Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen Stortinget 0026 OSLO. Åpen høring, Statsbudsjettet 2010

Transkript

1 Vår dato Deres dato Vår referanse Vår saksbehandler / Jan Mønnesland Avdeling Deres referanse Arkivkode Direkte telefon Utredning Kirke-, utdannings- og forskningskomiteen Stortinget 0026 OSLO Åpen høring, Statsbudsjettet 2010 Utdanningsforbundet er invitert til åpen høring i komiteen onsdag 11. oktober Vi oversender her våre merknader, som vi vil redegjøre for muntlig under høringen. Utdanningsforbundet mener at: - de frie inntektene til kommunesektoren vil i 2010 bare øke marginalt mer enn den anslåtte behovsveksten. Dette gir ikke rom for en styrking av tjenestene, slik det loves i den nye regjeringserklæringen. Det er skoleverket som i sterkest grad har fått merke følgende av svak kommuneøkonomi - det er behov for konkrete tiltak fra statens side som pålegger kommunene og fylkeskommunene å øke lærertettheten. Den varslede lovfestingen av maksimalt elevtall må iverksettes snarest mulig. Samtidig må tilsynsvirksomheten trappes opp, og det må slås klart ned på alle tilfeller av brudd på opplæringslovens krav til undervisningsomfang og forsvarlighet - overføring av et veinett i svært dårlig stand til fylkeskommunene fra 2010 av vil medføre et sterkt lokalt press for å få overført midler fra andre sektorer til veiformål. Det vil etter all sannsynlighet ramme videregående opplæring. Det må iversettes klare tiltak for å motvirke at sektoren tappes for ressurser som en følge av forvaltningsreformen - vi er fornøyd med at det nå gis midler for å finansiere årlige utskiftningskostnader for læremidler i videregående skoler. Vi forventer at de midlene en nå gir til utskiftning blir liggende som en stabil finansiering videre framover - når fagskolene overføres til fylkeskommunene i 2010 skjer det i en situasjon hvor disse får økt ansvar for et forvitret veinett. Dette vil etter all sannsynlighet bidra til en klar svekkelse av fagskoletilbudet, noe en alt nå ser i fylkenes budsjettopplegg for Skal dette unngås, må komiteen be om en forsterket innsats fra statlig side for å forhindre en uønsket nedtrapping av dette tilbudet - budsjettet for universiteter og høyskoler viser reell nedgang fra 2009 til Dette er uheldig i en situasjon med økende ungdomskull i aldersgrupper som etterspør slik utdannelse. Gitt disse rammene er vi likevel fornøyd med at en i stor grad har skjermet lærer- og førskolelærerutdanningen gjennom egne tiltaksmidler basert på oppfølgingen av St.meld. nr. 11 ( ) Læreren rollen og utdanningen. Postadresse E-post/Internett Telefon Telefaks Org.nr. Postboks 9191 Grønland post@utdanningsforbundet.no NO 0134 OSLO Bankkonto

2 2 Svak kommuneøkonomi gir svekkede ressurser for grunnskole og videregående opplæring. Rammene for kommuneøkonomien behandles av finanskomiteen i Innst. 3 S, som vedtas av Stortinget før KUF-komiteen behandler sine rammeområder. Siden disse rammene er av stor betydning for skolesektoren, finner vi det rimelig å ta opp med KUF-komiteen hvilken virkning det foreslåtte opplegg for kommuneøkonomien får for sektoren. Vi ber om at representantene merker seg momentene når en kommuniserer med sine partifeller i finanskomiteen. I Regjeringserklæringen er det knyttet klare og viktige mål for en styrket innsats på skolesektoren. Det heter bl.a. at en vil legge til rette for flere lærere gjennom styrket kommuneøkonomi. Økt lærertetthet skal oppnås ved en maksimumsgrense for tallet på elever per lærer på hver skole. Den varslede styrking av opplæringsloven for å sikre en slik maksimumsgrense for antall elever per lærer er ikke omtalt i 2010-budsjettet, og vil neppe få noen juridisk effekt før i senere budsjettår. Det blir da utviklingen i kommuneøkonomien som blir av stor betydning for om målsettingen om bedret lærertetthet skal kunne realiseres. Også i forrige fireårsperiode ble det lovet å styrke kommunesektorens økonomi. Det ble da sagt at en ville gjennom en forpliktende flerårig opptrappingsplan rette opp den økonomiske ubalansen i sektoren. Realiseringen av disse målene forutsetter at kommunesektoren får ressurser som brukes til å styrke skolene. Erklæringen lover at Kommunesektorens frie inntekter skal styrkes betydelig i løpet av stortingsperioden slik at tilbudet i skolen og eldreomsorgen kan bedres. Videre vil en gjennom en forpliktende flerårig opptrappingsplan rette opp den økonomiske ubalansen i sektoren. Dette ble fulgt opp ved en markert økning i kommunesektorens frie inntekter i Budsjettet for 2007 og 2008 innebar en imidlertid klar oppbremsing. For begge disse årene ble det en reell reduksjon av de frie inntektene, mens behovene fortsatte å vokse. Resultatet var at en i 2008 opplevde det kraftigste underskuddet i kommunesektorens økonomi i moderne tid. Gjennom tiltakspakken og økte skatteanslag får kommunesektoren en vekst i de frie inntektene i 2009 som overgår behovsveksten. Denne økningen kommer i liten grad tjenestene til gode, kommuner og fylkeskommuner blir nødt til å bruke de økte midlene til å styrke sin balanse. For 2010 gir budsjettet en økning i de frie inntektene med reelt 1,8 mrd. kr 1 fra 2009 til 2010, når en korrigerer for alle oppgaveendringer (inkl. endringer knyttet til samhandlingsreformen og kompensasjon for overføring av et veinett i dårlig forfatning 2 ). I følge teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi er behovsveksten fra 2009 til 2010 på 1,2 mrd. kr når en ser bort fra barnehagene som primært finansieres ved øremerkede tilskudd. Det betyr at opplegget i statsbudsjettet for 2010 bare hårfint overgår behovsveksten. 1 Regnet fra nivået i revidert budsjett 2009 øker de frie inntektene med 3 mrd. kr. Det skyldes at skatteanslaget nå er blitt 1,2 mrd. kr høyere enn det var da revidert budsjett ble framlagt. 2 I proposisjonen regner en inn delkompensasjonen på 1 mrd. kr knyttet til at de overførte veikilometrene er i svak forfatning, og 230 mill. kr til dekning av økte utgifter til samhandlingsreformen. Dermed økes vekstanslaget fra 3 til 4,2 mrd. kr regnet fra revidert budsjett De øvrige oppgaveendringene er ikke medregnet i dette realvekstanslaget.

3 3 Gitt den forventede økningen i ledigheten i 2010 vil kommunenes sosialutgifter fortsette å øke. Samtidig har kommunesektoren et akkumulert vedlikeholdsbehov. Det er mao. ikke rom i dette budsjettet for en styrking av de kommunale tjenestene ut over det nivået vi nå har for Figur 1. Frie inntekter kommunesektoren, 2005 = 100. Faste priser korr. oppgaveendring frie behov frie - behov Kilde: kommuneproposisjoner og rapporter fra teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, suksessive utgaver Som en ser av figur 1 har de frie inntektene i 2009, korrigert for behovsveksten, kommet nesten opp til 2006-nivået, og når dette i Den lovede opptrappingen av kommuneøkonomien er ikke blitt flerårig og forpliktende slik det ble lovet ble et isolert opptrappingsår, men deretter har inntektene ikke økt mer enn hva som kreves for å holde tritt med behovsveksten. Etter vårt syn burde en startet opp den nye fireårsperioden med en styrking av kommuneøkonomien allerede i 2010, og ikke tatt et hvileskjær før en (forhåpentlig) tar sikte på å følge opp regjeringserklæringens løfter senere i perioden. Vi mener kommunerammene for 2010 bør styrkes med minst 1 mrd. kr i frie inntekter ut over regjeringens opplegg. Det vil være nødvendig dersom regjeringserklæringens målsetting om styrket tjenestetilbud skal kunne innfris. Primærkommunene, virkninger for grunnskolen Inntektsveksten i primærkommunene har i minimal grad kommet grunnskolen til gode. Vinneren er pleie og omsorg. Det kan i stor grad forklares med at det er satt fysiske måltall for årsverksveksten i denne sektoren, mens stagnerende elevtall har gjort skolene til et innstrammingsobjekt når kommunebudsjettene skal fastsettes.

4 4 Tabell 1. Endring i frie inntekter og brutto driftsutgifter ekskl. barnehage, primærkommuner. Prosentvis vekst fra året før. Faste priser halvår 2008 til 1. halvår 2009 Frie inntekter 8,0-1,2 0,1 Brutto driftsutgifter grunnskole 1,9-0,9 0,8 1,3 pleie, omsorg 6,0 3,3 5,4 3,4 Alle ekskl. barnehage 1,9 2,7 2,3 3,3 Lønnskostnader grunnskole 0,8 0,4 1,4 1,9 pleie, omsorg 5,4 4,1 6,2 4,3 Alle ekskl. barnehage 1,2 2,5 3,1 4,0 Oslos fylkesdel inngår i tallene for alle sektorer ekskl. barnehage. Alle-gruppen inkluderer grunnskole, pleie/omsorg og øvrige sektorer ekskl. barnehage. Kilde: Statistisk sentralbyrå En årlig vekst i lønnskostnadene på 0,4 1,9 % indikerer nær status quo i de kostnadene som rettes direkte inn mot undervisningsaktiviteten. At veksten ble marginalt høyere fra 1. halvår 2008 til 1. halvår 2009 har bakgrunn i økt timetall på barnetrinnet siste skoleår. Tabell 2 viser utviklingen i undervisningsårsverk i kommunale ordinære grunnskoler (hvor spesialskolene ikke inngår). Det har vært en varierende men i hovedsak minimal vekst i undervisningsårsverk. Mye deltid og flere lærere som når opp i aldersgrupper med redusert undervisningsplikt gjør at antall undervisningsårsverk utvikler seg langsommere enn antall lærere. Tabell 2. Kommunale grunnskoler. Endring i undervisningsårsverk fra foregående skoleår Sum 3 år Vekst i undervisningsårsverk Ekstra årsverksbehov pga timetallsøkning høsten 2008 Sum årsverk eks. timetallsøkning Kilde: Grunnskolens informasjonssystem (GSI) Skulle timetallsveksten på barnetrinnet fra høsten 2008 vært gjennomført med samme ressursdekning (elevtimer per lærertime) som en hadde på barnetrinnet året før, ville det krevd 1037 nye undervisningsårsverk på landsbasis. Det en fikk var 61 nye årsverk, på landsbasis. Her kan det være store variasjoner kommunene imellom. I sum viser tabellen at timetallsveksten ble håndtert ved omdisponeringer, dvs. at en økte gruppestørrelsen slik at en fikk gjennomført timetallsveksten uten å sette inn flere lærerårsverk. De frie midlene en fikk fra staten for å finansiere reformen ble dermed brukt i andre sektorer og nådde ikke fram til skolene. I 2010 gis det rundt 0,9 mrd. kroner i frie midler for å finansiere kvalitetstiltak i grunnskolen. Det gjelder helårsvirkningen av økt innsats i norsk/samisk og matematikk samt økt fysisk aktivitet som innføres høsten 2009, og en ny timetallsøkning på barnetrinnet samt leksehjelp via skolefritidsordningen som iverksettes fra høsten Dette er i seg selv gode tiltak som vi setter pris på. Erfaringen viser imidlertid at når slike tiltak, finansieres via frie inntekter er det store muligheter for at disse midlene aldri når fram til skolene. Tiltakene blir nok isolert sett gjennomført, men da ved at midlene trekkes ut av den ordinære undervisningen, med økt gruppestørrelse som resultat.

5 5 Vi er fornøyd med at regjeringen i siste regjeringserklæring lover å endre opplæringsloven for å sikre en maksimumsgrense for tallet på elever per lærer på hver skole. Så langt varsler imidlertid budsjettet ingen oppfølging av dette i Det er derfor grunn til å frykte at også de nye tiltakene i 2010 blir gjennomført ved en tappingen av skolenes øvrige ressurser. Løsningen må etter vår mening være tosidig. Dels er det nødvendig å vende tilbake til den lovede flerårige inntektsopptrappingen. I tillegg er det nødvendig at staten legger klare føringer på kommunene. Det må innskjerpes at målsettingen om økt lærertetthet står ved lag. Det er videre behov for skjerpet tilsyn med kommunene for å sikre at opplæringslovens krav til forsvarlighet etterleves. Fortsatt underfinansierte fylkeskommuner Fylkeskommunene har helt siden årtusenskiftet hatt en markert underfinansiering, ved at veksten i ungdomskullene ikke er blitt fulgt opp med tilsvarende vekst i frie inntekter. Resultatet er bl.a. en gradvis svekket lærertetthet. Selv om underfinansieringen var sterkere i første halvdel av tiåret, har problemene ikke blitt spesielt bedre de senere årene, se figur Figur 2. Frie inntekter korr. oppgaveendringer, fylkeskommuner Faste priser. Indeks 2002= frie behov frie-behov Kilde: kommuneproposisjoner og rapporter fra teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, suksessive utgaver Etter inntektsveksten i 2006 har fylkeskommunene i både 2007 og 2008 hatt en negativ inntektsutvikling samtidig med en sterk behovsvekst. Resultatet har vært at en i 2008 havnet godt under den behovsdekningen en hadde per 2005, en kom helt tilbake til 2003-nivået i ressursdekning. Veksten i 2009 ga en viss forbedring. Like fullt er en i 2009 og 2010 bare kommet opp på det nivået en hadde i 2007, og lavere enn nivået fra Også fylkeskommunene viser liten vilje til å prioritere skolesektoren. Selv om det er denne sektoren som står for den vesentligste behovsveksten som i sin tur har generert økte frie midler, er det i stor grad annen aktivitet som lokalt får glede av dette.

6 6 Tabell 4. Andel av frie midler til fylkeskommunene som går til videregående opplæring. Fylkeskommuner eks. Oslo. Prosent Kilde: Kostra 64,6 63,8 64,2 62,5 60,8 Tendensen til at fylkeskommunene underprioriterer videregående opplæring er vi redd vil forsterkes når en i 2010 overfører veikilometre med tilhørende fergestrekninger fra staten til fylkeskommunene, med finansiering over de frie inntektene. Veinettet er i dårlig forfatning, og staten gir ikke tilstrekkelig med midler til å bekoste en opprustning 3. Skal det nye veinettet gis en akseptabel standard blir fylkeskommunene nødt til å omprioritere midler fra andre aktiviteter. Det vil etter all sannsynlighet ramme videregående opplæring. Skal en unngå ytterligere svekkelse av utdanningskvaliteten, med økende frafall som resultat, er det nødvendig med statlige tiltak. Spesielt for videregående opplæring er det påkrevet så raskt som mulig å få iversatt løftet fra regjeringserklæringen om et maksimaltall for elever per lærer i skolene. Vi er fornøyd med at det nå gis midler for å finansiere årlige utskiftningskostnader for læremidler. Så langt har fylkeskommunene fått midler til å finansiere innføringen av frie læremidler trinn for trinn, hvor innføringsmidler gitt det ene året trekkes ut det neste. Vi forventer at de midlene en nå gir til utskiftning blir liggende som en stabil finansiering videre framover. Vi er også fornøyd med at det midlertidige tiltaket med økt tilskudd til lærebedrifter videreføres. Tiltaket finansieres med 190 mill. kr gjennom rammetilskuddet til fylkeskommunene, og en får da håpe at det brukes etter forutsetningene. Kunnskapsdepartementets tiltak for grunnopplæringen De tiltakene som finansieres over frie midler er kommentert ovenfor, det vi kommenterer her er tiltakene som finansieres over departementets eget budsjett. Kompetansetiltak Vi er tilfreds med at midlene til lokale kompetansetiltak videreføres under programmet Kompetanse for kvalitet. Vi merker oss at midlene nå i større grad skal kanaliseres til videreutdanning og til skolelederutdanning, mens tilbudet til etterutdanning og til generell kompetanseutvikling i prioriterte fag og emne vil blir trappet ned. Dette er en følge av at de samlede kompetansemidlene ikke økes. Vi er enig i prioriteringen gitt bevilgningsrammen, men synes det er uheldig at en ikke gir rom for en kompetansesatsing på et bredere grunnlag enn det nå legges opp til. Tiltak for økt fullføring av videregående opplæring Tiltaket ble iverksatt i revidert budsjett 2009, da med 35 mill. kr, men da med bare et halvt års virketid. Vi er fornøyd med at en har valgt å videreføre dette tiltaket. Når helårsbevilgningen for 2010 er på 53 mill. kr, betyr det at innsatsnivået blir noe redusert sammenliknet med høsten I likhet med inneværende års avsetning skal tiltaket også finansiere utprøving av et nytt praktisk arbeidslivsfag på ungdomstrinnet, noe vi synes er en fornuftig vinkling. 3 opprustningskostnadene er av KS anslått til 10 mrd, hvorav det bare gis 1 mrd til dette formålet i 2010-budsjettet

7 7 Musikk- og kulturskoler Bevilgningen til utvikling av musikk- og kulturskolen ble redusert med 1,5 mill kr i 2009-budsjettet, og dermed skrudd tilbake til 2007 nivå. At en i regi av kulturløftet øker midlene til kulturaktiviteter med 40 mill. kr, er et beskjedent men likevel viktig tiltak i motsatt retning. Landslinjer Bevilgningen til landslinjer videreføres på samme nivå som i 2009, justert for prisveksten. Når realnivået dermed holdes uendret gis det ikke midler til omfangsendringer. Bevilgningsnivået oppfattes som svakt, og mange yrkesrettede landslinjer står derfor i fare for å bli trappet ned. Med den underfinansieringen en nå har av fylkeskommunene er viljen til å spe på med lokale midler svært svak. Kompetansesenter for spesialundervisning Driftsbevilgningen øker med bare halvparten av det som kreves for en normal prisjustering. Det gir en realnedgang på om lag halvannen prosent. Det kan synes lite, men er en forlengelse av en lengre trend med årlige underreguleringer og tildels nedskjæringer av budsjettene for denne aktiviteten. Faktisk er budsjettet på 2010 også rent nominelt på et lavere nivå enn i Det gis ingen begrunnelse for hvorfor en gradvis reduserer midlene til disse kompetansesentrene. Stortinget har flere ganger bedt departementet om en klargjøring av disse sentrenes økonomiske vilkår, uten at dette ser ut til å ha ført til en forbedring. Vi håper Stortinget fortsatt kan følge denne saken med oppmerksomhet. Fagskoler Fagskoletilskuddet over KDs budsjett (de tekniske fagskolene) innlemmes i rammetilskuddet fra Den eneste sikring som er gitt for å unngå at tilbudet desimeres pga. trang fylkeskommunal økonomi, er en lovtilføyelse hvor fylkeskommunene skal sørge for at det tilbys godkjent fagskoleutdanning som tar hensyn til lokalt, regionalt og nasjonalt kompetansebehov innenfor prioriterte samfunnsområder. Vi er redd for at denne bestemmelsen er så upresis at dette ikke gir disse skolene noe vern mot budsjettinnstramminger og reduksjon av undervisningstilbud etter overføringen til inntektssystemet. Vi minner om at de øremerkede tilskuddene til disse fagskolene ble økt i revidert budsjett 2009 for å gi rom for flere fagskoleplasser fra høsten 2009 Midlene er ytterligere økt i 2010, men da uten øremerking. Det er beklagelig at forvaltningsreformen skal medføre at denne satsingen nå reverseres, og ber om at Stortinget følger denne utviklingen nøye. Vi er tilfreds med at de helse- og sosialfaglige fagskolene fortsatt skal motta øremerkede tilskudd fra helse- og omsorgsdepartementet. Høyere utdanning Samlet for programkategori 7.60 høyere utdanning er det en nominell økning i bevilgningene fra revidert budsjett 2009 på 422 mill. kr. Dette er svakere enn prisveksten. Reelt reduseres midlene med 1,4 % eller 346 mill kr. Vi synes dette er en svært uheldig utvikling.

8 8 Det er spesielt universitetene som kommer negativt ut, med en realnedgang på 1,3 %. De vitenskapelige høyskolene får en realvekst på 2,8 %, og de øvrige høyskolene på 2,0 %. Fellestiltakene svekkes med 30 %. Det ble i revidert budsjett for 2009 gitt midler til oppretting av 3000 nye studieplasser fra høsten dette året, herav 1000 innen lærerutdanningene. Det innebærer at samlet kapasitet øker med 2600 plasser i snitt fra 2009 til En mener bevilgningsmessig å ha tatt høyde for det. Lærerutdanningen får ut over institusjonsmidlene også midler fra fellestiltaksrammen, bl.a. skal 15 mill. kr brukes for å fremme samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon i lærerutdanninga. Videre gis 20 mill. kr til at institusjonene i fellesskap utvikler de nye grunnskole-utdanningene ut fra intensjonene i St.meld. nr. 11 ( ) Læreren rollen og utdanningen. Vi er fornøyd med at en innenfor et budsjett som reduserer de samlede bevilgningene til sektoren har tatt grep for å sikre lærer- og førskolelærerutdannelsen. Noe annet ville vært kritisk i en situasjon hvor skoler og barnehager har problem med å få tak i tilstrekkelig med kvalifisert personale. Vi setter også pris på at departementet har gitt forskningsrådet i oppdrag å lyse ut en nasjonal forskerskole i lærerutdanningen, og har satt av 5 mill. kr til dette. Samtidig mener vi det er svært uheldig at bevilgningen til sektoren nok en gang stagnerer. Dette skjer i et tidsrom hvor det er sterk vekst i de ungdomskullene som normalt rekrutteres til sektoren. Det burde vært en oppgave å sørge for at sektoren var godt rustet til å ta imot disse ungdomskullene. Når en gjør det motsatte vil samfunnet på lengre sikt tape på at en får en mindre kvalifisert arbeidsstyrke og en svakere rekruttering til de deler av de offentlige tjenestene som krever høyskoleutdanning. Vi står gjerne til rådighet om komiteen ønsker ytterligere utdyping av de punktene vi har kommentert ovenfor. Med vennlig hilsen for Utdanningsforbundet Helga Hjetland leder Jan Mønnesland samfunnsøkonom