Revidert budsjett 2008 og kommuneproposisjonen 2009: Utdanningsforbundets høringsnotat og resultatet av stortingsbehandlingen

Transkript

1 Temanotat 7/2008

2 Temanotat 7/2008 Utdanningsforbundets høringsnotat og resultatet av stortingsbehandlingen Utarbeidet i avdeling for utredning juni 2008, Saksansvarlig: Jan Mønnesland Foto omslag: Ole Walter Jacobsen Avdeling for utredning er en avdeling i Utdanningsforbundets sekretariat. Arbeidet i avdeling for utredning er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før de offentliggjøres. Utgiver: Utdanningsforbundet, Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo

3 Innholdsfortegnelse Innledning 5 Utdanningsforbundets notat til kommunal- og forvaltningskomitéens høring om kommuneproposisjonen Utfallet av stortingsbehandlingen 18 3

4 4

5 Innledning Kommuneproposisjonen 2009 ble framlagt 15. mai 2008, sammen med Revidert nasjonalbudsjett 2008 samt en proposisjon om tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet I Stortinget er det finanskomiteen som behandler revidert nasjonalbudsjett samt tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet, mens kommunal- og forvaltningskomiteen behandler kommuneproposisjonen. Deretter fatter Stortinget endelige vedtak. Finanskomiteen og kommunal- og forvaltningskomiteen avholder åpne høringer, hvor organisasjoner og andre kan legge fram sine synspunkter. Da legges det fram et skriftlig notat hvor en redegjør for sine merknader, i tillegg til at en presenterer hovedpunktene muntlig under høringene. Det er Unio som deltar på høringene i finanskomiteen. Utdanningsforbundet og de øvrige medlemsforbundene leverer sine innspill til Unio, som deretter utarbeider sitt høringsnotat. Unios høringsnotat er utgitt i Unios notatserie nr. 6/2008. Både Utdanningsforbundet og Unio deltar i høringen i kommunalkomiteen. Mange av de omdisponeringer som foreslås for statsbudsjettet 2008 omtales også i kommuneproposisjonen og er derfor tatt med i Utdanningsforbundets høringsuttalelse, selv om det her er finanskomiteen som innstiller til de formelle vedtakene i Stortinget. I dette temanotatet er Utdanningsforbundets høringsnotat til kommunalkomiteen gjengitt i sin helhet. Til slutt gis en kort oppsummering av utfallet av Stortingets behandling. 5

6 Utdanningsforbundets notat til kommunal- og forvaltningskomitéens høring om kommuneproposisjonen mai 2008 Utdanningsforbundet mener at: - Kommunesektorens frie inntekter må økes mer enn de foreslåtte 3,5-4 mrd. kr for En så svak vekst betyr at en ikke får hentet inn underfinansieringen i 2006 og Det er behov for å gjeninnføre den lovede flerårige opptrappingsplanen for kommunenes økonomi. - Det trengs en særlig opptrapping for fylkeskommunenes del. For perioden sett under ett har fylkeskommunene fått en svakere vekst i frie inntekter enn behovsveksten tilsier. Resultatet er at en ikke har fått noen økning i ressursinnsatsen per elev i videregående opplæring. Det må protesteres mot at proposisjonen varsler en fortsatt underfinansiering i Det må gjøres tiltak for å sikre Regjeringserklæringens mål om økt lærertetthet i skolene. Skal regjeringserklæringens mål om økt lærertetthet realiseres, er det helt nødvendig å sikre at sektoren prioriteres fra kommunenes side. - Det må utvikles et finansieringssystem for barnehagene som sikrer kvaliteten i sektoren også etter en framtidig innlemming i inntektssystemet. Det er uheldig at alt fokus nå rettes mot utbygging alene og at kvalitetstiltak settes på vent. - Gratis læremidler i videregående opplæring må fullfinansieres på varig basis. Det er ikke akseptabelt at midlene inndras etter bare ett år. - Støtteordningen for skolebygg må gjeninnføres, slik det tidligere er krevd fra komiteens side. Kommuneøkonomien Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter for 2008 foreslås til mellom 7 og 7,5 mrd. kr. Av dette vil 3,5 4 mrd. kr være vekst i frie inntekter. Veksten ut over frie inntekter gjelder primært de øremerkede tilskuddene. Når disse fortsatt skal økes vel 3 mrd. kr ut over veksten i frie inntekter, gir det rom for å fortsette en høy utbyggingstakt for barnehagene også gjennom Vi tror det er nødvendig fordi det vil kreves stor innsats også gjennom 2009 om målene i barnehagesatsingen skal nås. 6

7 For liten vekst i frie inntekter. Manglende opptrapping av kommuneøkonomien Regjeringen bruker mye energi på å formidle at en samlet sett øker kommunesektorens inntekter med 21 mrd. kr for de tre årene 2006, 2007 og Halvparten av dette (10 mrd. kr) er øremerkede tilskudd, hvorav barnehagemidlene utgjør en vekst på i alt 8 mrd. kr. At de øremerkede midlene øker er imidlertid ikke til hjelp for tjenester som ikke mottar slike tilskudd. Bortsett fra barnehagene er de fleste kommunale tjenester avhengig av veksten i frie inntekter. Det ble i regjeringserklæringen lovet en forpliktende flerårig opptrappingsplan for å rette opp den økonomiske underbalansen etter flere år med underfinansiering. For 2006 etterlevde en dette, ved å gi en reell økonomisk vekst i de frie midlene ut over veksten i ressursbehovet. I 2007 ble det en reduksjon i de frie inntektene målt i faste kroner og følgelig enda sterkere reduksjon når en justerer for behovsveksten. For 2008 legges det opp til tilnærmet stabilitet i de frie inntektene målt i faste kroner, dvs. også i år en klar svekkelse i forhold til behovsveksten. Selv om økningen i de frie inntektene blir noe sterkere i 2009 (og høyere enn behovsveksten dette året), vil samlet vekst fra 2005 til 2009 ligge i underkant av behovsveksten for regjeringsperioden samlet. Faktisk er den årlige veksten svakere for perioden 2005 til 2009 enn for siste del av forrige regjeringsperiode, fra 2003 til Det skyldes at daværende opposisjon økte regjeringens budsjettrammer både i 2004 og Det er tydelig at regjeringspartienes omsorg for kommunesektoren er langt sterkere i opposisjon enn i posisjon. 110 Figur 1. Kommunesektorens inntekter, 2005 = 100. Faste priser korr. oppgaveendring frie behov frie - behov Kilde: kommuneproposisjoner samt teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi 7

8 Den langvarige underfinansieringen av kommunesektoren har medført at inntektsveksten i 2006 i stor grad gikk med til å nedbetale gjeld. Det var dermed en mindre del av veksten som kom driften til gode. Når økonomien igjen ble innstrammet i 2007 og 2008, var det de kommunene som hadde stolt på regjeringens løfte om en flerårig og forpliktende opptrappingsplan som fikk de største økonomiske problemene. Økningen i 2006 medførte at kommunesektoren gikk med overskudd før lånetransaksjoner, for første gang på godt over et tiår. Dette ble snudd til nytt underskudd i 2007, og i følge revidert nasjonalbudsjett 2008 vil underskuddet øke ytterligere inneværende år. En vil i 2008 være tilbake til det underskuddsnivået en hadde rundt ,0 Figur 2. Overskudd før lånetransaksjoner, kommunesektoren 0, ,0-10,0-15,0-20,0 i mrd.2008-kr Prosent av inntekt Kilde: Nasjonalbudsjett, nasjonalregnskap Den langvarige underfinansieringen fram til 2005 hadde generert mye gjeld, underinvesteringer og forsømt vedlikehold. Det ble klart uttalt fra nåværende regjerings side at det ikke var gjort på ett år alene å rette opp de problemene som den langvarige underfinansieringen hadde skapt. Skal dette stå til troende, må en snarest gjenopplive den lovede opptrappingsplanen for kommunesektoren. Den veksten som nå foreslås for 2009 er langt fra tilstrekkelig. Primærkommunene: svak prioritering av grunnskolen Utgiftsveksten i 2006 og 2007 kom i liten grad grunnskolene til gode For primærkommunene inkl. Oslo økte driftsinntektene i 2007 med 1,75 mrd. kr i faste priser. De frie inntekter ble redusert med 1,34 mrd. kr (eks. Oslos fylkesdel). Kommunene økte like fullt driftsut- 8

9 giftene, også når en ser bort fra barnehagesektoren, ved at en brukte deler av driftsoverskuddet i 2006 til å finansiere utgiftsveksten i Driftsutgiftene økte med 8,4 mrd. kr mens overskuddet (brutto driftsresultat) ble redusert med 6,6 mrd. kr. Tabell 1: Primærkommuner inkl. Oslo. Lønns- og utgiftsendring etter sektor Endring fra 2005 til 2006 og fra 2006 til 2007, fast kroneverdi, i prosent Driftsutgifter Lønnskostnader I alt 2,8 3,7 1,6 3,5 herav: barnehage 14,1 10,5 7,4 9,2 grunnskole 1,7 1,9 0,6 0,8 pleie og omsorg 5,8 3,5 5,2 4,3 Kilde: Statistisk sentralbyrå: kommuneregnskapsstatistikk (driftsutgifter) og Kostra (lønnskostnader). Kostra-tallene er proporsjonalt justert for manglende innrapporteringer i 2007 Barnehagesektoren står for en stor andel av veksten i driftsutgiftene. Det skyldes de øremerkede tilskuddene, de frie inntektene som brukes til barnehager er holdt på et tilnærmet konstant nivå. For de sektorene som er underlagt kommunal prioritering, har pleie og omsorg fått sterkest vekst. Av de større sektorene er det grunnskolen som kommer klart dårligst ut. Her er økningen i lønnsmidler reelt på 0,8 %, noe som ikke går ut over normal reallønnsutvikling. Det ble intet igjen til å bedre lærertettheten, som er tilnærmet uendret fra forrige til inneværende skoleår (synkende lærertetthet i ordinær undervisning). Budsjettene for 2008: reduksjoner i tjenestetilbudet I KS budsjettundersøkelse svarer 10 % av kommunene at de vil ha et driftsresultat på over 3 % av driftsinntektene i Teknisk beregningsutvalg anser 3 % som det en må ha i driftsoverskudd om en skal ha nok midler til vedlikehold av konsumkapitalen, dvs. gå i langsiktig balanse. Overskuddskommunene representerer 7 % av befolkningen. De øvrige 90 %, som representerer 93 % av befolkningen, vil gå i underbalanse, dvs. at driftsoverskuddet ikke rekker til nødvendige reinvesteringer. 21 % av kommunene vil bedre sitt driftsresultat sammenliknet med % vil få uendret driftsresultat, mens 64 % får svakere driftsresultat i 2008 sammenliknet med KS-undersøkelsen spør videre om kommunen budsjetterer med økte eller reduserte midler i de ulike sektorene. Ser en bort fra barnehagene hvor veksten kommer via øremerkede tilskudd, viser tabell 2 hvordan de ulike sektorene påvirkes. Tabell 2. Kommunenes 2008-budsjetter: virkning for enkeltsektorer Prosent av befolkningen Skole Barnevern Pleie/omsorg Kultur Vedlikehold økte midler uendret reduserte midler

10 Det er pleie og omsorg som kommer best ut av de større sektorene som er tatt med i KS-undersøkelsen. For skolenes del vil økningen for mange kommuner skyldes økt timetall på barnetrinnet. Timetallsveksten vil medføre at kommunene som rapporterer uendrede midler i 2008 får en faktisk nedgang per elevtime dersom elevtallet er stabilt. Det er derfor et dramatisk signal at 74 % av befolkningen bor i kommuner hvor midlene ikke øker i en periode hvor en øker timetallet i undervisningen. Ingen opptrapping for fylkeskommunene: svekket lærertetthet i videregående opplæring Økt elevtall i videregående opplæring medfører at fylkeskommunene står for mesteparten av den samlede behovsveksten i kommunesektoren. Samtidig mottar primærkommunene mesteparten av økningen i de frie inntektene. Samlet vekst i frie inntekter over treårsperioden gir fylkeskommunene en vekst i frie inntekter som er hele 530 mill. kr lavere enn behovsveksten. Det ble ingen opptrapping for fylkeskommunenes del, den har bare kommet primærkommunene til gode. Samtidig ble fylkeskommunene langt hardere rammet av nedskjæringene i kommuneøkonomien i forrige regjeringsperiode enn primærkommunene. 112 Figur 3. Inntekter fylkeskommuner, 2005 = 100, faste priser korr. oppgaveendring frie behov frie - behov Kilde: Teknisk beregningsutvalg og kommuneproposisjoner Den langvarige underfinansieringen av fylkeskommunene skyldes at disse ikke har blitt tilgodesett i så stor grad som elevtallsveksten i videregående opplæring skulle tilsi. Fylkeskommunene har fått en noe sterkere prosentvis vekst i sine frie inntekter enn primærkommunene, men langt fra nok til å kompensere for den sterkere veksten i utgiftsbehovet. Denne underfinansieringen videreføres i Siden veksten i ungdomskullene nå avtar, legger en opp til om lag lik prosentvis vekst i de frie inntektene for kommunene og fylkeskommunene. 10

11 Antall personer i alder år øker noe svakere i 2009 sammenliknet med Utgiftsbehovet i fylkeskommunene øker imidlertid fortsatt langt sterkere enn for primærkommunene. Anslagene for behovsveksten i 2009 fra teknisk beregningsutvalg viser (middelalternativet) en prosentvis behovsvekst i fylkeskommunene som er 50 % høyere enn for primærkommunene 1. En økende del av elevmassen er dessuten mer enn 18 år, og befolkningsveksten for 19- og 20-åringer er nå sterkere enn for aldersgruppen år. Lik prosentvis vekst i frie inntekter for fylkes- og primærkommuner innebærer en fortsatt alvorlig underfinansiering av fylkeskommunene, med ytterligere svekkelse av videregående opplæring som resultat. I KS budsjettundersøkelse for 2008 svarer bare 1 fylkeskommune (som representerer 6 % av befolkningen i svar-fylkene) at de vil ha et driftsresultat over 3 % i De øvrige 15 svarfylkene regner med et svakere driftsresultat enn 3 %. De vil dermed gå i underbalanse, dvs. at driftsoverskuddet ikke rekker til nødvendige reinvesteringer. 2 av fylkeskommunene, som representerer 9 % av befolkningen i svarfylkene, vil bedre sitt driftsresultat sammenliknet med fylke vil få uendret driftsresultat, mens 12 fylker (med 84 % av befolkningen) får svakere driftsresultat i 2008 sammenliknet med Det er et akutt behov for å øke de frie inntektene til fylkeskommunen. Fylkeskommunen har en markert sterkere relativ behovsvekst enn primærkommunene også i 2009, og må derfor ha en økning i de frie midlene som minst reflekterer dette. Barnehagene Vi er tilfreds med at Regjeringen fortsatt legger opp til en høy utbyggingstakt, med sikte på å oppnå full barnehagedekning. At full dekning er blitt skutt noe ut i tid skyldes at flere ønsker barnehageplass. Det er en positiv utvikling, som medfører at en høyere andel barn vil gå i barnehage. Dette er et viktig mål, og bør ikke overskygges av en ensidig fokusering på de til enhver tid eksisterende ventelistene. Regjeringen la i budsjettet opp til vekst på nye heltidsplasser i Resultatet ser nå ut til å bli færre plasser enn tidligere antatt. Vi merker oss at regjeringen på denne bakgrunn øker måltallet for utbyggingen i Måltallet økes fra nye plasser i opprinnelig budsjett til plasser i revidert budsjett Dette er en økning godt ut over underoppnåelsen i 2007, og markerer dermed en økt satsing på forsert utbygging av sektoren. Dette følges opp med tilsvarende økning av tilskuddene. Det er en stor utfordring å rekruttere nok førskolelærere. Regjeringen har lagt fram en rekrutteringsstrategi fram til Årlig skal det iverksettes en tiltaksplan for å nå målene om å rekruttere flere 1 målt som behovsvekst til 2009 i prosent av frie inntekter

12 førskolelærere. Skal regjeringen lykkes må det iverksettes en rekke tiltak både for å utdanne flere førskolelærere og å rekruttere tilbake mange av dem som har sluttet i barnehagen. Da kreves det betydelige midler hvert år i strategiperioden. Vi hadde ventet en innsatsøkning på dette området i revidert budsjett Dessverre ser det ut til at alt fokus nå rettes inn mot utbygging, og at kvalitetsaspektet settes på vent. Vi vil advare mot en slik prioritering. Det vil underminere kvalitetsmålene til barnehagereformen og målet om barnehagene som en integrert del av utdanningsløpet om en nå får flere år med mangelfull pedagogdekning og svekkede kvalitetskrav for øvrig. Det er ikke foreslått noen økning i bevilgningene verken til tiltaksplanen for rekruttering av førskolelærere eller kompetanseheving. Tall fra Samordna opptak i slutten av april viser en økning i antall søkere til førskolelærerutdanningen på over 15 %. Dette burde ført til opprettelse av flere studieplasser. Økt uprioritert basisbevilgning til høgskolene sikrer ikke dette. Det er behov for en markert opptrapping av midlene til kompetanseutvikling i sektoren. Midlene fikk en reell nedgang fra 2007 til Gitt den økningen enn nå har i sektorens omfang ville det vært rimelig med en sterkere satsing på kompetanseutvikling blant personalet. Vi synes det er en riktig erkjennelse at en nå venter med å innlemme sektortilskuddene i inntektsystemet fram til Det er avgjørende at en bruker tiden til å sikre at det en har oppnådd ikke forvitrer etter at kommunene overtar finansieringsansvaret. Det forutsetter at det etableres bindende kvalitetskrav fra statlige myndigheters side slik at så vel kommunale som ikke-kommunale barnehager skjermes mot innsparingstiltak fra en presset kommunal økonomi. Det framlagte lovforslaget (Ot.prop. nr. 57 ( )) ivaretar i for liten grad et slikt hensyn. Grunnskolen Antall undervisningsårsverk i kommunale og interkommunale grunnskoler har blitt redusert med 570 fra forrige til inneværende skoleår. Samtidig har omfanget av spesialundervisning og særskilt språkopplæring vært økende. Her er lærerressursene per elev større enn i den ordinære undervisningen. Resultatet er at lærertettheten øker samlet sett (redusert gruppestørrelse 1), mens lærertettheten i ordinær undervisning reduseres (økt gruppestørrelse 2). 12

13 Figur 4. Gjennomsnittlig gruppestørrelse i kommunale grunnskoler Gruppestørrelse 1 Gruppestørrelse 2 16,28 16,30 16,51 16,59 16,82 16,90 16,98 15,75 13,28 13,37 13,61 13,78 13,88 14,04 14,01 13, Gruppestørrelse 1: all undervisning. Gruppestørrelse 2: ordinær undervisning, dvs. eks. spesialundervisning og særskilt språkundervisning. Kilde: Grunnskolens informasjonssystem (GSI) Den ordinære undervisningen omfatter 96 % av elevtimene. Så lenge kommunene ikke vil bruke mer av sine inntekter til å bedre undervisningstilbudet vil regjeringserklæringens mål om økt lærertetthet ikke la seg realisere. I en undersøkelse fra NorgesBarometeret i desember 2007, som i hovedsak fikk samme svarfordeling som den senere budsjettundersøkelsen fra KS der spørsmålene var analoge, ble kommunene spurt om tallet på lærerstillinger i 2008 vil øke, minke eller være uforandret 2. 14,4 % av kommunene vil øke, 46,1 % av kommunene vil ha uendret, og 38,7 % vil redusere antall lærere. Gitt spørsmålsstillingen bør en kunne anta de fleste kommunene svarer ut fra fullt kalenderår, dvs. inklusive høsten 2008 hvor timetallet på barnetrinnet skal økes. Det er derfor bemerkelsesverdig at bare 14,4 % vil øke antall lærerstillinger i Med mindre en har sterk reduksjon i antall elever pga. fraflytting vil stabilt lærertall medføre svekket lærertetthet når timetallet økes. De 14,4 % av kommunene som svarte at de ville øke lærerinnsatsen, ble bedt om å fortelle grunnen til dette. Svarene fordelte seg slik, i prosent: timetallsøkningen 87,2 mindre grupper/klasser 15,4 styrke opplæringstilbudet 33,3 annet 15,4 Det er timetallsøkningen som er den udelt viktigste forklaringen på at så mange som 14,4 % øker antall lærere. Det indikerer at de aller fleste kommunene kutter ned på undervisningstilbudet, selv om 2 NorgesBarometeret nr. 5/2007. KS-undersøkelsen hadde ingen spørsmål om årsverksutvikling i skolesektoren 13

14 kommunene kompenseres for timetallsøkningen via rammetilskuddet. Lærertettheten er noe kommunene ikke viser interesse for verken å styrke eller å opprettholde. Løsningen må etter vår mening være tosidig. Dels er det nødvendig å vende tilbake til den lovede flerårige inntektsopptrappingen. I tillegg er det nødvendig at staten legger klare føringer på kommunene. Det må innskjerpes at målsettingen om økt lærertetthet står ved lag, og at kommunene ikke kan neglisjere dette uten at det vil kunne føre til klarere styringstiltak fra statens side. Midler tas fra Kompetansesentrene for å finansiere eksamen Utdanningsforbundet har gjennom flere år advart mot konsekvensene ved nedskjæringer i budsjettet for kompetansesentrene for spesialundervisning. Samme bekymring er ved en rekke anledninger uttrykt fra stortingskomiteens side. Det er svært uheldig at Regjeringen nå velger å finansiere ekstrautgifter for å gjennomføre eksamen parallelt etter både tidligere og ny læreplan i 2008 og 2009, ved å ta 7 mill. kr fra kompetansesentrene. Det vil ramme driften ved sentrene som allerede sliter med trang økonomi, og dermed gå ut over tilbudet til de svakeste elevene. Nye tiltak på lavere trinn i grunnskolen Det varsles i kommuneproposisjonen at midlene til utskifting av læremidler ikke vil videreføres i Beløpet (430 mill. kr) vil i stedet bli en ramme for nye tiltak for å øke ressursinnsatsen på lavere trinn i grunnskolen fra høsten Helårsvirkningen av tiltakene fra 2010 av vil være på anslagsvis 1 mrd. kr. Tiltaket vil bli fremmet i stortingsmeldingen om kvalitet i grunnopplæringen. Vi ser det som vesentlig at de statlige midlene til kompetanseutvikling videreføres og økes for å sikre finansiering av en systematisk etter- og videreutdanning for lærere og skoleledere. Videregående opplæring Underfinansiering av fylkeskommunene har bidratt til en langvarig svekket ressurssituasjon i videregående opplæring, som står for to tredeler av utgiftene i fylkeskommunene. Antall lærerårsverk har gått svakt nedover fra 2001 til 2005 i en periode med sterk elevtallsvekst, og har deretter knapt holdt tritt med elevtallsveksten etter dette. Resultatet er redusert lærertetthet og svekket opplæringskvalitet som resultat. 14

15 Kilde: Kostra Fram til 2004/05 er lederårsverk inkludert i lærertallene. Samtidig ble personer i lærerstillinger som ikke har pedagogisk utdannelse inkludert. Problemer med registreringskvaliteten i overgangen gjør at veksten fra 2004/05 til 2005/06 er noe undervurdert, og tilsvarende er veksten fra 2005/06 til 2006/07 blitt noe for høy. De foreløpige elevtallene i Kostra viser en nedgang fra forrige skoleår, noe både Utdanningsdirektoratet og teknisk beregningsutvalg oppfatter som ikke troverdig. Vi har brukt Kostras veksttall for elever med ungdomsrett for å generere et anslag for inneværende skoleår. Antall lærerårsverk har ikke holdt tritt med elevtallsveksten. Misforholdet var langt mer alvorlig fram til regjeringsskiftet enn etterpå. Like fullt er en langt fra å realisere regjeringserklæringens mål om økning i lærertettheten. Økt andel lærere i aldersgrupper som får redusert undervisningsplikt ved seniortiltak gjør at lærerårsverkene normalt må øke sterkere enn elevtallene om lærertettheten i undervisningen skal opprettholdes. I KS budsjettundersøkelse for 2008 blir fylkeskommunene spurt om midlene øker, er uendret eller reduseres i forhold til fylker har svart på det spørsmålet. Gitt elevtallsveksten vil det kreves en tilsvarende ressursvekst om ikke ressursnivået per elev skal svekkes. Det bør derfor ikke overraske at det er null fylker som svarer at de vil redusere ressursinnsatsen. Mer bekymringsfullt er det at fire fylker, som representerer 25 % av befolkningen i svarfylkene, sier de vil bruke uendrede midler i videregående opplæring i Det innebærer en klart svekket ressursinnsats per elev. De 11 fylkene (med 75 % av befolkningen i svar-fylkene) som øker ressursinnsatsen ble spurt om årsaken til økningen. Her kan en gi flere svaralternativer samtidig. Det er interessant at bare 9 fylker begrunner utgiftsveksten med økt antall elever, uten at det avklares hvorvidt ressursøkningen er tilstrekkelig for å møte økt elevtall. Det er samtidig minst 6 av de 15 fylkene som ikke har budsjettert med ressurser for å takle elevtallsveksten i Utviklingen i retning svekket lærertetthet i videregående opplæring vil etter all sannsynlighet videreføres i 2008 og

16 Gratis læremidler i videregående skole Innføringen av gratis læremidler i videregående opplæring viste seg overraskende nok å bli en ettårig bevilgning. For 2007 fikk en midler til å innføre ordningen for vg2 fra høstsemesteret av. For 2008/09 skal ordningen gjelde både for vg2 og for vg3. Det var derfor overraskende at en i 2008-budsjettet inndro midlene til vg2. Siden der er færre elever i vg3 innebar dette at fylkene fikk mindre midler til læremidler i 2008 enn i Dersom en ikke skal bli stående med et eklatant løftebrudd, må det ryddes opp i dette i 2009-budsjettet, slik at det gis dekning for de årlige merkostnadene som gratis læremidler medfører på hvert enkelt årstrinn. Det er nå ingen poster i budsjettet som ivaretar den stabile utgiftsveksten som gratis læremidler innebærer. Det medfører at den varige utgiftsøkningen som reformen medfører må dekkes av fylkeskommunene, med svekket ressursinnsats for opplæringen forøvrig som en påregnelig effekt. Det blir m.a.o. elevene som må betale for reformen i siste instans. Tilskudd til opplæring av språklige minoriteter i videregående opplæring Tilskuddet er på vel 30 mill. kr, og ble gitt til rundt elever i Tilskuddet foreslås innlemmet i inntektssystemet fra Begrunnelsen er at en nå har fått lovfestet en plikt til å gi slik opplæring. Da tror en åpenbart at tilskudd ikke er like viktig. Vi synes dette er uheldig. Etter at tilsvarende tilskudd for grunnskolen ble innlemmet i 2007 har det vist seg at kostnadene ved denne opplæringen ikke fanges opp av inntektssystemets fordelingsnøkler, og en har derfor fortsatt måttet videreføre den historiske fordelingen for tilskuddet som en unntaksordning i inntektssystemet. Det er derfor vanskelig å forstå hvorfor en nå vil gjøre samme øvelsen nå for videregåendes del. Skolebygg Tilsagnsrammen for ordningen med rentestøtte for skolebygg utløp i 2007, og regjeringen valgte ikke å videreføre denne i En samlet kommunalkomité ba i budsjettbehandlingen regjeringen om å vurdere ordninger som gir incentiv til fortsatt opprustning av skolebygg i kommunene, og statsråden lovet i stortingsdebatten å komme tilbake med alternative ordninger. Det står intet om dette i verken revidert budsjett for 2008 eller i kommuneproposisjonen for Derimot snakkes det friskt om hvor mye vedlikehold og nybygging det vil bli av de rause rammene for frie inntekter. Vi ber om at komitéen gjentar sitt krav om at det gjeninnføres en ordning for å stimulere til økt innsats for rehabilitering av skolebygg, som senest må komme på plass for år

17 Revisjon av inntektssystemet for kommunene Vi er tilfreds med at en utsetter revisjonen av kostnadsnøklene i utgiftsfordelingen i påvente av en framtidig innlemming av barnehagetilskuddene. Vi støtter forslaget om å avvikle den kommunale selskapsskatten og å øke utjevningsprosenten i inntektsutjevningen. Vi er videre fornøyd med at departementet avviste Sørheim-utvalgets forslag om å øke skatteandelen på bekostning av rammetilskuddet, og gikk motsatt vei ved å foreslå økende tilskuddsandel. Dette er endringer som vil bidra til å utjevne kommunenes evne til å opprettholde et likeverdig tjenestetilbud. Vi har tidligere støttet Borge-utvalgets forslag om at inntektsutjevningen skal foretas ut fra anslåtte i stedet for faktiske skatteutgifter. En slik reform ville effektivt dempe utslagene av svingende skatteinntekter, noe som har vist seg å være en stor belastning for kommunene. Vi beklager at departementet ikke vil følge opp dette forslaget. Forslaget om å erstatte dagens overgangsordninger med en inntektsgaranti er en fornuftig reform. Det samme gjelder forslaget om å basere utgiftsutjevningen på befolkningstall 1. juli før budsjettåret. Ulempene dette skaper for vekstkommuner blir godt kompensert med det nye veksttilskuddet. Når det gjelder revisjonen av de regionalpolitiske tilskuddene samt innføring av det nye hovedstadstilskuddet antar vi at meningene om dette vil variere med bosted, og det er derfor ikke et felt hvor forbundet vil markere seg på landsnivå. Vi står gjerne til rådighet om komiteen ønsker ytterligere utdyping av de punktene vi har kommentert ovenfor. Med vennlig hilsen for Utdanningsforbundet Helga Hjetland leder Jan Mønnesland samfunnsøkonom 17

18 Utfallet av stortingsbehandlingen Regjeringen har et flertall bak seg i Stortinget. Det medfører at proposisjonens opplegg til omdisponeringer i statsbudsjettet for 2008 samt kommuneproposisjonens opplegg for 2009 ble, med svært få unntak, vedtatt av Stortinget slik det var foreslått av Regjeringen. Opposisjonen har markert sitt syn på de ulike punktene, dels som merknader i komitéinnstillingene og dels som forslag til vedtak som deretter ble nedstemt. I noen grad har også flertallet gitt kommentarer ut over en ren tilslutning til Regjeringens opplegg. Slike kommentarer fra flertallets side er ikke blitt nedfelt i formelle stortingsvedtak. For 2008-budsjettets del viser opposisjonspartiene i stor grad til sine alternative budsjettopplegg fra høstens budsjettbehandling, og reiser forslag basert på dette. Det vises til Utdanningsforbundets temanotat 9/2007 for en nærmere gjennomgang av profilen i disse alternativene, som i varierende grad gir endrede prioriteringer også på utdanningsfeltet. Kommuneøkonomi Ikke uventet slutter regjeringspartiene opp om proposisjonens virkelighetsbilde om en sterk vekst i kommunal sektor under nåværende regjering. Opposisjonspartiene bidrar til å nyansere dette bildet. Det vises til uttalelsen fra landstinget til KS, hvor det pekes på sterk kostnadsvekst som spiser opp inntektsveksten, og at en i både 2007 og 2008 hadde en reell nedgang i de frie inntektene. Det påpekes at når regjeringen hele tiden snakker om en inntektsvekst mens realiteten er en strammere økonomisk situasjon, skaper dette et forventningspress som kommunene ikke blir i stand til å møte. En samlet kommunal- og forvaltningskomité påpeker at en i revidert budsjett for 2008 bygger på en lågere lønnsutvikling i sektoren enn det som nå blir resultatet. Resultatet for kommunal sektor synes å bli den samme som i staten, og dette må etter komiteens mening tillegges vekt når statsbudsjettet skal vedtas. En slik justering ble ikke innlemmet i finanskomiteens innstilling og stortingets etterfølgende vedtak om revidert budsjett Henstillingen må derfor tolkes som at en bør gi litt mer i 2009 pga. underfinansieringen i En samlet kommunal- og forvaltningskomité påpeker at det de senere år har vært betydelig uenighet mellom KS og staten om sentrale elementer i kostnadsutviklingen. Komiteen vil understreke det felles ansvaret for å komme fram til bedre prognoseverktøy blant annet ved å ha en rutinemessig evaluering av de viktigste kostnadselementene i Kommuneproposisjonen. 18

19 Regjeringspartiene foreslo å øke rammetilskuddet for fylkeskommunene med 100 mill. kr for 2008, for å bedre kollektivtilbudet. Opposisjonspartiene viser til sine forslag om å styrke belønningsordning for kollektivtrafikken på Samferdselsdepartementets budsjett, som de oppfatter som bedre egnet til å kompensere for høyere drivstoffpriser. Regjeringspartienes forslag er ment som en forskuttering av inntektsveksten som er varslet for 2009, og innebærer dermed ingen samlet økning for fylkeskommunenes del. Forslaget ble vedtatt. Alle bortsett fra FrP støtter at tilskuddet til opplæring av språklige minoriteter innlemmes i rammetilskuddet fra 2009 av, begrunnet med at en generelt mener at mest mulig av øremerkede tilskudd bør innlemmes. FrP er imot, begrunnet med at de generelt mener at det ikke er tilrådelig å innlemme flere tilskudd i inntektssystemet. De samme generelle synspunktene gjør seg gjeldende også for barnehagetilskuddenes del, som regjeringen foreslår å innlemme fra 2011 av. Det settes imidlertid opp en del betingelser for slik innlemming, se nærmere omtale under avsnittet Barnehager nedenfor. Kommuneproposisjonen la fram forslag til revidert inntektssystem for kommunene fra Kostnadsnøklene ble ikke revidert, her ville en avvente innlemmingen av barnehagetilskuddene som nå antas å finne sted i For fylkeskommunenes del avventes forvaltningsreformen, her planlegges en revisjon å fremmes neste år for iverksettelse fra 2010 av. Regjeringspartiene støttet forslagene. Det ble bl.a. pekt på at inntektsulikhetene har vært for store, noe som har skapt ulikheter i tjenestetilbudet. En samlet komité uttaler at det her fortsatt vil være utilsiktede skjevheter som må rettes opp. Alle partiene unntatt FrP viste til at det kan gjøres ved hjelp av skjønnstilskudd, og at Regjeringen bør følge ekstra nøye med på situasjonen i skattesvake kommuner i Sør-Norge som ikke får del av distriktstilskuddet. Barnehager Regjeringens utbyggingsanslag for 2008 er økt dels pga. at en nådde kortere enn forventet i 2007 og dels pga. økt etterspørsel opplegget har ikke spesifisert hvordan de samlede inntektene fordeles mellom ulike tilskudd. Disse elementene i proposisjonene ble i liten grad kommentert. Innlemmingen av barnehagetilskuddene var tidligere vedtatt å finne sted i Dette foreslås utsatt til 2011, begrunnet med at en fortsatt ikke har oppnådd full dekning slik barnehageforliket forutsatte. Regjeringspartiene kommenterer dette slik: "Flertallet vil understreke at det er viktig å komme til enighet om at Barnehagereformen er fullfinansiert før overgang til rammefinansiering skjer". Dette er en viktig presisering, det sies at måloppnåelsen er en forutsetning for innlemming, og at dette er viktigere enn en på forhånd anslått dato. 19

20 I KDs pressemelding av heter det at en nå vil tilnærme seg makspris II gradvis ved å holde dagens makspris nominelt uendret over tid, da når en makspris II-nivået i Et viktig element i den statlige fullfinansieringen er at staten skal dekke de reelle kostnadene ved redusert foreldrebetaling. Makspris II er en viktig forutsetning i Barnehagereformen. En vil derfor vanskelig kunne konkludere med at reformen er fullfinansiert før makspris II er innført og en deretter har fått full dekning under en slik pris. Opposisjonspartienes merknader går i samme retning. "Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig folkeparti og Venstre støtter prinsippet om å overføre barnehagetilskuddet fra øremerkede tilskudd til rammefinansiering. Disse medlemmer vil imidlertid ikke binde seg til noe tidfesting nå. Forutsetningen for at disse medlemmer støtter en overføring er at målsettingen om full barnehagedekning er nådd og at de private barnehagene er sikret like rammevilkår som offentlige barnehager. I utkast til ny barnehagelov har Regjeringen foreslått å svekke de private barnehagenes rettigheter og under slike forhold vil overføring til rammefinansiering kunne føre til en rasering av tilbudet". Fremskrittspartiet "er i utgangspunktet svært kritiske til innlemmingen av flere øremerkede tilskudd inn i det ordinære rammetilskuddet. Dette skulle bli en 100 % tverrpolitisk enighet om at en ikke kan gå til innlemming før en er kommet definitivt i havn på alle de områder som omfattes av barnehageforliket. Målet om 2011 må underordnes dette. Ellers sier opposisjonspartiene bl.a.: "Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig folkeparti og Venstre legger til grunn at loven om rett til barnehageplass ikke trer i kraft før full barnehagedekning er nådd....disse medlemmer er imidlertid bekymret for kvaliteten og innholdet i barnehagetilbudet og vil understreke at en lovfestet rett til barnehageplass må følges av en offensiv satsing på både rekruttering av førskolelærere og kompetanseheving av personalet.... Disse medlemmer mener derfor at vi må ha et finansieringssystem som sikrer reell økonomisk likebehandling av offentlige og private barnehager". Det ser ut til at en har mye å gjøre om 2011 skal bli stående som endelig innlemmingsår. Grunnopplæringen Et flertall, regjeringspartiene og Venstre, foreslo å øke tilskuddet til opplæring av barn og unge i statlige asylmottak med 1 mill. kr for 2008 ut over regjeringens forslag. Begrunnelsen var knyttet til mediedekningen av situasjonen i Eidsvoll kommune, som ikke hadde ressurser nok til å håndtere denne opplæringen på en tilfredsstillende måte. Det heter da også i begrunnelsen at pengene i sin helhet er ment å tilfalle Eidsvoll som en delfinansiering av denne kommunens ekstra utgiftsbehov. 20

21 Pengene tas ved å redusere midlene til kvalitetsutvikling i skoleverket med 1 mill. kr ut over regjeringens forslag. Dette er en sekkebevilgning på om lag 1 mrd. kr, og det er ikke gitt noen anvisninger om hvor kuttet skal tas innen denne rammen. Denne bevilgningsendringen ble vedtatt av Stortinget. Opposisjonspartiene gikk sammen om en merknad om rekrutteringstiltak for lærere. Det ble vist til at søknadstallene til allmennlærerutdanningen hadde falt med 19 % de to siste årene, mens frafallet er på nærmere 30 %. Videre ble det vist til at mange unge lærere forlater yrket etter forholdsvis kort tid, samt at timetallsøkningen fra høsten 2008 øker behovet for lærere. Opposisjonen mener det er for passivt av departementet bare å henvise til at det er skoleeiers ansvar å sikre kompetente lærere i sine skoler, en finner det urovekkende at det ikke settes inn konkrete tiltak for å bedre rekrutteringen til læreryrket. Høyre foreslo å bevilge 80 mill. kr i 2008 til et nytt tiltak i grunnopplæringen innrettet mot seniortiltak og andre rekrutteringstiltak. Det ble vist til at halvparten av lærerne i videregående opplæring er over 50 år og vil forsvinne ut av skolen de nærmeste årene. Venstre viste her til sitt forslag om å bevilge 240 mill. kr til en ny post under kvalitetsutvikling innrettet mot kompetanseutvikling og rekrutteringstiltak for lærere. Innføringen av Kunnskapsløftet medførte behov for parallell eksamensavvikling etter nytt og gammelt opplegg. Regjeringen hadde foreslått å øke posten driftsutgifter under tiltak i grunnopplæringen med 7 mill. kr i 2008 for å fange opp dette. Midlene ble tatt ved en tilsvarende reduksjon av bevilgningen til kompetansesentrene for spesialundervisning, med en påstand om at et slikt kutt ikke ville ha vesentlige konsekvenser for aktivitetsnivået ved kompetansesentrene. Unio protesterte mot dette i sitt høringsnotat til finanskomiteen. Alle partiene unntatt FrP sluttet seg til regjeringens forslag, mens FrP gikk imot å kutte bevilgningen til kompetansesentrene. Midlene til utskifting av lærebøker fases ut i De frigjorte midlene (på 430 mill. kr. i 2009) blir fra høsten 2009 av benyttet til tiltak for økt ressursinnsats på lavere trinn i grunnskolen, med en ramme på 430 mill. kr det året. Helårsvirkningen av tiltakene (som er nærmere omtalt i kvalitetsmeldingen) vil være på 1 mrd. kr. fra Komiteens flertall (alle unntatt FrP) merker seg dette, og et annet flertall (regjeringspartiene) sier seg tilfreds med dette. En samlet kommunal- og forvaltningskomité peker på at mange skolebygg ikke tilfredsstiller arbeidsmiljølovens krav og at dette går ut over læringsutbyttet. Komiteen vil understreke at denne delen av læringsmiljøet må prioriteres. En samlet komité viser videre til at en i fjorårets innstilling om kommuneproposisjonen ba Regjeringen om å vurdere ordninger som gir insentiv for fortsatt opprusting av skolebygg. Medlemmene fra KrF, Høyre og Venstre viser til at det på den bakgrunn er vanskelig å forstå at Regjeringen i 2008-budsjettet avviklet den svært vellykkede ordningen med rentestøtte for 21

22 skolebygg. I finanskomiteen foreslo FrP å øke utgiftsbevilgningen for 2008 med 15 mill. kr. KrF forslo en økning på 15,2 mill. kr, knyttet til en økning i tilsagnsrammen på 500 mill. kr. Dette spørsmålet var fokusert også i den ordinære budsjettbehandlingen sist høst, hvor en samlet kommunalkomité ba regjeringen om å vurdere ordninger som gir incentiv til fortsatt opprusting av skolebygg. Da kommunalkomiteens saksordfører, Slagsvold Vedum fra Sp, ble konfrontert med dette i stortingsdebatten, sa han at han mener det er riktig av Regjeringen i det videre budsjettarbeidet å vurdere om man skal gjennomføre en rentekompensasjonsordning. Statsråd Kleppa nøyde seg med å si at hun heller vil ha frie inntekter, men at dette er noko vi kjem til å sjå på i samband med budsjettet for Høyere utdanning Regjeringens forslag om økte midler til universiteter og høyskoler støttes av samtlige partier. Opposisjonspartiene markerer at en med dette har reversert hvileskjæret fra 2007 slik at en for høsten 2008 er tilbake på nivået før hvileskjæret. Det understrekes imidlertid at en burde reversert dette på helårsbasis. Regjeringspartiene fremmet forslag om å øke basisbevilgningen for statlige universiteter med 5 mill. kr, som skal gå til Universitetet i Tromsø. Dette er ment å kompensere for den trafikkflyverutdanningen som tidligere fant sted ved Norwegian Aviation College og som nå er opphørt ved konkurs etter at ESA nektet å godta statsstøtte til firmaet. Et tilsvarende beløp trekkes ut av posten driftsutgifter under fellesutgifter for universiteter og høyskoler. Dette ble vedtatt. 22

23 Publikasjoner fra avdeling for utredning hittil i 2008 Rapport 2008/1 Arbeidsmiljø og samarbeidsforhold i videregående opplæring Temanotat 2008/1 Ressursurvikling i grunnskolen fram til skoleåret 2007/ /2 Fra København til Bordeaux. Om samarbeid innen fag- og yrkesopplæringen i Europa 2008/3 Etter PISA og PIRLS - Utdanningsforbundets politikk 2008/4 Pensjonsreformen: endret opplegg i departementets høringsnotat av januar /5 Pensjonering i skoleverket fram til /6 Evidens og evidensdebattens betydning for utdanningssystemet Faktaark 2008:1 Nøkkeltall for grunnskolen skoleåret 2007/ :2 Likestilling på dagsorden 2008:3 Medlemsundersøkelsen :4 Foreløpige nøkkeltall for barnehagen :5 Samarbeidsforhold og arbeidsmiljø i videregående opplæring 2008:6 Samarbeid SFO og skole Alle publikasjoner kan lastes ned fra

24 Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, N-0134 Oslo Telefon Faks utdanningsforbundet.no