Kommunal- og forvaltningskomiteen Stortinget 0026 OSLO. Åpen høring, Statsbudsjettet 2010

Transkript

1 Vår dato Deres dato Vår referanse Vår saksbehandler / Jan Mønnesland Avdeling Deres referanse Arkivkode Direkte telefon Utredning Kommunal- og forvaltningskomiteen Stortinget 0026 OSLO Åpen høring, Statsbudsjettet 2010 Vi takker for invitasjonen til å delta på komiteens høring 2. november 2009 om statsbudsjettet Nedenfor følger våre merknader som vi vil redegjøre for muntlig under høringen. Utdanningsforbundet mener at: - de frie inntektene til kommunesektoren vil i 2010 bare øke marginalt mer enn den anslåtte behovsveksten. Dette gir ikke rom for en styrking av tjenestene, slik det loves i den nye regjeringserklæringen. Det er skoleverket som i sterkest grad har fått merke følgende av svak kommuneøkonomi. Det trengs en økning i de frie inntektene på minst 1 mrd. kr ut over regjeringens opplegg for fylkeskommunene har over snart ett tiår fått en svakere vekst i frie inntekter enn veksten i ungdomskullene skulle tilsi. Resultatet er en stadig svekket ressurssituasjon i videregående opplæring. Om en skal nå de målsettinger som er satt for sektoren må fylkeskommunenes inntekter økes vesentlig - det er positivt at ordningen med rentekompensasjon for lån til rehabilitering og bygging av skolebygg gis en ramme på 2 mrd. kr. i Samtidig blir den resterende rammen for de etterfølgende år tilsvarende lavere. Det er behov for raskt å signalisere en reell videreføring av dette tiltaket på samme nivå som i overføring av et veinett i svært dårlig stand til fylkeskommunene fra 2010 av vil medføre et sterkt lokalt press for å få overført midler fra andre sektorer til veiformål. Det vil etter all sannsynlighet ramme videregående opplæring. Det må iversettes klare tiltak for å motvirke at sektoren tappes for ressurser som en følge av forvaltningsreformen - det er behov for konkrete tiltak fra statens side som pålegger kommunene og fylkeskommunene å øke lærertettheten. Tilsynsvirksomheten må trappes opp, og det må slås klart ned på alle tilfeller av brudd på opplæringslovens krav til undervisningsomfang og forsvarlighet. Svak kommuneøkonomi, manglende opptrappingsplan Rammetilskuddene for primær- og fylkeskommuner behandles av finanskomiteen i Innst. 3 S, som vedtas av Stortinget før kommunal- og forvaltningskomiteen behandler sine områder. Samtidig er det tradisjon for at også kommunalkomiteen kommer med synspunkter på kommuneøkonomien i sin budsjettinnstilling. Vi finner vi det derfor naturlig å ta opp med komiteen våre merknader om kommuneøkonomien. Vi ber om at representantene kommuniserer med sine partifeller i finanskomiteen slik at disse synspunktene kan bli vektlagt under Stortingets behandling av budsjettet. Postadresse E-post/Internett Telefon Telefaks Org.nr. Postboks 9191 Grønland post@utdanningsforbundet.no NO 0134 OSLO Bankkonto

2 2 Svak vekst i frie inntekter De frie inntektene øker reelt med 1,8 mrd. kr 1 fra 2009 til 2010, når en korrigerer for alle oppgaveendringer (inkl. endringer knyttet til samhandlingsreformen og kompensasjon for overføring av et veinett i dårlig forfatning 2 ). Den svake veksten i frie inntekter i 2010 må ses på bakgrunn av at veksten i 2009 er relativt høy. Det skyldes dels tiltakspakken av januar 2009 og dels ytterligere påplusning i revidert budsjett, samt at skatteanslaget har økt med 1,2 mrd. kr siden revidert budsjett ble framlagt. Samlet sett får dermed 2009 og 2010 en vekst i overkant av behovsveksten. I følge teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi er behovsveksten fra 2009 til 2010 på 1,2 mrd. kr når en ser bort fra barnehagene som primært finansieres ved øremerkede tilskudd. Det betyr at opplegget i statsbudsjettet for 2010 med en realvekst fra 2009 til 2010 på 1,8 mrd. bare hårfint overgår behovsveksten. Gitt den forventede økningen i ledigheten i 2010 vil kommunenes sosialutgifter fortsette å øke. Samtidig har kommunesektoren et akkumulert vedlikeholdsbehov. Det er mao. ikke rom i dette budsjettet for en styrking av den kommunale økonomi og de kommunefinansierte tjenestene ut over det nivået vi nå har for Kommunesektoren har opplevd en langvarig underfinansiering, med underskudd som en stabil foreteelse helt fra 1996 og fram til I 2006 ble midlene økt, og sektoren fikk da før første gang på flere tiår et overskudd før lånetransaksjoner. Allerede året etter fikk en på nytt store underskudd. Dette forsterket seg i 2008, som er svakeste året for kommunesektoren på svært lang tid. Som vist i figur 1 vil en komme ut med noe svakere underskudd i 2009 og 2010, men like fullt er underskuddet fortsatt på et historisk høyt nivå. Figur 1. Overskudd før lånetransaksjoner, kommunesektoren 5,0 0, ,0-10,0-15,0-20,0-25,0-30,0 i mrd.2009-kr % av inntekter Kilde: nasjonalbudsjettet, suksessive årganger 1 Regnet fra nivået i revidert budsjett 2009 øker de frie inntektene med 3 mrd. kr. Det skyldes at skatteanslaget nå er blitt 1,2 mrd. kr høyere enn det var da revidert budsjett ble framlagt. 2 I proposisjonen regner en inn delkompensasjonen på 1 mrd. kr knyttet til at de overførte veikilometrene er i svak forfatning, og 230 mill. kr til dekning av økte utgifter til samhandlingsreformen. Dermed økes vekstanslaget fra 3 til 4,2 mrd. kr regnet fra revidert budsjett De øvrige oppgaveendringene er ikke medregnet i dette realvekstanslaget.

3 3 Markerte underskudd i 2008, svake rammer i det opprinnelige statsbudsjettet for 2009, og vanskelige lånemuligheter i kredittmarkedet har medført at en stor andel av kommunene strammet inn på sine tjenesteutgifter i 2009-budsjettene. I stor grad valgte kommuner og fylkeskommuner å bruke de økte frie inntektene i 2009 til å styrke sin balanse framfor å øke tjenestetilbud Her oppfatter vi at regjeringen fører en dobbelkommunikasjon. Basert på de svært svake regnskapsresultatene i 2008 ble kommunene bedt av departementet om å prioritere en styrking av balansen. Det er det som i stor grad har skjedd. Den merinntekten kommunesektoren har fått i 2009 pga. økningen i skatteanslaget på 1,2 mrd. kr siden revidert budsjett 2009 har i liten grad kommet tjenestene til gode. Det blir derfor galt når regjeringen bruker denne skatteveksten som en begrunnelse for å hevde at 2010-budsjettet gir rom for en styrking av det kommunale tjenestetilbudet. Slik budsjettet nå foreligger, må forventningene om styrket tilbud innen sektorer som skole, pleie og omsorg etc. legges på is. Figur 2: 110 Frie inntekter kommunesektoren, 2005 = 100. Faste priser korr. oppgaveendring frie behov frie - behov Kilde: kommuneproposisjoner og rapporter fra teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, suksessive utgaver Som en ser av figur 2 har de frie inntektene i 2009, korrigert for behovsveksten, kommet nesten opp til 2006-nivået, og når dette i Den lovede opptrappingen av kommuneøkonomien er ikke blitt flerårig og forpliktende slik det ble lovet ble et opptrappingsår, men deretter har inntektene ikke økt noe mer enn hva som kreves for å holde tritt med behovsveksten. Det som trengs, er en faktisk flerårig og forpliktende opptrapping av kommunesektorens økonomiske situasjon. En slik opptrapping ble lovet i Soria Moria I men ikke realisert. I Soria Moria II er dette løftet ikke gjentatt. En lover imidlertid også her å styrke kommuneøkonomien: Kommunesektorens frie inntekter skal styrkes betydelig i løpet av stortingsperioden slik at tilbudet innen barnevern, skole, pleie og omsorg kan bedres.

4 4 Etter vårt syn burde en startet opp med en slik styrking allerede i 2010, og ikke tatt et hvileskjær før en (forhåpentlig) tar sikte på å følge opp regjeringserklæringens løfter senere i perioden. Vi ber derfor om at Stortinget styrker kommunerammene i 2010 med minst 1 mrd. kr i frie inntekter ut over regjeringens opplegg. Det vil være nødvendig dersom regjeringserklæringens målsetting om styrket tjenestetilbud og en reell opptrapping av kommuneøkonomien skal kunne innfris. Fortsatt behov for økte øremerkede tilskudd Vi er positiv til at regjeringen følger opp barnehageforliket ved fortsatt å øke barnehagetilskuddene. Veksten i de samlede øremerkede tilskuddene er nå satt til reelt 2,1 mrd. kr, hvorav 1,7 mrd. kr er økte barnehagetilskudd 3. Denne veksten skyldes at en har en målsetting om å bygge ut 7200 flere barnehageplasser i Vi er positiv til at regjeringen følger opp barnehageforliket ved å videreføre en høy utbyggingstakt. Dette er nødvendig for å nærme seg målet om full dekning gitt eksisterende makspris. Vi minner om at før en innlemmer barnehagetilskuddene i inntektssystemet er det en forutsetning at en har oppnådd full dekning under en stabilisert etterspørselssituasjon og stabilisert makspris. Vi tviler sterkt på om en vil ha nådd en slik stabilisering allerede ved utgangen av 2010, bl.a. siden en da ikke vil ha nådd makspris II. Vi forventer at en avventer en slik stabilisering av etterspørselen før en innlemmer tilskuddene i inntektssystemet. Primærkommunene, virkninger for grunnskolen Svak kommuneøkonomi har medført en presset situasjon for grunnopplæringen. Det viser seg at den inntektsveksten som faktisk finner sted i stor grad benyttes til andre aktiviteter og til å styrke budsjettbalansen. Tabell 1. Endring i frie inntekter og brutto driftsutgifter ekskl. barnehage, primærkommuner. Prosentvis vekst fra året før. Faste priser. 1. halvår 2008 til halvår 2009 Frie inntekter 8,0-1,2 0,1 Brutto driftsutgifter grunnskole 1,9-0,9 0,8 1,3 pleie, omsorg 6,0 3,3 5,4 3,4 Alle ekskl. barnehage 1,9 2,7 2,3 3,3 Lønnskostnader grunnskole 0,8 0,4 1,4 1,9 pleie, omsorg 5,4 4,1 6,2 4,3 Alle ekskl. barnehage 1,2 2,5 3,1 4,0 Oslos fylkesdel inngår i tallene for alle sektorer ekskl. barnehage. Alle-gruppen inkluderer grunnskole, pleie/omsorg og øvrige sektorer ekskl. barnehage. Kilde: Statistisk sentralbyrå Det er grunnskolen som kommer dårligst ut når kommunene skal disponere sine budsjetter. Vinneren er pleie og omsorg. Det kan i stor grad forklares med at det er satt klare fysiske måltall for årsverksveksten i denne sektoren, mens stagnerende elevtall har gjort skolene til et innstrammings- 3 Regnet fra nivået i revidert budsjett 2009 øker de øremerkede tilskuddene med 3 mrd. kr. Det skyldes at anslaget for tilskuddet til ressurskrevende brukere i helse/sosialsektoren for 2009 nå er blitt 713 mill. kr høyere enn det var da revidert budsjett ble framlagt.

5 5 objekt når kommunebudsjettene skal fastsettes. En årlig vekst i lønnskostnadene på 0,4 1,9 % indikerer nær status quo i de kostnadene som rettes direkte inn mot undervisningsaktiviteten. At veksten ble marginalt høyere fra 1. halvår 2008 til 1. halvår 2009 kan i noen grad ha bakgrunn i økt timetall på barnetrinnet siste skoleår. Tabell 2 viser utviklingen i undervisningsårsverk i kommunale ordinære grunnskoler (dvs. at spesialskolene ikke inngår). Det har vært en varierende men i hovedsak minimal vekst i undervisningsårsverk. Mye deltid og flere lærere som når opp i aldersgrupper med redusert undervisningsplikt gjør at antall undervisningsårsverk utvikler seg langsommere enn antall lærere. Tabell 2. Kommunale grunnskoler. Endring i undervisningsårsverk fra foregående skoleår Sum 3 år Vekst i undervisningsårsverk Ekstra årsverksbehov pga timetallsøkning høsten 2008 Sum årsverk eks. timetallsøkning Kilde: Grunnskolens informasjonssystem (GSI) Skulle timetallsveksten på barnetrinnet fra høsten 2008 vært gjennomført med samme ressursdekning (elevtimer per lærertime) som en hadde på barnetrinnet året før, ville det krevd 1037 nye undervisningsårsverk på landsbasis. Det en fikk var 61 nye årsverk, på landsbasis. Her kan det være store variasjoner kommunene imellom. I sum viser tabellen at timetallsveksten ble håndtert ved omdisponeringer, dvs. at en økte gruppestørrelsen slik at en fikk gjennomført timetallsveksten uten å sette inn flere lærerårsverk. De frie midlene en fikk fra staten for å finansiere reformen ble dermed brukt i andre sektorer og nådde ikke fram til skolene. I 2010 gis det rundt 0,9 mrd. kroner i frie midler for å finansiere kvalitetstiltak i grunnskolen. Det gjelder helårsvirkningen av økt innsats i norsk/samisk og matematikk samt økt fysisk aktivitet som innføres høsten 2009, og en ny timetallsøkning på barnetrinnet samt leksehjelp via skolefritidsordningen som iverksettes fra høsten Dette er i seg selv gode tiltak, men når de finansieres via frie inntekter er det store muligheter for at skolene heller ikke får disse midlene med mindre staten iverksetter klarere føringer. Vi er fornøyd med at regjeringen i siste regjeringserklæring lover å endre opplæringsloven for å sikre en maksimumsgrense for tallet på elever per lærer på hver skole. Så langt varsler imidlertid budsjettet ingen oppfølging av dette i Det er derfor grunn til å frykte at tappingen av skolenes ressurser videreføres kommende år. Løsningen må etter vår mening være tosidig. Dels er det nødvendig å vende tilbake til den lovede flerårige inntektsopptrappingen. I tillegg er det nødvendig at staten legger klare føringer på kommunene. Det må innskjerpes at målsettingen om økt lærertetthet står ved lag. Det er videre behov for skjerpet tilsyn med kommunene for å sikre at opplæringslovens krav til forsvarlighet etterleves. Fortsatt underfinansierte fylkeskommuner Fylkeskommunene har helt siden årtusenskiftet hatt en markert underfinansiering, ved at veksten i ungdomskullene ikke er blitt fulgt opp med tilsvarende vekst i frie inntekter. Resultatet er bl.a. en gradvis svekket lærertetthet. Selv om underfinansieringen var sterkere i første halvdel av tiåret, har problemene ikke blitt spesielt bedre de senere årene, se figur 3.

6 6 Figur 3. Frie inntekter korr. oppgaveendringer, fylkeskommuner Faste priser. Indeks 2002= frie behov frie-behov Kilde: kommuneproposisjoner og rapporter fra teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, suksessive utgaver Etter inntektsveksten i 2006 har fylkeskommunene i både 2007 og 2008 hatt en negativ inntektsutvikling samtidig med en sterk behovsvekst. Resultatet har vært at en i 2008 havnet godt under den behovsdekningen en hadde per 2005, en kom helt tilbake til 2003-nivået i ressursdekning. Veksten i 2009 ga en viss forbedring. Like fullt er en i 2009 og 2010 bare kommet opp på det nivået en hadde i 2007, og lavere enn nivået fra Også fylkeskommunene viser liten vilje til å prioritere skolesektoren. Selv om det er denne sektoren som står for den vesentligste behovsveksten som i sin tur har generert økte frie midler, er det i stor grad annen aktivitet som lokalt får glede av dette. Tabell 4. Andel av frie midler til fylkeskommunene som går til videregående opplæring. Fylkeskommuner eks. Oslo. Prosent ,6 63,8 64,2 62,5 60,8 Kilde: Kostra Tendensen til at fylkeskommunene underprioriterer videregående opplæring er vi redd vil forsterkes når en i 2010 overfører veikilometre med tilhørende fergestrekninger fra staten til fylkeskommunene, med finansiering over de frie inntektene. Veinettet er i dårlig forfatning, og staten gir ikke tilstrekkelig med midler til å bekoste en opprustning 4. Skal det nye veinettet gis en akseptabel standard blir fylkeskommunene nødt til å omprioritere midler fra andre aktiviteter. Det vil etter all sannsynlighet ramme videregående opplæring. Skal en unngå ytterligere svekkelse av utdanningskvaliteten, med økende frafall som resultat, er det nødvendig med statlige tiltak.. Spesielt for videregående opplæring er det påkrevet så raskt som mulig å få iversatt løftet fra regjeringserklæringen om et maksimaltall for elever per lærer i skolene. 4 opprustningskostnadene er av KS anslått til 10 mrd, hvorav det bare gis 1 mrd til dette formålet i 2010-budsjettet

7 7 Tilsynsbehovet under rammefinansiering Som gjennomgangen ovenfor viser, er skolene klare budsjettapere i såvel primærkommunene (grunnskolen) og fylkeskommunene (videregående opplæring). Dette underminerer regjeringens målsettinger fra Soria Moria-erklæringen om økt lærertetthet og styrket undervisningskvalitet. Utdanningsdirektoratet foretar årlige tilsyn hvor de kontrollerer om skoleeierne følger opp de krav som settes i opplæringsloven om kvaliteten i utdanningstilbudet. Fjorårets tilsyn viste at 81 % av skoleeierne ikke har et system som sikrer at elevene får de rettighetene de etter loven har til tilpasset opplæring og spesialundervisning. Ingen av fylkeskommunene har et opplegg for å sikre at elevene får de undervisningstimene de har krav på etter loven, noe som fører til at mange elever ikke får den undervisningen de har krav på. Resultatet av tilsynet er at fylkeskommunene har skrevet brev hvor de bortforklarer situasjonen, det tas ingen tiltak for å rette opp svakhetene. Vi håper at kommunal- og forvaltingskomiteen følger opp dette problemet i sitt videre arbeid. Det er viktig at det kommunale selvstyret fungerer under ansvar, og ikke tillates å underminere viktige nasjonale velferdsmål. Skolebygg (kap. 582 post 60) Inneværende ordning for rentekompensasjon er dimensjonert med en samlet tilsagnsramme over 8 år ( ) på 15 mrd. kr. Av disse ble 3 mrd. kr satt som ramme i Regjeringen foreslår nå en ramme på 2 mrd. kr i Det gjenstår dermed 10 mrd. kr av den samlede tilsagnsrammen for de resterende 6 år av 8- årsperioden. Det er ikke gitt noen signaler i budsjettet om at denne bør styrkes. Da vil ordningen måtte svekkes de resterende årene. Vi ber derfor om at komiteen allerede nå etterlyser en økning av den samlede 8-års-rammen slik at dette viktige tiltaket kan videreføres med stabilt omfang. Vi står gjerne til rådighet om komiteen ønsker ytterligere utdyping av de punktene vi har kommentert ovenfor. Med vennlig hilsen for Utdanningsforbundet Helga Hjetland leder Jan Mønnesland samfunnsøkonom

8 8