lokalkunnskap og lokalpolitiske og næringsmessige vurderinger kommer lett i konflikt med hva som er ansett sett som forsvarlig og vitenskaplig holdbar faglig tilnærming. Kommunene som forvaltere 2

3 Det er et særnorsk fenomen at kommunene gar en slik sentral rolle i forvaltning av utmarksområder og verneområder. Staten å integrere kommunene i sin naturvern- og naturforvaltningspolitikk for å dempe konflikter og sikre lokal oppslutning. I våre naboland skjer dette i større grad gjennom samforvaltning mellom staten og private brukergrupper. Kommunene viser i stor grad interesse og aktivt engasjement i å utvikle sin egen lokale politikk for bærekraftig forvaltning av naturressurser. Dette bidrar likevel ikke nødvendigvis til økt lokal oppslutning og økt legitimitet for den statlige vernepolitikken. Det oppstår lett konflikt og uenighet om naturvernets omfang og tilpassing til lokal næringsutvikling, for eksempel naturbasert reiseliv. Det er også betydelige konflikter knyttet til kommunenes forvaltning av lov- og regelverket som skal regulere motorferdsel i utmark. Kommunens dispensasjonspraksis og fortolkning av lovverket varierer sterkt, delvis helt i strid med hva statlige myndigheter mener er lovens intensjoner. Noen problemstillinger for forskning Flernivåstyringens problemer Det synes som om staten i utformingen av flernivåstyring av vernepolitikk og bruk av naturressursene ikke har tatt innover seg at politikkfeltet er preget av ulike interesser og målsetninger mellom staten og kommunene. Nasjonale myndigheter har ikke villet eller evnet å fange behovet for å klargjøre politiske prioriteringer og rettighetsforholdene til lokale ressurser. Mange sider ved ansvars- og arbeidsdelingen, både horisontalt og vertikalt, er preget av stor uklarhet og skiftende, ofte motstridende, signaler fra ulike statlige myndigheter. Det er behov for bedre forståelse av de mange forhold og betingelsene som må avveies når statlig politikk for bruk og vern blir utformet. Mye forskning og evaluering av forsøk har sitt utgangspunkt i forvaltningen av spesifikke geografiske områder. Det er behov for studier av hvordan de overordnede politiske rammene for de nye forvaltningsformene blir forstått og definert. Til det trenger vi også mer systematisk kunnskap om samspillet mellom aktører og beslutninger på ulike nivåer og om hvordan ukoordinerte vedtak på nasjonalt nivå vanskeliggjør lokale avklaringer og konfliktløsninger. På sammen måte trenges kunnskap om den innflytelsen som internasjonale trender, konvensjoner, forpliktelser og trender påvirker både statlige og lokale aktører. Hvordan påvirker nasjonale og internasjonale beslutninger og målsetninger på ulike sektorer mulighetene for lokal oppfølging og tilpasning? Sosiale og kulturelle forutsetninger for aveiningen mellom vern og bruk av natur og naturressurser er undervurdert i norsk naturforvaltning. Hvordan kan faglig fokus dreies fra økologisk spisskompetanse til mer tverrfaglig forvaltning med større åpning for deling av autoritet mellom faglig ekspertise, politiske aktører og lokale grunneiere og bruksinteresser? En viktig internasjonal føring med konsekvens for norsk natur- og utmarksforvaltning er kravet om økosystembasert forvaltning. En slik tilnærming utfordrer det norske forvaltningssystemet ved at den krever en samlet forvaltning av naturressurser og arealer, på tvers av forvaltningssektorer så vel som kommune- og fylkesgrenser. Ett eksempel er 3

4 implementeringen av EUs rammedirektiv for vann. Et sentralt element i implementeringen er å utarbeide forvaltningsplaner innenfor hver av de 9 vannregionene landet er delt inn i. Økosystembasert forvaltning vil også i mange tilfeller kreve interkommunalt samarbeid, noe som til tider har vist seg konfliktfylt der ikke fordeling av goder og ulemper faller ut til alles fordel. Samstyring og mindre hierarki Utviklingen i retning av mindre hierarki og mer samstyring og governance - inspirerte styringsformer vil ha betydning for hvordan staten skal kunne sikre lokal oppfølging og implementering av nasjonal politikk. Internasjonalt har det vært gjennomført studier av såkalt metastyring av nettverk, også på naturvernområdet. De er ønskelig å foreta slike studier også i Norge. Hva er forutsetninger for utvikling av virkemidler og metoder for metastyring for å sikre ivaretakelse av nasjonale mål og kollektive goder gjennom styringsformer som i økende grad preges av nettverk, partnerskap og samforvaltning og i stadig mindre grad av hierarki? Frikopling og spesialisering Se siste åra har sett det skjedd en viss oppsplitting av offentlig naturvernforvaltning i mer spesialiserte enheter, flate strukturer og resultatområder. Eksempler er Statens naturoppsyn (SNO), miljøinformasjon, statlige nasjonalparkforvaltere. Denne disaggregeringen (eller dekoplingen) er inspirert av ideer fra New Public Management som også har fått innpass innen naturvernet. Det er en tendens som kan tenkes å fremme den vertikale styringen innenfor disse spesialiserte områdene. En utfordring vil derfor å sikre samarbeid og koordinering på tvers av slike spesialiserte enheter, så vel som å ta hånd om eksternt vedtatte mål og interesser. I naturvernet vil det være mange, delvis motsetningsfylte, verdier og interesser, og organiseringen får stor betydning for hvilke interesser og verdier som blir koplet sammen og synliggjort. Hvordan blir lokalsamfunnet og ulike brukergruppers interesser og -verdier ivaretatt i administrative enheter som har ansvar for bare en avgrenset og spesialisert del av naturvernforvaltningen? Flerboligsamfunnet Dagens hyttebygging dreier seg om utbygging av fritidsboliger med meget høy standard, ofte kvalitetsmessig høyere enn boligen i hjemmekommunen. Med økende bruk av fritidsboligen, både i omfang og regularitet, er fritidsboligen for mange i ferd med ikke bare å være en bolig nummer to, men en del av hjemmet. Det er ingen bestemt rangordning, bare en funksjonsdeling mellom de ulike delene av hjemmet. Boligene brukes intensivt av beboere med økende mobilitet, mer fritid og større krav til lokale servicetilbud, private som offentlige. Denne utviklingen kan få betydelige konsekvenser både i områder hvor fritidsboligene er lokalisert, og i de områdene hvor eierne er registrert som bosatte. Vi mangler innsikt og begreper for å beskrive og forstå denne utviklingen. Dermed vet vi også lite både om konsekvensene for naturen, miljøet og samfunnet, noe som er nødvendig for å møte utfordringene både for den egentlige og den nye hjemkommunen. 4

5 Vedlegg Noen aktuelle NIBR- prosjekter om vern og bruk 1. Verdsetting av rekreasjonsområder - en kritisk etterprøving av dagens praksis som grunnlag for forbedrete forvaltningsprosedyrer ( ) Oppdragsgiver: Norges forskningsråd, programmet Landskap i endring Verdsetting av rekreasjonsområder - en kritisk gjennomgang av fem offentlige veiledere (Utgitt av Østlandsforskning med betydelige bidrag fra NIBR) Å sette pris på friluftsliv bare for eksperter (NIBR rapport 2005:2) 2. How to make it. Private-public partnership in managing sustainable development in mountain regions Oppdragsgiver: Norges forskningsråd, programmet Landskap i endring "Omstridd natur. Trender och utmaningar i nordisk naturförvaltning, Umeå, Borea Förlag Local government and nature conservation in Norway: Decentralisation as a strategy in environmental policy (Kommer). Local Environment, 2009 Governance Networks Promoting Rural Sustainable Development in Norway, in Baker, S. and Eckerberg, K. (Eds), In Pursuit of Sustainable Development. Routledge/Taylor & Francis: London 3. Motorferdsel og samfunn (MoSa) Oppdragsgiver: Direktoratet for naturforvaltning (DN) Revisjon av motorferdselsloven omfang, erfaringer og effekter (kunnskapsoversikt, NIBR-rapport 2006:15) Revisjon av motorferdselsloven verdier, interesser og veivalg (NIBRrapport 2006:16) 4. Friluftsliv i endring (strategisk instituttprogram, i samarbeid med NINA og NIKU). Oppdragsgiver: Norges forskningsråd. Planlegging og forvaltning av urbane friluftsområder. En kunnskapsoversikt (NIBR-samarbeidsnotat) Planlegging og forvaltning av urbane friluftsområder i Kristiansand (NIBRsamarbeidsrapport 2008) Bruk av bynære friluftsområder (Utmark 2/2008) Hvorfor fortsetter nedbyggingen av bynær strandsone? (Utmark 2/2008) 5

6 5. Forprosjekt (med Havforskningsinstituttet og NIVA) om bruk av bruk av data om marint biologisk mangfold i kystsoneplanlegging og -forvaltning. 6. Studier / evaluering av lokal forvaltning av store verneområder (flere områder) Oppdragsgiver: Direktoratet for naturforvaltning Lokal forvaltning av store verneområder (NIBR-rapport 2008:11) 7. En lang rekke studier gjennom flere år av forvaltning, arealbruk og interessemotsetninger i kommunal og regional kystsoneplanlegging og -forvaltning. Statlig vern og kommunal planlegging i kystsonen (NIBR-rapport 2003:12) Kommunal kystsoneplanlegging (NIBR-rapport 2006:17) Network Governance and Policy Integration the Case of Regional Coastal Zone Planning in Norway. European Planning Studies (2007) Balancing aquaculture with other coastal interests: A study of regional planning as a tool for ICZM in Norway. Ocean & Coastal Management (2007). 6