Styrker og svakheter ved den regionale planleggingenerfaringer

Transkript

1 Styrker og svakheter ved den regionale planleggingenerfaringer fra EVAPLAN Konflikt og konvergens Higdem, 2018 Ulla Higdem, innlegg KMDs plankonferanse, Bristol 2018.

2 Konfliktlinjer i regional planlegging 1) Forståelsen av regional planlegging som arealplanlegging vs. samfunns-planlegging. 2) Et politisert planverktøy (1976-) en regionalt tilpasset regionalpolitikk- nasjonal likhet vs. regional ulikhet. 3) Sterke forventninger til fylkeskommunens koordinerende og samordnende rolle vs. lovens virkemidler for å få dette til.

3 Strategisk og samordnende rolle Historien viser at den regionale planleggingen har spilt en viktig strategisk rolle for regional utvikling og har hatt en stadig mer sentral samordnende rolle. Den gjennomgående mangelen på tradisjonelle intervensjonistiske virkemidler i pbl. har inspirert regional planleggingspraksis til nye og innovative verktøy og former for samarbeidende planlegging. Gjennom dette har regional planlegging beredt grunnen for ulike samstyringsformer og slik vært foran teoriutviklingen av New Public Governance (NPG).

4 PBL 2008 nytt regionalt plansystem RPS- Økt effektivitet i planleggingen ikke flere planer enn nødvendig Økt gjennomførbarhet dialog gjennom RPS og økt forpliktelse mellom forvaltningsnivåene, særlig regionale statsorganer og fylkeskommunen En strategisk vending i det regionale plansystemet, kun RPS pålagt

5 RPS intensjoner og implementering Det samlede og helhetlige regionale planleggingen er nedtonet i pbl. og i veiledningslitteraturen, til fordel for målrettede sektorielle eller territorielle planer. Konsekvens; RPS preges av å ha en uklar status mellom strategi og plan, selv om innføringen av verktøyet i pbl. av 2008 hadde en tydelig ambisjon, nemlig først å utarbeide en strategi for planlegging for så å ta fatt på selve planleggingen. Ved endringen av pbl. i 2015 forsterkes denne uklarheten mellom strategi og plan. Fylkeskommunene i mindre grad velger å utarbeide helhetlige regionale planer, og kan dermed ende opp med en variert planportefølje uten helhetlige strategiske grep.

6 Implementering regional planstrategidel I

7 RPS del II - konvergens Det er kun få «utfordrere» og «utformere» å spore, Ingen i kategorien «autonome». Få «spennende» analyser eller mer uventede strategier.

8 Planstrategi eller plandokument? Det er foretatt en justering av lovteksten, noe som tydeliggjør RPS som en strategi for innretning og prioritering av de regionale planleggingsoppgavene i perioden (Ot.prp. nr. 47 ( )). Siden andregenerasjons RPS også skal angi langsiktige utviklingsmål, beveger RPS seg i retning av å være et plandokument, men uten at lovens andre bestemmelser for deltakelse og medvirkning er gjort gjeldende.

9 Effektivitet Effektiviteten i det regionale plansystemet er forstått som evnen til forpliktende planlegging og gjennomføring, i en prosess som involverer mange parter. Den regionale planleggingens effektivitet har ikke økt som følge av RPS, for mangelen på gjensidige forpliktelser mellom planaktører er fortsatt tydelig. Det trengs en dialog mellom stat og fylkeskommune om hvordan regional politikkutvikling og forpliktelser mellom forvaltningsnivåene kan nedfelles og gjennomføres gjennom RPS. Mer forskning om eksisterende praksiser mellom statlige enheter og fylkeskommune i regional strategiutvikling og planlegging vil kunne gi sentrale bidrag til dette.

10 Målrettethet Omfanget av målrettethet, forstått som planlegging ut fra klart definerte utfordringer, er vanskelig å fastslå siden de regionale planstrategiene vi har gjennomgått, viser en flora av ulike planformer utenfor pbl., i tillegg til dem som faller innenfor («regional plan»). Planleggingsaktiviteten eller antall planer har ikke gått ned. Fylkeskommunene fått planoversikt. Vår analyse RPS ene indikerer at «løsere» plantyper øker. Andelen foreslåtte planer iht. pbl. går ned. Denne utviklingen vil kunne utfordre grunnleggende demokratiske verdier i planleggingen som deltakelse, medvirkning, åpenhet og dialog.

11 Regional plan Hva slags samordningslogikker hviler regional planlegging på? Hvilke utfordringer møter regional planlegging i praksis som utfordrer samordningsevnen? Hvilke lovendringer kan bedre samordningspotensialet?

12 Tilpasser, oversetter, samordner og politikkutformer- styrker Samordningsdimensjoner 1) tilpasser av nasjonal politikk til regionale forhold 2) utøver av regionaldemokratisk autonomi regional politikkutforming Horisontal, vertikal og diagonal samordning - gjerne knyttet til nye politikkområder som folkehelse og klimaomstilling, hvor måloppnåelse er avhengig av at svært mange offentlige myndigheter samordner seg

13 Samordningens virkemidler - muligheter Samarbeidsskapende virkemidler orientert mot samarbeid og nettverk. Målet er å mobilisere offentlige og private aktører for å skape bedre løsninger og håndtere komplekse problemstillinger som det enkelte offentlige organ ikke kan håndtere alene. Videreutviklet med avtaler Samordning gjennom hierarkiske virkemidler. «Regional plan skal legges til grunn for regionale organers virksomhet og for kommunal og statlig planlegging og virksomhet i regionen» Å legge planen til grunn innebærer at ulike myndigheters vedtak skal være i tråd med den regionale planen, ellers blir samordningsbestrebelsene man har gjort i planarbeidet bortkastet. Avhengig av statlige sektormyndigheters vilje til å legge regionale planer til grunn for sin virksomhet og virkemiddelbruk Regional planbestemmelse (pusterom) Et skjørt samordningspotensial i regional plan

14 Kommunen legge regional plan til grunn? I hvilken grad trekkes kommunen som regel med arbeidet med å utarbeide regionale planer? I hvilken grad legges regionale planer til grunn for kommunens planlegging og beslutningstaking? Ikke i det hele tatt I liten grad I noen grad I stor grad I svært stor grad

15 Andel kommuner som oppgir at regional planlegging i stor grad/svært stor grad bidrar til å: Koordinere innsatsen for å styrke vekstkraften i området Stimulere til næringsutvikling og vekst i vår kommune Sikre en samordnet og balansert utvikling mellom kommuner Sikre samording av oppgavene til statlige aktører, fylkeskommunale aktører og kommunen Sikre samordnet areal- og transportplanlegging på tvers av kommunegrenser Over Under Samordnings- og koordineringsbetydning Har det vært tilfeller hvor kommunens planer utfordrer prinsipper og retningslinjer i regionale planer? Har ikke forekommet Har forekommet noen få ganger Forekommer ofte Forekommer svært ofte Vet ikke

16 Svakheter og utfordringer Fortsatt sterk statlig sektorlogikk Manglende vilje fra regionale statlige myndigheter til å prioritere deltakelse i regionale planprosesser og manglende sanksjoner hvis de lar være Manglende vilje fra regionale statlige myndigheter til å la seg forplikte av regional plan som samordningsverktøy: manglende formelle forpliktelsesmekanismer Motstridende nasjonale signaler til hvordan regional plan skal samordne arealpolitikk, jfr innsigelse

17 Samordningsambisjoner har konsekvenser Vi anbefaler å styrke regional plan som samordningsmekanisme Bindende rettsregler for regional plan Skjerpede krav til relevante offentlige aktører om å delta i planprosesser eksplisitte prosedyrekrav Rettsregler i pbl. om avtaler mellom statlige aktører, fylkeskommuner og kommuner, - gjennomføringsinstrument til regional plan som gir sterkere formell forpliktelse hos statlige myndigheter og kommuner. Forpliktelsesparagraf i sektorlover mv om samarbeid Tydelig instruks fra departementene om forpliktende deltakelse og gjennomføring En reell dialogordning mellom fylke og stat knytta til RPS

18 Nasjonal konvergens? Tilstrekkelig utredninger, meldinger, evalueringer mv.. Regional planlegging og samordning har stadig større betydning for å håndtere kompleksiteten i aktørkartet og ikke minst uregjerlige og «wicked» spørsmål. Den regionale planleggingen må kunne benytte både harde og myke virkemidler for koordinering. Politisk vilje!